Правове регулювання використання та охорони земель в Україні

Якщо польському уряду і вдалося після Люблінської унії розповсюдити на українські землі адміністративно-територіальну систему та діяльність державних органів Речі Посполитої, то з правом було складніше. У Польщі на даний час не існувало єдиної правової системи. Ні Статут Ласького 1516 року, ні "Артикули" Генріха Валуа 1573 року не вирішували проблему кодифікації права. Уряд створював збірники, які охоплювали видані раніше статути та конституції, а також норми польського звичаєвого права, роль якого в регулюванні суспільних відносин була досить значною.

Литва, а отже і українські землі, мала досить розвинену систему права. І тому після Люблінської унії можна говорити про рецепцію Річчю Посполитою тієї правової системи, яка склалася у Великому князівстві Литовському. Перш за все, дію II Статуту 1566 року було залишено в Литві і на українських землях (Волинь, Поділля, Київщина). Після прийняття III Статуту 1588 року він стає головним діючим джерелом права в українських землях.

З формуванням козацького республіканського ладу складається своєрідна правова система на Запоріжжі. Козаки не визнавали дії Статутів на своїй території. Норми звичаєвого права, які склалися у Запорізькій Січі, закріплювали порядок .землекористування, порядок укладання окремих договорів.

В роки Визвольної війни в Україні формується своєрідна правова система. Хоча гетьман своїми універсалами неодноразово і підтверджував дію Статуту 1588 р. на визволеній території, фактично він тут майже не застосовувався.

Після возз'єднання України з Росією у 1654 році кріпосне право впроваджувалось на території України в жорсткіших нормах. У другій половині XVII століття була проведена ревізія всіх земель. У XVIII столітті було запроваджено Генеральне межування земель. У 1765 році уряд Катерини II опублікував маніфест про початок відмежування приватних земель, а в 1766 році - «Генеральні плани» і «Настанови землемірам» про проведення межування [20, с. 215]. Ці правові акти більше ста років відігравали основоположну роль в організації і регулюванні земельного кадастру.

земля охорона правовий регулювання

Політика закріпачення селян, яка проводилась польськими королями, а згодом російськими царями та імператорами спонукало селян втікати селян на вільні, якими були землі Запорізької Січі.

Юридичних джерел регулювання земельних відносин серед запорізьких козаків не збереглося. Як пише відомий український історик Д.І. Яворницький, що «в запорізькому краю вся земельна територія являла собою общинну власність. Січове товариство володіло різними угіддями на правах общини, міняючи щорічно володіння ними між усіма без різниці товаришами» [20, с. 218].

Кріпосницькі земельні відносини на Запоріжжі, як і на всій території України, були впроваджені російською імператрицею Катерною II, яка в 1765-1766 рр. поширила на всі козацькі землі дію російського законодавства.

У першій половині XIX ст. майже всі українські землі возз'єдналися під владою Росії. За її межами залишалися тільки Східна Галичина, Північна Буковина і Закарпаття, які входили до складу Австрійської імперії [24, с. 2-5].

Україна у складі Росії офіційно називалася «Малороссия». Але народ продовжував називати Лівобережжя України Гетьманщиною, За південною (степовою) Україною закріплюється назва «Новороссия».

Перша половина XIX ст. і в Росії, і в Україні характеризується розпадом феодально-кріпосницького устрою і формуванням капіта­лістичного укладу. Ці явища почали визначатися вже наприкінці XVIII ст., і в першій половині XIX ст. розвиваються інтенсивніше. У середині XIX ст. феодальну систему Росії охопила глибока криза.

Провідне місце в економіці України, як і раніше, посідало сільське господарство, передусім землеробство. Його основу становили поміщицькі латифундії. У 1861 р. поміщикам належало 70% усієї землі. Проте й у феодальних володіннях, які продовжували існувати лише за рахунок жорстокої експлуатації селян, відбувалися певні зміни. Поміщики змушені були пристосовуватися до потреб ринку: спеціалізувати власне господарство, удосконалювати технічні засоби виробництва. Поміщицьке господарство дедалі більше набувало товарного характеру. У середині XIX ст. у поміщицьких володіннях вироблялося 90% товарного хліба. Тваринництво також ставало товарним. Товаризація проникала і в натуральне господарство селян.

Спочатку існували три форми підприємств -- вотчинні, посесійні та капіталістичні. У 1828 р. поміщицькі підприємства становили 53,8%, а купецькі -- 46,2 % їх загальної кількості. Але в середині XIX ст. у купців було вже 90% підприємств. Проте переважали все ж дрібні підприємства [24, с. 6-9].

У 1824 р. в Україні запрацював перший цукровий завод (у Канівському повіті). Незабаром було створено цукрову промисловість (228 цукрових заводів у 1859 p.), яка обслуговувала потреби усієї Російської імперії. Розвиваються нові, базові галузі: машинобудування, металургія, вугледобування. Однак головними галузями української промисловості на той час були харчова та сировино обробна. У загальноросійському масштабі промисловість України була насамперед обробною.

У першій половині XIX ст. зміцнилося становище дворян як монопольних власників землі. Дворяни України володіли 70% земель. Закон 1842 р. про майорати припинив небезпечний для дворянства процес дроблення земель.

