Теория муниципального управления

2) опасность ложной интерпретации действий мэра в конкретной ситуации, особенно в средствах массовой информации. Так, французский мэр объективно более уязвим, чем немецкий бургомистр, поскольку политические противники мэра на государственном уровне управления могут найти "доказательства" его некомпетентности как агента государственной власти. С другой стороны, внутрикоммунальные противники мэра всегда могут привести "аргументы» в пользу его непригодности защищать интересы местного сообщества. Таким образом, французский мэр объективно несет "двойной груз недоверия" как со стороны государственных органов, так и со стороны соответствующего территориального коллектива.

1.8 Функции и полномочия органов МСУ

Органы управления местных сообществ по определению являются административными. Для их классификации неуместно использовать теорию разделения властей: местные сообщества не обладают самостоятельной законодательной властью ни - тем более - властью судебной. Местные сообщества не являются государствами, поэтому и муниципальный совет не является аналогом законодательного органа. Деятельность всякого муниципального органа власти является властно-распорядительной. Данное обстоятельство не исключает возможность и даже необходимость осуществления других функций, но все иные функции носят вспомогательный характер по отношению к задачам управления. Рассмотрим основные ОМСУ, а также их функции.

Представительный орган муниципального образования. Муниципальный совет

В отличие от общегосударственного законодательного собрания муниципальный совет является не только представительным, но и административным органом общей компетенции. Члены муниципального совета избираются на основе всеобщего, прямого избирательного права. Количественный состав совета, как правило, зависит от количества населения данного муниципального образования. Так во Франции при населении до 100 человек совет коммуны не может включать в себя более 9 членов. При населении - от 100 до 499 человек - количество членов совета может достигать 11. При населении - от 500 до 1499 человек в состав муниципального совета могут входить до 15 членов и т.п. Наиболее крупные коммуны (от 300 тыс. населения) могут выбирать в совет до 69 представителей.28.с.81Срок полномочий муниципального совета обычно весьма продолжителен (во Франции, например, 6 лет).Совет должен регулярно собираться на заседания (например, во Франции не реже одного раза в три месяца). Посредством регулярных заседаний совет реализует три важнейших функции:

1) во-первых, определяются позиции фракций и политических групп совета по вопросам повестки дня;

2) во-вторых, происходит обмен мнений и сближение позиций;

3) в-третьих, принимается согласованное окончательное решение от имени всего совета;

К порядку проведения регулярных заседаний предъявляются следующие требования:

1) заседание должно проходить, во-первых, гласно (т.е. не только депутаты, но в принципе и все заинтересованные лица, особенно эксперты должны иметь возможность открыто обсуждать соответствующий пункт повестки дня) и, во-вторых, публично (т.е. в идеале любой житель муниципалитета должен иметь право получать своевременную информацию о ходе заседания). В любом случае в зал заседаний должен быть обеспечен доступ представителям СМИ);

2) председатель должен полно и точно указать пункты повестки дня. Включение дополнительных пунктов после акта обнародования повестки дня допускается лишь на условиях, оговоренных в статуте муниципального совета;

3) информация о месте, времени заседаниям также о повестке дня должна быть заблаговременно доведена до сведения всех заинтересованных лиц, прежде всего депутатов. Формой оповещения может служить стандартный акт управления, например, распоряжение председателя совета, скрепленное соответствующей подписью, печатью и исходящей датой. При этом в качестве масштаба заблаговременности (т.е. временного интервала между датой оповещения и датой заседания) принимается промежуток времени необходимый для того, чтобы наиболее отдаленно проживающие члены совета по получении известия о предстоящем заседании могли должным образом к нему приготовиться, а именно изучить повестку дня и выработать собственную позицию по ее пунктам;

4) заседание проводится лишь при наличии кворума (=закрепленного в статуте количества членов совета, необходимого для принятия действительных решений);

5) только те решения совета обладают юридической силой, которые

соответствуют условиям (1),(2),(3),(4);

Среди функций муниципального совета основными являются: (Квотирование бюджета, определение ставки местных налогов; помимо этого муниципальный совет дает согласие на заключение договоров займа между соответствующим муниципалитетом и кредитными учреждениями,

1) контролирует текущие расходы местной администрации;

2) создание новых и ликвидация старых муниципальных служб, определение их внутреннего устройства, функций и конкретных задач;

3) управление муниципальной собственностью;

4) определение штата муниципальных служащих;

б) решение всех вопросов, связанных с заключением любых контрактов, в которых муниципалитет является одной из сторон;

6) принятие решения об организации публичных работ, особенно в области управления пространством коммуны;

7) решение вопросов, связанных с административным регулированием вопросов местного хозяйства;

Председатель совета

Председатель совета, если он не совмещает эти функции с должностью главы местной администрации, является по преимуществу координатором заседаний. Председатель совета выполняет две основные функции, а именно: 1созыв очередных заседаний и 2 в случаях, оговоренных в статуте назначение нерегулярных, или экстренных заседаний. Помимо этой закрепленной в статуте ("официальной") компетенции председатель муниципального совета обладает некоторыми дискреционными полномочиями, в рамках которых он фактически действует по своему усмотрению.

Прежде всего, он широко пользуется своей дискреционной властью при назначении времени, места заседания, а также при определении повестки дня. В последнем случае речь, разумеется, идет не о самовластном назначении пунктов повестки, а о полномочии председателя, во-первых, редактировать эти пункты и, во-вторых, менять их очередность вплоть до "вынужденного" переноса некоторых из них на другое заседание и т.п.

