Понятие и механизм административно-правового регулирования профилактической деятельности милиции общественной безопасности

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОНЯТИЕ И МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФИЛАКТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

К вопросу о понятии профилактической деятельности милиции общественной безопасности (далее - МОБ) у ученых-юристов нет единого подхода. Так, часть авторов, среди которых Л.Л. Попов, А.В. Серегин и другие, рассматривает профилактику как один из видов деятельности ОВД, направленных на выполнение функций наряду с административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и пенитенциарной, отмечая при этом, что административная деятельность имеет профилактическую направленность [1, с. 84-88].

Другая часть авторов, среди которых можно выделить В.М.Безденежного, А.П. Коренева, относит профилактику правонарушений к специальной (основной) функции административной деятельности ОВД, выражающей ее содержание, связанной с внешней по отношению к милиции сферой [2, с. 131]. Как одну из основных функций, осуществляемых в процессе административно-исполнительной деятельности МОБ, профилактическую деятельность рассматривает и Ф.Е. Колонтаевский [3, с. 28]. В.Я. Кикоть также не выделяет профилактику в качестве направлений деятельности ОВД, к которым, по его мнению, относятся административная, оперативно-розыскная деятельность и предварительное следствие. Автор говорит лишь о предупредительно-профилактической направленности как одной из важнейших черт административной деятельности ОВД, полагая, что направления деятельности «различаются между собой по характеру решаемых задач, специфике правового регулирования, формам и методам их осуществления, а также определенной обособленностью организационных структур (аппаратов)» [4, с. 21, 22].

Последнее положение представляется более обоснованным на следующих основаниях. Под функцией в философии понимается «отношение двух (группы) объектов, в котором изменению одного из них сопутствует изменение другого. Функция может рассматриваться с точки зрения последствий, вызываемых изменением одного параметра в других параметрах объекта, или с точки зрения взаимосвязи отдельных частей в рамках некоторого целого (функционирование)» [5, с. 751]. А.П. Коренев отмечает, что «каждая функция характеризуется обособленностью и однородностью, направленностью действия. Функции обусловлены в конечном счете объективными факторами, потребностями практики. Содержание каждой функции диктуется спецификой объекта административной деятельности. Вместе с тем количество и характер функций зависят и от субъективных факторов, т.е. от целей и задач, которые ставятся перед милицией государством» [6, с. 219].

Несомненно, что многими отраслями права регулируются общественные отношения в сфере профилактики правонарушений: уголовным, уголовно-процессуальным, трудовым, гражданским, семейным и т.д. При этом можно утверждать, что именно административное право детально и системно регулирует рассматриваемые общественные отношения и профилактическая деятельность различных субъектов, в том числе и МОБ, наделенных государственно-властными полномочиями, по своей юридической природе является административно-правовой.

В настоящее время оправданно рассматривать профилактическую деятельность ОВД (в том числе МОБ) как одно из основных направлений административной деятельности ОВД на следующих основаниях: во-первых, с принятием Закона Республики Беларусь «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» данная деятельность приобрела обособленное правовое регулирование [7]; во-вторых, в структуре МОБ имеются такие подразделения, как служба участковых инспекторов милиции, инспекции по делам несовершеннолетних, основной задачей которых является именно профилактика правонарушений; в-третьих, профилактика правонарушений законодательно определена в качестве одной из основных задач ОВД [8, ст. 2]; в-четвертых, данная деятельность имеет самостоятельную направленность: выявление и устранение либо нейтрализация причин правонарушений и условий, способствующих их совершению, а также выявление лиц, склонных к совершению и совершающих правонарушения, и предупредительное воздействие на таких лиц; в-пятых, данная деятельность осуществляется специфическими административно-правовыми формами и методами, предусмотренными в Законе «Об основах деятельности по профилактике правонарушений», причем основным методом является убеждение. Таким образом, профилактике присущи такие качества, как однородность, обособленность и направленность, что позволяет отнести ее к самостоятельному направлению административной деятельности ОВД.

