Гражданство в международном праве

интересы призвана подчеркнуть, что в контексте ЕКПЧ и протоколов к

ней следует учитывать только законно защищаемые интересы. Даже

несмотря на то, что ЕКПЧ и Протоколы к ней, за исключением статьи

3 Протокола N 4 (запрещение высылки граждан), не содержат

положений, прямо касающихся вопросов гражданства, некоторые

положения все же применимы к вопросам, связанным с гражданством.

Важнейшие из них включают:

- статью 3 (запрещение пыток и бесчеловечных или унижающих

достоинство обращения или наказания);

- статью 6 (право на справедливое публичное разбирательство);

- статью 8 (право на семейную жизнь);

- статью 14 (недискриминация); и

- статью 4 Протокола N 4 (запрещение массовой высылки

иностранцев).

17. Лица, семейная жизнь которых проходит в определенной

стране, например которые проживают в ней на протяжении многих лет

со своей семьей, даже если им не удалось стать гражданами этой

страны, могут иметь право на то, чтобы оставаться в этой стране,

если они смогут доказать, что они имеют право на уважение семейной

жизни в соответствии со статьей 8 ЕКПЧ ( 995_004 ). Это право

приобретает особую важность в тех случаях, когда в результате

правопреемства государств большое число лиц не приобретают

гражданства государства, где они проживают.

18. Что касается запрещения бесчеловечного или унижающего

достоинство обращения (статья 3 ЕКПЧ ( 995_004 ), то действия,

принижающие звание, должность, репутацию гражданина или иностранца

или направленные на его унижение, могут представлять собой

нарушение статьи 3.

19. Статья 3 Протокола N 4 ЕКПЧ ( 995_004 ) предусматривает

право граждан въезжать в государства, гражданами которого они

являются, и не быть высланными с его территории. Кроме того,

статья 4 того же Протокола запрещает массовую высылку иностранцев.

II. Комментарий к статьям Конвенции

Глава I

Общие вопросы

Статья 1

Предмет Конвенции

20. Статья 1 касается предмета Конвенции, который включает

принципы общего характера (см., в частности, статьи 4 и 18) и

конкретные нормы, связанные с гражданством, в том числе нормы,

регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного

гражданства (см., в частности, главы III и VII), которым должно

соответствовать внутреннее законодательство государств-участников.

Последняя часть этого положения, требующая того, чтобы внутреннее

законодательство государств соответствовало указанным нормам,

призвана подчеркнуть, что принципы и нормы, содержащиеся в этой

Конвенции, не обладают сами по себе исполнительной силой и что

поэтому, перенося их в свое внутреннее законодательство,

государства могут учитывать свои собственные конкретные условия.

21. В статье 1 указывается, что Конвенция применяется только

к физическим лицам.

Статья 2

Определения

22. Концепция гражданства была рассмотрена Международным

Судом в рамках дела Ноттебом. Суд определил гражданство как

"правовую связь, имеющую в качестве своей основы новый социальный

факт привязанности, подлинную связь существования, интересов и

чувств наряду с существованием взаимных прав и обязанностей" (дело

Ноттебом, ICJ Reports 1955, р. 23).

23. Гражданство определяется в статье 2 Конвенции как

"правовая связь между отдельным лицом и государством без указания

этнического происхождения этого лица". Таким образом, оно касается

специфических правовых отношений между частным лицом и

государством, которые признаются этим государством. Как уже

отмечалось в сноске к пункту 1 настоящего пояснительного доклада,

в том, что касается последствий применения Конвенции, термины

"nationality" и "citizenship" являются синонимами.

24. По всему тексту Конвенции при переводе термина "граждане"

на французский язык вместо слова "nationaux" предпочтение отдается

слову "ressortissants". Для целей Конвенции термин

"ressortissants" включает не лиц, которые подпадают под юрисдикцию

соответствующего государства-участника, а лишь тех лиц, которые

имеют его гражданство.

25. "Множественное гражданство" включает как двойное

гражданство, так и наличие гражданства более чем двух государств.

26. Определение термина "ребенок" основывается на статье 1

Конвенции Организации Объединенных Наций 1989 года о правах

ребенка ( 995_021 ). Ссылка на право, применимое к ребенку,

означает, что подлежащее применению право может включать нормы

международного частного права.

27. "Внутреннее законодательство" определяется как

охватывающее все различные виды положений национальной правовой

системы. Выражение "нормы, вытекающие из обязательных

международных документов" касается либо норм, вытекающих из

документов прямого применения, либо норм, перенесенных из

обязательных международных документов.

Глава II

Общие принципы, касающиеся гражданства

Статья 3

Компетенция государства

28. Как правило, считается, что вопросы гражданства подпадают

под внутреннюю юрисдикцию каждого государства; это является

основополагающим принципом международного публичного права,

закрепленным в статье 1 Гаагской конвенции 1930 года по некоторым

вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве ( 995_218 ), и

подтвержденным в статье 2 настоящей Конвенции, а именно, что:

"каждое государство определяет в соответствии со своим

законодательством, кто является его гражданами". Кроме того, обе

эти статьи предусматривают, что "это законодательство признается

другими государствами, если оно соответствует применимым

международным конвенциям, международному обычному праву и

общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства".

29. В связи с развитием права в области прав человека после

второй мировой войны во все большей степени признается, что при

осуществлении своего дискреционного права в этой области

государства должны также учитывать основные права физических лиц

(см. также комментарии в отношении статей 4 и 5).

