Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Организационно-правовой аспект прохождения муниципальной службы

1.1 Понятие и принципы муниципальной службы

1.2 Правовые основы прохождения муниципальной службы в Российской Федерации

1.3 Развитие вопросов совершенствования прохождения муниципальной службы

Глава 2. Особенности организации прохождения муниципальной службы в Администрации Еманжелинского муниципального района

2.1 Организационно-правовые основы прохождения муниципальной службы в Администрации Еманжелинского муниципального района

2.2 Порядок и организация поступления на муниципальную службу и замещение должностей муниципальной службы в Администрации Еманжелинского муниципального района

2.3 Предложения по совершенствованию по организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышение квалификации муниципальных служащих в Администрации Еманжелинского муниципального района

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение

Введение

Основной критерий эффективности работы органов местного самоуправления - устойчивое социально-экономическое развитие относящихся к нему территорий, улучшение качества жизни населения. К муниципальным служащим предъявляются жесткие требования, соответствие которым невозможно без повышения профессионализма сотрудников и освоения ими современной науки управления. Формирование профессионально подготовленного аппарата, его динамичное развитие - один из главных факторов укрепления государственности, действенный инструмент эффективной реализации задач и функций органов местного самоуправления.

Необходимо создать такую систему кадровой работы, которая позволит муниципальному аппарату стать по настоящему профессиональным. Эта система должна включать технологию качественного отбора, подготовки и расстановки кадров, организацию переподготовки и повышения квалификации тех, кто уже работает в системе муниципальной службы, объективную оценку их профессиональных и личностных качеств, планирование карьерного роста, создание условий, необходимых для эффективной деятельности.

Законодательно процесс организации прохождения муниципальной службы закреплен на всех уровнях управления: федеральном, субъекта федерации и муниципальном. В каждом муниципальном органе это также регламентируется своими нормативными актами. Однако на практике некоторые положения не имеют конкретных мер реализации.

Цель работы - анализ проблем и разработка рекомендаций по совершенствованию организации прохождения муниципальной службы.

Объектом исследования выступает администрация Еманжелинского муниципального района.

Предмет работы - практика организации прохождения муниципальной службы.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить теоретико-правовые основы организации прохождения муниципальной службы;

- рассмотреть эволюцию подходов к организации прохождения муниципальной службы;

- на основе анализа организации прохождения муниципальной службы в администрации Еманжелинского муниципального района выявить проблемы;

- предложить рекомендации по совершенствованию организации прохождения муниципальной службы.

Общие методологические проблемы организации прохождения муниципальной службы и кадрового обеспечения, муниципального управления нашли свое разрешение в трудах Базарова Т.Ю., Генкина Б.М., Гибало Н.П., Гутмана Г.В., Дементьевой А.Г., Дмитриева Ю.А., Егоршина А.П., Еремина Б.Л., Зазыкина В.Г., Зотова В.Б., Иванова В.В., Кибанова А.Я., Комисаровой Т.А., Коробовой А.Н., Куликова В.В., Родионовой Н.В., Соколовой М.И., Хартановича К.В. и ряда других ученых и специалистов.

Высокой актуальностью проблем организации прохождения муниципальной службы объясняется большое количество научных работ и публикаций, посвященных данной теме. Большое внимание уделяется, в первую очередь, состоянию самой государственной и муниципальной службы и качеству ее кадрового состава. Этому посвящены работы Атаманчука Г.В., Мальцева В.А., Бойкова В.Э., Глазуновой Н.И. и других авторов. Вопросы кадров и кадрового обеспечения в сфере государственной и муниципальной службы также рассмотрены в ряде книг и монографий. Этой теме посвящена монография Слатинова В.Б., а также ряд работ Игнатова В.Г., Кузнецова С.Г. и Понеделкова А.В и др.

Сегодня существует проблема, заключающаяся в противоречии между необходимостью и потребностью проведения эффективных кадровых обеспечений и недостаточностью их теоретической проработки, как социальной теории, и технологического планирования, как управленческой практики.

В тоже время вопросы формирования кадрового состава именно на уровне органов местного самоуправления муниципального образования изучены явно недостаточно. В настоящее время исследования в данной области проводят Володин A.M., Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Немчинова А.А., Патрушев В.И., Савченко Е.С. и некоторые другие ученые, а также кафедры: Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и ее филиалов.