Следовательно, профилактическая и административная деятельности ОВД соотносятся между собой в философском понимании как часть и целое, особенное и общее. В связи с этим профилактической деятельности ОВД присущи такие основные черты административной деятельности, как государственно-властный (осуществление полномочий от имени государства), исполнительно-распорядительный (исполнение законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере профилактики правонарушений, и возможность принятия с этой целью мер административного воздействия), организующий (организуется совместная целенаправленная деятельность людей по решению задач профилактики правонарушений) и подзаконный характер, и осуществляется она с помощью соответствующих административно-правовых форм и методов [9, с. 83; 2, с. 30, 31]. Несмотря на наличие в большинстве случаев между участниками рассматриваемой сферы отношений власти-подчинения, имеет место и равенство сторон (например, между МОБ и добровольными дружинами, иными субъектами профилактики правонарушений и т.д.).

В целом же вся административная деятельность имеет профилактическую направленность. В связи с этим необходимо проводить различие между профилактической деятельностью и деятельностью, имеющей профилактическую направленность.

По данному поводу представляет интерес мнение А.П. Коренева, в соответствии с которым «профилактическая направленность административной деятельности ОВД обеспечивается, прежде всего, такой организацией работы всех аппаратов, служб, сил, средств, которая создавала бы максимальные условия для развития цивилизованных отношений в сфере общественного порядка и в сфере общественной безопасности, для строгого соблюдения установленного в этих и иных сферах внутренних дел законодательства, для предупреждения его нарушений» [6, с. 42]. Согласно толковому словарю русского языка под направлением понимается «линия движения, путь развития», а под направленностью - «целеустремленная сосредоточенность на чем-нибудь мыслей, интересов» [10, с. 389].

Таким образом, различие данных понятий необходимо проводить по окончательной цели. В профилактической деятельности профилактика правонарушений является основной целью, а в деятельности, имеющей профилактическую направленность, - на ней лишь сосредотачивается внимание.

Учитывая, что профилактическая деятельность МОБ является видом административной деятельности, по аналогии [2, с. 178; 9, с. 81] целесообразно разделить ее на два вида: внутриорганизационную (организация работы подразделений МОБ: определение структуры, подбор, расстановка, обучение и воспитание кадров, планирование работы, выработка и принятие решений по профилактике правонарушений и т.д.), а также внешнеорганизационную (осуществление функции профилактики правонарушений административно-правовыми методами и средствами). Следует подчеркнуть, что данные виды деятельности взаимосвязаны и направлены на достижение единой цели: максимальной эффективности деятельности по профилактике правонарушений.