Статья 4

Принципы

30. В заголовке и вводном предложении статьи 4 признается,

что существуют определенные общие принципы в отношении

гражданства, на которых должны основываться более детальные нормы,

регулирующие приобретение, сохранение, утрату, восстановление или

легализацию гражданства. Слово "основываются" было выбрано для

того, чтобы указать на обязательство соблюдать следующие

международные принципы как основу национальных правил в области

гражданства.

Пункт "a"

31. Право каждого человека на гражданство впервые было

провозглашено в статье 15 Всеобщей декларации прав человека

( 995_015 ). В статье 7 Конвенции Организации Объединенных Наций

1989 года о правах ребенка ( 995_021 ) этим правом был наделен

также каждый ребенок.

32. Принцип права на гражданство включен в Конвенцию потому,

что он предопределяет последующие положения Конвенции, касающиеся

существа, в частности те, в которых речь идет об избежании

безгражданства. Это право можно рассматривать в качестве позитивно

сформулированного обязательства не допускать безгражданства, и

поэтому оно тесно связано с пунктом "b" той же статьи. Несмотря на

признание существования права на гражданство, право на какое-либо

конкретное гражданство определяется правилами каждого

государства-участника, регулирующими вопросы гражданства, в

соответствии со статьей 3 Конвенции, которая гласит, что

государства определяют, кто является их гражданами.

Пункт "b"

33. Обязательство избегать безгражданство стало частью

международного обычного права; в Конвенции 1961 года о сокращении

безгражданства ( 995_240 ) устанавливаются правила для его

выполнения. Что касается определения безгражданства, то делается

ссылка на статью 1 Конвенции 1954 года о статусе лиц без

гражданства ( 995_232 ), которая гласит, что "термин "лицо без

гражданства" означает лицо, которое никакое государство не считает

своим гражданином в соответствии со своим законодательством".

Таким образом, охватываются только "лица без гражданства де-юре",

а не "лица без гражданства де-факто". Беженцы охватываются лишь в

той мере, в которой они также считаются лицами без гражданства

де-юре.

34. Цель этого пункта - защитить право на гражданство путем

предотвращения возникновения безгражданства. Как только человек

становится лицом без гражданства он может лишиться некоторых прав

и даже стать беженцем. В настоящей Конвенции содержится много

положений, направленных на предотвращение возникновения

безгражданства. Следует отметить, что пункт 3 статьи 7 об утрате

гражданства, лишь за одним единственным исключением, и пункт 1

статьи 8 (запрещение гражданам отказываться от гражданства, если в

результате этого они становятся лицами без гражданства) ставят

такую утрату в зависимость от предотвращения возникновения

безгражданства. Кроме того, на достижение цели предотвращения

безгражданства направлены также пункт 4 "g" статьи 6 и статья 18

главы VI о правопреемстве государств.

Пункт "c"

35. Этот пункт взят из пункта 2 статьи 15 Всеобщей декларации

прав человека ( 995_015 ). Он служит общей гарантией, имеющей

особое значение для статьи 7 настоящей Конвенции, касающейся

утраты гражданства ex lege или по инициативе

государства-участника.

36. В отношении предотвращения произвольного лишения

гражданства можно сделать несколько замечаний. Они относятся как к

веским основаниям для лишения гражданства, так и к процессуальным

гарантиям. Что касается веских оснований, то лишение гражданства

должно быть в целом предсказуемым, пропорциональным и предписанным

законом. Если оно базируется на одном из оснований, перечисленных

в пункте 1 статьи 5, то оно противоречит данному пункту. Поэтому

лишение гражданства по политическим мотивам носило бы произвольный

характер. Если же быть точнее, то в статье 7 Конвенции приводится

исчерпывающий перечень оснований для лишения гражданства. В тех

случаях, когда лишение гражданства может привести к

безгражданству, применяются запрещающие положения, которые

содержатся в пункте 3 статьи 7. Согласно этому пункту,

единственным исключением является приобретение гражданства в

результате ненадлежащего поведения заявителя (см. пункт 3 статьи

7).

37. Что касается процедурных гарантий, то следует сослаться

на главу IV, в частности на то, что решения, касающиеся

гражданства, должны содержать письменное изложение оснований и

должны быть открыты для административного или судебного

обжалования.

Пункт "d"

38. Этот пункт распространяет действие положений статьи 1

Конвенции 1957 года о гражданстве замужней женщины ( 995_158 ) на

супругов в целом, с тем чтобы отразить принцип равноправия женщин

и мужчин (см. также пункт 1 статьи 5).

Статья 5

Недискриминация

Пункт 1

39. Это положение отражает статью 14 ЕКПЧ ( 995_004 ), в

которой используется термин "дискриминация", и статью 2 Всеобщей

декларации прав человека ( 995_015 ), в которой используется

термин "различие".

40. Однако само свойство гражданства требует от государств

установления определенных критериев для определения своих

собственных граждан. Эти критерии могли бы иметь следствием в

определенных случаях установление более преференциального режима в

области гражданства. Обычными примерами справедливых оснований для

дифференциации или преференциального режима являются требование

знания национального языка для того, чтобы приобрести гражданство,

и упрощенная процедура приобретения гражданства в силу

происхождения или места рождения. Определенные случаи упрощенной

процедуры приобретения гражданства предусматриваются и самой

Конвенцией в пункте 4 ее статьи 6.