Многие авторы (Зотов В.Б., Овсянко Д.М. ) рассматривают кадровое обеспечение только со стороны нормативно-правового обеспечения, упуская управленческие технологии и практический опыт.

Среди западных специалистов по менеджменту можно выделить работы Альберта М., Друкера П.Ф., Дункана Дж., Мескона М.Х., Хедоури Ф.

Анализ научных публикаций по исследуемой проблематике свидетельствует о том, что управлению кадровыми процессами в муниципальной службе на федеральном и региональном уровнях уделяется недостаточное внимание. Отсутствует методология разработки и создания эффективной системы управления муниципальной службой и развитием ее кадрового потенциала.

В большинстве научных публикаций и монографий, имеющих отношение к теме исследования, основное внимание уделяется развитию местного самоуправления, раскрытию его роли в российском обществе и государстве, организационным и правовым аспектам деятельности местного сообщества. В меньшей степени исследователи с социологических позиций рассматривают проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления, тенденции развития кадровых процессов и отношений, технологические аспекты их регулирования в муниципальной службе. Остаются не разработанными проблемы управления кадровыми процессами на муниципальном уровне.

В ходе реформирования местного самоуправления актуализировалась проблема становления муниципальной службы, адекватной намеченным преобразованиям. Недостаточное социологическое осмысление кадровых процессов в органах местного самоуправления отражается на содержании и механизмах реализации муниципальной кадровой политики.

Количество и качество научных публикаций по проблемам кадрового обеспечения муниципальных образований, управления кадровыми процессами на местном уровне еще не соответствует актуальности разрешения кадровых проблем.

Гипотеза исследования - механизм организации прохождения муниципальной службы будет эффективным при созданной нормативно-правовой базе федерального, регионального и местного уровней, а также использовании современных методов управления персоналом.

Структуру, данной дипломной работы, составляют три главы, каждая из которых подразделяется на параграфы, а также введение и заключение, включающие в себя анализ актуальности исследуемой проблемы, выводы и рекомендации.

В первой главе, данной работы, рассматриваются: теоретические аспекты прохождения муниципальной службы, формирование нормативно-правовой базы в системе кадрового обеспечения организации.

Вторая глава посвящена изучению практической деятельности администрации Еманжелинского муниципального района, анализу системы набора, отбора, расстановки кадров, их состава и структуры, и т.п.

Предлагаются основные направления совершенствования деятельности администрации Еманжелинского муниципального района по организации прохождения муниципальной службы.

Данная работа представляет практический интерес в первую очередь для отделов и кадровых служб местного самоуправления, а также для специалистов по кадрам администрации Еманжелинского муниципального района.

Глава 1. Организационно-правовой аспект прохождения муниципальной службы

1.1 Понятие и принципы муниципальной службы

Понятие «муниципальная служба» сравнительно новое для нашего законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, т.к. в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. также не использовал понятие «муниципальная служба» Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы.

Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М. Юнити, 2008. 253 с.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., разграничил государственную службу и муниципальную службу, определив государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2).

Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служба - это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права. Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляются за счет местного бюджета. Вместе с тем данный институт тесно связан с институтом государственной службы, т.к. время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Это положение статьи 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета от 20 октября 2003 г от 6 октября 2003 г. не только приравнивает муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и создает возможность для «безболезненного» перехода из одной системы службы в другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, его профессионального роста. А это в свою очередь служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы.

Следует также учитывать, что органы местного самоуправления могут осуществлять в соответствии с законом отдельные государственные полномочия.

Итак, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает в статье 1 определение муниципальной службы, под которой закон понимает профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета от 20 октября 2003 г

Основными задачами муниципальной службы являются:

? обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

? обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

? подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

? защита прав и законных интересов муниципального образования.