Закон 1827 р. дозволив дворянам створювати фабрики, заводи та ремісничі майстерні в містах (раніше вони користувалися цим правом тільки у сільській місцевості) і без обмеження кількості робочих рук. Отже, розширювалася сфера нової -- підприємницької -- діяльності дворян [24, с. 10].

До 1917 року Україна була складовою частиною Російської імперії. Власної правової системи вона не мала, як не мала і власного земельного законодавства.

Маніфест від 19 лютого 1861 року і Положення про селян, що вийшли з кріпосної залежності, оголосили, що селяни звільняються від кріпосної залежності за викуп [25]. Проте землю селяни одержали не у власність, а лише у «постійне користування». Закон передбачав, що через дев'ять років селяни мали право перейти на викуп. Порядок викупу визначався спеціальним законом - Положенням про викуп [25].

Положенням від 19 лютого 1981 року встановлювалось, що селяни, які вийшли з кріпосної залежності, мусили об'єднуватися у сільські громади. Громада була поземельною спілкою селян, яка виконувала адміністративні і поліцейські функції.

Законом від 26 липня 1986 року основні положення реформи були поширені на удільних селян (що перебували в залежності від осіб царської сім`ї), а законом від 18 січня 1866 року положення реформи поширювались на державних селян (тих, які платили оброк безпосередньо казні) [25].

Після революції 1905 року земельна політика царського уряду зазнала значних змін, що знайшло своє відображення в ряді законодавчих актів. 9 листопада 1905 р. було видано царський маніфест під назвою «Про поліпшення добробуту і полегшення становища селянського населення». Згідно з цим маніфестом, викупні платежі за землю, що залишались, скорочувались наполовину, починаючи з 1906 р., і скасовувались зовсім з 1907 р.

З цього часу на земельні відносини в Російській імперії мала вплив столипінська аграрна реформа, автором і організатором якої був відомий російський державний діяч -- голова ради міністрів Росії П.А. Столипін.

Тоді ж приймається указ "Про зменшення і наступне припинення всіх платежів з селян" та указ "Про полегшення завдань Селянського Поземельного банку по сприянню у збільшенні площі землеволодіння малоземельних селян", який вводив кредитування з дозволу Міністерства фінансів та погашення заборгованості селян за рахунок викупних платежів, що надійшли до банку.

Нарешті в серпні 1906 року видається ще один указ - указ "Про призначення казенних земель до продану для розширення селянського землекористування", що підготував радикальну аграрну реформу. На підставі цього указу селянам відчужувались "оброчні статті" по мірі закінчення укладених ними орендних договорів. Ціна викупу встановлювалась землевпорядними комісіями по середній капіталізованій оцінці. Не підпадали під відчуження землі, зайняті цінними будівлями, відведені церквам та школам, необхідні для потреб місцевого населення.

У вересні того ж року був виданий іде один указ - "Про передачу кабінетних земель в розпорядження Головного управління землеробства та землевпорядкування з метою утворення селянських ланок". Цим указом розпочинається політика переселення селянства. В переселенській Фонд включили вільні землі, "оброчні статті", земельні надлишки, що залишилися після поселення старожилів. Поселенцям надавались наступні права: земля надходила в їх постійне користування та обкладалася оброковою податтю нарівні з переселенськими ланками, що утворилися на казенних землях.

В жовтні 1906 року прийнятий указ "Про відміну деяких обмежень у правах сільських обивателів та осіб інших бувших податних слоїв". В цьому указі проголошувалися єдині права для всіх громадян у відношенні державної служби за винятком "іногородців". Селяни звільнялися від "звільнювальних приговорів" для вступу до служби чи на навчання. Відмінявся податок обов'язкового виключення селян з сільського товариства при вступі їх на цивільну службу, отриманні ордена, вченого ступеню, при закінченні курсу учбового закладу, призначенні в сан, придбанні ним високих прав стану.

"Столипінський" указ "Про доповнення деяких постанов діючого закону що стосується селянського землеволодіння та землекористування" від 9 листопада 1906 року, проголошував вільний порядок виходу з общини та закріплював наділи у власність селян у будь-який час. Кожному домохазяїну надавалось право вимагати закріплення за собою наділу землі у приватну власність і виділення з общини навіть у тому разі, коли його розмір перевищував норму, яка припадала на частку двору в даній сільській громаді на момент виділення.

Фінансування реформи забезпечував указ "Про видачу Селянським Поземельним банком позичок під заставу надільних земель", прийнятий у листопаді 1906 року. У відповідності з цим указом відмінялась заборона віддавати під заставу приватним особам та приватним товариствам надільні землі, що була введена в 1893 році. Застава дозволялася також під позичку Держбанку. Клієнтами банку могли бути як сільські товариства, так і окремі володарі подвірних наділів, а також товариства селян. Банк видавав цільові позички для плати за наділи, для купівлі землі, на покращення землекористування при переході від общинного до подвірного землеволодіння при розселенні на хутори та відруби; при відведенні землі до одного місця.

Основні положення указу від 9 листопада 1906 р. закріпились і розвились законом від 14 червня 1910 р. Встановлення приватної власності на землю дало можливість заможним селянам скупити землі бідних селян і тим самим посилити концентрацію надільної селянської землі в своїх руках. Значна частина надільної землі перейшла до рук заможних селян на підставі договорів про оренду землі [26].