41. Государства-члены могут предоставлять более благоприятный

режим гражданам некоторых других государств. Например,

государство-член Европейского союза может предусматривать более

короткий период постоянного проживания для целей приобретения

гражданства гражданами других государств-членов Европейского союза

по сравнению с общим требованием. Это представляло бы собой

преференциальный режим на основе гражданства, а не дискриминацию

по причине национального происхождения.

42. Именно поэтому необходимо было по-разному подойти к

особенностям режима, которые не являются дискриминацией, и

особенностям, которые, возможно, равносильны запрещенной

дискриминации в области гражданства.

43. Термины "национальное или этническое происхождение"

основываются на статье 1 Конвенции 1966 года о ликвидации всех

форм расовой дискриминации ( 995_105 ) и отчасти статье 14 ЕКПЧ

( 995_004 ). Они также охватывают религиозное происхождение.

"Социальное происхождение" не было включено по той причине, что

его значение было сочтено слишком размытым. Поскольку некоторые из

различных причин дискриминации, перечисленных в статье 14

Европейской конвенции по правам человека, были сочтены не

представляющими собой дискриминацию в области гражданства, они не

были включены в перечень причин дискриминации в пункте 1 статьи 5.

Кроме того, было отмечено, что, поскольку ЕКПЧ не предназначена

для применения к проблемам гражданства, все причины дискриминации

в целом, перечисленные в статье 14, имеют отношение лишь к правам

и свободам, охватываемым этой Конвенцией.

44. Таким образом, перечень в пункте 1 содержит ключевые

элементы запрещенной дискриминации в вопросах гражданства и

направлен на обеспечение равенства перед законом. Кроме того,

Конвенция содержит множество положений, цель которых предотвратить

произвольное осуществление власти (например, статьи 4 "c", 11 и

12), что может также привести к дискриминации.

Пункт 2

45. Слово "руководствуется..." в этом пункте представляет

собой заявление о намерениях, а не императивную норму, которой

следует придерживаться во всех случаях.

46. Данный пункт направлен на предотвращение

дискриминационного применения норм в вопросах гражданства в

отношении граждан по рождению и других граждан, включая лиц,

приобретших гражданство. В пункте 1 "b" статьи 7 Конвенции

предусматривается изъятие из этого основополагающего принципа в

случае, если лица, приобретшие гражданство, приобрели его путем

ненадлежащего поведения.

Глава III

Правила, касающиеся гражданства

Статья 6

Приобретение гражданства

Пункт 1

47. На основе подпункта "a" данного пункта каждое

государство-участник предусматривает в своем внутреннем

законодательстве, что дети, родившиеся у одного из его граждан,

автоматически приобретают гражданство этого государства-участника

с возможным изъятием в отношении детей, родившихся за пределами

его территории. В тех случаях, когда родительские права

устанавливаются на основе признания, распоряжения суда или

аналогичных процедур, гражданство может быть приобретено в

соответствии с процедурой, предусмотренной внутренним

законодательством государства-участника.

48. Термин "дети, оба родителя которых неизвестны", в

подпункте "b" означает новорожденных, которые оказались

оставленными на территории государства без каких-либо сведений об

их родителях или гражданстве и которые в случае неприменения

данного принципа являлись бы лицами без гражданства. Он взят из

статьи 2 Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства

( 995_240 ). Требование о предоставлении гражданства

удовлетворяется также в том случае, если ребенок, оба родителя

которого неизвестны, при условии отсутствия доказательства

обратного, считается ex lege ребенком гражданина данного

государства и в силу этого его гражданином.

Пункт 2

49. Пункт 2 применяется к детям, родившимся на территории

государства-участника, которые не приобретают по рождению

гражданства какого-либо другого государства, и предусматривает

осуществление через внутреннее законодательство содержащегося в

пункте "b" статьи 4 принципа, согласно которому следует избегать

безгражданства. Формулировка этого пункта взята из статьи 1

Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства ( 995_240 ).

Следует также упомянуть о статье 7 Конвенции о правах ребенка

( 995_021 ).

50. Детям, подпадающим под действие пункта 2, предоставляется

гражданство либо по рождению в силу закона, либо впоследствии в

силу его применения. Когда гражданство не приобретается по

рождению, должно быть предусмотрено, чтобы соответствующий ребенок

мог подать заявление о приобретении гражданства в соответствии с

процедурой, закрепленной во внутреннем законодательстве, с

соблюдением одного или обоих из указанных условий. Крайний срок не

указан в качестве одного из условий, поскольку рассматриваемое

положение применяется только к детям, а отсюда, согласно

определению термина "ребенок" в статье 2, имплицитно следует, что

крайний срок равен возрасту 18 лет. Гражданство должно

предоставляться всем детям, удовлетворяющим условиям, содержащимся

в подпункте "b". Ссылка на постоянное проживание на законном

основании в течение периода, не превышающего пяти лет, означает,

что такое проживание должно быть действительным и должно

соответствовать положениям, касающимся пребывания иностранцев в

государстве.