Для раскрытия содержания профилактической деятельности МОБ представляется целесообразным определить место правовых норм, регулирующих рассматриваемую группу общественных отношений в системе права и законодательства Республики Беларусь. С учетом вышеприведенных суждений представляется, что в настоящее время можно говорить о том, что нормы, регламентирующие общественные отношения в сфере профилактики правонарушений, в своей совокупности составляют правовой институт административного права. Под правовым институтом в теории государства и права понимается «входящая в отрасль права обособленная группа взаимосвязанных юридических норм, регулирующих определенную разновидность или сторону однородных общественных отношений». Основными юридическими критериями обособления норм в правовой институт являются их целостность, специфичность, качественная обособленность в рамках отрасли, полнота регулирования соответствующей разновидности общественных отношений [11, с. 299]. Юридическая целостность и специфичность рассматриваемых правовых норм заключаются в том, что ими регулируются общественные отношения, возникающие между МОБ, входящей в систему исполнительной власти, и лицами, в отношении которых осуществляется профилактическое воздействие. Для правовых норм, регулирующих данные отношения, свойственно наличие совокупности используемых правовых понятий (профилактика правонарушений, общая и индивидуальная профилактика правонарушений и т.д.), правовых принципов (ст. 3 Закона «Об основах деятельности по профилактике правонарушений», ст. 2 Закона Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»), а также единого правового режима регулируемых отношений. Качественная обособленность исследуемой совокупности норм заключается в наличии специальных законов, их объединяющих. Рассматриваемый правовой институт включает различные виды правовых норм: управомочивающие, обязывающие, запрещающие, которые в своей совокупности содержат все аспекты административно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в ходе осуществления уполномоченными субъектами деятельности по профилактике правонарушений. В связи с этим он выполняет только ему присущие функции и не дублируется другими структурными компонентами системы права. В дальнейшем в ходе развития правового регулирования рассматриваемой группы общественных отношений и систематизации правовых норм представляется перспективным выделение самостоятельной подотрасли административного права, а затем - и самостоятельной профилактической отрасли, о чем в научной литературе уже высказывались предложения. Так, российский ученый И.П.Портнов утверждает, что «профилактику вполне обоснованно можно рассматривать как самостоятельную отрасль права, поскольку из всего многообразия реальных связей и опосредований она вычленяет свой объект и предмет исследования, которые существуют в реальной действительности» [12, с. 22, 23]. Автор обосновывает вышеуказанные предложения, несмотря на то, что в отличие от Республики Беларусь Закон по профилактике в России еще не принят, а реализация профилактической функции обеспечивается на правовой основе, которую составляет система норм различных отраслей права, ведомственных нормативных документов, имеющих общую предупредительную направленность.

Для обоснования правомерности отнесения рассматриваемого правового института к отрасли административного права необходимо также рассмотреть признаки, критерии разграничения норм права по отраслям и институтам, которыми, по мнению большинства ученых, являются предмет и метод правового регулирования [14, с. 15; 15]. Кроме названных, В.Д. Сорокин оправданно выделяет процесс правового регулирования как один из стратегических элементов этого сложного механизма [14, с. 12].

Под предметом правового регулирования понимаются те общественные отношения, которые регулируются нормами права [11, с. 301]. Группа общественных отношений, регулируемых административным правом, имеет свою особенность: они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти [16, с. 35]. Общественным отношениям, возникающим в ходе осуществления МОБ деятельности по профилактике правонарушений, присущи все указанные особенности в связи с тем, что одной из сторон выступает представитель органа исполнительной власти (МОБ входит в структуру Министерства внутренних дел) и данные отношения непосредственно возникают в связи с практическим выполнением возложенных на нее задач и функций государственно-управленческой деятельности (защита прав и свобод граждан, устранение потенциальной угрозы, снижение уровня правонарушений путем их профилактики). В данных отношениях практически исключено юридическое равенство их участников, так как субъект исполнительной власти в силу предоставленных ему юридически-властных полномочий способен подчинять себе поведение иных участников этих отношений. Осуществляя профилактическую деятельность, МОБ реализует полномочия исполнительно-распорядительного характера. Представляет интерес мнение Ю.М.Козлова о том, что «управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования» [16, с. 39]. В связи с этим следует подчеркнуть, что общественные отношения в сфере профилактики правонарушений, осуществляемой МОБ, являясь управленческими, входят в предмет уголовного (превентивный надзор) [17, ст. 80], уголовно-процессуального (внесение представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступления, которые устанавливаются при производстве по уголовному делу) [18, ст. 199] и гражданского права (ограничение дееспособности граждан, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками, наркотическими средствами либо психотропными веществами ставят свою семью в тяжелое материальное положение) [19, ст. 30], что не исключает их из механизма административно-правового регулирования.

В юридической науке нет единого подхода к оценке особенностей метода правового регулирования на уровне правовых институтов и отраслей. Так, А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский и другие считают, что метод правового регулирования является критерием распределения норм права по отраслям и институтам [11, с. 301; 20, с. 246]. Представляется более обоснованным мнение В.Д. Сорокина и других о том, что метод правового регулирования как системное явление может существовать только как объединение всех трех компонентов - дозволения, предписания и запрета, то есть как система, основанная на взаимодействии, взаимообеспечении этих компонентов. Метод правового регулирования рассматривается автором не как признак, присущий исключительно отрасли, а как свойство всей системы права в целом.