Муниципальная служба основана на принципах:

? законности, верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

? приоритета прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления;

? равного доступа граждан к должностям муниципальной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе;

? подконтрольности должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением муниципального образования;

? гласности в осуществлении муниципальной службы, т.е. предполагает открытость законодательства о муниципальной службе, доступность муниципальных органов;

? профессионализма и компетентности муниципальных служащих - основной критерий, который используется при отборе кандидата на вакантную муниципальную должность;

? социальной и правовой защищенности муниципальных служащих;

? внепартийности муниципальной службы, - в муниципальных органах не образуются структуры политических партий и движений, муниципальные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных и религиозных объединений. Астахов Ю. Кадры муниципальной службы: состояние и перспективы развития // Справочник по управлению персоналом. 2007. № 5.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательную основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ.

При этом, федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права не могут противоречить Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах…», ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие принципы правового регулирования муниципальной службы.

Закон предусматривает, что на федеральном уровне должен быть принят закон об основах муниципальной службы (ст. 4). В нем должны быть установлены общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, определены ее задачи, роль и основные функции по осуществлению местного самоуправления, основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области муниципальной службы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета от 20 октября 2003 г

В соответствии со статьей 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.

1.2 Правовые основы прохождения муниципальной службы в Российской Федерации

Правовое регулирование муниципальной службы основано на законодательстве Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования.

Основным законом, регулирующим положения прохождения и организацию муниципальной службы является Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ. В соответствии с ним под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

До принятия данного закона понятие муниципальной службы было дано в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». На сегодняшний день, данный закон применяется в новой редакции от 6 октября 2003 года. Так, в соответствии со статьей 21 муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления.

Принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих РФ, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (для главы местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих РФ. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Заключение контракта предусмотрено Законом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Закон о муниципальной службе 2007 г. содержит ограничения в отношении муниципальных служащих. Однако теперь отдельно предусмотрены ограничения, препятствующие приему на муниципальную службу, и ограничения, препятствующие нахождению на муниципальной службе. Перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, расширен и закреплен по аналогии перечня ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой. В то же время исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, но только при условии, что это не повлечет конфликт интересов. Следует также отметить, что предельный возраст, установленный для замещения должности муниципальной службы, повышен с 60 до 65 лет. При этом сохранена норма о возможности продления нахождения на муниципальной службе после достижения предельного возраста путем заключения ежегодного договора. Закон устанавливает целый перечень различных гарантий, предоставляемых муниципальному служащему.

В современных условиях реформирования системы местного самоуправления в России значительно возрастает роль муниципального служащего, повышаются требования к его профессиональному образованию, профессиональным навыкам и умениям, творческому отношению к порученному делу. Это, в свою очередь, находит отражение в вопросах организации муниципальной службы, приема, прохождения, организации аттестации и конкурса, в осуществлении прав и обязанностей муниципальными служащими.

Муниципальная служба регулируется на уровне субъекта Российской Федерации. Так в Челябинской области действует Закон Челябинской области «О регулировании муниципальной службы в Челябинской области» от 30 мая 2007 г. N 144-ЗО О регулировании муниципальной службы в Челябинской области. Закон Челябинской области от 30 мая 2007 г. N 144-ЗО в соответствие с которым граждане Российской Федерации, замещающие в органах местного самоуправления муниципальные должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета, являются муниципальными служащими.

В соответствии с законодательством Челябинской области муниципальная служба основана на гласности, гарантированности гражданам права на обращение к муниципальным служащим, а также на получение гражданами полной и достоверной информации о деятельности муниципальной службы в пределах, установленных законом; самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий; равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных служащих за принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийности муниципальной службы и др.

Непосредственно на уровне муниципального образования муниципальная служба регламентируется Уставом муниципального образования. В соответствии с ним муниципальная служба есть профессиональная деятельность лиц, замещающих на постоянной основе муниципальные должности муниципальной службы, предусмотренные штатными расписаниями органов местного самоуправления, полностью финансируемых из средств бюджета города, направляемых на содержание указанных органов городского самоуправления.

Таким образом, муниципальная служба регулируется законодательством всех трех уровней управления: федеральном, субъекта федерации и местном.

На муниципальную службу вправе поступать граждане РФ, достигшие возраста 18 лет. Гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от основания его приобретения, все граждане России обладают на ее территории равными правами и свободами и несут равные обязанности, предусмотренные Конституцией. Законом устанавливается равный доступ на муниципальную службу.

Закон не содержит каких-либо ограничений при поступлении на муниципальную службу для граждан, имеющих двойное гражданство. Однако на муниципальную службу вправе поступать граждане РФ, имеющие двойное гражданство только в том случае, если гражданство приобретается у иностранного государства, являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе.

