Комплексный анализ принципов земельного права

Специальное требование установлено в отношении коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей.

Как верно заметили С. А. Боголюбов и Н. В. Кичигин, формы участия граждан в случае изъятия и предоставления земельных участков для строительства ЗК РФ не предусмотрел, сделав исключение для мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей. Для решения вопроса о предоставлении земельных участков на этих территориях для целей, не связанных с традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами населяющих их народов, предусматривается проведение сходов и референдумов граждан. Причем решение исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления о предварительном согласовании мест размещения объектов принимается с учетом результатов таких сходов или референдумов, но не с согласия граждан.

Это позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления информируют, в том числе в устанавливаемых ими формах, население о предполагаемом предоставлении земельного участка для строительства; исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают решение о предварительном согласовании места размещения объекта с учетом мнения граждан, но не обязательно с согласия их большинства, в вышеназванных случаях, предусмотренных п. 3 ст. 31 ЗК РФ.

В иных случаях, не связанных с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих изъятых участков для строительства, а также с предоставлением земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, процедура принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта согласно ЗК РФ не предусматривает обязательного выяснения и учета мнения граждан. Вышеизложенную процедуру следует отличать от процедуры предоставления земельного участка, на котором уже расположены здания, строения, сооружения, предусмотренной в ст. 35, 36 ЗК РФ.

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов предполагает, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Рассматриваемый принцип является воспроизведением известного со времен римского частного права гражданско-правового принципа superficies solo cedit (строение следует судьбе земельного участка), отказ от которого в отечественном гражданском праве был вызван национализацией земли и продолжающимся сохранением фактического господства государственной собственности на землю.

Данный принцип состоит в признании земельного участка основной (главной) вещью, а находящихся на нем зданий и сооружений - принадлежностью, из чего и вытекает это давно известное правило.

Восстановление этого принципа в российском праве должно было последовать именно в ГК РФ, а не в ЗК РФ, и не столько в виде общей декларации, сколько путем соответствующего изменения норм обязательственного права, допускающего раздельное отчуждение и использование по гражданско-правовым договорам земельных участков и находящихся на них строений (ср. § 7 и 8 гл. 30 и § 4 и 5 гл. 34 ГК РФ). Закрепление же этого принципа в ЗК РФ привело к появлению противоречий с нормами ГК РФ (не говоря уже о том, что он так и не нашел последовательного воплощения в земельно-правовом регулировании).

Данный принцип устанавливает юридическое соотношение между земельным участком и прочно связанными с ним объектами как между главной вещью и принадлежностью, аналогично установленному в ст. 135 ГК РФ. Здесь в роли главной вещи выступает земельный участок.

Г.А. Волков, напротив не считает, что данный принцип является именно гражданско-правовым. Так, на основе данного принципа действует императивная правовая норма, ограничивающая право собственности на здания, строения и сооружения, находящиеся на земельном участке, определяющая их юридическую судьбу в зависимости от юридической судьбы земельного участка. Императивные правовые нормы не характерны для гражданского права. Определенная реализация принципа имеет место в ст. 239 ГК РФ, которая содержит императивные правовые нормы, ограничивающее условие и регулирует отношения по отчуждению недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится. Все это соответствует разрешительному порядку правового регулирования природоресурсных, в том числе земельных отношений. Поэтому межотраслевой характер рассматриваемого принципа не вызывает сомнения.

Реализация принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов проявляется в ряде положений ЗК РФ и других федеральных законах.

Так, развитие рассматриваемого принципа получило дальнейшее развитие в ст. 28 (п. 3) Федерального закона от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества». Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, за исключением случаев, предусмотренных в федеральном законе.

В соответствии с п. 1 ст. 28 указанного Федерального закона приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования. Исключения могут быть предусмотрены в других федеральных законах.

В целях реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов в п. 4 ст. 35 ЗК РФ включены специальные правовые нормы, меняющие содержание ст. 273 ГК РФ. Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком. Исключения составляют случаи отчуждение части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка (например, этажа многоэтажного здания), если земельный участок изъят из оборота или ограничен в обороте и не может быть передан в собственность граждан или юридических лиц. Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.

