Теория муниципального управления

В первом случае (в условиях децентрализации) местным сообществам как бы октроируется политическая индивидуальность, но лишь тем из них, которые готовы удержать эту индивидуальность. Во втором случае (в условиях деконцентрации) местные сообщества так же, как и региональные образования, не обладают неприкосновенностью и могут быть трансформированы вплоть до ликвидации во имя "высших интересов государства, народа и т.п."

Таким образом, если восходящая (демократическая) перспектива в принципе несовместима с макрополитическим (этатистским) способом решения проблемы территориального деления на основе целесообразности и эффективности то нисходящая (административная) перспектива отнюдь не исключает микрополитическую (коммунальную) оптику, но обычно ограничивает ее, или же допускает в качестве субсидиарной. Отсюда, можно сделать вывод: восходящая перспектива в тенденции совпадает с идеологией анархосиндикализма, провозглашающей своей целью "конфедерацию ассоциаций свободных товаропроизводителей". Другими словами территориальное деление государства, осуществляемое в соответствии с восходящей перспективой, деструктивно для его целостности.

Следовательно, единственно приемлемой технологией политико-административного деления государства следует признать ту, которая основана на нисходящей перспективе, и которая вмещает в себя самые разные! типы локальных коллективов. Сюда относятся как местные сообщества с яркой политической индивидуальностью так и такие которые объективно неспособны претендовать на политическую самобытность и которые неизбежно представляют собой лишь locus ("вместилище") местной администрации.

2) Что касается второго блока проблемы то он имеет значение прежде всего для т.н. промежуточных территориальных коллективов. Теоретически возможно, что низовая т.е. элементарная территориальная единица государства (община, сommune, gemeinde), одновременно замыкает собой сферу местного самоуправления. Иначе говоря, все вышерасположенные звенья управления представляют собой органы государства. Однако на практике такое "безбуферное" совмещение самоуправляющихся локальных коллективов, с одной стороны, и административных единиц государства, с другой, весьма дискуссионно, поскольку порождает сразу две проблемы:

1) конфликт компетенции, когда низший коллектив считает определенную проблему "вопросом местного значения", а вышестоящие органы государственной власти рассматривают ее как собственную задачу;

2) пробел компетенции, когда ни низший коллектив, ни органы государственной власти не готовы рассматривать определенный вопрос как свой собственный; соответственно такой вопрос как бы остается в "ничейном пространстве".

Отсюда, необходим некий промежуточный уровень власти, который бы "медиатизировал" указанные проблемы, т.е. выступал в качестве "административного посредника" между плохо совместимыми технологиями государственного администрирования, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой. Поэтому область собственно коммунального управления обычно является двухступенчатой. Так, во Франции сфера коммунального управления состоит из коммун (низовое звено) и департаментов (промежуточное звено), в Германии - соответственно, из общин (низовое звено) и округов (промежуточное звено).

Интересно, что попытка во Франции сделать сферу коммунального самоуправления трехступенчатой за счет создания на уровне выше департаментов т.н. режьонов оказалась малоуспешной. В какой-то степени, это объясняется тем, что режьоны являются, прежде всего, функциональными образованиями. По преимуществу они призваны обслуживать макроэкономические потребности Французской Республики, автономные политические и тем более социо-культурные функции они не выполняют. Политическая специфика режьонов заключается в том, чтобы обеспечить выполнение государственных программ на департаментальном и коммунальном уровнях управления. Таким образом, можно считать, что территориальное деление Франции представляет собой совмещение двух подсистем территориальных коллективов с двумя промежуточными звеньями в каждой из них.

1) Так, (нижняя) подсистема самоуправляющихся коллективов состоит из коммун и департаментов. При этом последние представляют собой буферное звено управления, в котором тесно взаимосвязаны и даже конкурируют между собой начала самоуправления и принципы государственного администрирования.

2) Этой подсистеме противостоит и (сверху) ее дополняет подсистема государственных территориальных коллективов. В нее входят (по нисходящей) центральные органы власти и режьоны. При этом последние выполняют роль буферного звена по отношению к нижней подсистеме управления (по нисходящей: департаменты + коммуны)

Как видим, территориальное деление Франции основано на принципе "двойного буфера" между малосовместимыми технологиями управления локальными коллективами, с одной стороны, и государственными территориальными коллективами, с другой. При этом роль "нижнего буфера" играет департамента функции "верхнего буфера" осуществляет режьон. Таким образом, "коммуна" снизу и "государство" сверху как бы дважды "опосредованы", т.е. одновременно отделены и связаны друг с другом посредством двух "промежуточных" коллективов т.е. посредством департамента и режьона.

В Германии округ (Kreis) является единственным буферным звеном управления, общим как для территориальной подсистемы коммунального самоуправления, так и для подсистемы государственного уровня. Иначе говоря, Kreis выполняет двойную, или "смешанную" функцию быть одновременно (1) высшим территориальным звеном местного самоуправления и (2)низшим территориальным звеном государственного управления. Проблема германского подхода заключается в том, что "смешанную" функцию можно осуществлять на основе двух совершенно противоположных идеологий.