Значне місце в столипінському аграрному законодавстві займало землевпорядкування. Згідно з указом від 4 березня 1906 р. створювалась система землевпорядних органів, яка стала провідником земельної політики царського уряду.

Прийнятий в 29 травня 1911 року Закон "Про землеустрій" детально регламентував порядок землеустрою. Черезполосиця селянських наділів могла бути ліквідована. Розверстуванню не належали присадибні землі, землі з житловими будівлями, фабриками та млинами, штучні ліси та ін. Орендарі землі не мали права заперечувати проти їх розверстування. Відсутність домовленостей про розверстку вело до виділення "дійсно використовуваних ланок", при цьому виділу міг вимагати будь-який господар. Черезполосиця могла бути скасована без згоди господарів.

Виникнення в Російській імперії земель різних форм власності, землеволодіння і землекористування привело до створення в системі російського права особливої галузі -- земельного права.

Після перемоги Жовтневої соціалістичної революції в земельному законодавстві Росії, України, а з 1924 року в Союзу РСР, відбулись докорінні зміни.

Першим земельним законодавчим актом радянської держави був декрет «Про землю», прийнятий Другим Всеросійським З'їздом Рад 26 жовтня 1917 року, який скасував назавжди і без будь-якого викупу право приватної власності на землю [26]. Він був запроваджений в Українській РСР рішенням Першого Всеукраїнського з'їзду Рад від 12 грудня 1917 року.

Нова економічна політика радянського уряду вимагала відповідного впорядкування земельного законодавства. Його кодифікація пішла по лінії видання земельних кодексів радянських республік. Першим був виданий Земельний кодекс РСФРР у жовтні 1922 року [26]. Досвід РСФРР по кодифікації було використано й Українською РСР. У листопаді 1922 року третьою сесією ВУЦВК шостого скликання було прийнято перший кодифікований акт про землю - Земельний кодекс УСРР. Це була перша законодавча база для створення галузі земельного права в Україні.

Перший Земельний кодекс УСРР закріпив націоналізацію землі і скасування приватної власності на неї, заборонив купівлю-продаж, оренду та інші правовідносини, пов'язані з відчуження землі. Право на отримання землі в безоплатне та безстрокове користування встановлювалося за всіма громадянами, що бажали обробляти її власною працею.

Важливим земельно-правовим актом указаного періоду стала постанова ВУЦВК і РНК УСРР від 18 липня 1928 року про вилучення і відведення земель для державних і громадських потреб. Цей акт визначав націоналізацію землі, перетворення її у державну власність, яка проголошувалась всенародним добром в межах Української СРР [26].

Конституцією СРСР (1936 р.) і Конституцією УРСР (1937 р.) на конституційному рівні було закріплене право виключної державної власності на землю, право колгоспів на безстрокове та безоплатне користування землею, право колгоспного двору на невелику присадибну ділянку.

Після Великої Вітчизняної війни централізація правового регулювання земельних відносин посилювалась. Базою дальшого розвитку земельного права став загальносоюзний Закон «Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік», прийнятий Верховною радою СРСР у 1968 році [27]. Земельний кодекс Української РСР був прийнятий 8 липня 1970 року. Ст. 3 ЗК УРСР підкреслювала, що відповідно до Конституції УРСР земля є державною власністю і надається лише у користування. Дії, які в прямій або прихованій формі порушували право державної власності на землю, заборонялися.

Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю в новій редакції були прийняті 28 лютого 1990 року [27]. Ст. 3 Основ земля проголошувалась надбанням народів, що проживають на даній території. Кожний громадянин СРСР мав право на земельну ділянку, умови та порядок якої визначались цими Основами, законодавством союзних та автономних республік.

Новелою Основ стало введення нового виду земельних відносин - право довічного успадкування володіння землею. Земельний кодекс УРСР був прийнятий Верховною Радою УРСР 18 грудня 1990 року у відповідності з Основами законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю, але з врахуванням Декларації про державний суверенітет України, прийнятий Верховною Радою УРСР 16 липня 1990 року, яка проголошувала, що земля, її надра, повітряний простір, водні та інші природні ресурси, які знаходилися в межах Української РСР, проголошувались власністю народу України, ставали матеріальною основою суверенітету Республіки і повинні використовуватись з метою забезпечення матеріальних і духовних потреб її громадян [16].

Після проголошення незалежності України розпочався процес національного відродження і розбудови української державності.

18 грудня 1990 року було прийнято новий Земельний кодекс Української РСР, ст. 1 якого проголошувала, що відповідно до Декларації про державний суверенітет України земля є власністю її народу. Цього ж дня була прийнята постанова Верховної Ради УРСР «Про земельну реформу» [16].

На виконання цієї постанови, використовуючи норми прийнятого тоді Земельного кодексу, в Україні розпочалась земельна реформа, основним завданням якої було надання земельних ділянок громадянам України для зайняття селянським (фермерським) господарством. Багато селян, в тому числі колгоспники, отримали земельні наділи і стали господарювати самостійно.

Пізніше 30 січня 1992 року Верховна Рада прийняла Закон України «Про форми власності на землю». Цим законом встановлювалась приватна, колективна і державна форма власності на землю.

13 березня 1992 року було прийнято оновлений Земельний кодекс України [28], який підтвердив указані вище форми власності на землю і врегулював порядок передачі земель у приватну власність громадянам України.