Реализация принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов будет осуществляться не единомоментно, а на протяжении некоторого периода времени. При этом по мере проведения массовой приватизации земельных участков действие данного принципа предполагается расширить путем уменьшения количества исключений из него, установленных в федеральных законах, в частности, в ст. 35 ЗК РФ, в ст. 271, 273, 552 ГК РФ.

Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий определен таким образом, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

В данном принципе проявляется, прежде всего, экологический аспект регулирования земельных отношений, т.е. принцип является межотраслевым. Он логически взаимосвязан с принципом приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

В отличие от прежних земельных законов, в том числе Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (утратившего юридическую силу), в ЗК РФ установлен не приоритет использования земель для производства сельскохозяйственной продукции, а приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

В данном случае с помощью правовых норм-приоритетов закреплен определенный баланс экономических и экологических интересов общества. Он реализуется также путем установления нормативов качества окружающей природной среды, правовых норм, предписывающих участникам земельных отношений осуществлять комплекс мероприятий по сохранению и улучшению природной среды, сохранению природных экологических систем, а также правовых норм, запрещающих осуществлять действия, влекущие или которые могут повлечь причинения вреда окружающей природной среде.

Среди инструментов правового регулирования нормы-приоритеты устанавливают приоритет в охране одних объектов по сравнению с другими, приоритет в использовании для определенных целей тех или иных природных ресурсов.

Вместе с тем цели обеспечения рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды могут не всегда соответствовать друг другу. В ряде случаев обеспечение рационального использования земель может частично противоречить цели охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды, в частности, цели сохранения природных экологических систем, что проявляется и существующем правовом регулировании земельных отношений.

Противоречия целей правового регулирования земельных отношений в части сохранения и улучшения природной среды, сохранения природных экологических систем особенно отражаются на содержании правовых норм, регулирующих использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения.

Реализацией рассматриваемого принципа являются положения ЗК РФ, позволяющие обеспечить охрану природных экосистем, в том числе на землях сельскохозяйственного назначения:

1) уточнены приоритеты в использовании земель разных категорий, в частности, приоритет использования земель для производства сельскохозяйственной продукции сужен до приоритета сохранения лишь ценных земель сельскохозяйственного назначения (ст. 1, 79);

2) понятие охраны земель дополнено положением, предусматривающем, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть естественным основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственным (операционным) базисом хозяйственной и иных видов деятельности (п. 1 ст. 12);

3) уточнены обязанности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков - использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вреда окружающей природной среде, земле как природному объекту (ст. 42);

4) усложнен порядок направления средств на освоение новых земель, поступающих в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства, - только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (п. 5 ст. 58).

Кроме того, ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматривает, что в случае необходимости изменения целевого назначения в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа для государственных или муниципальных нужд, перевод этого участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия (выкупа).

Можно согласиться с мнением В.Ю. Туранина о том, что законодательная конструкция является нормой-принципом, что предполагает ее четкость, ясность и лаконичность. В данном случае, по нашему мнению, законодатель излишне терминологизировал нормативный словесный ряд, перегрузив его наименованиями видов особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Считаем, что необходимости в такой детализации нет, поскольку основной задачей нормы-принципа является установление общего начала (правила) земельного законодательства, а детальную регламентацию выделенных видов земель содержит глава XVII, а также ст. ст. 79 и 101 ЗК РФ. Кроме этого, представляется недостаточно продуманной, негативно латентной, языковая формула "изъятие... для иных целей...", представленная в тексте исследуемой нормы. Рассматривать данную конструкцию необходимо исходя из основного акцента нормативного предписания, то есть приоритета сохранения соответствующих объектов. Это означает, что "иные цели" в анализируемой ситуации - это все цели, кроме сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Однако данный законодательный тезис входит в противоречие, например, с положением, зафиксированным в ст. 95 ЗК РФ, устанавливающим в качестве возможных целей использования земель особо охраняемых природных территорий их сохранение и изучение.

П. 6 ч. 1 статьи 1 ЗК РФ, устанавливающий один из ключевых принципов земельного законодательства, возможно сформулировать следующим образом: "Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, изъятие которых для нужд, противоречащих их целевому назначению, ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами".

Принцип платности использования земли означает, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Этот принцип введен нормативными правовыми актами о земельной реформе начала 90-х годов прошлого столетия.