1) Так, эту функцию можно понимать дуалистически как соприсутствие двух конкурирующих между собой "моделей" округа в том смысле, что окружные чиновники вправе самостоятельно определять, какие задачи оно будет обеспечивать в качестве "стражей государства" какие - в качестве "локальных патриотов".

2) Другое дело, когда эта функция понимается синтетически, т.е. как необходимость обеспечить взаимное усиление общегосударственных задач и локальных интересов. Но здесь речь идет не столько о математической точности в различении того и другого, сколько об искусстве управления и опыте каждого отдельно взятого окружного управленца. Речь идет об умении во всякой задаче увидеть одновременно и общегосударственный локальный аспект.

В России проблема территориальной организации местной власти, прежде всего, связана с неразвитостью концептуальной базы. Достаточно указать на то, что в российской правовой терминологии есть лишь один общепринятый термин, который в тенденции может обозначать как низовое, так и промежуточное муниципальное образование (район). Во всяком случае, в российском коммунальном праве отсутствует родовое понятие для обозначения элементарных муниципальных образований типа (нем.) Gemeinde или (фр.) commune. Данное обстоятельство можно считать не столько парадоксом, сколько досадным пробелом отечественного законодательства.

В частности, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"(12.08.95) для обозначения локальных коллективов приводит различные видовые термины. При этом ввиду отсутствия родового понятия для элементарного муниципального образования из текста закона не видно, какие из перечисленных видов территориальных коллективов причисляются к роду первичных, самых низовых образований, а какие - к роду т.н. промежуточных уровней управления.

Так, п.1 ст.12 указанного закона гласит: "Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций".

Общепринятый термин для обозначения элементарного, т.е. низового муниципального образования (например, "община", "приход" и т.п.) помог бы найти более дифференцированный подход и к обозначению промежуточных территориальных коллективов. Дело в том, что понятие "район" может приобретать очень разный смысл. Так, логически статус района в значении административной единицы области или республики в составе России должен быть выше, чем статус внутригородского района. Таким образом, район в составе области, включающий в себя несколько урбанизированных поселений, вполне можно рассматривать в качестве промежуточного территориального коллектива.

С другой стороны, многие моноурбанистские районы (аналог немецких Gemeinde), т.е. сельские территории, подчинённые одному единственному городу (аналог немецкого округа (Кге1з), а также внутригородские районы в относительно крупных городах часто представляют собой низовой, а не промежуточный уровень местной власти. Данная тенденция сохраняется и в городах метрополисного типа. Например, в Москве первичным элементом власти, является районная управа, включающая в себя районное собрание и районную администрацию (см. ст.1 Закона города Москвы "О районной управе в городе Москве" от 11 сентября 1996 года). Однако с учетом того, что Москва одновременно является субъектом Российской Федерации, т.е. государством и муниципальным образованием (sic), районные управы с административной и финансовой стороны представляют собой лишь подразделения муниципального (или государственного?) образования под названием "Москва".

Другими словами, районные управы в указанных отношениях (в части формирования высших органов управления и бюджетов) не являются местными сообществами в смысле Европейской Хартии местного самоуправления. Отсюда, в Москве (и Санкт-Петербурге) "местное самоуправление" отличается значительной спецификой. В Москве эту специфику еще более ярко подчеркивает т.н. административный округ. Ясно, что административные округа Москвы не способны выполнять функции промежуточного звена управления, призванного смягчать "прямое столкновение" двух противоположных технологий власти: свободной ассоциации самоуправляющихся локальных коллективов, с одной стороны, и органов государственной власти, с другой. Они не способны это сделать, прежде всего, потому, что районные управы в Москве, как было показано, не являются, строго говоря, муниципальными образованиями. Очевидно, что московские административные округа не только номинально, но и реально представляют собой наступление государственного администрирования на локальные коллективы.

Но и в других российских регионах вопрос стоит не столько о защите, сколько о создании предпосылок местного самоуправления. Ясно, что районы областного или республиканского подчинения в функциональном отношении мало, чем отличаются от административных округов Москвы, т.е. являются средством концентрации государственной власти на субгосударственном уровне.

Далее, для относительно урбанизированных регионов и в порядке de lege ferenda можно предложить три рабочих понятия для последующей дифференциации уровней самостоятельных территориальных коллективов в России:

1) микрополис (ное сообщество) с населением от (Х)01 до (Х)000 чел. как элементарный локальный коллектив (аналог фр.commune и нем. Gemeinde)

2) макрополис (ное сообщество) с населением от (Х)001до (ХХХ)000 чел. как промежуточный территориальный коллектив (аналог фр. departament и нем. Kreis)

3) мегаполис (ное сообщество) с население свыше (ХХХ)001 чел. как смешанное коммунально-государственное образо6ание (аналог бывших метрополитенских графств Великобритании или французских режьонов).

1.6 Системы местного управления (Великобритания и США)

Данная форма ОМСУ является классическим способом реализации на локальном уровне принципа представительной демократии. Более того, данную форму можно рассматривать как коммунально-правовой аналог принципа верховенства парламента, но с той оговоркой, что местный выборный совет является не законодательным, а управленческим органом. В рамках рассматриваемой модели местная власть организуется на началах (1) коллегиальности и (2) координации. Противоположные же принципы (1а) единоначалия и (2а) субординации ослаблены, поскольку изначально ограничены полномочия их носителя т.е. монократического органа "Слабость" мэра носит институциональный характер, поскольку он избирается не населением, а членами муниципального совета из своего состава.