З метою прискорення земельної реформи було прийнято низку Указів Президента України: «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» від 10 лютого 1994 року, «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» від 8 серпня 1995 року, «Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності» від 12 липня 1995 року.

Так, вищевказаними нормативними актами було встановлено, що приватизація земель, які перебувають у користуванні сільськогосподарських підприємств і організацій, є невідкладним першочерговим заходом у здійсненні земельної реформи в Україні.

Передачу земель у колективну та приватну власність для виробництва сільськогосподарської продукції проводити на добровільних засадах, виходячи з того, що земля повинна належати тим, хто її обробляє.

Встановлено, що право на земельну частку (пай) може бути об'єктом купівлі-продажу, дарування, міни, успадкування, застави [31].

Вартість земельної частки (паю) для кожного підприємства, кооперативу, товариства визначається виходячи з грошової оцінки переданих у колективну власність сільськогосподарських угідь, що обчислюється за методикою грошової оцінки земель, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та кількості осіб, які мають право на земельну частку (пай).

У разі виходу власника земельної частки (паю) з колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства за його заявою здійснюється відведення земельної ділянки в натурі в установленому порядку і видається державний акт на право приватної власності на цю земельну ділянку [32].

Висновки до розділу I

1. Земля - найперше і найголовніше джерело багатства. Про величезне значення землі говорить і те, що вона не є продуктом людської праці, вона - творіння самої природи, а тому збільшити запаси земельних ресурсів за бажанням чи потребою людини неможливо.

Земля, з однієї сторони, виступає як самостійний об'єкт господарського використання, а з іншої -- є складовою довкілля, яка сприяє формуванню складних природних утворень.

Конституція України (ст. 14) і Земельний кодекс України (ст. 1) визнає землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Законодавець констатує пріоритетну роль землі з урахуванням функцій, які вона виконує у процесі життєдіяльності людини та примноження національної спадщини. Відтак земля - особливий за своїм походженням різновид об'єктів матеріального світу, що потребує особливого режиму охорони у процесі використання та відтворення саме з боку держави, оскільки вона становить матеріально-просторову базу державно-територіального устрою, її незалежності, суверенітету, територіальної цілісності і національної безпеки.

Таким чином, земля, з однієї сторони, виступає як самостійний об'єкт господарського використання, а з іншої - є складовою довкілля, яка сприяє формуванню складних природних утворень.

2. Значення проблеми раціонального використання та охорони земель зростає, якщо врахувати, що охорона та використання земель є важливою складовою частиною охорони навколишнього природного середовища. Від стану охорони земель багато в чому залежить охорона всіх інших об'єктів природи: лісів, вод, надр, тваринного світу, атмосферного повітря.

Зміцнення раціонального використання та охорони земель - це важливий крок до подолання екологічної кризи, в якій опинилася Україна.

Використання землі має здійснюватися за такими основними правилами:

1) первинним і основним є використання землі як природного ресурсу, який також являється середовищем існування інших об'єктів навколишнього природного середовища, впливає на їх стан, і тому головний акцент робиться на дотриманні вимог екобезпеки та охорони земель;

2) використання землі як основного засобу виробництва є вторинним, оскільки господарювання на землі з метою одержання прибутку має певні рамки. Цими рамками є вимоги щодо збереження, охорони і раціонального використання земель як одного з основних природних ресурсів та невід'ємної частини довкілля;

3) виходячи з потреби використання землі як засобу виробництва, обмеженого вимогами екобезпеки та необхідністю збереження земельних ресурсів, здійснюється її експлуатація як територіального базису (для розселення, розташування будівель, споруд та інших об'єктів соціальної інфраструктури). На це впливає можливість найефективнішого використання землі як основного засобу виробництва;

4) всі перераховані вище форми використання землі здійснюються одночасно й з урахуванням їх пріоритетності, що забезпечує комплексність у використанні землі.

Якщо існуватиме відповідність використання землі як природного ресурсу, як основного засобу виробництва та як територіального базису, що відповідає реалізації екологічної, економічної та соціальної функцій землі, то це забезпечить вирішення питання про належне використання земель та дотримання вимог екобезпеки.

3. Становлення правового регулювання охорони та використання земель в незалежній Україні розпочинається 18 грудня 1990 року, коли було прийнято новий Земельний кодекс Української РСР, ст. 1 якого проголошувала, що відповідно до Декларації про державний суверенітет України земля є власністю її народу. Цього ж дня була прийнята постанова Верховної Ради УРСР «Про земельну реформу».

На сучасному етапі розвитку вітчизняної науки питання правового регулювання використання та охорони земель в Україні ставало предметом дослідження як науки державного управління так і права. Серед представників науки державного управління його окремі аспекти досліджували В.В. Строкань (в частині управління земельними відносинами органами місцевого самоврядування), Г.І. Шарий (виявлення сутності державного регулювання земельних відносин в Україні). Серед представників юридичної науки - В.І. Андрейцев, Н.І. Титова та О.Г. Бондар (в частині характеристики землі як об'єкта земельних правовідносин); Н.С. Гавриш (в частині характеристики підстав і видів відповідальності в сфері охорони земель), С.І. Хом`яченко та М.Г. Ступень (щодо організації здійснення та правового забезпечення контролю за використанням та охороною земель в Україні). Як свідчить зміст даних розробок, комплексного дослідження наукою державного управління, питання правового регулювання та охорони земель в Україні, не здійснювалося.