Председатель обладает значительными административными полномочиями по порядку ведения заседания. Сюда относятся:

1) право в определённых ситуациях пресекать публичное выступление любого члена совета. В пограничной ситуации данное право "уплотняется" до лишения депутата права голоса на весь период дебатов, если статутом совета не установлено иное правило;

2) право удалять из зала заседания любых "нарушителей спокойствия";

3) право предлагать перерыв в проведении заседания, включая определение продолжительности перерыва.

Комитеты и комиссии совета

В зависимости от целей создания принято различать два типа комитетов совещательные и постановляющие. Формальное отличие между двумя типами комитетов заключается в том, что по персональному составу нет разницы между совещательными комитетами и муниципальным советом, поскольку все депутаты обязаны работать в том или ином совещательном комитете. Напротив, постановляющие комитеты, как правило, формируются из экспертов и специалистов, работающих на постоянной основе.

Совещательные комитеты могут быть органами как общей, так и специальной компетенций. В их задачи входит непосредственная подготовка работы предстоящего заседания. Прежде всего, речь идет об информационном обеспечении пунктов повестки дня, т.е. сопровождение этих пунктов комментариями, дополнениями, статистическими данными и т.п. К началу заседания задачи совещательного комитета в рамках предстоящей повестки дня, как правило, уже исчерпаны.

Иное дело постановляющие комитеты. Во-первых, постановляющие комитеты могут самостоятельно осуществлять функцию информационного, а также экспертно-аналитического обеспечения, но могут в этой части сотрудничать и с соответствующими совещательными комитетами. Однако главная задача постановляющих комитетов заключается в том, что они на постоянной основе осуществляют руководство конкретной сферой хозяйства (например, комитет дорожного строительства) или контролируют определенное направление социально-экономической деятельности (например, комитет инвестиций).

В первом случае, можно говорить о постановляющем комитете предметной специализации, во втором - о постановляющем комитете функциональной специализации. Со стороны муниципального совета постановляющие комитеты наделяются властно-распорядительными полномочиями, но только в рамках соответствующей специализации. Муниципальный совет сохраняет свои контрольные функции в отношении постановляющих комитетов вплоть до отзыва делегированных им полномочий, если это предусмотрено уставом муниципального образования или статутом совета.

И совещательные и постановляющие комитеты решают двойную задачу. Что касается совещательных комитетов, то они, во-первых, обеспечивают информационную, экспертно-аналитическую и статистическую подготовку деятельности совета и, во-вторых, высвобождают время, необходимое членам совета для решения вопросов стратегического значения. Постановляющие комитеты к тому же (в рамках соответствующих специализаций) разгружают совет от необходимости решать оперативные и особенно рутинные вопросы.

Однако комитеты и комиссии не только решают, но и порождают проблемы. Каждое муниципальное образование должно решить вопрос о т.н. оптимальном сочетании совещательных и постановляющих комитетов. Прежде всего, чрезмерное количество любых комитетов может стать серьезным грузом для местного бюджета. Особенно обилие постановляющих комитетов фактически может привести к тому, что муниципальный совет превратится в полностью опосредованный орган, который делегировал все свои полномочия малопрозрачным олигократическим структурам. Как бы то ни было, не существует общего правила об оптимальном количестве совещательных и постановляющих муниципальных комитетов. Более того, нет общего правила и о том, какой должна быть номенклатура задач совещательных комитетов и какой должна быть номенклатура задач постановляющих комитетов.

Далее, возникает проблема оптимального соотношения постановляющих комитетов предметной специализации и постановляющих комитетов функциональной специализации. Первый вид постановляющих комитетов обеспечивает более адресное управление, а второй - позволяет решать вопросы стратегического планирования. Тем не менее, принято считать, что существуют такие постановляющие комитеты без которых немыслима деятельность ни одного муниципалитета (например, комитет финансового контроля и т.п.)

Местная администрация

Глава местной администрации (мэр, бургомистр)

Среди компетенции главы местной администрации следует различать, по крайней мере, три группы полномочий:

1) полномочия полицейского характера осуществляемые в целях поддержания порядка, общественной морали, общественного спокойствия и безопасности;

2) полномочия административного характера связанные с осуществлением общего руководства муниципальными службами, учреждениями и предприятиями, включая кадровые и дисциплинарные полномочия в отношении всех категорий сотрудников указанных служб учреждений и предприятий;

3) разнообразные полномочия, связанные с исполнением решений муниципального совета. Эта наиболее эластичная группа полномочий в принципе не поддается исчерпывающему перечислению. Именно данные полномочия объективно перерастают в т.н. дискреционные (т.е. непрозрачные для контроля) полномочия. Сюда в частности относятся:

3.1 управление муниципальной собственностью;

3.2 управление доходами (сохранение и преумножение доходов);

3.3 управление расходами (в каждом конкретном случае именно глава местной администрации отдаёт распоряжения бухгалтерии о выдаче денег);

3.4 надзор за деятельностью муниципальных учреждений;

3.5 подготовка проекта местного бюджета;

Наконец, в рамках тех систем местного управления, где институт председателя муниципального совета и институт главы местной администрации скреплены персональной унией, к полномочиям мэра (бургомистра) добавляется еще одна группа полномочий, в частности, отлагательное вето на решения совета; право альтернативного делегирования задач либо комитетам и комиссиям совета, либо департаментам и службам муниципалитета, т.е., в конечном итоге, сотрудникам административного аппарата.