Таким образом, первичная компетенция распределена между двумя основными органами крайне асимметрично: основная власть сосредоточена в выборном совете, который "осуществляет управление местными делами в основном через систему отраслевых комитетов" 23.С.80. Мэр выполняет лишь оперативно-исполнительные функции, он "может предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, а также председательствует в совете" 23.с.80. Следует отметить, что "слабый мэр" по необходимости является и "слабым председателем", т.е. в основном является лишь пассивным координатором процесса заседания без каких-либо существенных административных полномочий. Муниципальный совет обладает также первичными полномочиями в области местного хозяйства, местных финансов и решает кадровые вопросы.

Среди немногих достоинств данной системы можно назвать (1) прозрачность и подконтрольность монократического органа ("слабого мэра") выборному совету; (2) двойную ответственность членов совета и выборных сотрудников его отраслевых комитетов: с одной стороны, они несут административную ответственность, с другой стороны, они подлежат политической ответственности.

К недостаткам следует отнести (1) структурно обусловленную слабость монократического органа общей компетенции; (2) примат политических интересов над управленческими вопросами и как следствие негативное воздействие фракционной борьбы членов совета на эффективность административной работы.

Сильный мэр - слабый совет

По мнению ряда исследователей, в частности А.И. Черкасова данная модель возникла как реакция на недостатки уже рассмотренной модели и, например, в США стала вытеснять систему "слабый мэр - совет" начиная со второй половины XIX в... «Сильный мэр должен был стать политическим и административным лидером муниципалитета, ответственным за его общий политический курс и разработку программ городского развития." 23с.84-85. Во-первых, в рамках рассматриваемой системы управления были значительно ограничены полномочия выборных должностных лиц в пользу назначаемых мэром специалистов. Таким образом, рассматриваемая система управления представляет собой инверсию предыдущей: первичная компетенция здесь также распределена крайне асимметрично, но уже в пользу монократического, а не коллегиального органа ("сильный мэр"). "Избираемый населением мэр имеет право вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой компетенции совета, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами, осуществляет их реорганизацию" 23.С.86

Среди достоинств рассматриваемой модели следует назвать:

1) восстановление единой вертикали апланирования, бисполнения, контроля в рамках монократического органа общей компетенции (-"сильный мэр"). При этом мэр, как правило, обеспечивает реализацию института персональной ответственности на всех стадиях восстановленной вертикали власти;

(2) повышение роли а) кадрового и б) профессионального элемента в персональном составе всех подразделений ОМСУ;

Недостатки данной модели по необходимости являются продолжением ее достоинств. Здесь следует выделить следующие структурные слабости:

1) совмещение в едином монократическом органе политических и административных функций. Как справедливо отмечает А.И. Черкасов, "система ... предполагает, что мэр должен быть одновременно (курсив мой - С.К.) и хорошим политическим лидером, и умелым, компетентным администратором. Однако эти качества далеко не всегда могут быть совмещены в одном человеке"23.с.86

2) имманентный данной системе принцип "сдержек и противовесов", который уместен на уровне государственного управления, но как принцип коммунального управления является весьма дискуссионным. Учитывая, что легитимность и представительного совета, и монократического органа управления одна и та же (оба органа избираются непосредственно населением), то объективно между ними может возникнуть конкуренция. Другими словами, при нежелании искать пути компромиссных решений оба органа предпочитают тратить свою энергию (и, следовательно, деньги налогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на решение насущных проблем соответствующего коллектива;

3) особые дискреционные полномочия мэра, которые возникают в связи с институтом персональной унии политического лидера и главного администратора. "Сильный мэр" как носитель этой унии по инерции, т.е. независимо от субъективных характеристик, аккумулирует особую власть, непрозрачную и неподконтрольную ни представительному органу, ни местному населению. Дискреционные "полномочия" как особый капитал власти гарантирован любому "сильному мэру", независимо от его личных и деловых качеств. Другими словами, человек - в принципе непригодный как управленец в любой другой модели - в системе "сильный мэр - совет" может по инерции удерживать власть, аккумулированную его предшественниками. Отсюда, некомпетентность "сильного мэра" как администратора может отчасти быть компенсирована политическими ресурсами самой должности.

Комиссионная система местного управления

С исторической точки зрения данная система интересна тем, что она имеет чисто эмпирическое, а не теоретическое происхождение. Как отмечает А.И. Черкасов, "впервые данная система была введена в г. Галвестон (штат Техас) в самом начале XX в. после того как город постигло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом. С преодолением последствий стихийного бедствия система "слабый мэр - совет", функционировавшая в то время в Галвестоне, не справилась. Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественно бизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме совета комиссионеров) и возглавить работы по преодолению последствий стихийного бедствия". 23.с.96.