Розділ II. Зміст правового регулювання охорони та використання земель в Україні

2.1 Суб'єкти та об`єкт правового регулювання використання та охорони земель

Земельний кодексу України статтею 2 визначає, що суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї) (Додаток А).

Використання та охорона земель в Україні є однією з найважливіших функцій державного управління у галузі земельних відносин, що визначає перспективи раціонального землекористування і являє собою діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, яка полягає у створенні та впровадженні перспективних програм (схем) використання й охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, історичних, географічних, демографічних та інших особливостей конкретних територій, а також у прийнятті на їх основі відповідних рішень.

Надання землі на законодавчому рівні статусу основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, покладає на органи державної влади обов'язок забезпечити раціональне використання та охорону земельних ресурсів країни. Виконання цього обов'язку забезпечується здійсненням названими органами низки функцій управління землями, які спрямовані на охорону земельних ресурсів.

Верховна Рада України визначає засади державної політики в галузі використання та охорони земель, приймає закони у галузі регулювання земельних відносин та затверджує загальнодержавні програми щодо використання та охорони земель (ст. 6 ЗК).

Прийняті Верховною Радою України закони «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року та інші документи у сфері охорони земель реалізуються через діяльність органів державної виконавчої влади, яку очолює Кабінет Міністрів України. Згідно зі ст. 13 ЗК з метою забезпечення охорони земель цей орган здійснює:

1) реалізацію державної політики у галузі використання та охорони земель;

2) розробку і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель;

3) організацію ведення державного земельного кадастру;

4) встановлення порядку проведення моніторингу земель та деякі інші функції [31].

Суб'єктами правової охорони земель є також місцеві державні адміністрації. Так, відповідно до ст. 17 Земельного кодексу України до їх повноважень належать: участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм з питань використання та охорони земель; координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок; викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених законом; підготовка висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст; е) здійснення контролю за використанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок; координація діяльності державних органів земельних ресурсів [32].

Крім органів державної влади загальної компетенції та органів місцевого самоврядування, важливу роль у забезпеченні правової охорони земель відіграють галузеві органи державної виконавчої влади. Серед них слід виділити Державне агентство земельних ресурсів України, яке діє на підставі Положення про Державне агентство земельних ресурсів України, затверджене Указом Президента України від 08 квітня 2011 року за № 445 та Міністерство екології та природних ресурсів України, яке діє на підставі Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затверджене Указом Президента України від 13 квітня 2011 року за № 452/2011.

Обов'язок забезпечення охорони земель у процесі їх використання закон покладає і на власників та користувачів земельних ділянок. Тому суб'єктами правової охорони земель є і громадяни України та юридичні особи. Так, згідно зі ст. 91 і 96 ЗК власники та користувачі земельних ділянок зобов'язані: додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля; підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі; додержуватися обмежень, пов'язаних із встановленням охоронних зон; забезпечувати використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням.

Відповідно до ст. 14 Закону України «Про оренду землі» в договорах оренди земельних ділянок як їх обов'язкова умова мають визначатися цільове призначення орендованої земельної ділянки, умови її використання та збереження якості землі.

Згідно з законодавством України охороні підлягають усі землі в межах території держави. Отже, об'єктом використання та охорони земель є всі землі, на які поширюється суверенітет України. Крім того, землі поділяються на дев'ять категорій, кожна з яких має особливий правовий режим і потребує вжиття різних за змістом заходів щодо їх охорони. Тому землі як об'єкт правової охорони можна поділити на дві групи.

За суб'єктами правової охорони можна виділити землі, охорона яких є обов'язок того чи іншого суб'єкта. Так, власники та користувачі земельних ділянок, охороняють ділянки, що перебувають у їх власності чи користуванні. Об'єктом охорони земель, яку здійснюють сільські, селищні та міські ради, є землі в межах відповідних населених пунктів. Об'єктом охорони земель, здійснення якої покладено на районні та області органи влади є землі, відповідно, в межах району чи області. Нарешті об'єктом охорони земель, яку здійснюють Верховна рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Державне агентство земельних ресурсів України, є всі землі держави. За специфікою об'єкта охорони землі класифікують за їх категорійною належністю та цільовим призначенням. Так, відповідно до ст. 19 ЗК у складі земель України виділяють дев'ять категорій земель. Використання та охорона кожної з них регулюються як загальними так і спеціальними нормами земельного права, які враховують соціально-економічну та екологічну специфіку земель кожної категорії.

Класифікація земель як об'єкта правової охорони має не лише теоретичне значення, а й має прикладний характер. Внаслідок проведення такої класифікації виявляють землі, охорона яких належить до відповідного суб'єкта [32].

Земельний кодекс України розподіляє всі землі ще й за їх призначенням.

Так, це землі житлової та громадської забудови, землі природно-заповідного фонду, землі оздоровчого призначення, землі рекреаційного призначення, землі історико-культурного призначення, землі лісогосподарського призначення, землі водного фонду, землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Віднесення земель до відповідних категорій здійснюється органами, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання їх у користування, а в інших випадках - органами, які затверджують проекти землеустрою і приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного та іншого призначення.