В рамках же отрасли может наблюдаться лишь доминирование одного из элементов, эффективное воздействие которого обеспечивается наличием двух других [14, с. 108, 112]. Рассматриваемая в качестве института совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере профилактики правонарушений, имеет особенности метода правового регулирования, присущие в целом административному праву: наблюдается доминирование обязывающих норм, так как для данных отношений характерно наличие властных полномочий одних субъектов по отношению к другим, но не исключаются такие способы воздействия, как дозволения и запреты. Например, уполномоченные субъекты профилактики правонарушений при выявлении причин правонарушений и условий, способствующих их совершению, вправе внести соответствующему должностному лицу представление на основании ч. 1 ст. 21 Закона «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» (дозволение). В свою очередь адресат представления обязан безотлагательно его рассмотреть и принять меры по выполнению содержащихся в нем требований (предписание) (ч. 2 ст. 21 Закона). Невыполнение субъектом возложенной на него обязанности должно влечь за собой действие запрета, реализуемого в виде административной ответственности, которая в настоящее время нуждается в совершенствовании, так как имеют место пробелы в обеспечении реализации механизма административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере. Таким образом, при регулировании общественных отношений в сфере профилактики правонарушений субъектами используются все три способа юридического воздействия на поведение людей: запреты, дозволения и предписания при доминировании последних, что обеспечивает необходимую универсальность механизма административно-правового регулирования, в котором его компоненты взаимно обеспечивают один другого.

В теории государства и права выделяются также такие разновидности методов правового регулирования, как автономный (диспозитивный) метод, предполагающий равноправие участников правоотношений, и авторитарный (императивный) метод, где один субъект права (в нашем случае должностные лица МОБ) обладает властными полномочиями по отношению к другому (лица, в отношении которых применяются меры профилактики правонарушений), свойственный как для административного права в целом, так и для рассматриваемого института в частности. Выделяется также и дополнительный метод воздействия на поведение субъектов, используемый при регулировании рассматриваемой сферы общественных отношений: поощрительный, создающий для их адресатов определенные благоприятные юридические последствия [11, с. 302].

Как отмечалось выше, одним из основных элементов механизма правового регулирования наряду с предметом и методом является его процесс. Исследованию юридического процесса посвятили свои работы Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, С.Н. Махина, Е.Г. Лукьянова и другие. Они выделяли различные его отличительные особенности [21, 14, 22, 23, 24]. Так, Д.Н. Бахрах полагает, что юридические процессы являются разновидностью социальных, отличающихся следующими особенностями: «1) это сознательная, целенаправленная деятельность;

2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти;

3) запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел;

4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;

5) полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами» [22, с. 153-154].

Значение процессуальных норм в профилактической деятельности МОБ в период построения правового государства бесспорно, так как ее осуществление должно быть строго ограничено данными нормами, а гражданин, в отношении которого применяются меры профилактики правонарушений, должен иметь необходимые гарантии обеспечения своих прав и законных интересов.

В юридической литературе отсутствует единый подход к определению соотношения таких понятий, как «процесс» и «производство». Так, Н.Г. Салищева рассматривает производство как более широкое понятие, чем процесс [21, с. 8]. Оправданной видится позиция другой части авторов (С.Н. Махиной, В.Д. Сорокина и других), рассматривающих процесс как более широкое понятие, чем производство [23, 13]. В частности, представляет интерес мнение С.Н. Махиной о том, что первичным элементом процесса является процедура, совокупность некоторых однопорядковых процедур образует производства; процесс - совокупность самостоятельных отдельных правовых процедур и процедур, образующих в совокупности производства [23, с. 11].