Пункт 3

51. Этот пункт предусматривает, что внутреннее

законодательство должно содержать правила, позволяющие

иностранцам, на законном основании постоянно проживающим на

территории государства-участника получить его гражданство путем

натурализации. Установлен максимальный период проживания, который

может быть предусмотрен для натурализации (десять лет перед

подачей заявления); он соответствует общепринятому стандарту,

поскольку в большинстве стран Европы действует требование о

проживании в течение пяти - десяти лет. Кроме того,

государство-участник может установить другие обоснованные условия

натурализации, в частности в том, что касается интеграции.

Пункт 4

52. Облегченная процедура приобретения гражданства должна

быть предусмотрена для всех лиц, принадлежащих к одной из

категорий, перечисленных в подпунктах "a" - "g". Это касается не

только натурализации, но и других форм приобретения гражданства,

таких, как приобретение ex lege. Для соблюдения положений данного

пункта государству-участнику достаточно обеспечить льготные

условия для приобретения гражданства лицами, принадлежащими к

одной из категорий, перечисленных в упомянутых подпунктах.

Примерами льготных условий являются сокращение продолжительности

необходимого постоянного проживания, менее жесткие требования к

знанию языка, упрощенная процедура, более низкие процессуальные

сборы. За государствами-участниками все же сохраняется

дискреционное право решать, предоставлять ли свое гражданство

таким заявителям. Тем государствам, в которых обычно выдвигаемые

условия уже являются весьма льготными (например, непродолжительный

период постоянного проживания для всех лиц, подавших заявление о

натурализации), не требуется принимать никаких дополнительных

мер.

53. Что касается супругов, упомянутых в подпункте "a", то

следует напомнить, что уже в 1977 году в своей Резолюции (77) 12 о

гражданстве супругов, имеющих разное гражданство, Комитет

министров Совета Европы рекомендовал, чтобы супругу-иностранцу или

супруге-иностранке предоставлялся более благоприятный режим в

целях содействия приобретению гражданства супруга/супруги.

54. Термин "усыновленные дети" в подпункте "d" охватывает

случаи усыновления в соответствии с внутренним законодательством

государства-участника и случаи усыновления, осуществленного за

рубежом и признаваемого внутренним законодательством

государства-участника. В этой связи делается ссылка на статью 11

Европейской конвенции 1967 года об усыновлении детей (ETS N 58),

которая требует от участников этой Конвенции облегчать

приобретение своего гражданства детьми, усыновленными их

гражданами.

55. Подпункты "e" и "f" охватывают заявления преимущественно

мигрантов второго и третьего поколений. Они в большей степени

способны интегрироваться в жизнь общества принимающего государства

в силу того, что они провели часть или все свое детство на

территории этого государства, и поэтому им должна быть

предоставлена возможность приобретения гражданства по упрощенной

процедуре (см. в этой связи Второй протокол о поправках к

Конвенции 1963 года ( 994_037). Государство-участник может

ограничить сроки представления заявлений в соответствии с такой

упрощенной процедурой приобретения гражданства.

56. Термин "признанные беженцы" в подпункте "g" охватывает -

но не ограничивается этим - беженцев, признанных таковыми по

Женевской конвенции 1951 года о статусе беженцев ( 995_011 ) и

Протоколу 1967 года ( 995_363 ) к ней. Государства-участники

вправе включить в эту группу другие категории беженцев. Статья 34

Конвенции 1951 года также предусматривает упрощенную процедуру

приобретения гражданства признанными беженцами.

57. Лица, которые намеренно стали лицами без гражданства,

независимо от принципов, закрепленных в Конвенции (например, лица,

являющиеся выходцами из государства, внутреннее законодательство

которого, в нарушение статьи 8 настоящей Конвенции, допускает

отказ от гражданства без предварительного получения другого

гражданства), не имеют права на получение гражданства по

упрощенной процедуре.

Статья 7

Утрата гражданства ex lege или по инициативе

государства-участника

58. Статья 7 включает исчерпывающий перечень случаев, когда

гражданство может быть утрачено автоматически в силу закона (ex

lege) или по инициативе государства-участника. В этом ограниченном

числе случаев при определенных условиях государство-участник может

лишить то или иное лицо своего гражданства. Это положение

сформулировано в форме отрицания для того, чтобы подчеркнуть, что

автоматическая утрата гражданства или утрата гражданства по

инициативе государства-участника может произойти лишь тогда, когда

имеет место один из случаев, предусмотренных в данной статье.

Однако государство-участник может позволить лицам сохранить свое

гражданство даже в таких случаях. Статья 7 не касается случаев,

когда имели место административные ошибки, которые не считаются в

соответствующей стране причиной для утраты гражданства.

Пункт 1

Подпункт "a"

59. Этот подпункт разрешает государствам-участникам

предусматривать утрату гражданства тогда, когда добровольно

приобретается другое гражданство. Слово "добровольное" указывает

на то, что гражданство приобретено не автоматически (ex lege), а в

результате свободного волеизъявления лица.

60. Если в соответствии со статьей 1 Конвенции 1963 года

( 994_302 ) государства-участники, согласившиеся с главой 1

Конвенции 1963 года, обязаны предусмотреть утрату гражданства в

случае добровольного приобретения другого гражданства, то в

соответствии с данным подпунктом у государств-участников есть

выбор.