Местная администрация как корпорация ("городское правительство")

"Городское правительство", или муниципалитет в узком смысле имеет ряд существенных особенностей. Выше уже отмечалось, что данный орган в отличие от совета коммуны и мэра обычно не обладает самостоятельным коммунально-конституционным статусом. Все сотрудники мэра, включая его непосредственных заместителей не имеют собственных полномочий. Они выполняют лишь те задачи, которые им делегирует мэр. Соответственно, муниципальный совет (как коллегиальный орган общей компетенции) может делегировать полномочия только мэру, а не тем или иным сотрудникам муниципалитета (как бы минуя мэра) 28.с.79. Тем не менее, ближайшее окружение мэра представляет собой особую и явно привилегированную категорию муниципальных сотрудников, которые - хотя и в разной степени - могут удерживать за собой рычаги дискреционной власти. С другой стороны члены муниципалитета в любой момент могут быть лишены мэром их прежних функций. При этом мэр руководствуется, как правило, соображениями целесообразности. Таким образом, в отношении своих ближайших сотрудников мэр осуществляет власть, во многом аналогичную власти главы дуалистической монархии в отношении кабинета министров: он довольствуется их услугами до тех пор, пока они "ведут себя хорошо".

1.9 Предметы ведения местного самоуправления

По формальному признаку предметы ведения местного самоуправления принято подразделять на две группы:

1) вопросы местного значения, т.е. функции, осуществление которых целиком и полностью входит в компетенцию муниципальных образований;

2) делегированные полномочия, т.е. государственные функции, осуществление которых дает наиболее оптимальный результат как раз на муниципальном уровне управления;

Так, немецкая исследовательница Кристиана Маис следующим образом анализирует проблему соотношения двух групп муниципальных обязанностей:

"Даже если при увеличении обязанностей и (соответствующем) возрастании расходов общин увеличиваются их доходы (будь-то в рамках коммунальной финансовой компенсации, будь-то в рамках целевых государственных дотаций), данное увеличение доходов часто не компенсирует возрастание действительного финансового бремени. В результате общины либо должны соглашаться на возрастание своей задолженности(ввиду необходимости новых займов - С.К.)...либо должны использовать те доходы, которые в иных условиях предназначались бы для решения задач самоуправления (в собственном смысле - С.К.)" 42.С.9.

Итак, проблему соотношения двух групп полномочий местных сообществ можно сформулировать следующим образом: как определить ту грань, по преодолению которой возрастание делегированных полномочий превращается в угрозу для самого принципа местного самоуправления?

Ясно, что между двумя группами полномочий не может быть четкой, раз и навсегда заданной границы. Однако, очевидно, что существует некоторое ядро собственных полномочий муниципальных образований, которое ни при каких обстоятельствах не может быть ограничено делегированными государственными полномочиями. К такому ядру относится, например, социально-экономическая функция муниципалитетов. Следующий аспект проблемы касается структуры самих делегированных полномочий. Такие полномочия в России, как и в Германии, могут быть двух видов:

1) федеральные государственные полномочия и

2) федеративные государственные полномочия.

В указанном смысле проблема сводится к следующему: Имеет ли право федеральный центр единолично, т.е. без согласования с соответствующим субъектом федерации, наделять муниципальные образования дополнительными полномочиями?3десь не подлежит сомнению лишь то, что субъект федерации не может предоставлять дополнительные полномочия своим муниципальным образованиям вопреки федеральному законодательству. Однако дискуссионной остается прерогатива федерального центра делегировать выполнение федеральных функций на муниципальный уровень. Как справедливо отмечает Кристиана Майс, проблема здесь носит не только конституционно-правовой, но и финансово-правовой характер, поскольку федеральный центр при делегировании полномочий склонен одновременно экономить свои федеральные средства. Следовательно, федеральная "компенсация" часто оставляет муниципальные образования "в минусе".

По материальному признаку предметы ведения местных сообществ (как собственно "муниципальные", так и делегированные полномочия) принято подразделять на два больших класса:

1)функции регулирования (= либеральные функции) и

2)функции распределения (= социальные функции)

Следует сразу отметить, что строгое разграничение этих функций возможно лишь на идеологическом или организационно-правовом уровне. В последнем случае между комитетами и комиссиями совета или департаментами муниципалитета наблюдается своеобразное "разделение труда": одни из них обеспечивают по возможности оптимальный режим свободы предпринимательства, ассоциаций и т.п., а другие призваны поддерживать определенный минимум социальной справедливости. Как правило, между "регулирующими" и "социальными" подразделениями совета или муниципалитета всегда остается пространство для т.н. позитивного конфликта .В зависимости от экономической конъюнктуры или расстановки политических сил на местном уровне происходит постоянное "качание маятника" между режимом "оптимальной (экономической) свободы" и режимом "детально регламентированной (социальной) справедливости".

Как бы то ни было, в реальной действительности трудно провести четкую грань между функциями регулирующего и социального характера. Так, цифра 8 п.2 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"(1995 г.) в качестве одного из предметов ведения местных сообществ устанавливает" охрану общественного порядка; организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью". Данная функция, на первый взгляд, полностью носит регулирующий характер. Она призвана обеспечить достаточно надёжное поле для реализации всего спектра либеральных свобод. Как бы то ни было, здесь не обозначены никакие собственно распределительные полномочия.