Платность использования земель является одним из относительно новых принципов земельного права. Отмена частной собственности в 1917 г. и закрепление исключительной государственной собственности на землю, ее недра, воды, леса, отрицание рыночных отношений в условиях социализма имели своим следствием установление на многие десятилетия бесплатности природопользования. Возмездность использования природных ресурсов допускалась законодательством только в ограниченных случаях, когда государство несло расходы по их содержанию, или когда эти ресурсы выбывали из его собственности в результате потребления. В соответствии с этим плата взималась за пользование лесными ресурсами при заготовке древесины, при отстреле диких животных, составляющих охотничий фонд, при лицензированном отлове рыб ценных пород, добыче полезных ископаемых в горнодобывающей промышленности, при водопотреблении в жилищно-коммунальном хозяйстве и промышленности, в виде одноразовых платежей по возмещению потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии сельскохозяйственных и лесных угодий для целей, не связанных в ведением сельского и лесного хозяйств. Что касается земель, то принцип бесплатности их использования был господствующим в законодательстве на протяжении более 70 лет. В настоящее время платность использования земли видится как составная часть принципа платности природопользования, являющегося элементом доктрины регулирования отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды и основы формирования правового института платности природопользования в российском законодательстве.

Таким образом, рассматриваемую норму земельного права можно и нужно воспринимать как реакцию на прошлый "безденежный" земельный строй. Между тем, если сосед разрешил соседу бесплатно пользоваться своим участком земли, то никакой закон не будет специально санкционировать такие отношения.

Введение принципа платности природопользования происходило в рамках нового экологического и природноресурсового законодательства в начале 90-х гг. Основной мотивацией платности природопользования на этом этапе была экологическая (стимулирование рационального, бережного, эффективного использования природных благ).

Статья 65 ЗК РФ устанавливает, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

В данном случае экологический принцип трансформируется в принцип экологизации земельного налога. Этот принцип предполагает охрану земель от негативного антропогенного воздействия в процессе землепользования, приводящего к уплотнению почв, нарушению экологического баланса, потере почвенного плодородия и другим неблагоприятным последствиям и может быть реализован через полное освобождение от земельного налога особо охраняемых природных территорий. Например, от уплаты земельного налога полностью освобождаются заповедники, национальные и дендрологические парки, ботанические сады.

Платность землепользования есть конкретизация общего принципа платности пользования природными ресурсами (землей, недрами, водой, лесом и иной растительностью, животным миром и др.).

Таким образом, принцип платности использования земли является межотраслевым правовым принципом, который конкретизирует принцип платности природопользования.

Принцип деления земель по целевому назначению на категории обозначен в законе тем, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

К сожалению, на данном этапе в России практически отсутствует законодательное определение и закрепление вопросов, связанных с территориальным зонированием. Акты о предоставлении земельного участка в связи с отсутствием действующего законодательства о зонировании на определенной территории оказываются единственным источником для определения объема его разрешенного использования.

Остановимся подробнее на предписанной в законе необходимости использовать земельный участок исключительно в соответствии с его целевым назначением. Для осуществления такого использования законодателем предусмотрены методы регулирования на федеральном уровне. К ним относятся, в частности, установление юридической ответственности в случаях нарушения норм земельного законодательства. К мерам государственного регулирования в сфере обеспечения целевого использования земель относятся также ограничения, устанавливаемые на изменение целевого назначения для определенной категории земель, а также на изменение ее разрешенного использования. Так, в соответствии с принципом приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий разработана система ограничений и запретов на изменение целевого назначения для ценных земель сельскохозяйственного назначения; земель, занятых защитными лесами; земель особо охраняемых природных территорий и объектов; земель, занятых объектами культурного наследия. Среди иных ограничений следует указать установленное в законе возмещение потерь сельскохозяйственного производства в определенный срок после принятия решения о переводе земель сельскохозяйственного назначения или иных земельных участков в их составе в другую категорию (п. 1 ст. 58 ЗК РФ).

Нельзя не отметить, что относительно земель сельскохозяйственного назначения установлено наибольшее количество запретов и ограничений в сфере изменения их целевого назначения и видов разрешенного использования. Так, статья 79 ЗК РФ, посвященная особенностям использования сельскохозяйственных угодий, предусматривает случаи, в которых ряд сельскохозяйственных земель может быть включен в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Полномочия, связанные с определением категории земель, а также с принятием решений относительно перевода земель из одной категории в другую, разделены и осуществляется в соответствии со статьей 8 ЗК РФ в отношении:

- земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;

- земель, находящихся в собственности субъектов Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Федерации;

- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

- земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Федерации;

- земель иного целевого назначения, находящихся в частной собственности, - органами местного самоуправления.