Один из комиссионеров в качестве primus inter paris обычно выполняет функции "слабого мэра". Он координирует заседания комиссионеров, но основная его задача заключается в том, чтобы руководить деятельностью подконтрольного ему департамента. По свидетельству А.И. Черкасова, "приблизительно 13 городов в США с комиссионной формой местного управления функционирует в штате Алабама. Совет комиссионеров здесь состоит из трех членов... обязанности обычно распределяются следующим образом: первый курирует вопросы общественной безопасности, второй -административные вопросы (включая финансы и коммунальные услуги), а третий член отвечает за общественные работы.23.с.95.

Достоинства этой системы заключаются в (1) компактности органа управления (3-5 человек); (2) в экономичном совмещении в одном институте функций представительного собрания и собственно административного органа; (З) высокий уровень специализации комиссионеров.

Среди недостатков следует отметить: (1) "круговую поруку" безответственности среди комиссионеров; (2) отсутствие единого органа общей компетенции; (З) недостаток профессионализма и квалификации комиссионеров, которые "будучи профессиональными политиками, редко являлись хорошими администраторами" (23.с.97

Совет - управляющий

Как отмечает А.И. Черкасов, "главной отличительной чертой системы "совет - управляющий" является деловой, прагматический подход к вопросам городского управления, акцент на его эффективность"23.с.91.Данная система особенно интересна с юридической точки зрения, поскольку фактически представляет собой "экспансию" частного права в область публично-правовых отношений. По справедливому замечанию американского исследователя Д. Бергмана, смысл данной системы заключается в том, чтобы "построить управление городом по таким же принципам, по каким функционирует эффективная корпорация частного права, отделив при этом политику от администрации"23.с.91

В самом деле, управляющий во многом выполняет функции, аналогичные полномочиям "сильного мэра", но в отличие от последнего он освобожден от квазиполитических (церемониальных) функций. Институт мэра сохранен, но имеет в основном рудиментарный характер: в качестве primus iпtеr рeris мэр председательствует в небольшом по составу совете, он лишен права вето и каких-либо существенных административных полномочий.

Специфика системы "совет - управляющий" заключается в том, что ее можно интерпретировать как в терминах дуалистической, так и триалистической модели управления. В последнем случае, система приобретает следующий вид: представительное собрание - управляющий - мэр. Роль последнего как политического арбитра между двумя первыми органами неизбежно возрастает в тех муниципалитетах, в которых увеличивается бремя социальных, этнических или расовых проблем.

К достоинствам этой системы следует отнести (1) высокий профессионализм администрации, поскольку управляющий, будучи профессиональным менеджером, старается подбирать своих сотрудников на основе не политических, а деловых качеств; (2) стремление освободить сферу обыденного, рутинного управления от контекста политической борьбы, т.е. сознательное стремление при любых обстоятельствах отделять управление от политики. (З) принципиальная возможность использовать институт мэра в качестве инструмента политического арбитража при возникновении разногласий между советом, с одной стороны, и управляющим, с другой;

К недостаткам этой системы следует отнести (1) технократическую природу принципа системы "совет - управляющий" (ввиду этого данный принцип малопригоден для муниципалитетов с острыми этническими, социальными и экономическими проблемами); (2) практическую нелигитимность управляющего и тем более его ближайших сотрудников - технократов (данное обстоятельство, в частности, значительно ослабляет позиции управляющего, как в отношении совета, так и в отношении "церемониального мэра").

1.7 Системы местного управления (Германия и Франция)

Коммунальное право континентальной Европы всегда радикально отличалось от аналогичного права англо-американской традиции. В Великобритании и США и теоретики, и практики вполне в духе common law намеренно не различали государственное управление, с одной стороны, и местное самоуправление, с другой. Напротив, местное самоуправление в континентальной Европе со времен Французской революции 1789 г. и отчасти доныне понимается как "свобода от или против государства". Правда, следует отметить, что антиэтатистские тенденции идеологии местного самоуправления в настоящее время не имеют существенного влияния. В этом смысле интересна эволюция постмонархических реформаторов Франции, которые очень скоро из "почти анархистов" превратились в убежденных государственников. Поэтому они постарались нейтрализовать исходный радикализм тезиса о том, что французские коммуны должны быть "свободны от государства".

В Германии известный прусский реформатор барон фон Штайн и вовсе отказался от якобинского понимания коммунального управления и выдвинул контридеологему. Фон Штайн понимал местное самоуправление как "свободу в государстве". В Прусском Городском Уложении от 19 ноября 1808 года фон Штайн определяет смысл местного самоуправления следующим образом: "Гражданское (т.е. полноправное - С.К.) население приобретает неделимое право управлять делами своего сообщества. Все воздействие государства ограничивается лишь надзором за тем, чтобы ничто не предпринималось против цели государства и чтобы соблюдались действующие законы" 42.с. 15.

Таким образом, в континентальной Европе в отличие от Великобритании и США для местной власти были изначально характерны элементы дуализма управления. Так, соответствующие институты, например, во Франции la tutelle (="опека"), в Германии die Aufscht (="надзор"), изначально обеспечили соприсутствие власти государственных органов на уровне коммунального самоуправления. Итак, коммунальноя власть в континентальной Европе по необходимости носила дуалистический характер. Дуализм вообще был характерен для местного управления и средневековой Европы. В этой связи представляет интерес традиционное для свободных городов европейского Средневековья магистратское управление.