Поступление гражданина на муниципальную службу оформляется соответствующим актом органа местного самоуправления или его структурного подразделения (приказом, постановлением или распоряжением соответствующего должностного лица) о назначении на муниципальную должность муниципальной службы.

Поступление на муниципальную службу также сопровождается заключением трудового договора, составлением должностной инструкции и оформлением иных документов, входящих в состав личного дела муниципального служащего. Следует отличать трудовой договор от гражданско-правового, так в некоторых случаях органы местного самоуправления имеют право заключать гражданско-правовые договоры, которые не влекут появление у работника статуса муниципального служащего.

При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Трудовой договор с муниципальным служащим - это соглашение между муниципальным служащим и органом местного самоуправления, по которому служащий обязуется выполнять установленные должностные обязанности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а орган местного самоуправления обязуется выплачивать муниципальному служащему денежное содержание и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, соглашением сторон.

Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий.

Трудовой договор с муниципальным служащим заключается в письменной форме.

Обязательными для трудового договора являются следующие условия:

1. Стороны соглашения и место службы муниципального служащего. Сторонами трудового договора являются:

- в качестве работодателя - орган местного самоуправления;

- в качестве работника - граждане, достигшие 18 лет, отвечающие требованиям законодательства о муниципальной службе.

От имени органа местного самоуправления выступает руководитель органа или выборное должностное лицо местного самоуправления, а также лица, которые наделены полномочиями по заключению трудовых договоров.

В трудовом договоре также указывается структурное подразделение (департамент, управление, комитет, отдел, пр.), на службу в которое принимается муниципальный служащий.

Органы государственной власти Челябинской области в своей деятельности в сфере муниципальной службы могут осуществлять законодательную деятельность в отношении муниципальных служащих, принимать программы развития муниципальной службы и деятельность установлению расходов на муниципальную службу.

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере муниципальной службы относятся:

? правовое регулирование вопросов муниципальной службы на территории муниципального образования в соответствии о законодательством Российской Федерации и Челябинской области;

? создание условий для прохождения муниципальной службы;

? разработка и принятие местных программ развития и совершенствования муниципальной службы;

? реализация установленных законодательством правовых и социальных гарантий для муниципальных служащих на территории муниципального образования;

? иные вопросы муниципальной службы, не отнесенные законодательством к ведению органов государственной власти, а также вопросы, переданные в ведение муниципальным образованиям органами государственной власти в соответствии о федеральными законами и законами Челябинской области.

Кроме законодательства о муниципальной службе данная деятельность регулируется нормами трудового права. К муниципальным служащим применяется Трудовой кодекс РФ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ, но дополняется законом о муниципальной службе, в котором отражены особенности трудового регулирования. Особенности регулирования труда муниципальных служащих заключаются, во-первых, в порядке поступления на службу. При поступлении на службу претендентом на замещаемую должность предоставляются документы, которые обозначены в трудовом кодексе, а также сведения о доходах и имуществе, находящейся в его собственности. Особенность прохождения муниципальной службы и еще в том, что данные сведения о доходах предоставляются служащим ежегодно. Во-вторых, при прохождении муниципальной службы не допускается работа на нескольких должностях. Голубева Н.Г. Проблемы организационной и функциональной оптимизации органов государственной власти и местного самоуправления в условиях административной реформы // Государственное и муниципальное управление: ученые записки СКАГС. 2007. № 2. С. 48-56.

Следовательно, можно сказать, что регулирование поступления и прохождения муниципальной службы, так же как и государственной гражданской отличается от какой-либо другой деятельности.

Законодательством о муниципальной службе устанавливается перечень должностей, которые применяются к данной категории. Муниципальные должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

? высшие муниципальные должности муниципальной службы - пятая группа;

? главные муниципальные должности муниципальной службы - четвертая группа;

? ведущие муниципальные должности муниципальной службы - третья группа;

? старшие муниципальные должности муниципальной службы - вторая группа;

? младшие муниципальные должности муниципальной службы - первая группа.

За успешное исполнение муниципальным служащим должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности он получает различные поощрения. В то же время за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.