Отметим, что порядок перевода земель из одной категории в другую в соответствии с положениями Земельного кодекса устанавливается федеральными законами.

На настоящий момент действует выше упоминавшийся Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Статья 8 ЗК РФ, регулирующая вопросы отнесения земель к категориям и их перевода из одной категории в другую, определяет перечень документов, в которых должна быть указана категория земель. К таким документам относятся:

- акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Федерации и акты органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

- договоры, предметом которых являются земельные участки;

- государственный кадастр недвижимости;

- документы о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- иные документы в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Если указанные требования не будут соблюдены, т.е. если в договоре о земельном участке не будет отражена категория, к которой он относится, то сделка, основанная на таком договоре, может быть признана недействительной на основании статьи 168 ГК РФ, регламентирующей основания недействительности сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам. В соответствии с указанной статьей сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

Для устранения противоречий, возникающих в правоприменительной практике в связи в пробелами в земельном законодательстве, для обеспечения законных прав всех участников земельных отношений, необходимо удлинить срок (например, установить трехлетний срок) для признания недействительности нормативно-правовых актов, на основании которых земельный участок, права на который были зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, был отнесен к определенной категории либо на основании которого категория земельного участка была изменена, включив его в пункт 3 ст. 8 ЗК РФ.

Принцип деления земель по целевому назначению на категории дополнен принципом дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Как было рассмотрено ранее, правовой режим земель определяется в первую очередь принадлежностью земельных участков к той или иной категории земель.

В п. 1 ст. 8 ЗК РФ установлено, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Следуя принципу дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в федеральном законе, который призван урегулировать порядок перевода земель из одной категории в другую, должны быть правовые нормы, направленные на учет природных, социальных, экономических и иных факторов при таком переводе.

Однако правовой режим земельного участка не исчерпывается лишь его принадлежностью к той или иной категории земель. При проведении зонирования территорий и установлении разрешенного использования земельных участков имеется сфера действия рассматриваемого принципа.

По мнению О.И. Крассова, «понятие правового режима следует применять как в отношении всех земель (правовой режим земли), так и отдельных категорий или видов земель (правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений и т.д.). В данном контексте понятие "правовой режим земель" характеризуется как определенный режим законности и правопорядка, точнее говоря, как земельный правопорядок. Практическое значение понятия "правовой режим земель" заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, то есть установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования земель на основании соответствующих титулов (права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.), особенности управления использованием и охраной земель и т.д.».

А.А. Минаева предлагает следующее определение понятия правового режима земель: это установленный нормами и основанный на принципах земельного права порядок возможного и должного поведения к земле как объекту права собственности, других вещных и обязательственных прав, управления и правовой охраны, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов России.

В свою очередь, разрешенное использование земельного участка определяется не только путем территориального зонирования. В случае отсутствия правовых актов о зонировании территорий (территориальном зонировании) разрешенное использование земельного участка определяется правовыми актами о его предоставлении. М. Пискунова весьма емко определила правовой режим земельных участков: «Правовой режим земельного участка определяется:

- оборотоспособностью (ст. 129 ГК РФ, ст. 27 ЗК РФ);

- категорией земли - ее целевым назначением (ст. 1, 7 ЗК РФ, Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения);

- разрешенным использованием участка (ст. 1, 7 ЗК РФ);

- территориальной зоной и градостроительным регламентом (для земель поселений) (Градостроительный кодекс РФ, ст. 85 ЗК РФ)».

Принцип разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований сформулирован в Земельном кодексе РФ таким образом, что правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

И.А. Игнатьева полагает, что в Земельном кодексе РФ на уровне принципа повторен и закреплен недостаток, который заключается в неточном использовании термина «разграничение» применительно к государственной собственности. Она считает, что «слово "разграничение" в приведенном контексте может означать лишь разделение государственной собственности на землю, поскольку здесь используется одно обобщающее понятие - государственная собственность, и следовательно, неприменимо второе из приведенных значений слова. Сказанное, очевидно, вполне уместно и применительно к такому делению между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Однако для перевода государственной собственности в иные формы собственности (в том числе в муниципальную) в действующем законодательстве используется уже устоявшаяся терминология, лингвистически более точная: например, "передача"...».

