Муниципальное право

Неисполнение ответчиком обязанности по письменному оформлению с работником трудовых отношений в течение трех дней с момента его фактического допуска к работе, как правильно указал суд надзорной инстанции, не может повлечь неблагоприятных последствий для работника.

Доказательств, свидетельствующих об истечении 6 декабря 2004 г. срока взаимного соглашения о продолжении нахождения Д. на муниципальной службе, ответчиком суду не представлено.

Выводы районного суда о том, что у работодателя возникает право на увольнение муниципального служащего при достижении им предельного возраста, независимо от того, производилось ли с работником заключение срочного трудового договора по достижении им предельного возраста, признаны судом надзорной инстанции не основанными на законе, поскольку положения указанной нормы не наделяют работодателя правом произвольного прекращения действия трудового договора с муниципальным служащим, достигшим предельного возраста.

При таких обстоятельствах президиум правильно отменил судебные постановления и вынес новое решение об удовлетворении исковых требований Д. в части восстановления на работе.

Наконец, необходимо рассмотреть еще один вопрос, связанный с разрешением коллизий между общей и специальной нормой при регулировании труда муниципальных служащих. С одной стороны, согласно правилу общей и специальной нормы применению подлежит специальная норма и лишь при ее отсутствии могут применяться общие нормы. Однако, (с другой стороны) подобная коллизия может быть выражена неявно и обнаруживаться лишь при смысловом толковании взаимосвязанных положений закона. Так, согласно прямому указанию ст. 19 (ч. 2) Закона о муниципальной службе однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего достигшего предельного возраста допускается не более чем на один год. Вместе с тем, статьей 58 Трудового кодекса предусматривается, что в случае, когда ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного трудового договора в связи с истечением срока его действия и работник продолжает работу после истечения срока действия трудового договора, условие о срочном характере трудового договора утрачивает силу и трудовой договор считается заключенным на неопределенный срок. Должна ли данная норма распространяться и в отношении муниципальных служащих, достигших предельного возраста пребывания на муниципальной службе? Ответ на данный вопрос можно найти в практике Верховного Суда РФ Определение ВС РФ N 46-Г03-5 от 27.03.2003 // Система КонсультантПлюс.

.

Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 1 ст. 24 Закона Самарской области от 16.07.98 N 16-ГД "О муниципальной службе в Самарской области", ссылаясь на то, что в этой части данная норма противоречит ч. 4 ст. 58 Трудового кодекса РФ. Указанная норма закрепляла правило об автоматическом прекращении контракта с муниципальным служащим по истечении срока его действия, не предусматривая его возобновление на неопределенный срок когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения.

Самарский областной суд решением от 27 декабря 2002 года заявление прокурора удовлетворил.

Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации данное решение отменила.

При этом Суд отметил, что на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными специальным законодательством (в то время действовал Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации").

Нормы трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе предусматривают возможность установления особенностей, связанных с регулированием труда муниципальных служащих, в том числе это относится и к определению оснований и порядка расторжения трудового договора муниципальных служащих, прекращения муниципальной службы.

В соответствии с п. 1 ст. 8 действовавшего на тот момент Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" срочный трудовой контракт заключается с лицами, муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность. Указанные муниципальные должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

По окончании полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность, срочный трудовой договор указанных муниципальных служащих прекращается и не продлевается на неопределенный срок.

Согласно п. 2 ст. 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" срочный трудовой контракт может заключаться с лицами, достигшими предельного возраста муниципальной службы. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год.

Таким образом, Верховный Суд пришел к выводу, что общие нормы, установленные п. 4 ст. 58 и п. 2 ст. 77 ТК РФ, не могут быть применены в отношении муниципальных служащих, с которыми возможно заключение срочного трудового договора, поскольку должны применяться специальные нормы, установленные ст. 11 ТК РФ и п. 3 ст. 4, ст. 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"

Другими словами, исходя из смыслового толковани специальной нормы, предусматривающей исключительно срочный характер трудовых отношений с муниципальным служащим достигшим предельного возраста пребывания на муниципальной службе, можно сделать вывод о неприменимости общей нормы ст. 58 ТК РФ.