Однако, охрану общественного порядка можно понимать и в контексте распределения услуг по охране общественного порядка. Например, такие услуги и, следовательно, силы правоохранительных органов можно сосредоточить в деловом центре города или т.н. богатых кварталах, (тогда речь будет идти о специализированных и адресных услугах для определённого социального контингента). Другими словами, речь будет идти о смешанной функции как регулирующего, так и социального характера.

С другой стороны, напротив, можно направить силы правоохранительных органов на подавление социальных источников преступности (притоны наркоманов, нейтрализацию подростковых банд в т.н. маргинальных районах). В этом случае, указанная функция будет приобретать не столько регулирующую, сколько социальную природу.

Другой пример: согласно цифре 22 п.2 ст.6 рассматриваемого закона к предметам ведения местных сообществ относится "создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании". Разумеется, данную функцию можно интерпретировать исключительно в терминах регулирования жизнедеятельности муниципального образования. Следовательно, и муниципалитет, совет должны воздерживаться от культурной политики в материальном смысле, т. е. должны лишь предоставить "режим равноправия" для любых представителей любой культуры. Ясно, что такой формально-юридический подход очень скоро обеспечит преобладание в "культурном пространстве" муниципального образования только коммерческого направления т.е. фактически того. что принято называть псевдокультурой.

Таким образом, при осуществлении любой функции очень важно соблюдать определенный баланс (необязательно паритет) между регулирующим и социальным аспектами муниципального управления. Забвение принципа оптимальной свободы каждого жителя муниципального образования в конечном итоге приводит и к нарушению принципа социальной справедливости. Напротив, исключительный акцент на принципе индивидуальной свободы неизбежно ставит под угрозу само выживание муниципального образования, т.е. приводит к торжеству произвола во всех сферах жизнедеятельности.

1.10 Социально-экономическая функция местных сообществ

Как уже отмечалось. в ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"(1995) без какой-либо логической последовательности перечислены т.н. предметы ведения местного самоуправления. При этом в п.4 указанной статьи закреплено следующее полномочие: "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования". Речь, безусловно, идет о важнейшей функции местной власти. Более того, ОМСУ как власть, наиболее приближенная к простым гражданам, не может делегировать эту функцию на более высокий уровень. В этом смысле, следует согласиться с тем, что политический деятель муниципального уровня является, прежде всего, хозяйственником и лишь затем политиком.

К сожалению, обстоятельства принятия основополагающих муниципально-правовых актов в РФ обусловили их чрезмерную политизацию. В результате учредительно-правовые аспекты местной власти, как-то: местные выборы, референдум т.н. гарантии местного самоуправления, а также ответственность местных должностных лиц, в какой-то степени, затемняют raison d'etre местного самоуправления. Однако оправдание МСУ заключается не столько в праве участия граждан в местных референдумах, сколько в действительной возможности данного уровня власти удовлетворять фундаментальные потребности местных жителей, т.е. обеспечить некий минимальный стандарт жизнеобеспечения соответствующего сообщества.

Отсюда, особая роль местных налогов и статуса налогоплательщика на уровне местных сообществ. Ведь социально-экономическую функцию территориальный коллектив может осуществлять лишь в строгом соответствии с доходами местного бюджета. Иначе говоря. осуществление социально-экономической функции возможно лишь в том объеме. в котором местные налогоплательщики способны или готовы пополнять местный бюджет. Данное обстоятельство опять-таки недостаточно четко зафиксировано в основных нормативных актах, регулирующих вопросы жизнедеятельности местных коллективов.

Социально-экономическая функция территориальных коллективов начинается с

1) обеспечения безопасности лиц, а также их имущества. Исторически, например, в дореволюционной Франции, но также и в России) обеспечение внутренней безопасности считалось главнейшей задачей местных сообществ. Хотя в настоящее время полицейские функции, в основном, обеспечиваются государством, нижестоящие территориальные коллективы также субсидиарно участвуют в ее осуществлении. В России, как и во Франции для защиты общественного спокойствия и порядка мэр может и обязан принимать меры превентивного, профилактического характера. Что касается репрессивных мер, то они могут приниматься лишь по решению судебных инстанций. Отсюда, вывод: репрессивные меры как таковые не входят в компетенцию местных сообществ. Тем не менее, на практике порой трудно провести чёткую границу между профилактикой, предупреждением с одной стороны, и наказанием, или возмездием, с другой.

Помимо собственно полицейских задач функция обеспечения безопасности включает в себя заботу о противопожарной безопасности. Защита местного населения от пожаров и природных катастроф также традиционно входит в первичные полномочия территориальных коллективов. В больших городах противопожарная безопасность осуществляется на профессиональной основе. Однако в малых населенных пунктах в помощь профессиональным государственным подразделениям могут использоваться добровольные пожарные дружины.

2) Социально-экономическая функция включает в себя в качестве одного из главных элементов планирование, или оформление пространства. В современную эпоху она приобрела универсальный характер. Даже если речь идет о сельской местности, реализация этой подфункции предполагает планомерную урбанизацию соответствующей территории.

3) Первичной задачей всякой публичной власти, включая и местное самоуправление, является также обеспечение экономического равновесия. При этом однако следует учитывать. что местные экономические программы не должны противоречить ни региональным, ни федеральным программам. Муниципальная экономическая политика должна быть направлена на создание режима наибольшего благоприятствования для промышленных, финансовых и коммерческих компаний, расположенных на соответствующей территории. Более того, улучшение экономических условий для уже действующих предприятий должно способствовать привлечению в данную местность новых компаний и фирм. Для создания режима наибольшего благоприятствования местные коллективы обладают широким наборов средств как прямого, так и косвенного действия.