Государственная собственность на землю возникла в результате национализации земли на основании Декрета II Всероссийского съезда Советов «О земле» 1917 г. и Земельного кодекса РСФСР 1922 г.

С принятием законов РФ, положивших начало земельной реформе в России в начале 90-х годов, ранее существовавшая государственная собственность на землю сохранилась, но появились объективные причины для разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Основания для разграничения государственной собственности на землю были закреплены Конституцией РФ 1993 г.

В Конституции РФ предусмотрено, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится разграничение государственной собственности (п. «г» ч. 1 ст. 72). По смыслу ст. 71 Конституции после разграничения государственной собственности на землю федеральная государственная собственность и управление ею находится в ведении Российской Федерации (п. «д»). В Конституции РФ именно Правительство Российской Федерации уполномочено осуществлять управление федеральной собственностью (подп. «г» п. 1 ст. 114 Конституции РФ).

Таким образом, собственность Российской Федерации (федеральная собственность), собственность субъектов Российской Федерации и муниципальная собственность на землю возникает по мере разграничения государственной собственности на землю.

Наиболее важную роль в процедурах разграничения сыграли Федеральные законы Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", "О разграничении государственной собственности на землю" (утративший силу с 1 июля 2006 года).

Однако, Закон "О разграничении государственной собственности на землю", с одной стороны, закон указывал примерный перечень земель, право собственности на которые возникает у соответствующих органов публичной власти, с другой - определил четкую процедуру возникновения права собственности у всех публичных субъектов.

Данная процедура заключалась в том, что органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ, а также органы местного самоуправления подготавливали перечни земельных участков, на которые предполагалось возникновение у них права собственности, и направляли заявки в Министерство имущественных отношений. В результате анализа этих заявок формировались перечни земельных участков (с указанием их кадастровых номеров), утверждаемые распоряжением Правительства РФ, на которые у соответствующего публичного субъекта возникало право собственности. В результате реализации данной процедуры были произведены разграничение нескольких тысяч земельных участков в собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и их государственная регистрация.

Однако, несмотря на четкость процедуры, сам процесс разграничения был излишне забюрократизирован и шел медленно, угрожая затянуться на 20 - 30 лет. В связи с этим, в 2006 г. в ряд федеральных законов были внесены изменения, упростившие процедуры разграничения. В самом общем виде их смысл сводится к тому, что каждый орган публичной власти, руководствуясь общими принципами разграничения, указанными в Земельном кодексе РФ и иных федеральных законах, формирует земельные участки и направляет документы в территориальные органы Федеральной регистрационной службы, которая выдает им свидетельства, соответственно, о праве федеральной, субъекта РФ и муниципальной собственности. До окончания данной процедуры неразграниченными землями распоряжаются органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, кроме случаев, предусмотренных законодательством.

Другой вариант - приобретение земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, и признание в федеральных законах нахождения отдельных земельных участков в федеральной собственности. В последнем случае речь идет о тех земельных участках, которые находятся в федеральной собственности по прямому предписанию федерального закона. Например, в ст. 5 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» предусмотрено, что земли для размещения и постоянной деятельности органов управления внутренними войсками, соединений, воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск предоставляются им в соответствии с законодательством Российской Федерации. Земли и другие природные ресурсы, предоставленные указанным в части первой настоящей статьи организациям, находятся в федеральной собственности и используются ими в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан по смыслу закона предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Рассматриваемый межотраслевой принцип обеспечивает баланс публичных и частных интересов, который реализуется в правовых нормах земельного, экологического и других отраслей права.

ЗК РФ обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан: при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой - гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого (ст. 60-63).

Гарантии прав собственников земельных участков установлены прежде всего в Конституции РФ: согласно ст. 15 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Условия изъятия земельных участков, временного занятия земельных участков или ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей и арендаторов для государственных или муниципальных нужд содержатся в федеральных законах.

Гарантии прав собственников земельных участков, землепользователей и арендаторов при изъятии земельных участков имеются в ст. 31, 32, 44, 45, 46, 49, 55, 57, 63, 69 ЗК РФ и в ст. 279-283 ГК РФ.