Заметим, однако, что это не единственная коллизия общей и специальной нормы, возникающая в данном случае. Сложности на практике может вызвать и положение части первой статьи 79 Трудового кодекса, согласно которой о прекращении трудового договора в связи с истечением срока его действия работник должен быть предупрежден в письменной форме не менее чем за три календарных дня до увольнения, за исключением случаев, когда истекает срок действия срочного трудового договора, заключенного на время исполнения обязанностей отсутствующего работника. В науке трудового права спорным является вопрос о правовых последствиях пропуска трехдневного срока предупреждения работника об увольнении в связи с истечением срока действия трудового договора. Некоторые ученые полагают, что, учитывая императивный характер рассматриваемой нормы, следует считать, что ее нарушение работодателем исключает возможность прекращения трудового договора на основании ст. 79 ТК Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) // Отв. ред. А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов. М. Юристъ. 2005.. В то же время, поскольку подобного рода ограничений не предусматривается для другой стороны договора, прекращение трудового договора в связи с истечением срока его действия возможно при наличии соответствующего волеизъявления работника.

Другие исследователи полагают что работодатель утрачивает право расторгнуть с работником срочный трудовой договор на основании истечения его срока только в том случае, если он не выразил своего желания прекратить трудовые отношения с работником до истечения срока трудового договора, а работник продолжает работу и после истечения срока договора. Если же такое желание в форме письменного предупреждения работодателем было высказано хотя и менее чем за 3 календарных дня, но до истечения срока трудового договора, и приказ об увольнении издан не позднее последнего дня работы в соответствии с трудовым договором, увольнение может считаться правомерным Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Орловского Ю.П. М. ИНФРА-М. 2006..

Как нам представляется в отношении муниципального служащего, достигшего предельного возраста пребывания на муниципальной службе (с учетом высказанной позиции о неприменимости соответствующего положения ст. 58 ТК РФ), этот вопрос должен быть однозначно решен в пользу второй точки зрения. Однако, учитывая, что на муниципального служащего распространяются все гарантии предусмотренные трудовым законодательством в случае пропуска срока предупреждения об увольнении работодатель должен перенести и дату увольнения на более поздний срок, а также произвести оплату труда муниципального служащего за это время. Представляется, что высшие судебные органы должны дать официальное разъяснение по применению указанных положений Закона о муниципальной службе и Трудового кодекса.

Другим специальным основанием прекращения трудового договора с муниципальным служащим является прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе.

Подобные основания увольнения предусматриваются и законодательством о государственной гражданской службе в отношении гражданских служащих. Так, например, статья 41 Закона о государственной гражданской службе предусматривает расторжение служебного контракта в связи с выходом гражданского служащего из гражданства Российской Федерации, а также с приобретением гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. В отношении муниципального служащего законодатель установил еще более жесткие нормы. Трудовой договор с муниципальным служащим подлежит прекращению и в случае получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе. Ранее оформление гражданином документов для выезда на постоянное жительство в другие государства являлось пожалуй только основанием для прекращения допуска к государственной тайне. Следует согласиться с теми авторами, которые высказывают сомнения в обоснованности и целесообразности установления таких жестких правил в отношении муниципальных служащих Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. - М., 2007..

Наконец, в качестве специального основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим Закон о муниципальной службе называет наличие ограничений и нарушение запретов связанных с муниципальной службой. Выше мы подробно рассматривали указанные запреты и ограничения.

Как отмечают некоторые авторы, многие из указанных ограничений являются самостоятельными основаниями прекращения трудового договора, предусмотренными Трудовым кодексом Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. - М., 2007.. Например, предоставление подложных документов при поступлении на муниципальную службу, в соответствие с положениями ст. 81 ТК РФ является основанием для расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Осуждение муниципального служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности муниципальной службы, согласно ст. 83 ТК РФ, представляет собой обстоятельство, не зависящее от воли сторон трудового договора, которое является основанием для его прекращения. Наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения как основание прекращения трудового договора предусмотрено п.8 ст. 77.

Во всех этих случаях возникает вопрос: на какую статью необходимо ссылаться при увольнении муниципального служащего по данному основанию? Следует согласиться, что ссылку в трудовой книжке нужно делать на комментируемую статью (т.е. пп. 3 п. 1 ст. 19), поскольку данная норма является специальной по отношению к общим нормам трудового законодательства.