Магистратская система местного управления

Классический вариант этой системы управления напоминает англоамериканскую модель "сильный совет - слабый мэр". Другими словами, классическая магистратская модель является континентальным аналогом системы верховенства представительного органа. Следовательно, в магистратской модели традиционного типа председатель совета является лишь primus inter pares вся власть сосредоточена в самом совете. Отличие от англо-американской модели "сильный совет - слабый мэр" заключается лишь в том, что магистратская система является бикамеральной и следовательно имеет двух председателей.

Помимо городского собрания (="большого совета") действует еще и магистрат (="малый совет"), которому и принадлежат основные полномочия действительной власти. С теоретической точки зрения классическая магистратская модель представляет собой попытку совмещения двух элементов управления:

1) Демократического (=городское представительное собрание) и

2) олигократического (="совет патрициев"). При этом монократический орган (председатель соответствующего совета) играл второстепенную роль, т.е. выполнял в основном координирующие и представительные функции.

Основной недостаток классической магистратской модели заключается в том, что рано или поздно она по инерции трансформируется и приобретает квази-монистический характер. Образно говоря, монократический элемент управления (председатель большого или малого совета) может "мстить" за свое неполноценное присутствие двояким образом:

1) поскольку магистратская система предусматривает для каждого совета особого председателя, то они, будучи ограничены во власти внутри соответствующего коллегиального органа, могут направлять свою энергию вовне. Как персонифицированные политические антиподы они в отношении друг друга могут избрать стратегию постоянного конфликта;

2) ввиду необходимости смягчения указанного персонифицированного конфликта, магистратская система объективно тяготеет к рецепции института персональной унии. Другими словами, рано или поздно вместо двух примерно равнозначных "слабых председателей" появляется один "сильный бургомистр", который и сочетает функции председателя магистрата с полномочиями главы местной администрации. При этом "большой совет" сохраняет своего отдельного председателя в его прежнем качестве простого координатора заседаний. Бургомистр (он же председатель "малого совета") со временем объективно приобретает малопрозрачные и неподконтрольные полномочия, которыми в классической магистратской системе не обладал ни один из двух председателей;

В настоящее время классическая магистратская модель в чистом виде уже нигде не существует. В современной Германии, а именно в землях Гессен, Бремен и в городских общинах земли Шлезвиг-Хольштайн, действует т.н. квази-магистратская система (unechte Magistratsverfassung). Так же, как и в классической магистратской системе, современный немецкий магистрат ("малый совет", "верхняя палата") является важнейшим органом местного управления. Магистрат в основном состоит из сотрудников, работающих на профессиональной основе, которые возглавляются бургомистром. Последний является председателем магистрата и в качестве главы местной исполнительной власти избирается из состава "большого совета' Таким образом, глава местной администрации одновременно является главой магистратами не собрания городских представителей (="большой совет"). В последнем избирается особый председатель, наделенный церемониальными функциями.

Среди достоинств современной квази-магистратской системы следует назвать:

1) механизм т.н. двойного сита, или двухступенчатого отбора членов магистрата, которые сначала избираются населением в городское собрание (="большой совет"), а затем уже в магистрат. Если первый уровень отбора является чисто политическим, то при выборах магистрата очень важное значение приобретают деловые и профессиональные качества претендента в "малый совет"(="городское правительство");

2) принцип двухступенчатого положительного конфликтам именно (1) между "большим советом" и "малым советом"; (2)между председателем "большого совета", с одной стороны, и бургомистром в качестве главы магистрата, с другой;

З) механизм многоступенчатого непосредственного контроля за: (1) Деятельностью бургомистра со стороны магистрата; (2) деятельностью магистрата со стороны городского собрания ("большого совета"); (З)деятельностью городского собрания со стороны местного населения;

Среди недостатков магистратской системы следует отметить:

1) присущий магистрату технократический стиль управления, т.е. определенный иммунитет (и в тенденции безразличие) членов "городского правительства" по отношению к политическим требованиям местного населения, поскольку магистрат не несет непосредственной солидарной, ни персональной ответственности перед гражданами;

2) возможность негативного (деструктивного) конфликта между главными органами магистратской системы, особенно "большим советом" и "малым советом".

Квази-бицефальная система управления

Среди наиболее распространенных моделей местного управления в континентальной Европе следует отметить квази-бицефальную систему. В отношении данной системы, на наш взгляд, предварительно следует осуществить процедуру, которую Конфуций называл "исправлением имён". Дело в том, что квази-бицефальная система формально-юридически считается дуалистической, т.е. включает в себя "только" (1) Коллегиальный орган (совет представителей) и (2) монократической орган (главу администрации). Однако фактически речь идет о триалистической системе управления. К двум перечисленным органам управления по ряду причин следует добавить третий элемент, а именно аппарат администрации как олигократический орган. Последний обладает относительной автономией не только по отношению к представительному собранию, но и по отношению к главе администрации. Триалистическая квази-бицефальная система представлена двумя основными типами, которые условно можно назвать "германским" и "французским".