З усіх видів земель охороні підлягають насамперед землі сільськогосподарського призначення. І це зрозуміло, адже земля у сільському господарстві є основним засобом виробництва і не може бути замінена іншим засобом. Визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, проводиться на підставі даних державного земельного кадастру.

Згідно із земельним законодавством землями сільськогосподарського призначення є землі, які надані для потреб сільського господарства або призначені для цього.

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність і надаються у користування:

а) громадянам - для ведення особистого підсобного господарства, садівництва, господарювання, сінокосіння і випасання худоби;

б) громадянам, колективам та сільськогосподарським підприємствам і організаціям - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва;

в) сільськогосподарським науково-дослідним установам і навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам і загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду, для ведення сільського господарства;

г) несільськогосподарським підприємствам, установам і організаціям, громадським об'єднанням та релігійним організаціям - для ведення підсобного сільського господарства.

У випадках, передбачених законодавством України, землі сільськогосподарського призначення можуть надаватися для ведення сільського господарства іншим організаціям.

2.2 Форми правого регулювання охорони та використання земель в Україні

Земельному законодавству України притаманні особливості, обумовлені специфікою його об'єкта, створеного природою, а не людиною, і предметом - земельними правовідносинами. Форми правового регулювання, які використовуються також з метою визначення правового статусу державних органів, наділених повноваженнями у сфері земельних відносин, а також їх практичної реалізації мають велике значення в наданні їм належної структурної організованості, раціонального функціонування та системи взаємодії.

Чим вище та «сильніше» правовий акт, який дає статусні характеристики елементам державного управління, правилам (нормам) поведінки людей в управлінських процесах, тим більше у нього можливостей забезпечити цілісність державного управління і підтримувати координованість управлінського впливу різних рівнів та видів його організаційних структур. Важливо також, щоб самі форми правового регулювання державного управління були узгоджені як по своєму характеру, так і по змісту, складали у сукупності систему правового регулювання.

Тому до форм правового регулювання пред`являються ряд вимог, дотримання яких сприяє кращій упорядкованості державно-управлінських явищ, процесів та відносин.

Мається на увазі насамперед своєчасність прийняття відповідних правових норм та їх актуальність. Досвід показує, що запізнення в нормативному оформленні виникаючих управлінських зв`язків, призводять до того, що якісно нові явища доводиться штучно "втискати" в застарілі правові рамки, складається враження, начебто правові норми взагалі заважають управлінню.

Форми правового регулювання повинні бути достатньо стійкими, стабільними. Неможливо без кінця змінювати статусні стани державних органів і посад, не надаючи людям (суспільству) навіть можливості їх освоїти, зрозуміти, застосувати на практиці та оцінити. Необхідно вміти вибрати норми, які б довгий час зберігали свою здатність відповідати реаліям життя. Багато чого залежить від повноти та внутрішньої узгодженості правових норм. Тут доречно йти по шляху створення великих комплексних правових актів, де б управлінські феномени (елементи, їх взаємозв`язки, підсистеми) отримували вичерпне правове оформлення.

У правовому регулюванні державного управління використовуються практично всі форми, які притаманні правовому регулюванню суспільних процесів взагалі. Це придає йому складну структуру [33, с. 58-61].

У світлі таких вимог досить логічно, що основне значення в правовому регулюванні належить Конституції держави як нормативно-правовому акту вищої юридичної сили в країні. Конституція є відображенням певної системи суспільних відносин, задає суспільству цільову та ціннісну структуру, закладає в нього начебто "генетичний код", по якому воно повинно відроджуватись і розвиватися. Конституцію часто називають правовою хартією, основним законом, чим підкреслюють її якість джерела та основи всієї юридичної системи суспільства.

Яке б велике значення не надавалось поняттю та тексту Конституції, головне все ж таки полягає в її практичній реалізації, в тому, як вона впливає на стан та розвиток суспільства [33, с. 62-89].

Земельні перетворення, що відбуваються в Україні, відображені перш за все в Конституції України. На конституційному рівні було закріплено право власності українського народу на землі в межах території України, право громадян користуватися природними об'єктами права власності народу, статус землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави. Конституційні норми закріпили кардинальні зміни відносин власності на землю, відмовившись від виключної державної власності на землю і закріпивши багатоманітність і рівноправність форм власності на землю.

Незважаючи на те, що Конституція України є основою для розвитку земельного права і законодавства та основоположним регулятором земельних відносин, вона є лише правовим інструментом, який піддається впливу об'єктивних процесів розвитку земельних відносин.

У преамбулі до Конституції України зазначено, що Конституція є Основним Законом України, тобто вона регулює основи суспільних відносин, закріплює вже існуючі земельні відносини, відносини, які лише зароджуються і розвиваються, а також відносини, що можуть виникнути в майбутньому. Конституція України як Основний Закон виконує фундаментальну, основоположну роль в регулюванні земельних відносин. Конституція становить юридичну базу становлення, розвитку та удосконалення земельного законодавства. Конституційні положення є фундаментальними, базовими для становлення і розвитку земельного права. Вона сприяє формуванню правових інститутів земельного права, окреслює коло суспільних відносин, що входять до предмета правового регулювання земельного права, закріплюють і регулюють основи цих відносин.