Анализ основных свойств процесса как юридической категории, выделяемых В.Д. Сорокиным [14, с. 145-154], позволяет сделать вывод о том, что деятельность МОБ по профилактике правонарушений нуждается в процедурно-процессуальной регламентации и выступает частью административного процесса, так как она является государственно-властной деятельностью органа исполнительной власти, направленной на реализацию такой функции, как профилактика правонарушений, и реализуется в административно-правовых формах.

Данная часть административного процесса представляет собой деятельность, проходящую определенные стадии, логически следующие одна за другой, этапы, в пределах которых законодательством предусмотрено совершение комплекса процессуальных действий (например, постановка гражданина на профилактический учет, применение к нему мер индивидуальной профилактики правонарушений, снятие с профилактического учета и т.д.). Его назначение, как и процесса любого вида, - обеспечить надлежащую реализацию материальных норм, регулирующих общественные отношения в сфере профилактической деятельности.

Будучи по своему содержанию и результатам юридической деятельностью, процесс объективно нуждается в правовом регулировании, которое с разной степенью детализации охватывает основные стороны соответствующей процессуальной деятельности государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм [14, с. 152]. В.Д. Сорокин отмечает, что «материальные и процессуальные нормы сами по себе являются потенциальными элементами механизма правового регулирования, пребывающими, так сказать, в «нейтральном» состоянии до тех пор, пока не произойдет то, что в теории права именуется юридическим фактом, т.е. возникает конкретная потребность в реализации надлежащей материальной нормы. Эта потребность может быть реализована лишь с помощью процессуальных норм».

Принципиальное значение имеет вывод автора о том, что «тот или иной вид процесса при внимательном рассмотрении оказывается не только соответствующим порядком, с помощью которого реализуются надлежащим образом материальные нормы права, но и своеобразным каналом действия методов правового регулирования» [14, с. 153-154]. В данном случае предписаний, обеспечиваемых дозволениями и запретами.

В начале 60-х годов в административно-правовой науке получили формирование и развитие две концепции административного процесса: «юрисдикционная» (Н.Г. Салищева и другие) и «управленческая» (С.С. Студеникин, В.М. Манохин, А.Е. Лунев, Ц.А. Ямпольская, Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, В.М. Горшенев и другие). Представители «юрисдикционной» концепции под административным процессом понимали «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения», а административно-процессуальные нормы рассматривались в качестве института административного права [21, с. 16, 43]. Таким образом, процессуальным нормам отведено регулирование только рассмотрения споров и применения мер принуждения органами государственного управления. Напротив, представители «управленческой» концепции предметом регулирования административного процесса считают «деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера» [25, с. 267]. С.С. Студеникин отмечал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс» [26, с. 44]. А.Е. Лунев писал, что «административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов» [27, с. 130]. Ц.А. Ямпольская, соглашаясь с данным мнением, рассматривала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности [27, с. 131]. Следовательно, в рамках данной концепции происходит расширительное толкование административного процесса. Думается, что право на существование имеют оба подхода, что ярко проявляется при их анализе применительно к деятельности МОБ по профилактике правонарушений. Так, деятельность, направленная на реализацию мер индивидуальной профилактики правонарушений, характеризуется как реализацией административно-предупредительных мер, так и разрешением возникающих при этом споров (например, между субъектами профилактики правонарушений и лицами, в отношении которых применены меры профилактики правонарушений, об обоснованности их применения), то есть реализуется юрисдикционный подход. Управленческая же концепция проявляет себя в ходе осуществления МОБ деятельности по реализации мер общей профилактики, носящей позитивный характер, осуществляемой путем применения метода убеждения, но которая, также как и первая, требует обеспечения соответствующими административно-процессуальными нормами.

Представляется обоснованной точка зрения В.Д. Сорокина о наличии в составе административного процесса двух видов производств, характеризуемых управленческим и юрисдикционным содержанием [14, с. 168]. С учетом вышеуказанных теоретических положений структуру административного процесса можно представить следующим образом: административные процедуры, совокупность которых образует производство, а совокупность последних - процесс.