К мерам прямой поддержки можно отнести

3.1 адресные субвенции и субсидии отдельным предприятиям. Тем не менее, данную меру нельзя считать чисто экономической. Ведь без политического контроля за ходом адресной поддержки предприятий субвенция легко вырождается в механизм коррупции и казнокрадства. Далее, к мерам прямой поддержки можно отнести

3.2 дотированные из бюджета льготные продажи или предоставление в аренду участков муниципальной земли, а также предоставление кредитов фирмам для промышленного строительства и т.п.

К мерам косвенной поддержки предприятий можно отнести ускоренное развитие инфраструктуры, например, программу телефонизации района, развитие сети муниципальных дорог, соответствующее городское планирование, например, создание бизнес-центра с мощной компьютерной базой и т.п.

Важной экономической подфункцией территориальных коллективов следует считать экономическую секторальную политику. Данная политика направлена на то, чтобы обеспечить равномерное развитие местного коллектива иили предотвратить диспропорции в местном хозяйстве. Для сельских территориальных коллективов при этом речь идет о необходимости форсированного развития промышленного сектора, который, в свою очередь. должен помогать развитию сельского хозяйства, рыбоводства, лесного хозяйства и т.п.

Следующей важной экономической подфункцией является "муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения" (п. 15 ст.6 Ф3),без которой невозможна реализация любых экономических программ. В рамках этой подфункции местные сообщества обязаны поддерживать муниципальные дороги в пригодном для эксплуатации состоянии, а также расширять сеть муниципальных дорог. Проблема здесь заключается в необходимости учитывать (иногда трудно совместимые) интересы различных групп пользователей, а именно: транзитников, пешеходов, велосипедистов, граждан, дома которых расположены вдоль магистрали и т.п. Как бы то ни было, муниципальное дорожное строительство не сводится только к строительству и ремонту, но также неизбежно включает в себя образовательные программы, прежде всего повышение т.н. транспортной грамотности населения. Более того, дорожная и транспортная политика местных сообществ ввиду все возрастающей плотности транспортных потоков должна быть направлена и на борьбу с шумом.

Поддержка и развитие инфраструктуры, как видим, является необходимой составной частью комплексного социально-экономического развития местного сообщества. Среди элементов инфраструктуры, куда входят вопросы энерго-, водо-, тепло-, газоснабжения, трудно отдать предпочтение приоритетному развитию какой-то отдельной отрасли инфраструктуры. Как бы то ни было, для нормального функционирования местного хозяйства необходимо более или менее пропорциональное развитие всех элементов инфраструктуры.

В свою очередь, развитие инфраструктуры так или иначе затрагивает вопросы экологии. Несмотря на то, что экологические проблемы не могут адекватно решаться лишь на местном уровне, муниципальное право представляет собой естественную сферу реализации эколого-правовых норм. Защита окружающей среды на местном уровне отчасти совпадает и с местными программами защиты здоровья граждан.

Наконец, комплексное социально-экономическое развитие местных коллективов по определению предполагает и активную социальную политику органов местной власти. Здесь, разумеется, наиболее рельефно представлены интересы двух возрастных групп: пенсионеров, с одной стороны, и подростков, с другой. Следует подчеркнуть, что при неадекватной социальной политике маргинализация общества начинается именно среди этих групп населения.

Отсюда, социальная политика на муниципальном уровне предполагает, по крайней мере, наличие сразу двух программ, а именно программы социальной поддержки пенсионеров, с одной стороны, и подростков, с другой. Во-вторых, данные программы должны носить по преимуществу адресный характер. Формальное сходство между этими программами заключается в том, что обе они призваны повысить, так сказать, социальное самочувствие как пенсионеров, так и подростков. В известной степени речь идет о социализации т.н. свободного времени у тех и других. Однако способы этой социализации в том и другом случае отличаются. что и объясняет необходимость наличия на муниципальном уровне не одной, а сразу двух программ. Более того, программа социальной поддержки молодежи помимо образовательных аспектов должна носить и характер ресоциализации т.н. трудных подростков. Если для молодежи программа социальной поддержки должна предусматривать приоритетное развитие спортивной и зрелищной инфраструктуры сообщества, то для пенсионеров аналогичная программа, по понятным причинам, должна больше учитывать медицинские аспекты.

Наконец, приоритетным направлением комплексного социально-экономического развития местных сообществ является развитие информационных технологий. Следует учитывать, что в обозримом будущем значение классических элементов инфраструктуры (как-то дорожно-транспортная сеть и т.п.) будет снижаться в пользу развития телекоммуникаций, компьютерной базы местных коллективов и т.п. Отсюда, появляется шанс для т.н. отсталых регионов при помощи приоритетного развития информационных сетей преодолеть социально-экономическое отставание по отношению к более развитым регионам.

1.11 Понятие и институт муниципальной собственности

Муниципальную собственность необходимо отличать от государственной собственности, с одной стороны, и частной собственности, с другой. На уровне федерального законодательства собственно нормативные определения муниципальной собственности отсутствуют. Например, в п.1 ст.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" муниципальная собственность "определяется" следующим образом: "Муниципальная собственность - собственность муниципального образования". Со времен Платона такие "определения" называют тавтологией. Более содержательным является п.1 ст.29 рассматриваемого закона, который гласит:

"В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов МСУ, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество"

С точки зрения логики п.1 ст.29 в какой-то степени указывает на объем понятия муниципальной собственности, но не раскрывает значение, или смысл данного института муниципального права. Можно сколь угодно долго перечислять объекты, являющиеся или могущие стать муниципальной собственностью, но от этого мы вряд ли приблизимся к пониманию того, что такое муниципальное собственность "в себе и для себя", в чем содержится ее смысл, цель и функция. Ответа на эти вопросы мы тщетно будем искать в нормативных актах федерального уровня.