Во-первых, в ЗК РФ установлен перечень оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством (ст. 44 ЗК РФ). Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 45 ЗК РФ). Аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 46 ЗК РФ).

Незакрытый перечень государственных или муниципальных нужд дан в ст. 49 ЗК РФ.

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2) размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов: объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;

3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Например, Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ в статье 15 предусматривает, что в период с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года на территории Краснодарского края допускаются:

1) резервирование земель для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов;

2) изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов и предоставление в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, земельных участков и жилых помещений взамен изымаемых;

При этом статья 63 ЗК РФ устанавливает определенные гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после:

1) предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков;

2) возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;

3) возмещения в соответствии со статьей 62 ЗК РФ в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.

Более того, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков не позднее, чем за один год до предстоящего изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков должны быть уведомлены об этом исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков.

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков до истечения года со дня получения уведомления допускается только с согласия собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков.

При этом собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд наряду с гарантиями, предусмотренными пунктами 1 и 2 настоящей статьи, должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок.

Г.А. Волков в качестве еще одного принципа земельного права, но не определенного в ст. 1 ЗК РФ, называет принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию.

Данный принцип зримо реализован в ряде положений ЗК РФ. Прежде всего в п. 3 ст. 33 ЗК РФ закреплено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Положения принципа реализованы также в ст. 17, 18, 19, 22, 23, 25, 27 и других статьях ЗК РФ.

Как считает А.К. Голиченков, общепринятого теоретического подхода к разграничению норм гражданского и земельного законодательства в доктрине сегодня нет. Не случайно, обозначив сам принцип (т.е. признав наличие проблемы), законодатель не определил его содержание. Представляется, что в основе искомого разграничения должны лежать следующие известные положения.

Во-первых, земля объективно выступает одновременно в нескольких значениях. Следовательно, она столь же объективно выступает одновременно объектом различных видов общественных отношений, в их числе земельных и имущественных.

Во-вторых, земельные отношения, т.е. отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, регулируются земельным законодательством.

В-третьих, собственник земельного участка вправе продавать его, дарить, передавать в залог, сдавать в аренду или распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли федеральным законом не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Совершение сделок с земельными участками должно регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.

В-четвертых, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».

В настоящее время этот принцип вызывает наибольшее количество дискуссий.

Гражданским законодательством, как известно, регулируются имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной состоятельности их участников. В связи с этим в ГК РФ специально оговаривается, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении, в том числе к административным отношениям (включая, естественно, и земельные отношения), гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2). Более того, применительно к обязательственным правоотношениям по поводу земельных участков введение в действие части второй ГК РФ сопровождалось правилом о том, что содержащиеся в ГК РФ нормы, в части сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным.

В ответ на эту вполне оправданную и разумную позицию ГК РФ по отношению к земельному законодательству ЗК РФ демонстрирует прямо противоположный подход. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними (т.е. гражданско-правовые отношения) регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Представляется, что ключ к решению вопроса о разграничении действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель лежит не столько в анализе предмета и метода правового регулирования земельных отношений, а прежде всего в типе правового, регулирования земельных отношений.

Правовое регулирование природоресурсных отношений, в том числе земельных, исходит из разрешительного типа правового регулирования, которое не свойственно гражданскому праву.

Поэтому ряд правовых институтов гражданского права, такие как право собственности, иные вещные права, основания приобретения и прекращения права собственности, обязательства и другие, применяются к земельным отношениям с учетом перехода от общедозволительного типа правового регулирования к разрешительному типу.

В условиях нехарактерного для гражданского права разрешительного типа правового регулирования эти правовые институты приобретают специфику, которая и закреплена в специальных правовых нормах земельного и иного природо-ресурсного законодательства.

Представляется, что близкую позицию по данному вопросу занимает и Конституционный Суд РФ.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» Конституционным Судом РФ был сделан вывод, что исходя из предписаний ст. 9 и 36 Конституции Российской Федерации федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами.

При этом по смыслу конкретизирующих указанные конституционные предписания ст. 260 и 261 ГК РФ и ст. 15 ЗК РФ объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.