В настоящее время в Республике Беларусь понятие административного процесса ограничено законодательством лишь установленным Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях порядком деятельности его участников по делу об административном правонарушении (ст. 1.4). В Законе «Об основах административных процедур» дается определение административной процедуры как действия уполномоченного органа, совершаемого на основании заявления заинтересованного лица, по установлению, изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей (ч. 1 ст. 1). Таким образом, законодателем закрепляется понимание административного процесса и административной процедуры, отличное от теоретических разработок ученых-административистов в данном направлении, что влечет за собой определенные проблемы правового регулирования, так как административный процесс, по сути, ограничен лишь производством по делам об административных правонарушениях, исключая наличие иных производств, а вместо признания наличия множества административных процедур, составляющих производства, один из видов производства назван административной процедурой.

С учетом позиции законодателя становится неясным вопрос о правовой природе административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при осуществлении МОБ профилактической деятельности. Учеными-административистами высказывались различные точки зрения по поводу структуры административного процесса. Критерием для классификации административных производств является характер индивидуально-конкретных дел: свойства, типичные для соответствующей категории дел [28, с. 324]. Рассматривая деятельность МОБ по профилактике правонарушений, в частности, применение мер индивидуальной профилактики правонарушений, можно сделать вывод, что общим для данной категории дел является поступление информации о склонности лица к совершению правонарушений, закрепляются перечень допустимых в данных случаях мер и процедура их реализации. В.Д.Сорокин выделяет следующие общие черты административных производств, дающих основание говорить о каждом из них как о системной части такого общего понятия, как административный процесс: во-первых, все виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, представляя собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел; во-вторых, каждый вид административного производства осуществляется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти; в-третьих, материальные правовые отношения ряда отраслей права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются нормами административно-процессуального права [28, с. 324-325]. Кроме этого, И.В.Панова в качестве свойства рассматриваемого правового явления называет «необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах-документах» [29, с. 16].

Всем названным критериям соответствует и деятельность МОБ, являющейся представителем органа исполнительной власти, осуществляющей в сфере государственного управления профилактику правонарушений, процессуальные результаты которой закрепляются в соответствующих актах (представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений; официальное предупреждение; постановление руководителя ОВД о постановке на профилактический учет либо снятии с него и т.д.). В.Д. Сорокин выделяет следующие виды производств, входящих в структуру административного процесса:

1) по принятию нормативных актов государственного управления;

2) по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

3) по административно-правовым жалобам и спорам;

4) по делам о поощрениях;

5) по делам об административных правонарушениях;

6) по дисциплинарным делам;

7) регистрационное;

8) лицензионное;

9) исполнительное [28, с. 323-324].

Изучение мнений указанного и иных авторов (Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Д.Н. Бахраха и других) по поводу видов производств административного процесса [30, с. 392; 22, с. 154-155] позволяет сделать вывод, что ни один из них не охватывает административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, связанные с реализацией метода убеждения и административно-предупредительных мер в целях профилактики правонарушений. Напротив, представляет интерес мнение С.Н. Махиной, выделяющей в структуре административно-юрисдикционного процесса, кроме прочих, производство по установлению надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и юрисдикционные процедуры по применению административно-предупредительных мер, имеющих прямое отношение к профилактической деятельности МОБ [23, с. 18]. И.В. Панова выделяет административно-юрисдикционное производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности [29, с. 9].

Анализ Закона «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» позволяет сделать вывод, что профилактическая деятельность состоит из совокупности процедур (выявления и постановки лиц на профилактический учет, реализации каждой из мер индивидуальной профилактики, снятия с профилактического учета и т.д.), составляющих самостоятельное производство. С учетом вышеизложенных суждений представляется оправданным на основании имеющихся теоретических разработок выделить специальное производство - профилактики правонарушений.