Не лучше обстоит дело с раскрытием смысла института муниципальной собственности и в нормативных актах субъектов федерации. В качестве примера можно привести ст.75 Областного Закона "О местном самоуправлении в Воронежской области" от 28 декабря 1994 г.: "(п.1) Муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей - территории.(п.2) В муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных единиц находятся имущество органов МСУ, средства местного бюджета, местных внебюджетных ал валютного фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, необходимые для обеспечения коммунального обслуживания населения и находящиеся на соответствующей территории, за исключением случаев, предусмотренных законодательством..."

Вероятно, единственным положительным элементом данной нормы закона Воронежской области является упоминание о "других объектах, необходимых для обеспечения коммунального обслуживания населения", что позволяет косвенно судить об одной из важнейших функций муниципальной собственности (речь идёт, следовательно, о служебной функции). Во всём остальном, данная норма следует в русле ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Иначе говоря, она, скорее, затемняет, чем проясняет смысл муниципальной собственности.

В самом деле, с одной стороны, указанная норма отождествляет муниципальную собственность района с т.н. имуществом органов МСУ, а, с другой, вовсе же разграничивает эти понятия. При этом возникает "смутная уверенность" в том, что воронежский законодатель вслед за федеральным рассматривает имущество органов МСУ в качестве института, хотя и производного, но все же относительно независимого от института муниципальное собственности вообще. Учитывая, что аналогичным образом можно толпковатьп.2 ст.45 Областного Закона "О местном самоуправлении в Вологодской области"; А также п. (б) ст. 11 Областного Закона "О местном самоуправлении в Свердловской области" и т.п., речь идет об общероссийской тенденции нормативно различать институт муниципальной собственности, с одной стороны, и институт имущества органов МСУ, с другой. При этом возникает всё та же "смутная уверенность", что данное различие необходимо лишь для того, чтобы впоследствии иметь возможность "переподчинить" институт муниципальной собственности "институту" собственности органов МСУ. Другими словами, речь идёт о тенденции посредством известной софистической уловки представить "целое" (= институт муниципальной собственности) в качестве "составляющей" его же "части" (= имущества органов МСУ). В результате любой объект муниципальной собственности "в конечном итоге" становится "имуществом МСУ".

Формально-юридические определения муниципальной собственности могут бытъ и негативными. Они могут определять муниципальную собственность лишь с внешней стороны, т.е. указывать лишь на то, что муниципальной собственностью НЕ является. Для примера можно привести ст.25 Устава гор. Москвы (1995 г.):

(п.1)"В собственности города Москвы (государственной и городской муниципальной) находится все имущество, не являющееся частной собственностью РФ или других определенных законом собственников, в том числе земельные участки и природные объекты в границах города Москвы.

(п.2) В собственности города Москвы в соответствии с законодательством РФ может находиться имущество за пределами территории Москвы".

Рассмотренные определения малоудовлетворительны, поскольку они не учитывают важные содержательные моменты. Дело в том, что как институт публичного права муниципальная собственность представляет собой определенную совокупность т.н. публичных объектов (нем. offentliche Sachen; фр. le domain public communal). К сожалению, институт публичных объектов до сих пор не разработан ни в административном, ни тем более, в муниципальном праве России. Однако речь идет об общеизвестных вещах: прежде всего о пресловутом имуществе ОМСУ. Сюда, в первую очередь, входит движимое и -недвижимое имущество, необходимое для обеспечения управленческой деятельности, а именно помещения, офисная техника и материалы, автотранспортные средства и т.п.

В то же время, институт публичных объектов не исчерпывается только объектами, находящимися на балансе органов управления. Более того, в рамках института публичных объектов данная категория не является главной. Более важное значение имеют действительно универсальные объекты. Их можно определить как объекты общего пользования (ООП). Сюда относятся, прежде всего, объекты, которыми так или иначе ежедневно пользуются практически все люди - не только управленцы - (например, автомагистрали железные дороги, подземные коммуникации, телекоммуникации, инфраструктура городского хозяйства и т.п.). Далее, сюда входят также и объекты, которыми хотя бы однажды пользуется практически каждый человек (например, библиотеки, больницы, кладбища, наконец).

Что же, в самом деле, объединяет столь несовместные ООП, как, скажем, детский сад или школа с одной стороны, и т.н. ритуальное учреждение, как кладбище, с другой? Или что общего между персональным автомобилем чиновника и очистным сооружением городского микрорайона? Дело в том, что всем публичным объектам государственная власть предписывает одну и ту же функцию, а именно: универсальную служебную функцию. Другими словам, любой публичный объект должен служить общему благу, либо косвенно (например, в случае с использованием персонального автомобиля чиновником), либо непосредственно (на примере, скажем, очистного сооружения).Отсюда, пользование и управление публичными объектами подлежит особому административно-правовому режиму. Таким образом, среди публичных объектов мы можем различить два больших класса:

1) объекты управленческого назначения (ОУН), которые необходимы для функционирования системы государственной и муниципальной власти. Непосредственная задача использования данных объектов заключается в обеспечении должного уровня управления. Однако, в конечном счете, эта ближайшая задача, в свою очередь? должна обеспечить реализацию определенного общего интереса. Специфика ОУН заключается в том, что косвенная цель их применения (= общее благо) является ведущей по отношению к непосредственным задачам их использования.