Конституція наділена найвищою юридичною силою серед нормативно-правових актів. Це означає, що жоден нормативно-правовий акт, у тому числі й акт земельного законодавства, не повинен їй суперечити. Земельні положення Конституції України є нормами прямої дії і поширюються на всю територію України.

Конституційні основи - це норми Конституції, що закріплюють основи суспільного і державного ладу, а також основоположні засади суспільних відносин. Серед конституційних положень можна виділити норми, що регулюють основи суспільних земельних відносин. Тому під конституційними основами земельного права слід розуміти сукупність конституційних норм, безпосередньо спрямованих на регулювання основ земельних відносин.

Вважаю обґрунтованим і доцільним запропонований О.О. Погрібним умовний поділ всіх конституційних норм, що регулюють відносини щодо використання та охорони земель, на чотири основні групи:

- положення, що встановлюють основи правового режиму землі як природного об'єкта і природного ресурсу;

- положення, що закріплюють право громадян на землю;

- положення, що визначають компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування щодо використання і охорони земель;

положення, що закріплюють екологічні та земельні права громадян [28, с. 258-346].

До першої групи конституційних норм, що регулюють земельні відносини, належать ст. 13 і ст. 14 Конституції України. На мою думку, основоположним і центральним для всіх норм земельного законодавства є норми ст. 13 про те, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності українського народу [1].

Дане конституційне положення викликає бурхливі дискусії серед представників вітчизняної науки земельного права України. Як зазначає П.Ф. Кулинич, будь-яка конституція, в тому числі й Конституція України, є політико-правовим документом, який містить не тільки правові норми, а й положення політичного чи політико-правового характеру. До останніх, на його думку, належить і конституційне положення «земля - власність українського народу», котре можна кваліфікувати не як закріплення монополії на земельну власність, її належності одному суб'єктові, а як проголошення державою наміру встановити в інтересах українського народу певні вимоги (обмеження) щодо набуття та реалізації права власності на землю фізичними та юридичними особами [35, с. 132-139]. Таку саму позицію поділяє М.В. Шульга, який вважає, що про народ України як про власника землі можна говорити лише в соціально-політичному аспекті. У юридичному сенсі, на його думку, навряд чи можна вважати народ власником зазначеного природного ресурсу [36, с. 49-56]. На думку В.3. Янчука, юридичного змісту положення ст. 13 набуде, якщо трансформувати його в норму, що земля є виключною власністю Українського народу [37, с. 45-51].

Протилежну думку висловлює В.В. Носік, який обґрунтовує положення про здійснення права власності на землю Українського народу у формі публічної та приватної власності, додатково аргументуючи при цьому, що публічна форма права власності на землю за своїм змістом може включати право власності на землю народу, держави та територіальних громад [38, с. 245-248].

Конституційною основою земельного законодавства слід вважати норми ст. 14 Конституції, відповідно до якої земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Другу групу конституційних норм, що регулюють земельні відносини, становлять статті 24, 26 і 41 Конституції України. Зокрема, ст. 24 Конституції України передбачає, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, а ст. 26 закріплює, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України [1]. Конституційне положення про власність деталізується у ст. 41, відповідно до якої кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, користуватися для задоволення своїх потреб об'єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону. Конституція захищає право власності на землю, визначаючи, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності і право приватної власності є непорушним. Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток і мотивуватися суспільною необхідністю, на підставі і в порядку, встановлених законом, за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів із наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом [1].

До складу третьої групи конституційних норм, що регулюють земельні відносини, належать норми, що визначають компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування щодо використання і охорони земель. Окреслюючи напрямки розвитку земельного законодавства, Конституція України у ст. 92 встановила, що права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина; засади використання природних ресурсів; правовий режим власності визначаються виключно законами України, прийняття яких належить до повноважень Верховної Ради України (п. 3 ч. 1 ст. 85) [1].

Закріплюючи перелік повноважень Президента України, ст. 106 Конституції встановлює його право оголошувати у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації, що, в тому числі може зачіпати і охорону земельних ресурсів.

Статтею 116 Конституції України до компетенції Кабінету Міністрів України віднесено забезпечення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності та здійснення управління об'єктами державної власності [1].

Важливою формою правового регулювання є закони, які визначають статусні положення та юридичний порядок ведення тих чи інших суспільних справ. Закон -- це прийнятий у особливому порядку нормативний правовий акт з основних питань життя держави, який безпосередньо відображає загальну державну волю та який має вищу юридичну силу (після Конституції). Закон характеризується матеріальними ознаками, які розкривають його з точки зору джерела, зміст і значення, і специфічними правовими, відображаючи юридичні якості закону та особливо правотворчу процедуру.

Основу законодавчого регулювання у сфері земельних відносин становлять: Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р., Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р. (ст. 6), «Про державні цільові програми» від 18 березня 2004 р., «Про Генеральну схему планування території України» від 7 лютого 2002 р., «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 р., «Про будівельні норми» від 5 листопада 2009 р., «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» від 21 вересня 2000 р. , «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р., «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р., Закон України "Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року" та ін.