Говоря о месте административно-процессуального права в системе права Республики Беларусь, учитывая современный уровень науки, развития и систематизации законодательства в данной сфере, целесообразно вести речь об отнесении его к подотрасли административного права. При рассмотрении места правовых норм, регулирующих деятельность субъектов по профилактике правонарушений, в системе права Республики Беларусь представляется целесообразным учитывать систему законодательства, для выявления структуры которого необходимо учитывать, что оно является юридическим источником и формой выражения права. В связи с этим представляет интерес мнение И.С. Самощенко о том, что «дифференциация норм права на отрасли права влечет за собой, как правило, интеграцию законодательства, а межотраслевая интеграция норм права зачастую - дифференциацию законодательства, возрастание множественности актов. Самым цельным, непротиворечивым и недублирующимся является законодательство, складывающееся на основе дифференциации отраслей права» [31, с. 73].

В настоящее время целесообразно вести речь о формировании самостоятельного института законодательства, объединяющего нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в рассматриваемой сфере: Закон «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» от 10 ноября 2008 года, Закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 31 мая 2003 года, Закон «Об участии граждан в охране правопорядка» от 26 июня 2003 года, Закон «О мерах принудительного воздействия в отношении хронических алкоголиков и наркоманов, систематически нарушающих общественный порядок или права других лиц» от 21 июня 1991 года, нормативные правовые акты министерств: Приказ МВД Республики Беларусь от 25 февраля 2002 г. № 48 «О едином дне профилактики» и так далее. Для унификации данного законодательства целесообразно наличие основного законодательного акта, содержащего основные нормы данного института, которым в настоящее время может выступать Закон «Об основах деятельности по профилактике правонарушений». Все остальные нормативные правовые акты разных уровней должны дополнять указанный закон в рамках института законодательства, исключая дублирование норм.

Думается, что с учетом вышеизложенных суждений, а также обозначенного подхода к определению понятий профилактики правонарушений [32, с. 88], профилактическую деятельность МОБ необходимо рассматривать в широком и узком смысле слова. Так, под профилактической деятельностью МОБ в узком смысле слова необходимо понимать основное направление административной деятельности МОБ, осуществляемой на основании и в порядке, предусмотренными Законом «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» и иными законодательными актами Республики Беларусь, направленной на выявление и изучение причин правонарушений и условий, способствующих их совершению, разработку и реализацию системы мер по их устранению либо нейтрализации (общая профилактика), оказанию корректирующего воздействия на граждан, склонных к противоправному поведению и (или) совершивших правонарушения, в целях удержания правонарушений на минимальном уровне (индивидуальная профилактика).

В широком смысле слова под профилактической деятельностью, кроме вышеизложенной, необходимо понимать всю деятельность МОБ, предусмотренную нормативными правовыми актами, осуществляемую в вышеуказанных целях. Профилактическую же направленность имеет деятельность всех подразделений ОВД.

Таким образом, реализация вышеизложенных предложений будет способствовать совершенствованию механизма административно-правового регулирования профилактической деятельности МОБ, теоретической основы проведения дальнейших исследований в данном направлении и унификации соответствующего законодательства.

Литература

милиция общественная безопасность профилактический

1. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: учеб. / Г.А. Туманов [и др.]; под ред. Л.Л. Попова. - М.: Акад. МВД СССР, 1990. - 223 с.

2. Административная деятельность органов внутренних дел: часть общая: учеб. / под ред. А.П. Коренева. - М.: МВШМ МВД Рос. Федерации, 1992. - 251 с.

3. Колонтаевский, Ф.Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности: учеб. пособие / Ф.Е. Колонтаевский. - М.: Акад. МВД России, 1995. - 74 с.

4. Административная деятельность органов внутренних дел: учеб. пособие / под ред. В.Я. Кикотя. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2003. - 222 с.

5. Философский энциклопедический словарь / под ред. Л.Ф. Ильичева [и др.]. - М.: Сов. Энцикл., 1983. - 840 с.