2) объекты общего пользования (ООП) отличаются от ОУН тем, что непосредственно обеспечивают осуществление того или иного всеобщего интереса. Очистные сооружения, система газо-, тепло-, электроснабжения нужны всем. Другими словами, это такие объекты, в поддержании функционирования которых заинтересован каждый человек.

Следует отметить, что к понятию "публичный объект" нельзя подходить с позиций вещного права. Иначе говоря, публичный объект не является вещью в смысле частного права и - по определению - быть не может. Вещь в смысле частного права это всегда res, т.е. нечто реально осязаемое. По контрасту, публичными объектами могут быть, например, воздушное пространство, причем, к примеру, не только над государственным предприятием, но, скажем, и под высоковольтной электролинией. Другим примером является электрический ток, который является самостоятельным публичным объектом, относительно независимым от своего субстрата т.е. соответствующей линии электропередачи.

Рассмотрим теперь, как соотносятся понятие "публичные объекты",с одной стороны, и понятие "муниципальная собственность", с другой, прежде всего, следует сопоставить объекты управленческого назначения(=ОУН) и т.н.имущество органов МСУ. Нетрудно увидеть, что между двумя этими институтами существует много общего. Более того, возникает смутная уверенность, что речь идет фактически об одном и том же институте. Тем не менее, расплывчатость понятия "имущество ОМСУ" фактически оставляет лазейки для включения в него и тех объектов, которые в нашей классификации называются "объекты общего пользования" (=ООП).

Как бы то ни было, в отношении ОУН, прежде всего, следует решить проблему собственника. Ясно, что государственное учреждение не обладает правом собственности в отношении имущества, находящегося на его балансе. Как известно, собственность можно рассматривать в качестве юридической и экономической категории. Юридический институт собственности представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих "меры дозволенного поведения управомоченного лица (собственника) по владению, пользованию и распоряжению имуществом.77.с.211.

Что касается собственности как субъективного права то отечественная доктрина определяет ее следующим образом: "Это - право конкретных субъектов (отдельных лиц или коллектива) использовать определенные имущественные объекты своей властью и в своем интересе на основе и в пределах установленного в государстве правопорядка"7.с.211. Фактически субъективное право собственности представляет собой, так сказать, кумулятивное право, поскольку право собственности суммируется из трех взаимосвязанных прав, а именно: права владения, права пользования и права распоряжения имуществом.

Ясно, что административные учреждения как государственного, так и муниципального уровня в отношении имущества, находящегося на их балансе, не могут обладать тремя этими правами в совокупности. Можно утверждать, что в отношении указанных объектов административные учреждения любого уровня обладают лишь одним бесспорным правом, т.е. правом владения. Под правом владения принято понимать законодательно установленную возможность фактического обладания вещью, удержания ее в собственном обладании. Понятно, что никто кроме соответствующего административного органа не может по закону обладать вверенным ему имуществом.

Однако, что касается права пользования, то оно является более дифференцированным и состоит не только из права пользования в собственном смысле, но и права эксплуатации, т.е. извлечения из вещи полезных свойств и получения из нее плодов и доходов. Здесь уже нельзя утверждать, что в отношении любого объекта, находящегося на балансе административного учреждения, последнее обладает абсолютным правом пользования. Например, персональный автомобиль по необходимости подлежит режиму, т.е. использованию согласно предназначению. Однако вряд ли этот же автомобиль столь же бесспорно подлежит и jus fruendi,т.е., скажем, режиму эксплуатации в качестве такси.

Наконец, еще более дискуссионным является право распоряжения административного органа в отношении вверенного имущества. Как известно, под правом распоряжения принято понимать "предоставленную собственнику возможность по своему усмотрению совершать действия, юридически определяющие судьбу имущества, т.е. продавать его сдавать внаем, закладывать и т.п. (курсив мой - С.К.) 77.с.212. Как бы то ни было, право распоряжения включает в себя и право уничтожения вещи, которым административное учреждение вряд ли бесспорно обладает в отношении какого-либо объекта, находящегося на его балансе.

Более того, публичные объекты как раз тем и отличаются от имущества, подлежащего режиму частного права, право уничтожения в отношении первых, как правило, недопустим не только со стороны фактического владельца, т.е. административного учреждения, но и со стороны всего сообщества (например, коммуны). Исключением являются особые обстоятельства, когда дальнейшее использование данного объекта явным образом противоречит общественным интересам (например, дальнейшая эксплуатация обветшалого деревянного здания муниципалитета).

Итак, что касается объектов управленческого назначения (ОУН), т.е., как правило, имущества органов МСУ можно сделать следующий предварительный вывод: речь идет об одном и том же классе публичных объектов, в отношении которых учреждения государственного и муниципального управления осуществляют правомочия своей властью но не в своих интересах. Указанные органы управления обладают ограниченным правом пользования но, как правило, лишены права, извлечения доходов, те. Эксплуатации.

Наконец, административные органы, как правило, не обладают правом распоряжения в отношении указанных объектов. Прежде всего, они лишены права осуществлять юридические сделки по отчуждению данного вида имущества. Они также не вправе без соответствующей законодательной базы (т.е. лишь в силу акта управления) передавать это имущество на баланс других учреждений или лиц.