Квази-бицефальная система смешанного управления (Германия)

Повторяем, что речь идет о латентной триалистической системе, которая получила широкое распространение в Федеративной Республики Германия. От уже рассмотренной магистратской модели она отличается отказом от принципа бикамерализма, согласно которому основной орган местного управления подразделяется на "большой совет" и "малый совет". В рамках рассматриваемой системы первичная компетенция последовательно распределяется не между двумя, а между тремя органами: (1) представительным советом - (2) главой местной администрации - (3) аппаратом администрации.

Третий (олигократический) элемент управления является латентным. Другими словами, формально-юридически в качестве самостоятельных органов признаются лишь представительное собрание (=демократический институт) и глава администрации (=монократический институт). Тем не менее, повседневная, рутинная власть на муниципальном уровне распределяется не между представительным собранием и главой администрации,а между этим последним и, как правило, малоизвестными олигократами из муниципалитета.

Местная администрация в Федеративной Республике Германия представлена двумя основными типами "олигократа": (1) специалистом, работающим на профессиональной основе; (2)депутатом представительного собрания, избранным или кооптированным в администрацию для осуществления деятельности в соответствии со своей основной специальностью на непрофессиональной основе (Nebenbeamter или Enrenbeamter). Основное отличие между этими типами заключается в том, что Nebenbeamter в отличие от Hauptbeamter не состоит на государственной службе. Депутаты-специалисты, работающие по профилю в местной администрации на непрофессиональной основе, не получают регулярного жалованья, а получают лишь умеренную компенсацию в связи с расходами в рамках их коммунальной деятельности, включая компенсацию за упущенную выгоду.

Специфика немецкого варианта триалистической системы заключается в последовательном соблюдении принципа смешанного, или синтетического управления. Данный принцип следует понимать двояко. Во-первых. согласно этому принципу община=Gemende или округ =Кгeis на соответствующей территории и в контексте т.н. собственного круга полномочий =eigener Wirkungskreis. осуществляют все функции 1 коммунального и 2 супра-коммунального характера. Отсюда, глава соответствующего территориального коллектива при решении любого вопроса совмещает функции 1главного администратора местного сообщества и 2 фактического представителя интересов государства. Таким образом, здесь на одном и том же уровне управления совмещаются локальные и государственные интересы.

Во-вторых, согласно принципу синтетического управления местное сообщество может действовать не только как самоуправляющаяся единица, но и как орган государственного управления. Это означает, что община не может действовать лишь на основе приоритета собственных задач и обязана осуществить "как свои собственные" делегированные государственные полномочия. Отличие между собственным и делегированным кругом полномочий заключается, прежде всего, в том, что исполнение делегированных государственных функций подлежит режиму внешнего финансирования, а также режиму ограниченного административного надзора со стороны государства. В любом случае, принцип синтетического управления означает необходимость сочетать демократические принципы управления с монократическими при решении любого вопроса.

С формальной стороны механизм синтетическогосмешанного управления реализуется посредством института персональной унии, который призван обеспечить прочную связь между коллегиальным и монократическим органами МСУ. Иначе говоря, речь идет о совмещении бургомистром как функций главного администратора, так и функций председателя представительного совета. По чисто формальным признакам система смешанного управления подразделяется на

1. модель "северогерманского совета", которая действует в землях Северный Райн-Вестфалия и Нижняя Саксония;

2. модель "южногерманского совета", которая действует в Баварии и Баден-Вюртемберге,

3. т.н. бургомистерскую модель, которая действует в Райнланд-Пфальце, Саарланде и частично в земле Шлезвиг-Хольштайн.

Рассмотрим коротко эти модели:

1. Модель "северогерманского совета" формально закрепляет верховенство представительного органа, который несёт основную ответственность за выполнение коммунальных задач. Бургомистр избирается из состава совета и на непрофессиональной основе осуществляет функции координатора заседаний совета. Какими-либо непосредственными исполнительными полномочиями он не обладает. Вся текущая исполнительная власть сосредоточена в руках особого монократического органа. Указанный "директор общины", или "директор города "не только обеспечивает реализацию решений совета, но и представляет общину или город вовне. Как видим, в этой части данная модель напоминает англо-американскую систему "совет - управляющий", с которой она связана и генетически. Тем не менее, директор общины теоретически обладает лишь делегированными полномочиями.

Первоначально совет обладал "административным суверенитетом" и в принципе мог изменить как объём, так и характер полномочий "директора общины", или "директора города". Однако по мере развития законодательной базы коммунального управления в Северной Германии сначала была закреплена дуалистическая разверстка компетенции между представительным советом и "директором общины". Позднее, указанная разверстка приобрела триалистический характер, поскольку самостоятельными компетенциями теперь обладает также и третий (коллегиальный) орган, а именно т.н. исполнительный комитет, который формируется из членов совета и выполняет функции своеобразного "городского правительства".

2. Модель "южно-германского совета" формально также является вариантом дуалистической системы управления. Главным органом является представительное собрание, которое принимает принципиальные решения, решает важные кадровые вопросы, а также вопросы планирования и контроля. Вторым по статусу является бургомистр, т.е. глава исполнительной власти. Бургомистр в Южной Германии избирается непосредственно населением и обладает независимыми от совета полномочиями, особенно в области текущего управления. Помимо этого, бургомистр фактически обладает исключительными (и дискреционными) полномочиями в области делегированных государственных задач. Он также осуществляет функции представительства местного сообщества вовне. Особенностью рассматриваемой модели является последовательная реализация принципа персональной унии: бургомистр является не только главой местной администрации, но и по должности осуществляет функции председателя совета с правом отлагательного вето.