Согласно п. 18 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей при прекращении трудового договора по основаниям, предусмотренным иными федеральными законами, в трудовую книжку вносится запись об увольнении (прекращении трудового договора) со ссылкой на соответствующие статью, пункт такого федерального закона Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225 "О трудовых книжках" (с изм. и доп. от 6 феввраля 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. № 16. Ст. 1539; 2004. № 8. Ст. 663.. Таким образом, при прекращении трудовых отношений с муниципальным служащим по одному из оснований, предусмотренных указанной выше статьей, запись в трудовую книжку должна вноситься в соответствии с формулировкой данной статьи и со ссылкой на нее.

Однако коллизионная проблема соотношения общих норм Трудового кодекса и специальных норм Закона о муниципальной службе в данном случае имеет место. Эта проблема связана с тем, что при увольнении по отдельным основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом, увольняемому работнику предоставляются определенные социальные гарантии. Например, в ряде случаев предусматривается выплата выходного пособия. Согласно ст. 178 Трудового кодекса выходное пособие в размере двухнедельного среднего заработка выплачивается работнику при расторжении трудового договора в связи с отказом работника от перевода на другую работу, необходимого ему в соответствии с медицинским заключением, либо отсутствием у работодателя соответствующей работы (пункт 8 части первой статьи 77 ТК РФ). Однако, наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения является одним из ограничений, связанных с муниципальной службой. В этой связи, следуя правилу общей и специальной нормы, представитель нанимателя обязан уволить муниципального служащего не по п. 8 ст. 77 ТК РФ, а по п. 3 ст. 19 Закона о муниципальной службе, т.е. в связи с наличием ограничений, связанных с муниципальной службой. При этом, следуя букве закона муниципальный служащий лишается указанных выше гарантий.

Думается, что лишение муниципального служащего предоставленных иным работникам прав и гарантий, не обусловленное целями и задачами муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности, противоречит принципу равенства, закрепленному Конституцией Российской Федерации. Данная проблема должна быть решена путем внесения изменений в действующее законодательство.

Отметим также (о чем мы уже упоминали выше), что предусмотренное п. 6 ст. 13 ограничение, связанное с муниципальной службой (утрата российского гражданства, приобретение гражданства другого государства и т.п.), также предусмотрено и п.2 ст. 19 Закона о муниципальной службе в качестве самостоятельного основания для увольнения муниципального служащего. Возникает вопрос по какому из оснований, предусмотренных п. 2 и 3 ст. 19 Закона, должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим? Нужно заметить, что в данном случае имеет место коллизия двух специальных норм и ее разрешение требует внесения изменений в действующее законодательство.

Наконец, следует заметить, что ограничения, предусмотренные ст. 13, разнородны и их нарушение может иметь место как по вине самого муниципального служащего, так и в силу стечения обстоятельств. Например, можно сравнить такие ограничения как представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу, с одной стороны, и признание гражданина недееспособным или наличие заболевания, препятствующего прохождению муниципальной службы - с другой. Между тем, и том и в другом случае запись в трудовой книжке муниципального служащего будет одной и той же - несоблюдение ограничений, связанных с муниципальной службой. Как нам представляется, следует внести изменения в Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225 "О трудовых книжках" и установить, что при увольнении по основанию, предусмотренному п. 3 ст. 19 Закона о муниципальной службе, следует указывать в трудовой книжке работника в связи с нарушением какого именно запрета или ограничения трудовой договор был расторгнут.

Значительными особенностями обладает прекращение трудового договора с главой местной администрации муниципального образования. В отношении этой категории муниципальных служащих предусматривается еще одна группа специальных норм, закрепленных ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

а) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

б) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

в) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

4) отрешения от должности;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Прежде всего, следует отметить, что данный перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации носит исчерпывающий характер и не может быть расширен в том числе и федеральным законом. Возникает вопрос: применимы ли в данном случае основания увольнения предусмотренные трудовым законодательством и Законом о муниципальной службе. Если исходить из буквального смысла данной статьи то на этот вопрос приходится дать отрицательный ответ. Однако, в таком случае глава местной администрации не может быть уволен, например, за прогул или появление на службе в состоянии алкогольного опьянения, что представляется абсурдным. Кроме того, это означает, что глава местной администрации может не соблюдать большинство ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основания увольнения муниципального служащего установленные Законом о муниципальной службе.Заключение

В первой главе работы рассматриваются основы организации муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе.