Анализ другого класса публичных объектов, а именно объектов общего пользования (ООП) уместно начать с анализа основных положений философии собственности Пьера Жозефа Прудона(1809-1865):

"Римское право определяет собственность, как право употреблять вещь и злоупотреблять ею, насколько это допускает смысл права. Были попытки оправдать слово "злоупотреблять"; говорилось, что оно обозначает не бессмысленное и безнравственное злоупотребление, но только абсолютную власть. Это пустое отличие, выдуманное для того, чтобы освятить собственность, но неспособное остановить безумие наслаждений, которого оно не может, ни предупредить, ни уничтожить. Собственник волен оставить свои плоды гнить на дереве, сеять на полях соль, выдаивать коров на землю, превращать виноградник в пустырь, сделать из огорода парк. Можно это назвать злоупотреблением или нет? Поскольку дело касается собственности, употребление и злоупотребление неизбежно сливаются'718.с.34

И далее: "Ст.544 Кодекса Наполеона гласит: "Собственность есть право пользоваться и располагать вещами абсолютнейшим образом с тем, однако, чтобы этим правом не пользовались вопреки законам"... Что же касается ограничения, внесенного в кодекс"... с тем, однако, чтобы этим правом не пользовались вопреки законам", то оно имеет целью не ограничить собственность, но воспрепятствовать одному собственнику мешать другому Оно подтверждает принцип, но не ограничивает его.718.с.34-35.

Можно спорить с Прудоном по поводу того, что среднестатистический собственник действительно оставляет плоды гнить на дереве, но трудно возразить, что при определенных обстоятельствах всякий собственник волен это сделать. При этом мотивы такого поступка не обязательно будут иметь экономический характер. Подобное отношение к плодам собственности может быть продиктовано и нравственной ущербностью или спецификой индивидуальной психологии собственника.

Для философии собственности Прудона характерно противопоставление свободы, равенства, безопасности, с одной стороны, и собственности, с другой: "Декларация прав поместила собственность в числе естественных и неотчуждаемых прав человека, каковых всего-навсего четыре: свобода, равенство, собственность и безопасность какого метода придерживались законодатели 1793 года, указывая именно эти права? Никакого. Они устанавливали принципы так же, как спорили о суверенности и законах с общей точки зрения и согласно своим собственным взглядам; они все делали ощупью или по вдохновению.

Если верить Тульедо "абсолютные права могут быть сведены к трем: безопасности, свободе, собственности". Реннский профессор исключил равенство, почему? Потому ли, что оно заключается уже в свободе, или потому, что собственность его не переносит?

Между тем если сравнивать между собой эти три или четыре права, то окажется, что собственность совсем не похожа на остальные; что для большинства граждан она существует только в возможности и как способность потенциальная и неиспользуемая, что для тех, которые обладают ею. Она подвержена различным превращениям и видоизменениям, противоречащим понятию естественного права...718.с.36

Как полагает Прудон буржуазное общество вопреки декларированию священного и неприкосновенного характера собственности не способно это право обеспечить, поскольку собственность противоречит и свободе, и безопасности, и равенству.

"Оказывается, мы далеки от абсолютной и неприкосновенной собственности. Бедный и богатый постоянно не доверяют друг другу и воюют между собой. Из-за чего они воюют? Из-за собственности. Итак, необходимым коррелятом собственности является война из-за собственности. Свобода и безопасность богатого не страдают от свободы и безопасности бедного, наоборот, они могут друг друга взаимно укреплять и поддерживать; между тем как право собственности первого постоянно требует защиты от инстинкта собственности второго."18.с.38-39.

Какую же альтернативу предлагает Прудон? Вот его решение проблемы: "Собственность... есть право, существующее вне общества; ибо очевидно, что если бы имущество каждого было общественным имуществом (курсив мой - С.К.),то условия были бы равны для всех и тогда получалось бы следующее противоречие: собственность есть принадлежащее человеку право располагать самым безусловным образом общественным имуществом. Итак, вступив в союз для свободы, равенства, безопасности, мы не союзники в области собственности, и если собственность является естественным правом, то это право ...антисоциально. Собственность и общество - две вещи, безусловно, несоединимые; заставить соединиться двух собственников так же трудно, как заставить соединиться два магнита одинаковыми полюсами. Общество должно погибнуть или уничтожить собственность. У18.С.41

Последний тезис можно рассматривать и как резюме грядущего Апокалипсиса. Однако Прудон не столь пессимистичен: он лишь предлагает отказаться от понятия собственности как абсолютного права в пользу понятия владения как относительного права. Ход рассуждений Прудона отличается определенным изяществом и остроумием:

"Театр, говорит Цицерон, принадлежит всем, а между тем место, которое каждый в нем занимает, называется его местом; это значит, Очевидно, что место находится в его владении, но не в его собственности. Это сравнение уничтожает собственность; более того, оно заключает в себе равенство. Могу я в театре занимать одновременно одно место в партере, второе в ложе третье на галерке? Нет, если только я не обладаю тремя телами, как Герион... Согласно Цицерону, никто не имеет право на большее, чем сколько ему нужно таково правильное толкование его знаменитой аксиомы: - "каждому то, что ему принадлежит; аксиомы, которой подчас придавали такой странный смысл. Принадлежащее каждому есть не то, чем каждый может обладать, но то, чем каждый имеет право владеть. Чем же мы имеем право владеть? Тем, что необходимо для нашего труда и что достаточно для нашего потребления".18.сАЗ