Что касается использования природных ресурсов, находящихся в границах земельного участка, то собственник в соответствии со ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации получает на них определенные права. Участки недр в границах земельного участка являются государственной собственностью и не могут быть предметом купли, продажи дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме (ст. 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах»).

2.2 Реализация принципов земельного права в российской правоприменительной деятельности

земельный право принцип законодательство

В теории права существует несколько определений понятия «применение права».

Нередко применение права понимается как «особая форма» реализации права, осуществляемая государственными или общественными организациями в пределах их компетенции в форме властной организующей деятельности по конкретизации правовых норм на основе строгого соблюдения законности.

Иногда применение права трактуется как «властная деятельность» органов государства или иных органов по уполномочию государства, которые, используя свои специальные полномочия, издают акты индивидуального значения на основе норм права, решая тем самым конкретные вопросы жизни общества.

Довольно часто применение права рассматривается как такая форма его реализации, которая состоит в проведении государством сложной, ответственной юридической и организационной деятельности «по обоснованному осуществлению правовых норм относительно конкретных субъектов», фактов, отношений реальной общественной жизни в рамках закона.

С.С. Алексеев определяет применение права как властно-организующую деятельность компетентных органов и лиц, обеспечивающих в конкретных жизненных случаях реализацию юридических норм.

Применение закрепленных в федеральном законе принципов земельного права как норм-принципов имеет особенность, заключающуюся в том, что их реализация с помощью властно-организующей деятельности компетентных органов и лиц происходит лишь в определенных случаях. К таковым относится реализация права в правоприменительной деятельности при наличии пробелов в правовом регулировании земельных отношений и при разрешении коллизий правовых норм.

В первом случае средством преодоления пробелов в праве является применение права по аналогии - решение дела или отдельного юридического вопроса на основе общих начал и смысла законодательства.

Еще один случай смежных правовых явлений возникает, когда пробельность в праве перекрещивается с явлением противоречивости правовых норм. Пробел образуется там, где имеет место радикальная противоречивость норм одинаковой силы, когда одна из них "уничтожает" другую.

Поскольку дела по спорам, возникающим из земельных отношений, составляют гражданские дела и дела связанные с осуществлением экономической деятельности, которые подведомственны судам общей юрисдикции или арбитражным судам, соответствующий суд не может отказать в правосудии, ссылаясь на отсутствие конкретного закона.

Это правило применимо и для случаев рассмотрения некоторых дел, возникающих из публичных отношений, связанных с земельными, например, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя.

Здесь публичный характер отношений не является преградой для применения аналогии права.

В настоящее время случаи применения аналогии права установлены лишь в п. 2 ст. 6 ГК РФ и в ст. 5 Семейного кодекса РФ.

Очевидно, что применение права по аналогии не может допускаться, когда такое применение прямо или косвенно запрещено федеральным законом. Так, прямой запрет на применение уголовного закона по аналогии предусмотрен лишь в п. 2 ст. 3 Уголовного кодекса РФ.

Можно согласиться с Г.А. Волковым в том, что, например, когда в законе или подзаконном нормативном правовом акте установлены широкие дискреционные полномочия органов исполнительной власти, других органов и должностных лиц без необходимой конкретизации, в частности, по срокам принятия решения, по условиям (основаниям) принятия решения, по порядку принятия решений, в случае наличия параллельных полномочий по решению одного вопроса в сфере земельных отношений, нормы-принципы земельного права могут быть применены по аналогии в целях восполнения пробелов в праве по конкретизации полномочий органов и должностных лиц при защите прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц.

В ЗК РФ прямого предписания о применении норм земельного права по аналогии не установлено. Однако это не является препятствием для применения закрепленных норм-принципов земельного права в качестве аналогии права при отсутствии норм права, регулирующих сходные отношения.

Более того, суд должен решить дело на основе общих начал и смысла законодательства при выявлении пробелов в правовом регулировании земельных отношений.

Правовой основой применения норм-принципов земельного права в качестве аналогии права служат положения п. 3 ст. 11 Гражданского процессуального кодекса РФ, в котором предусмотрено, что в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права). Схожее положение содержится в п. 6 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

При разрешении земельных споров третейским судом в соответствии с п. 2 ст. 64 ЗК РФ принципы земельного права могут быть применены в качестве аналогии права согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации».

В настоящее время принципы земельного права в материалах судебной практики пока не нашли широкого применения, но можно привести некоторые примеры.