3. Бургомистерская модель во многом напоминает уже рассмотренную модель "южно-германского совета". Основное отличие заключается в том, что в бургомистерской модели глава местной администрации избирается из состава совета, а не посредством прямого народного голосования. Тем не менее, независимо от совета бургомистр обладает значительными прерогативами. Бургомистерская модель так же, как и магистратская система МСУ, может быть реализована в классической форме и неклассической форме. В классической бургомистерской модели глава местной администрации исполняет свои обязанности как почётную миссию и как продолжение своего депутатского мандата, т.е. является. В неклассической бургомистерской модели глава местной администрации является, так сказать, штатным управленцем и выполняет свои полномочия на профессиональной основе.

В рамках бургомистерской модели также реализуется принцип персональной унии, однако достаточно дифференцированно. В частности, в некоторых сельских общинах земли Шлезвиг-Хольштайн действует классическая бургомистерская модель, т.е. бургомистр исполняет полномочия не непрофессиональной основе и, следовательно, является Ehrenbeamter. Такой бургомистр по закону (напр. земли Шлезвиг-Хольштайн) одновременно является председателем представительного совета. Однако в тех общинах Шлезвиг-Хольштайн, где действует неклассическая бургомистерская модель, бургомистр лишь может быть избран председателем совета из состава депутатов. Неклассическая модель действует также и в сельских общинах земли Саарланд. В случае, если совет избирает иного председателя, т.е. небургомистра, то персональная уния не реализуется и возникает ситуация "потенциального двоевластия", характерная для классической магистратской системы.

Специфика квази-бицефальной системы смешанного управления определяется тем, что монократический орган в одно и то же время и в одном и том же отношении является и агентом государственной власти, и представителем местного сообщества. Отсюда, основное достоинство этой системы, а именно: всякий вопрос местного значения в ходе его решения приобретает государственно-правовой смысл. С другой стороны, всякое делегированное государственное полномочие должно быть реализовано с тщательным соблюдением местной специфики, включая прежде всего личные, а также корпоративные интересы местного населения.

Главный недостаток смешанного управления заключается в том, что при такой системе невозможно установить некий общий критерий, позволяющий при решении любого вопроса соблюсти государственные приоритеты, не ущемляя в то же время некоторые локальные интересы. Отсюда, всегда сохраняется двойная опасность, а именно: (1)опасность недопустимого упрощения сложных вопросов управления; (2)опасность скрытого местничества, т.е. стремления местной власти всякий вопрос локального значения относить к разряду вопросов "высшей государственной важности". Эта опасность особенно рельефна там, где локальная политическая жизнь сводится к защите корпоративных интересов местных политиков.

Квази-бицефальная система дуалистического управления (Франция)

Данная система получила распространение во Франции. От родственной германской системы ее отличает иное понимание роли и значения монократического органа. Речь идет об ином коммунально-правовом статусе французского мэра в отличие от статуса и полномочий немецкого бургомистра. Так концепция коммунального управления в Федеративной Республике Германия в принципе исходит из унитарной системы "сдержек и противовесов", согласно которой приоритет монократического органа (=бургомистра) "ослабляется" прежде всего, по горизонтали, т.е. формально-юридически лишь со стороны представительного собрания. Напротив, концепция коммунального управления во Франции исходит из удвоенной системы "сдержек и противовесов'. Таким образом, на уровне местного самоуправления во Франции как бы восполняется структурная слабость унитарного государства: фактическое лидерство мэра ограничивается не только по горизонтали (со стороны совета коммуны), но и по вертикали (со стороны департамента).

Дуалистической эта система является потому, что французская коммуна не имеет такого же синтетического круга полномочия, как немецкая община. В значительной степени, это объясняется тем, что в отличие от немецкой концепции местного самоуправления ="свобода в государстве в основе французской идеологии местного самоуправления лежат сразу две идеологемы ("свободы от государства "+"свобода в государстве") Отсюда, французский мэр как представитель коммуны не может в качестве такового как "свои собственные" задачи одновременно выполнять супракоммунальные идем более, делегированные государственные полномочия.

Посредством особого института т.н. "раздвоения функций" французский мэр попеременно действует в двух отграниченных друг от друга режимах, а именно: 1 в качестве главы местной администрации и 121 в качестве агента государственной власти. При этом - согласно французской идеологии местного самоуправления - первый круг полномочий по возможности не должен соприкасаться со вторым. Таким образом, одна из главных задач коммунального права Франции заключается в том, чтобы закрепить формально-юридическое "раздвоение» мэра и по возможности четко отделить круг его полномочий в качестве главы местной администрации от его функций в качестве низшего звена государственного управления. Коротко рассмотрим, как действует механизм "раздвоения функций" в системе французского местного самоуправления.