6. Административная деятельность органов внутренних дел: часть общая: учеб. / под ред. А.П. Коренева. - 4-е изд., изм. и доп. - М.: Моск. ун-т МВД России: изд-во «Щит-М», 2003. - 309 с.

7. Об основах деятельности по профилактике правонарушений: Закон Респ. Беларусь, 10 нояб. 2008 г., № 453-3 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.

8. Об органах внутренних дел: Закон Респ. Беларусь, 17 июля 2007 г., № 263 -3 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.

9. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: учеб. / Г.А. Туманов [и др.]; под ред. Л.Л. Попова. - М.: Акад. МВД СССР, 1990. - 223 с.

10. Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. - 4-е изд. - М.: Азбуковник, 2001. - 944 с.

11. Вишневский, А.Ф. Общая теория государства и права: курс лекций / А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский; под ред. А.Ф. Вишневского. - Минск: Тесей, 1998. - 576 с.

12. Портнов, И.П. Проблемы профилактики преступности в городах: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.08 / И.П. Портнов; НИИ МВД Рос. Федерации. - М., 1993. - 101 с.

13. Рябцев, Л.М. Административное право: учеб. пособие / Л.М. Рябцев [и др.]; под ред. Л.М. Рябцева. - Минск: Книжный Дом, 2007. - 320 с.

14. Сорокин, В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень) / В.Д. Сорокин. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. - 661 с.

15. Об утверждении инструкции о порядке осуществления досмотра в целях обеспечения авиационной безопасности: постановление М-ва транспорта и коммуникаций Респ. Беларусь, М-ва внутренних дел Респуб. Беларусь, 18 мая 2009 г., № 51/156 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.

16. Козлов, Ю.М. Административное право: учеб. / Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов; под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 2002. - 697 с.

17. Уголовный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 9 июля 1999 г., № 275-З // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.

18. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 16 июля 1999 г., № 295-З: в ред. Законов Респ. Беларусь от 11 мая 2000 г., № 377-З // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.

19. Гражданский кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 7 дек. 1998 г., № 218-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 14 июля 2000 г., № 415-3 // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.

20. Алексеев, С.С. Общая теория права: в 2 т. / С.С. Алексеев. - М.: Юрид. лит., 1981. - Т.1. - 360 с.

21. Салищева, Н.Г. Административный процесс в СССР / Н.Г. Салищева. - М.: Юрид. лит., 1964. - 158 с.

22. Бахрах, Д.Н. Административное право: учеб. / Д.Н. Бахрах. - М.: БЕК, 1996. - 355 с.

23. Махина, С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / С.Н. Махина; Воронеж. гос. ун-т. - Саратов, 1998. - 24 с.

24. Лукьянова, Е.Г. Теория процессуального права / Е.Г. Лукьянова. - М.: Норма, 2004. - 240 с.

25. Бахрах, Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности / Д.Н. Бахрах. - Пермь: Перм. гос. ун-т им. А.М. Горького, 1969. - 344 с.

26. Студеникин, С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права: сб. ст. / С.С. Студеникин // Вопросы советского административного права. - М., 1949. - С.5-60.

27. Хомякова, Г.П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР / Г.П. Хомякова // Сов. гос-во и право. - 1963. - №1. - С. 130-131.

28. Сорокин, В.Д. Административно-процессуальное право: учеб. / В.Д. Сорокин. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. - 540 с.

29. Панова, И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 / И.В. Панова; Урал. гос. юрид. акад. - Екатеринбург, 2000. - 46 с.

30. Попов, Л.Л. Административное право: учеб. / Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов; под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 2002. - 697 с.

31. Самощенко, И.С. Методологическая роль системного подхода в изучении структуры советского законодательства / И.С. Самощенко // Вопр. философии. - 1979. - № 2. - С. 64-74.

32. Коляго, В.В. О понятии термина «Профилактика правонарушений» / В.В. Коляго // Юрид. журн. - 2009. - № 2. - С. 86-89.

Размещено на Allbest.ru