Муниципальному служащему гарантируются условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципального образования; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его самого и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию; защита его самого и членов его семьи в порядке, установленном законом, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей и др. Дзюба О.Н. Реформирование муниципальной службы как составная часть административной реформы // Чиновник. 2008. № 407 (50). С. 15-17.

Минимальный должностной оклад муниципального служащего не может быть ниже минимального должностного оклада государственного служащего соответствующего субъекта Российской Федерации. Максимальный его оклад не может превышать максимальный должностной оклад государственного служащего соответствующего субъекта Российской Федерации. Ежегодный оплачиваемый отпуск устанавливается продолжительностью не менее тридцати календарных дней. В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного служащего в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Иванов И.В. Чиновник в рамках // Российская газета. 2010. № 4310. С. 2.

Таким образом, правовые основы муниципальной службы заложены на всех уровнях управления. На федеральной уровне к законам регулирующим муниципальную службу относятся Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Закон «Об основах муниципальной службы в РФ». На уровне субъекта РФ организация и прохождение муниципальной службы регулируется законом Челябинской области «О местном самоуправлении», а также «О муниципальной службе в Челябинской области». Кроме того, муниципальная служба регулируется законодательством о труде, но дополняет его закон «О муниципальной службе».

1.3 Развитие вопросов совершенствования прохождения муниципальной службы

Важная роль муниципальной службы как института местного самоуправления определила и внимание законодателя к регулированию вопросов ее организации. Однако в первые годы возрождения местного самоуправления правовое положение муниципальных служащих во многом определялось законодательством о государственной службе.

Реформирование муниципальной службы делится приблизительно на 3 этапа:

I - начало 90-х, то есть начало развития законодательства в отношении государственной и муниципальной службы;

II - конец 90-х, в течении этого времени реформа муниципальной службы осуществляется не только на федеральном уровне, но и на других управленческих уровнях: в аппарате управления субъектов Российской Федерации и в органах местного самоуправления.

III - Завершающим этапом охватывается весь последующий период. Назаров Е.Г. Как повышать квалификацию, вести подготовку и переподготовку кадров в муниципальных образованиях // Чиновник. 2009. № 307 (49). С. 10-13.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.

Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении - Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» - не использовали понятие «муниципальная служба».

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий» были, по существу, равнозначными. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Так, Д. Н. Бахрах, определяя в учебнике «Административное право» 1993 г. государственную службу, отмечает, что используемые им понятия «государственная служба» и «государственный служащий» понимаются широко, по-старому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муниципальные служащие. Хотя надо отметить, что в этом учебнике содержится исключительно важный для понимания природы местного самоуправления вывод о механизме публичной власти как совокупности государственных и муниципальных органов, который позволяет ставить вопрос о двух основных формах публичной власти, власти народа: государственной власти и власти муниципальной (местном самоуправлении), имеющих свою специфику, свои отличительные признаки.

Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением. Известно, что в дореволюционной России Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое Положение от 16 июня 1870 г. не признавали государственного характера деятельности земских и городских органов самоуправления. Разработчики Положения 1864 г. и Городового Положения 1870 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления и считали земские и городские органы самоуправления общественными по своей сути органами (отличными от государственных органов), решающими общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. В силу этого служащие в земских и городских органах самоуправления не признавались государственными служащими. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое Положение. Панов А. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»: теория и практика применения // Чиновник. 2009. № 607. Теоретической основой произведенных изменений послужила государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. Один из сторонников этой теории Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть - это совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления" . Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и Городовому Положению 1892 г., выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, стали считаться состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, стремясь обеспечить самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, установила в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве структурных подразделений государственной системы управления. Самостоятельным объектом муниципальной деятельности Конституция считает вопросы местного значения. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.

Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством призвано также обеспечить возможность муниципальным образованиям, "не нарушая более общих законодательных положений", как провозглашает ст. 6 Европейской Хартии о местном самоуправлении, самим "определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление". В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, Конституция 1993 г Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года., признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в нашем обществе.

Вопросы совершенствования кадрового обеспечения органов местного самоуправления поднимались еще в 1999 году с принятием Указа Президента «Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ». Среди общих проблем местного самоуправления была выделена и нехватка квалифицированных муниципальных кадров, а также отмечалось, что общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих не сложилась.