Как отмечают Жан-Бернар и Жан-Франсуа Оби, "Наша административная система исходила из гипотезы "функционального раздвоения", т.е. гипотезы, согласно которой административный орган попеременно действовал от имени отдельных субъектов публичного права. Вплоть до реформ децентрализации ...префекты являлись частью таких органов... поскольку они представляли то государство, то департаменты и регионы, то децентрализованных субъектов публичного права.

Реформы децентрализации подтвердили положение мэра в системе "функционального раздвоения", поскольку он до сих пор ...осуществляет как коммунальные, так и государственные компетенции"28.с.86

Коммунальные компетенции мэра подразделяются на три группы.1В первую группу входят те полномочия мэра, в осуществлении которых он независим от совета коммуны. Это, прежде всего его полицейские функции, т.е. полномочия в области общественной безопасности и правопорядка. Во вторую, группу входят полномочия, связанные с управлением системой муниципальных услуг и, прежде всего решение кадровых вопросов. В третью группу входят различные полномочия, связанные с исполнением конкретных решений совета коммуны.

Государственные компетенции мэра поддаются определению только с формальной стороны, а именно: это любые делегированные полномочия, осуществляемые в рамках иерархического подчинения мэра префекту и правительству. Если мэр, по каким-то причинам, не исполняет эти свои функции, то префект соответствующего департамента может реализовать их в режиме "административного замещения" (pouvoir de substitution). 28.С.88. В частности, в эту группу полномочий входят публикация нормативных актов, организация коммунальных выборов, надзор за системой начального образования и т.п.

Указанные реформы децентрализации (1982 г.) изменили статус префекта. Речь, прежде всего, идет о контрольных функциях префекта, который утратил почти всю совокупность полномочий, присущих ему до 1982 года в качестве главы исполнительной власти департамента. Однако префект "остается представителем государства в департаменте и представляет каждого министра"46.с.116. Указанные контрольные функции префект отчасти делегирует супрефектам. Последние возглавляют особые административные единицы департамента (т.н. аррондисменты). Аррондисменты не являются муниципальными образованиями, а лишь обозначают территорию, на которую распространяется власть соответствующих супрефектов. "Последние являются помощниками префекта в своем округе, осуществляют административный контроль за деятельностью расположенных на их территории коммун. В случае, если супрефект сочтет какое-либо решение местного органа незаконным, он направляет его префекту, который вправе передать дело в административный суд"23.с.56

Таким образом, власть французского мэра ограничивается и по горизонтали, и по вертикали, причем в последнем случае даже дважды: (1) непосредственно со стороны супрефекта соответствующего аррондисмента и (2) опосредованно со стороны префекта департамента. Как видим, институты префекта и супрефекта представляют собой не иное что, как способ деконцентрации власти государства. Отсюда, согласно концепции французского коммунального права префект и супрефект являются, прежде всего, агентами государственной власти и представителями ее интересов на локальном уровне.

В этой связи возникает вопрос: на каком основании агенты государства могут ограничивать власть органов местного сообщества, не нарушая одновременно принцип самоуправления? С одной стороны, местное самоуправление по определению в своей области совершенно самодостаточно, и любое вмешательство государства в эту область можно истолковать как недопустимое. С другой стороны, местное самоуправление представляет собой лишь управления в собственном смысле. Последнее же в эпоху существования национальных государств опять-таки по преимуществу совпадает с государственным управлением. Круг логически замыкается: местное самоуправление одновременно не может быть государственным управлением и не может не быть таковым. Во Франции данную логически неразрешимую апорию на практике нейтрализуют следующим образом:

1) на коммунальном уровне управления определяется орган, который отвечает за смычку государственного управления и местного самоуправления (=мэр);

2) данный орган в качестве связующего звена управления в единой вертикали власти имеет две различные "ипостаси": одновременно агента государства и представителя местных интересов. Во Франции это называют, как мы видели ("функциональное раздвоение").

3) данный орган попеременно действует "то от имени коммуны, то от имени государства"28.с.86. Другими словами, в отличие от немецкого бургомистра французский мэр должен не синтезировать свои государственные и локальные функции, а напротив сознательно и тщательно разграничивать их. Таким образом, в каждом конкретном случае все агенты правоотношений должны иметь возможность по некоторым формальным критериям определить, действует ли мэр в качестве агента государства или же в качестве главы местной администрации.

Основное достоинство дуалистического управления заключается в том, что в отличие от рассмотренной германской системы деятельность мэра становится более прозрачной как для агентов государства, так и для местного населения, а также для всех третьих лиц. Отсюда, возрастает предсказуемость развития правоотношений с участием монократического органа коммуны.

Среди недостатков данной системы можно отметить следующие:

1) опасность волюнтаризма, поскольку нет гарантии, что во всякой конкретной ситуации "среднестатистический мэр" всегда правильно выбирает оптимальный режим управления. Иными словами, мэр может действовать в качестве государственного агента там, где уместнее отстаивать интерес местного сообщества (например, в вопросах его жизнеобеспечения). С другой стороны, в пограничной ситуации мэр может отстаивать и явно местнические позиции (вплоть до корпоративных потребностей местной политической верхушки) в ущерб своим функциям в качестве защитника государственных интересов.