Подпункт "b"

61. Мошенничество, предоставление ложной информации или

сокрытие любого относящегося к делу факта должно являться

результатом намеренного действия или бездействия со стороны

заявителя, которое послужило важным фактором в приобретении

гражданства. Например, если лицо приобретает гражданство

государства-участника с условием, что впоследствии оно откажется

от гражданства происхождения, и если лицо добровольно не сделало

этого, государство-участник вправе предусмотреть утрату его

гражданства. Кроме того, для целей настоящей Конвенции "сокрытие

любого относящегося к делу факта" означает сокрытие

соответствующего условия, которое помешало бы получению

гражданства заинтересованным лицом (например двоебрачие). В данном

контексте "относящиеся к делу" факты означают такие факты

(например, сокрытие другого гражданства, сокрытие судимости за

совершение серьезного преступления), которые, если бы о них было

известно до предоставления гражданства, привели бы к отказу от

предоставления такого гражданства.

62. Формулировка этого пункта направлена также на то, чтобы

охватить случаи приобретения гражданства путем обмана (ложная или

неполная информация или другие обманные действия, особенно

использование неподлинных или подложных свидетельств), с помощью

угроз, подкупа и других аналогичных бесчестных действий.

63. Когда приобретение гражданства явилось результатом

ненадлежащего поведения в соответствии с подпунктом "b",

государство вправе либо лишить лицо гражданства (утрата), либо

считать, что оно никогда не приобретало его гражданство (лишение

юридической силы ab initio).

Подпункт "c"

64. Этот подпункт охватывает добровольную службу в любых

иностранных вооруженных силах, независимо от того, являются ли они

частью вооруженных сил иностранного государства. Лица не считаются

служившими в иностранных вооруженных силах, если до приобретения

гражданства они служили в вооруженных силах страны, гражданами

которой они являлись.

65. Однако участие в многосторонних силах от имени

государства, гражданином которого является соответствующее лицо,

нельзя рассматривать в качестве службы в иностранных вооруженных

силах. Кроме того, данное положение не охватывает также

добровольную военную службу в другой стране в соответствии с

двусторонним или многосторонним договором.

66. Следует отметить, что этот пункт касается лиц,

добровольно проходящих службу в иностранных вооруженных силах в

качестве профессиональных солдат. Этот случай отличается от того,

который предусматривается пунктом 3 "a" статьи 21, когда лица

могут выбирать в каком из государств, гражданами которых они

являются, выполнять воинскую обязанность. К тому же ввиду того,

что данный пункт не содержит (равно как и вся Конвенция в целом)

положений, обладающих исполнительной силой, государства при

принятии законов в этой области должны определить условия, на

которых он будет применяться.

Подпункт "d"

67. Слова "поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно

важным интересам государства-участника" взяты из пункта 3 "a"ii"

статьи 8 Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства

( 995_240 ). Такое поведение, в частности, включает

государственную измену и другие действия, направленные против

жизненно важных интересов соответствующего государства (например,

работа на иностранную секретную службу), однако при этом не

включает уголовные преступления общего характера, какими бы

тяжкими они ни были.

68. Кроме того, Конвенция 1961 года ( 995_240 )

предусматривает, что поведение, причиняющее серьезный ущерб

жизненно важным интересам государства, может служить основанием

для лишения гражданства лишь в том случае, если оно является

действующим основанием для лишения гражданства во внутреннем

законодательстве соответствующего государства, о сохранении

которого оно заявило в момент подписания, ратификации или

присоединения.

Подпункт "e"

69. Одна из главных целей данного подпункта заключается в

том, чтобы позволить государству, которое желает этого,

предотвратить сохранение его гражданами, постоянно проживающими за

границей, его гражданства из поколения в поколение. Однако такая

утрата грозит лишь тем лицам, которые имеют другое гражданство.

70. Для целей этой статьи термин "отсутствие подлинной связи"

применяется лишь к лицам с двойным гражданством, постоянно

проживающим за границей. Кроме того данное положение применяется,

в частности, тогда, когда подлинная и эффективная связь между

лицом и государством не существует ввиду того, что это лицо или

его семья постоянно проживают за границей на протяжении целых

поколений. При этом предполагается, что соответствующее

государство приняло все разумные меры для обеспечения того, чтобы

эта информация была доведена до сведения заинтересованных лиц.

71. Возможным свидетельством отсутствия подлинной связи

может, в частности, служить невыполнение одного из следующих

действий по отношению к компетентным органам соответствующего

государства-участника:

i) регистрация;

ii) подача заявления о выдаче удостоверения личности или

проездных документов;

iii) подача заявления, в котором выражается желание сохранить

гражданство государства-участника.

72. Подпункт "e" следует также толковать в свете:

- определения гражданства как правовой связи между отдельным

лицом и государством (пункт "a" статьи 2);

- запрещения произвольного лишения гражданства (пункт "c"

статьи 4);

- возможности лишения детей, родившихся за пределами

территории государства, права приобрести гражданство ex lege

одного из родителей (пункт 1 "a" статьи 6); и

- права на административное или судебное обжалование (статья

12).

Подпункт "f"

73. Этот подпункт охватывает случаи изменения гражданского

статуса детей, которое повлекло бы за собой невыполнение условий

для целей сохранения гражданства. Например, в некоторых странах,

если ребенок приобрел гражданство на основании связей с матерью

или отцом и если позднее выясняется, что он/она не является

настоящей матерью или настоящим отцом, ребенок может быть лишен

гражданства, при условии, что он не станет лицом без гражданства.

При этом каждое государство-участник в рамках своего внутреннего

законодательства само определяет юридические последствия такой

утраты, а именно считать ли, что утрата наступила с момента

лишения гражданства (ex nunc), или считать, что гражданство

никогда не приобреталось (ex tunc).