Правовому регулюванню охорони земель присвячений Закон України загального характеру -- «Про охорону навколишнього природного середовища» і низка спеціальних законів по використанню, охороні та відтворенню окремих природних ресурсів -- Земельний кодекс, Кодекс про надра, Лісовий кодекс, Водний кодекс. Кожний з цих законів, поряд з положеннями щодо регулювання відносин з використання природних ресурсів, містить окремі розділи з їх охорони і відтворення. У зв'язку з тим, що всі ці природні ресурси є різною формою цільового використання землі (в тому числі і сільськогосподарського), вони становлять частину єдиного земельного фонду, і, таким чином, питання збереження окремих природних ресурсів так чи інакше пов'язане з охороною і використанням землі.

Земельний кодекс, як головний закон, що регулює земельні відносини, містить розділ, присвячений охороні земель. Глава 26 Земельного кодексу визначає завдання, зміст і порядок охорони земель, передбачає систему правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів. Передбачені Земельним кодексом заходи з охорони земель спрямовані на боротьбу з природними та штучними процесами, які погіршують стан ґрунтів. До них належать заходи по запобіганню ерозії ґрунтів: організаційно-господарські - правильне розміщення на землі різних господарських об'єктів, систематичне спостереження за станом земель і правильністю їх використання; агротехнічні -- застосування належних засобів обробітку ґрунту та вирощування сільськогосподарських культур, введення спеціальних протиерозійних сівозмін; лісомеліоративні -- влаштування лісозахисних насаджень.

Законом передбачені гранично допустимі концентрації хімічних, радіоактивних та інших шкідливих речовин у ґрунті і порядок їх визначення. Господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад встановлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється (ст. 167 ЗК).

Закон, охороняючи землю, закріплює у правових нормах певні вимоги, які необхідно враховувати всім землевласникам і землекористувачам, що здійснюють заходи виробничо-господарського, економічного або наукового характеру. Передусім це проявляється у наявності їх обов'язків щодо землі (Закон «Про особисте селянське господарство», «Про оренду землі», Земельний кодекс).

Нормативно-правовим актом, який регулюють питання хорони земель в Україні є Закон України «Про охорону земель», прийнятий Верховною Радою України 19 червня 2003 року [31].

Цей Закон визначає правові, економічні та соціальні основи охорони земель з метою забезпечення їх раціонального використання, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, інших корисних властивостей землі, збереження екологічних функцій ґрунтового покриву та охорони довкілля. Закон визначає, що «правова охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення» [32].

Крім законів України формами правового регулювання виступають також міжнародно-правові акти. Відповідно до ст. 9 Конституції України, ст. 17 Закону України “Про міжнародні договори України” [47] укладені і ратифіковані міжнародно-правові акти України становлять невід'ємну частину національного законодавства України. Вони застосовуються у порядку, встановленому для норм вітчизняного законодавства.

Так, Земельний кодекс України (ст. 85) закріплює можливість набуття у власність іноземними державами земельних ділянок для розміщення будівель і споруд дипломатичних представництв та інших, прирівняних до них, організацій саме відповідно до міжнародних договорів.

Міжнародний договір -- це родове поняття, що охоплює всі міжнародні угоди, які можуть мати різні найменування та форми -- договір, угода, конвенція, протокол та ін.

Україна як самостійна держава підписала й ратифікувала низку міжнародних договорів, що регулюють екологічні відносини у планетарному масштабі, в тому числі й відносини щодо охорони земель. Серед них, зокрема, Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення головним чином як середовище існування водоплавних птахів [48].

На виконання цієї Конвенції постановою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. затверджений порядок надання водно-болотним угіддям статусу “водно-болотних угідь міжнародного значення”[49].

Слід зазначити, що між Україною, сусідніми та іншими державами укладено певні угоди, конвенції, договори, які тією чи іншою мірою стосуються регулювання земельних відносин. Так, Консульською конвенцією між Україною і Республікою Польщею, яка ратифікована постановою Верховної Ради України від 14 липня 1993 р. [46], встановлено, що акредитуюча держава має право на умовах, передбачених законами та іншими положеннями держави перебування, придбати у власність або орендувати, володіти і використовувати ділянки землі, будівлі або частини будівель призначені для перебування консульської установи, для резиденції глави консульської установи або для житлових приміщень інших працівників консульської установи; будувати будівлі на придбаних ділянках землі; передавати право власності на земельні ділянки, будівлі або частини будівель, таким чином придбаних або збудованих.

Договором між Україною і Республікою Білорусь про державний кордон, який ратифікований 18 липни 1997 р. [51], встановлено, що порядок користування земельними ділянками, які розташовані поза лінією державного кордону, але перебувають у користуванні суб'єктів господарювання іншої договірної Сторони, визначається окремою угодою.

Відповідно до Угоди між Урядом України та Урядом Республіки Молдова про взаємне визнання прав та регулювання відносин власності, ратифікованої 12 липня 2001 р. [52], право власності на землю та інші природні ресурси регулюється законодавством Сторони, на території якої перебувають об'єкти власності. Цією Угодою також встановлено, що Сторони вважають за доцільне надавати на своїй території земельні ділянки у користування як для діючих, так і для тих, що створюються, об'єктів соціальної сфери іншої Сторони, її юридичних та фізичних осіб. Надання земельних ділянок, а також плата за їх використання здійснюються на загальних підставах, які визначаються законодавством Сторони місцезнаходження об'єкта.