Первым законом, регулирующим вопросы кадрового обеспечения органов местного самоуправления стал закон Российской Федерации от 8 января 1998 г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ

7 февраля 2007 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». 2 марта 2007 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Предметом регулирования в законе являются отношения, связанные с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает обеспечение единства основных принципов организации муниципальной службы в Российской Федерации и направлен на обеспечение единого статуса муниципальных служащих с учетом национальных, культурных, исторических и иных местных традиций регионов Российской Федерации. Астахов Ю. Кадры муниципальной службы: состояние и перспективы развития // Справочник по управлению персоналом. 2009. № 5.

Принципиальным положением, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса РФ, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.

муниципальный служба правовой

Глава 2. Особенности организации прохождения муниципальной службы в Администрации Еманжелинского муниципального района

2.1 Организационно-правовые основы прохождения муниципальной службы в Администрации Еманжелинского муниципального района

В администрации Еманжелинского муниципального района организация прохождения муниципальной службы регулируется законодательство о муниципальной службе и труде РФ, Челябинской области, Уставом Еманжелинского муниципального района, а также нормативными актами Администрации города.

Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования.

Важным документом, регулирующим прохождение муниципальной службы являются Правила внутреннего трудового распорядка, утвержденное распоряжением главы Администрации района. В нем устанавливаются порядок приема и увольнения, обязанности муниципальных служащих, рабочее время и его использование, поощрения и награды, а также ответственность за нарушение трудовой дисциплины.

Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования. Муниципальный служащий, к примеру, имеет право на продвижение по службе, пенсионное обеспечение, внесение предложений в любые инстанции и т.д. Но обязан - исполнять приказы вышестоящих руководителей, добросовестно исполнять должностные обязанности, поддерживать уровень квалификации и др.

Прием на работу в администрацию района осуществляется путем заключения трудового договора с главой администрации для замещения вакантной должности, предусмотренной штатным расписанием.

В соответствии с законодательством о муниципальной службе и Уставом Еманжелинского муниципального района работники администрации обязаны:

? осуществлять свои полномочия в пределах требований должностных инструкций, Регламента администрации района;

? четко и точно исполнять распоряжения и поручения непосредственных и вышестоящих руководителей, за исключением явно незаконных;

? постоянно поддерживать уровень квалификации, необходимый для выполнения должностных обязанностей;

? сохранять государственную и иную, охраняемую законом, тайну;

? не разглашать сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан, ставшие известными в связи со служебной деятельностью;

? соблюдать нормы служебной этики, правила делового общения;

? беречь имущество и оборудование, принадлежащее городской администрации;

? проявлять заботу о повышении авторитета администрации района, других органов местного самоуправления.

В свою очередь руководство Администрации организует прохождение муниципальной службы путем:

? рациональной организации труда работников администрации района;

? обеспечения надлежащих санитарно - гигиенических и безопасных условий труда;

? создания благоприятного морально - психологического климата, деловой и творческой обстановки в коллективе;

? развития личной инициативы и активности, материальной заинтересованности работников в результатах труда;

? обеспечения систематического повышения квалификации и деловых качеств работников;

? строгого соблюдения законодательства о труде и муниципальной службе;

? контроля соблюдения всеми работниками Правил внутреннего распорядка, Регламента администрации района, пропускного и специального режимов;

? способствования улучшению жилищных, бытовых и культурных условий работников.

Кроме того, Администрация района организует в соответствии с действующим законодательством поощрения за успехи в работе муниципальным служащим.

За примерное выполнение служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в Администрации объявляются благодарности, выдаются премии, награждаются ценным подарком, Почетной грамотой.

За особые трудовые заслуги работники могут быть представлены к поощрению вышестоящими органами власти, а также награждению медалями и орденами, присвоению почетных званий Российской Федерации.

Работникам, успешно и добросовестно исполняющим служебные обязанности, проявляющим деловую активность и профессионализм, в соответствии с федеральным и местным законодательством обеспечивается продвижение по службе, предоставление установленных льгот.

Кроме этого, Администрация устанавливает рабочее время. Так, в Администрации района устанавливается пятидневная рабочая неделя с двумя выходными днями (суббота, воскресенье).