Подпункт "g"

74. В случаях, когда дети приобретают или уже имеют

гражданство приемных родителей, гражданство происхождения может

быть утрачено или аннулировано. Это соответствует пункту 2 статьи

11 Европейской конвенции об усыновлении детей (ETS N 58), который

предусматривает, что "утрата гражданства, которая могла бы

являться следствием усыновления, обусловлена обладанием или

приобретением другого гражданства".

Пункт 2

75. Для случаев, охватываемых пунктом 1 статьи 7, при условии

соблюдения положения пункта 3 о безгражданстве,

государство-участник может предусмотреть, что дети, включая

приемных детей, утрачивают гражданство вместе со своими

родителями. Однако здесь есть два исключения, а именно: когда

родители утрачивают свое гражданство в соответствии с подпунктами

"c" и "d" статьи 7, дети не утрачивают его вместе с родителями,

поскольку вменяемое в вину поведение родителей не должно иметь

никаких негативных последствий для детей. Кроме того, четко

предусматривается, что ребенок не должен утрачивать гражданство,

если его сохраняет хотя бы один из родителей. При применении

данного пункта государства-участника в любом случае следует

руководствоваться наилучшими интересами ребенка.

Пункт 3

76. В пункте 3 содержатся общие ограничения в отношении всех

предшествующих пунктов, поскольку в нем утрата гражданства не

разрешается ни в одном из случаев, охватываемых статьей 7, если

это ведет к безгражданству соответствующего лица; поэтому этот

пункт представляет собой конкретное применение общего принципа,

содержащегося в пункте "b" статьи 4. В ряде стран существует

требование об отказе от имеющегося гражданства для целей

приобретения нового гражданства; такое требование согласуется с

пунктом 3 статьи 7. В этой связи можно также сослаться на пункт 1

статьи 8.

77. Подпункт "b" пункта 1 является единственным исключением,

допускающим безгражданство в отношении взрослых или детей. Таким

образом, запрещение безгражданства идет дальше того, что

предусматривается статьей 8 Конвенции 1961 года о сокращении

безгражданства ( 995_240 ).

Статья 8

Утрата гражданства по инициативе лица

78. Желание лица является необходимым фактором поддержания

правовой связи с государством, которая характеризует гражданство;

поэтому государствам-участникам следует включить в свое внутреннее

законодательство положения, разрешающие отказываться от их

гражданства, при условии, что их граждане не станут лицами без

гражданства. Отказ следует толковать в его самом широком смысле,

включая, в частности, подачу заявления и его последующее одобрение

соответствующими органами.

79. Проблемы могут возникнуть тогда, когда лицам разрешается

или от них требуется отказаться от своего гражданства до того, как

они приобретут гражданство другого государства. Если приобретение

гражданства оговорено определенными условиями, которые не были

выполнены, в результате чего соответствующим лицам не удалось

приобрести новое гражданство, государство, от гражданства которого

они отказались, должно разрешить им восстановить свое гражданство

или оно должно считать, что эти лица никогда не утрачивали своего

гражданства, с тем чтобы не возникла ситуация безгражданства.

80. Возможные сборы, связанные с таким отказом, не должны

быть неразумными (см. пункт 1 статьи 13 Конвенции).

81. В пункте 2 статьи 8 государствам разрешается ограничить

право на отказ от их гражданства в соответствии с пунктом 1

гражданами, которые постоянно проживают за границей. Согласно

статье 8, нельзя лишить права отказаться от гражданства лишь на

том основании, что лица, постоянно проживающие в другом

государстве, все же должны выполнять воинскую обязанность в стране

происхождения, или на основании того, что против лица в этой

стране происхождения может быть возбуждено гражданское или

уголовное судебное разбирательство. Гражданское или уголовное

судебное разбирательство не имеет никакого отношения к гражданству

и, как правило, может вестись даже в том случае, если лицо

отказывается от своего гражданства происхождения.

Статья 9

Восстановление гражданства

82. На основе статьи 9 государства-участники способствуют в

рамках своего внутреннего правопорядка восстановлению гражданства

как лицам, которые отказались от гражданства в соответствии со

статьей 8, так и тем, кто утратил свое гражданство в соответствии

со статьей 7. Однако статья 9 не предусматривает права на

восстановление. Согласно этой статье, достаточно, чтобы

государства-участники способствовали восстановлению гражданства

некоторыми категориями бывших граждан. То, выполняет ли

государство-участник требование о содействии, должно

рассматриваться с учетом всех соответствующих обстоятельств, в

частности существования весьма льготных условий для приобретения

гражданства.

Глава IV

Процедуры, касающиеся гражданства

83. Глава IV касается процедур в области приобретения,

сохранения, утраты, восстановления или легализации гражданства.

Термин "легализация" охватывает все виды доказательств гражданства

в такой форме и таким образом, который определен внутренним

законодательством каждого государства-участника.

84. В Договоре о Европейском сообществе ( 994_017 ) нет

никаких положений, регулирующих приобретение или утрату

гражданства, поскольку решение таких вопросов в принципе входит в

компетенцию государств-членов. Однако ввиду того, что обладание

гражданством государства-члена является необходимым для применения

конкретных положений о свободе передвижения и в целом для

пользования правами, вытекающими из гражданства Союза (статьи 8

"a" и 8 "e" EC), вторичное право Сообщества налагает на

государства-члены обязательство обеспечивать своим гражданам

доказательство гражданства путем выдачи или продления срока

действия действительного удостоверения или паспорта, в котором

специально указывается гражданство предъявителя.