Муниципальная служба - это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, первый параграф работы был посвящен анализу современных концепций как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

На основе анализа существующих подходов к пониманию служебной деятельности предлагается следующее определение службы как вида профессиональной деятельности. Служба - это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы. Наиболее резким является различие между публичной и частной службой.

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба - на достижение частных целей конкретной организации.

Понятие «публичная служба» не используется в законодательстве, однако мы полагаем что данный термин вполне имеет право на существование и является достаточно распространенным в специальной литературе.

Разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу следующей позиции могут быть следующие:

- и государственная и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;

- оба этих вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;

- государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах;

- правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи.

Здесь следует отметить, что, говоря об общности государственной и муниципальной службы, мы имеем в виду только государственную гражданскую службу. Вряд ли можно говорить об общности муниципальной службы с военной или правоохранительной.

В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной - решение вопросов местного значения. Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный - от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.

По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др.

Второй параграф работы посвящен анализу основополагающих принципов организации муниципальной службы.

Качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. Кроме того, правовые принципы имеют и регулятивную функцию. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться право-выми принципами.

В работе подробно проанализированы принципы муниципальной службы, закрепленные действующим законом о муниципальной службе. Подводя итоги, отметим, что принципы муниципальной службы в целом схожи с принципами государственной гражданской службы, что подчеркивает взаимосвязь этих видов публичной службы.

В третьем параграфе работы подробно рассматривается правовой статус муниципального служащего, который представляет собой центральный элемент специфики правового регулирования труда муниципального служащего. Именно нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. И, наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, неред-ко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2-3-х до 6-7-ми элементов.

Между тем анализ Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" показывает, что как элементы этого статуса законодатель рассматривает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение «статус» муниципального служащего»).

Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности, будучи, действительно, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст. 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Указанные ограничения по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

С нашей точки зрения, сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как нормы, содержащиеся в ст. 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. Поэтому более верно ст. 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" было бы назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Разумеется, эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а должны рассматриваться в качестве предстатусных элементов, т.к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений.

Таким образом, собственно статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты.

Во второй главе рассматриваются вытекающие из специфики муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности особенности поступления на муниципальную службу и ее прохождения.

Первый параграф посвящен анализу условий, которым должно соответствовать лицо, претендующее на замещение должности муниципальной службы.

Муниципальная служба обладает рядом особенностей по сравнению с иными видами профессиональной деятельности, которые, как мы уже говорили выше, обусловлены ее публичным характером. В этой связи действующим законодательством предусматриваются особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу.

Отмечается, что новым требованием, которого ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" является владение гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственным языком Российской Федерации.

Отдельного внимания заслуживают ограничения, связанные с муниципальной службой. На наш взгляд, указанные ограничения в отличии от запретов представляют собой условия, которым должен удовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальной службе. Запреты же включают в себя действия, от которых гражданин должен воздерживаться при прохождении муниципальной службы. Отсюда - и различия в последствиях нарушения соответственно запретов и ограничений.

Образно выражаясь, запреты «вступают в силу» после назначения лица на должность муниципальной службы. Например, законом установлен в отношении муниципального служащего запрет заниматься предпринимательской деятельностью. Означает ли это, что лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, не вправе поступать на муниципальную службу? Как нам представляется, такой вывод не соответствует требованиям закона. Такому лицу нельзя отказать в приеме документов для участия в конкурсе. Только после того как гражданин будет назначен на должность муниципальной службы он должен будет прекратить свою предпринимательскую деятельность.

Между тем законодатель не всегда последователен при нормативном закреплении ограничений, связанных с муниципальной службой. Если проанализировать обстоятельства, названные в п. 6 ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятся скорее к запретам, чем к ограничениям. Действительно все указанные обстоятельства (приобретение гражданства иностранного государства, утрата российского гражданства, оформление вида на жительство и т.п.) относятся не к лицам, поступающим на муниципальную службу, а исключительно к муниципальным служащим. Кроме того, наличие данных обстоятельств статьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо относится к дополнительным основаниям расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Однако нарушение ограничений, установленных статьей 13, также представляет собой основание для увольнения с муниципальной службы. В этой связи на практике возникает проблема: по какому из этих оснований должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим, например, в случае приобретения им гражданства иностранного государства? Мы предлагаем исключить из содержания статьи 13 пункт 6, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначе будут являться основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим в силу указаний ст. 19 Закона.