Начало рабочего дня 8.30 окончание - 17.30, в пятницу в 16.15 перерыв на обед - 45 мин., начало обеда - 12.00.

Муниципальному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска муниципальному служащему за выслугу лет предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск. Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск суммируются и по желанию муниципального служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания.

В соответствии с внутренним трудовым распорядком на муниципальных служащих Администрации района могут возлагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение от должности.

За разглашение служебной информации, отнесенной к категории ограниченного распространения, разглашение иной информации, охраняемой законом, применяются аналогичные дисциплинарные взыскания, если такие действия работника не ведут к иной, установленной законом, ответственности.

Дисциплинарное взыскание налагается распоряжением главы администрации района в соответствии с законодательством и сообщается работнику под расписку.

В администрации Еманжелинского муниципального района создано определенное правовое поле для противодействия коррупции.

Разработано Положение о Комиссии по профилактике и противодействию коррупции в Еманжелинском муниципальном районе которая, является постоянно действующим совещательным органом администрации Еманжелинского муниципального района, образованным для устранения причин и условий, способствующих возникновению коррупции, выработки мер профилактики в Еманжелинском муниципальном районе.

В соответствии с Положением основными задачами Комиссии являются:

1) подготовка предложений главе Еманжелинского муниципального района по вопросам профилактики и противодействия коррупции;

2) выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению коррупции;

3) организация в пределах своих полномочий взаимодействия между органами государственной власти Еманжелинского муниципального района, органами местного самоуправления, общественными организациями и гражданами по вопросам противодействия коррупции Еманжелинского муниципального района;

4) организация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов главы Еманжелинского муниципального района и их проектов.

Состав Комиссии утверждается постановлением главы Еманжелинского муниципального района. Комиссия действует с 2009 года.

В 2011 году деятельность Комиссии осуществлялась в соответствии с перечнем мер Перечень мер, направленных на профилактику коррупционных и иных правонарушений муниципальных служащих администрации Еманжелинского муниципального района: решение комиссии по соблюдению требований и урегулированию конфликта интересов, протокол от 14.03.2011г., направленных на профилактику коррупционных и иных правонарушений муниципальных служащих администрации Еманжелинского муниципального района.

В соответствии с данными мерами Комиссией осуществляется проверка состояния дел в администрациях района и поселений (в поселениях тоже такие комиссии созданы), в управлениях районной администрации, подводим итоги предоставления сведений о доходах и имуществе, рассматриваем качество представленных сведений при формировании резерва кадров.

В течение 2011 года в администрации Еманжелинского муниципального района коррупционных действий в отношении муниципальных служащих не выявлено.

В настоящий момент в Администрации Еманжелинского муниципального района работает 44 сотрудника, из которых 38 - муниципальные служащие, 1 - водитель, 1 - заведующий хозяйством, 4 - обслуживающий персонал. Из 38 муниципальных служащих 37 - женщин.

В таблице 1 представлена динамика численности кадров Администрации.

Таблица 1 - Изменение штатной численности муниципальных служащих администрации Отчет отдела муниципальной службы администрации Еманжелинского муниципального района за 2010 г.

Год	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Штат, чел	30	33	36	37	38	38

Штатная численность администрации Еманжелинского муниципального района в 2008 году была - 36 человек, из них 30 человек - муниципальные служащие, 6 - обслуживающий персонал.

В администрации Еманжелинского муниципального района больше всего муниципальных служащих занимают должности старшей группы (60%), 10 % служащих занимают ведущие должности, остальные (30%) приходятся на главные и высшие. Отчет отдела муниципальной службы администрации Еманжелинского муниципального района за 2010 г.

Примечателен тот факт, что по группам должностей - чем выше должность, тем меньший процент ее замещения женщинами. Это объясняется тем, что в нашей стране еще сильны стереотипы замещения руководящих должностей преимущественно мужчинами. Хотя совершенно справедливо мнение о том, что лучшие исполнители - это женщины. Очевидно, что соотношение полов остается не решенной проблемой в органах власти вообще, и в органах местного самоуправления в частности. Причина такого положения заключается не урегулированности статуса муниципальных служащих, социальных условий женщины.

Возрастной состав муниципальных служащих администрации Еманжелинского муниципального района представлен в таблице 2.