Статья 10

Рассмотрение заявлений

85. Все заявления, касающиеся приобретения, сохранения,

утраты, восстановления и легализации гражданства, подлежат

обработке в разумные сроки. То, рассматривается ли заявление в

разумные сроки, определяется с учетом всех соответствующих

обстоятельств. Например, когда от граждан

государства-предшественника - как в случаях правопреемства

государств, - не получивших гражданство государства, в котором они

проживают, требуется подать заявление на предоставление

гражданства, их заявления должны рассматриваться весьма быстро

ввиду чрезвычайной срочности вопроса. В любом случае в период

ожидания окончания рассмотрения заявлений большинству таких лиц,

как правило, разрешается оставаться в стране, например в силу их

права на семейную жизнь по статье 8 ЕКПЧ ( 995_004 ).

Статья 11

Решения

86. Все решения в отношении гражданства, а не только те,

которые связаны с заявлениями, должны содержать письменное

изложение оснований. Необходимо приводить как минимум юридические

и фактологические основания. Однако при простой регистрации

случаев приобретения и утраты гражданства ex lege письменного

изложения оснований не требуется. Для решений, затрагивающих

национальную безопасность, должен представляться только

минимальный объем информации. Для решений, которые принимаются в

соответствии с пожеланиями или в интересах отдельного лица,

например при положительном рассмотрении заявления, достаточно

простого уведомления или выдачи соответствующего документа. Было

отмечено, что внутреннее законодательство ряда стран не

соответствует этому положению в тех случаях, когда решения в

отношении гражданства принимаются парламентом.

Статья 12

Право на обжалование

87. Кроме того, все решения должны быть открыты для

административного или судебного обжалования. В соответствии с этим

положением лица должны иметь право обжаловать решения, касающиеся

гражданства. Процессуальные аспекты осуществления этого права

регулируются внутренним правом каждого государства-участника. Было

сочтено нецелесообразным предусматривать в настоящей Конвенции

изъятие в отношении решений о приобретении гражданства,

принимаемых актом парламента и не подлежащих обжалованию, как это

имеет место в ряде государств. Общее признание права на

обжалование было квалифицировано как действительно имеющее

исключительную важность.

88. Однако право на рассмотрение не исключает национальных

положений, в соответствии с которыми решения высших

государственных органов в определенных особых случаях не подлежат

обжалованию в вышестоящей инстанции, если эти решения открыты для

других форм правового или административного обжалования в

соответствии с внутренним законодательством.

89. Хотя в ЕКПЧ ( 995_004 ) не содержится никаких положений о

гражданско-правовой помощи, осуществление права на справедливое

судебное разбирательство в соответствии с пунктом 1 статьи 6 может

иногда требовать от государства обеспечения помощи со стороны

адвоката, когда это совершенно необходимо, например ввиду

сложности дела (см. в этой связи дело Эйри, 9 октября 1979 года,

ЕКПЧ, серия А, N 32).

Статья 13

Сборы

90. Эта статья касается всех сборов, связанных с процедурой

приобретения, сохранения, утраты, восстановления и легализации

гражданства. Они могут включать, например, сборы за предоставление

бланков заявлений, их рассмотрение и получение решения.

91. Общая цель пункта 1 заключается в том, чтобы сумма

сборов за приобретение, сохранение, утрату, восстановление или

легализацию гражданства не носила неразумного характера. То,

является ли сумма сборов неразумной, определяется с учетом всех

соответствующих обстоятельств. Это можно, например, определить

путем сравнения суммы сборов с расходами, которые несет

администрация. Уплата сборов не должна служить препятствием

получению, сохранению, утрате или восстановлению лицами своего

гражданства, например когда гражданство было утрачено в результате

правопреемства государств.

92. Слова "не становились препятствием" в пункте 2, в отличие

от слов "были разумными" в пункте 1, специально выбраны для того,

чтобы подчеркнуть, что в отношении суммы сборов за

административное или судебное рассмотрение на

государствах-участниках лежит более серьезное обязательство.

93. Хотя содержание этой статьи не охватывает юридические

сборы, в этой связи следует отметить сборы, упомянутые в решение

Европейского суда по правам человека по делу Эйри относительно

судебных издержек. Следует также упомянуть принципы, содержащиеся

в Рекомендации N R(81)7 Совета Европы о мерах, облегчающих доступ

к правосудию ( 994_133 ), в частности о принципе D, касающемся

судебных издержек, который гласит, что от лица нельзя требовать

"от имени государства в качестве условия для начала

разбирательства уплаты никаких сумм, которые были бы неразумными с

учетом рассматриваемых вопросов".

Глава V

Множестенное гражданство

Статья 14

Случаи множественного гражданства ex lege

94. Статья 14 требует, чтобы государства-участники разрешали

множественное гражданство в двух случаях, которые обычно

допускаются даже государствами, стремящимися избегать

множественного гражданства. Действительно, они возникают

автоматически вследствие одновременного применения

законодательства двух или более государств. В частности, положение

статьи 14 (1) "a" основывается на требовании о том, что в случае

брака между гражданами различных государств должен применяться

принцип равноправия супругов в отношении передачи соответствующего

гражданства своим детям. Кроме того, глава 1 Конвенции 1963 года

( 994_302 ), которая направлена на сокращение числа случаев

множественного гражданства, не исключает эти два случая

множественного гражданства.