Во втором параграфе второй главы анализируются административные процедуры, направленные на реализацию приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы. К таким процедурам, по нашему мнению, прежде всего относятся конкурсный отбор на замещение должности муниципальной службы, аттестация муниципальных служащих и формирование кадрового резерва муниципальной службы.

Следует отметить, что из названных процедур только аттестация носит обязательный характер. Конкурс на замещение вакантной должности и работа с кадровым резервом предусмотрены лишь на уровне потенциальной возможности.

Ранее порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы устанавливался как региональными так и муниципальными правовыми актами. Теперь федеральный законодатель прямо указал, что порядок и условия проведения конкурса могут определяться исключительно представительным органом местного самоуправления. В работе подробно анализируется содержание указанных положений. Особо отмечается слабость методических разработок проведения конкурса. Проблема в данном случае имеет две стороны: с одной процедура оценки должна быть объективной, что предполагает участие квалифицированных экспертов (например, для оценки личностных качеств - специалистов области психологии). С другой стороны участие таких экспертов и их роль в проведении конкурсного отбора, должно предусматриваться соответствующими нормативными актами.

В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы аттестация является обязательной процедурой. Традиционно некоторые категории лиц освобождаются от аттестации. В целом данная норма направлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Вместе с тем вызывает недоумение освобождение от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора. Связь между заключением срочного трудового договора и процедурой аттестации представляется нам мало понятной. Возможно это оправданно, когда заключается трудовой договор на время замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с действующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудового кодекса содержит 20 (!) оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие, которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует цели и задачам муниципальной службы. Представляется, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Закона о муниципальной службе.

В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации по результатам аттестации.

Решение аттестационной комиссии может заключаться только в том соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует.

Рекомендации же касаются поощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Закон закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить, неясным остается вопрос о том насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии. Как нам представляется, решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.

На наш взгляд, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности.

Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

Наконец, нам хотелось бы обратить внимание на еще одну нестыковку действующего законодательства. Так, статья 81 Трудового кодекса (п. 3), которая в полной мере распространяется на муниципальных служащих, предусматривает расторжение трудового договора по инициативе работодателя вследствие несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Между тем, Закон о муниципальной службе такой возможности не содержит. Как мы уже упоминали выше представитель нанимателя в случае несоответствия муниципального служащего замещаемой должности может принять лишь решение о его переводе (понижении в должности). И лишь при отказе муниципального служащего от понижения в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя (работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Причем, по истечении указанного срока увольнение муниципального служащего или понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается. Не очень понятно, для чего законодателем установлен пресекательный срок в отношении увольнения муниципального служащего. Трудовой кодекс также закрепляет подобные сроки, однако они касаются наложения дисциплинарных взысканий (в том числе в виде увольнения). Такая жесткая позиция законодателя и судебных органов обусловлена необходимостью защиты интересов сторон трудового договора. Во-первых, эффективность любого наказания зависит от его оперативности и неотвратимости. Во-вторых, работник не должен длительное время находиться под угрозой применения к нему дисциплинарных санкций. Однако в рассматриваемом случае речь не идет о нарушении трудовых обязанностей. Здесь муниципальный служащий объективно не способен надлежащим образом исполнять должностные обязанности вследствие недостаточной квалификации. По нашему мнению, применительно к данному основанию увольнения установление подобного пресекательного срока неуместно.

Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы. В работе проанализированы некоторые из этих положений. Указанный анализ позволяет сделать вывод о том, что многие из них не соответствуют федеральному законодательству. Нам представляется, что федеральному законодателю следовало бы закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы.

Наконец, третий параграф второй главы посвящен анализу общих и специальных оснований прекращения трудового договора с муниципальным служащим. Общие основания предусматриваются трудовым законодательством и закрепляются в статьях 77, 81 и 83 Трудового кодекса. Специальные основания предусматриваются ст. 19 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В работе исследуются вопросы разрешения коллизий между нормами, закрепляющими основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим.