95. Пункт 1 "a" касается "детей" и поэтому в соответствии с

определением этого термина, данным в статье 2 "c", применяется

лишь до достижения ими возраста 18 лет. После достижения детьми

совершеннолетия действуют соответствующие части статьи 7, в

частности пункт 1 "e" об утрате гражданства лицами, проживающими

за границей, ввиду отсутствия подлинной связи с

государством-участником.

Статья 15

Другие возможные случаи множественного гражданства

96. В статье 15 специально указывается, что Конвенция не

ограничивает право государств-участников разрешать множественное

гражданство. Эта статья четко дает понять, что государства,

которые того желают, вправе предусмотреть другие случаи

множественного гражданства.

97. Новая Конвенция остается нейтральной в вопросе

желательности множественного гражданства. Если глава 1 Конвенции

1963 года ( 994_302 ) была направлена на избежание множественного

гражданства, то статья 15 настоящей Конвенции отражает тот факт,

что множественное гражданство признается целым рядом государств

Европы, в то время как восточноевропейские государства склонны его

исключать.

98. Однако возможность для государства разрешить

множественное гражданство будет ограничиваться любыми

противоположными международными обязательствами. В частности,

государства, которые связаны главой I Конвенции 1963 года

( 994_302 ), могут предусмотреть в отношении своих соответствующих

граждан лишь некоторое ограниченное число случаев множественного

гражданства (более подробно см. также часть 1 выше).

Статья 16

Сохранение прежнего гражданства

99. Это положение направлено на обеспечение того, чтобы

получению или сохранению гражданства того или иного лица не

препятствовали невозможность или трудности утраты другого

гражданства или трудности в этой области. Наличие неоправданных

фактологических или юридических требований должно оцениваться в

каждом конкретном случае национальными органами

государства-участника, гражданство которого пытается получить

соответствующее лицо. Например, от беженцев, как правило, вряд ли

следует ожидать возвращения в свою страну происхождения или того,

что они обратятся в свое дипломатическое или консульское

представительство с отказом от своего гражданства или с просьбой о

его аннулировании.

100. Поскольку эта статья имеет особую важность в случае

правопреемства государств, в статью 18 включена специальная ссылка

на статью 16.

Статья 17

Права и обязанности, связанные с множественным

гражданством

101. В пункте 1 содержится основополагающий принцип, согласно

которому лица, имеющие множественное гражданство на территории

государства-участника, где они проживают, пользуются тем же

режимом, что и лица с одним гражданством, например в том, что

касается избирательных прав, приобретения имущества или выполнения

своей воинской обязанности. Однако при определенных

обстоятельствах эти права и обязанности могут быть изменены с

помощью международного соглашения (например, в отношении воинской

обязанности см. главу VII).

102. Подпункт "a" пункта 2 касается дипломатической и

консульской защиты. Общая норма международного права в отношении

дипломатической защиты закреплена в статье 4 Гаагской конвенции

1930 года ( 995_218 ), которая гласит, что "Государство не может

предоставить дипломатическую защиту одному из своих граждан в

отношении государства, гражданином которого это лицо также

является". Однако ввиду изменений, которые произошли в этой

области международного публичного права в период после 1930 года,

при исключительных индивидуальных обстоятельствах и с соблюдением

норм международного права государство-участник может предоставить

дипломатическую или консульскую помощь или защиту одному из своих

граждан, который одновременно имеет другое гражданство, например в

некоторых случаях похищения детей. Следует также учесть тот факт,

что одно из государств-членов Европейского союза может оказать

дипломатическую или консульскую помощь гражданину другого

государства-члена Европейского союза, если последнее не имеет

представительства на территории третьей страны.

103. Подпункт "b" пункта 2 касается применения норм

международного частного права каждого государства-участника в

случаях, касающихся множественного гражданства. Конвенция не

затрагивает применения этих норм.

Глава VI

Правопреемство государств и гражданство

104. В данной главе рассматриваются вопросы гражданства,

вытекающие из правопреемства государств, как это определено общим

международным публичным правом. Венская конвенция 1978 года о

правопреемстве государств в отношении международных договоров

( 995_185 ) определяет "правопреемство государств" как переход

ответственности за международные отношения территории от одного

государства к другому. Положения, касающиеся правопреемства

государств и гражданства, опираются на существующую общую

международную практику и исходят из общих основополагающих

принципов. Они разрешают государствам самим решать, каким образом

эти положения могут применяться в рамках их внутреннего

законодательства.

105. Хотя эти положения непосредственно не применяются к

отдельным лицам, они в максимально возможной степени направлены на

то, чтобы лица, проживающие в том или ином районе, не оказались в

неблагоприятной ситуации просто в силу территориальных изменений.

106. Эти принципы применяются к государствам-участникам

независимо от того, являются ли они государствами-преемниками или

государствами-предшественниками. Однако ввиду самого характера

этих принципов настоящая глава будет применяться в большей степени

к государствам-преемникам.

107. Основная, хотя и не единственная, задача заключается в

избежании безгражданства, как это подчеркивается в пункте 1 статьи

18, и именно поэтому основное внимание уделяется предоставлению