Значительными особенностями обладает прекращение трудового договора с главой местной администрации муниципального образования. В отношении этой категории муниципальных служащих предусматривается еще одна группа специальных норм, закрепленных ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Прежде всего, следует отметить, что перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации носит исчерпывающий характер и не может быть расширен в том числе и федеральным законом. Возникает вопрос: применимы ли в данном случае основания увольнения предусмотренные трудовым законодательством и Законом о муниципальной службе. Если исходить из буквального смысла данной статьи то на этот вопрос приходится дать отрицательный ответ. Однако, в таком случае глава местной администрации не может быть уволен, например, за прогул или появление на службе в состоянии алкогольного опьянения, что представляется абсурдным. Кроме того, это означает, что глава местной администрации может не соблюдать большинство ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основания увольнения муниципального служащего установленные Законом о муниципальной службе.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

I. Нормативные и правоприменительные акты:

Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.)

Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (КоАП РФ) (с изм. и доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 7, 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 18 июня, 2, 21, 22 июля, 27 сентября, 5, 19, 26, 27, 31 декабря 2005 г., 5 января, 2 февраля, 3, 16 марта, 15, 29 апреля, 8 мая, 3 июня, 3, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 5 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 9 февраля 2007 г.)

Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) (части первая, вторая, третья и четвертая) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21 июля 2005 г., 3, 10 января, 2 февраля, 3, 30 июня, 27 июля, 3 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 26 января, 5 февраля 2007 г.)

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ТК РФ) (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г., 27 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г., 30 июня, 18, 30 декабря 2006 г.)

Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (УПК РФ) (с изм. и доп. от 29 мая, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 30 июня, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 22 апреля, 29 июня, 2, 28 декабря 2004 г., 1 июня 2005 г., 9 января, 3 марта, 3 июня, 3, 27 июля, 30 декабря 2006 г.)

Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (УК РФ) (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля, 19 декабря 2005 г., 5 января, 27 июля, 4, 30 декабря 2006 г.)

Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы"

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"

Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изм. и доп. от 2 февраля 2006 г.)

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г.)

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., 6 июля 2006 г.)

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 2 ноября 2004 г., 18 июля, 29 декабря 2006 г., 6 января 2007 г.)

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г., 12, 25 июля, 5, 30 декабря 2006 г., 30 января, 2 марта 2007 г.)

Федеральный закон от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией" (с изм. и доп. от 7 июля 2003 г.)

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 8 мая, 22 августа 2004 г., 25 ноября, 21 декабря 2006 г.)

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях" (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня, 8 декабря 2003 г., 20, 28 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 12 июля, 30 декабря 2006 г.)

Федеральный закон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" (с изм. и доп. от 13 июня 1997 г., 7 ноября 2000 г., 7 мая 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.)

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.)

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 12 марта, 15 августа 1996 г., 5 июля 1999 г., 12 февраля, 4 августа 2001 г., 9, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня, 23 декабря 2003 г., 22 апреля, 19 июня, 22 августа, 16 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля 2005 г., 6, 25 июля, 30 декабря 2006 г., 30 января, 2 марта 2007 г.)

Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I "О государственной тайне" (с изм. и доп. от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.)

Закон РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (с изм. и доп. от 28 ноября, 27 декабря 1995 г., 19 декабря 1997 г., 21 июля 1998 г., 1 июня 1999 г., 6 декабря 2000 г., 17 апреля, 30 декабря 2001 г., 10 января, 4 марта, 29 мая, 12, 30 июня, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 2 февраля, 21, 30 декабря 2006 г.)

Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I "О милиции" (с изм. и доп. от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г., 26 июля, 4 августа, 30 декабря 2001 г., 25 апреля, 30 июня, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня, 7 июля, 8, 23 декабря 2003 г., 20 июля, 22 августа 2004 г., 21 марта, 1 апреля, 9 мая 2005 г., 8 июня 2006 г.)

Федеральный закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта 2007 г.)

Указ Президента РФ от 10 ноября 2006 г. N 1264 "О Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и федеральных государственных образовательных учреждениях, осуществляющих обучение государственных служащих"

Указ Президента РФ от 2 ноября 2006 г. N 1221 "О пересчете размера ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации, должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР, гражданам Российской Федерации, замещавшим отдельные должности в Межгосударственном экономическом комитете Экономического союза"

Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации"

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации"

Указ Президента РФ от 21 января 2003 г. N 65 "О пересчете размера ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации, и лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР"

Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 982 "О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет" (с изм. и доп. от 17 апреля, 25 ноября 2003 г., 6 августа 2005 г.)