Земельный кадастр как инструмент регулирования социально-экономического развития города

Первый дом, который в соответствии с данной программой модернизировали по улице Хабаровской, был 9-этажным обычным панельным домом, он был реконструирован без отселения жильцов. В том случае для утепления наружных стен была применена современная система так называемого "вентилируемого фасада", который имеет фирменное название "Мармарок". Это плитки, которые крепятся на относе к существующей стене, и между ними располагаются современные виды утеплителя. Вот такой дом был модернезирован несколько лет назад.

Замеры, которые были проведены до и после модернизации по расходу тепла в данном доме, показали, что мы совершенно твердо имеем здесь экономию теплоэнерготехнических ресурсов. В частности по отоплению - в размере порядка 25-26 процентов, то есть одной трети.

Шумозащитные свойства также повышаются, но главным образом не за счет стен, а за счет того, что в этих зданиях полностью заменяются окна. Старые окна, которые были, как правило, двухслойными на спаренных блоках, имели сопротивление теплопередаче на уровне 0,39, где-то так по нормативам. А новые нормы предусматривают увеличить эту характеристику примерно до 0,55. Это значит, что нужно применять совершенно другие конструкции окон, оснащение их стеклопакетами, которые имеют значительно более высокие шумозащитные характеристики, чем старые окна.

Пока утепление экспериментальных зданий выполнялось за счет средств бюджета, жильцы там не понесли никаких затрат. Город профинансировал все работы, так как он в конечном итоге заинтересован в том, чтобы расход энергоресурсов в жилом фонде сокращался. Не секрет, что расход тепла в системах отопления жилого фонде по России значительно выше, чем за рубежом. И почему? Энергетический кризис, который коснулся западных стран в 1973 году, заставил их в тот период почти полностью пересмотреть свои строительные программы. И 30 лет назад была поставлена задача значительно повысить в связи с ростом цен на энергоносители теплотехнические характеристики зданий. В России подобный кризис начался не так давно, происходит только последние 10 лет. Поэтому Россия как бы повторяет зарубежный опыт, и поэтому так же, как и там, мы должны использовать разные схемы финансирования капитального ремонта или реконструкции жилых зданий. В Германии для этих целей используются главным образом кредиты банков под низкие проценты, которые берет население и производит работы по реставрации домов, в которых оно проживает.

В Москве есть Положение об организации проведения реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий "ВСН-58-88". Этот документ был выпущен в 1988 году. И в нем совершенно четко определены сроки капитального ремонта и реконструкции зданий. Дело в том, что любой объект имеет жизненный цикл. Жизненный цикл начинается с проектирования этого здания, затем в него включается строительство объекта, но самым длительным является срок эксплуатации этого объекта. Так вот, если вернуться к нормативам, то наши современные панельные здания имеют срок эксплуатации, последних этапов строительства, 125 лет.

А в отношении тех, что строили в 60-е годы, срок тоже был дифференцированным. Многоэтажное жилье, которое строилось в то время, имело срок службы порядка где-то 100 лет, малоэтажные здания - срок службы 50 лет.

Есть капитальный ремонт, который требуется для восстановления физического износа здания. Все ведь здания стареют. И еще есть реконструкция, когда к капитальному ремонту добавляется перепланировка, надстройка и улучшение потребительских свойств здания. В основном сроки, которые мы сейчас рассматриваем, относятся к капитальным ремонтам. Капитальные ремонты по нормативу должны выполняться для разных конструктивных элементов в разные сроки. Возьмем стены. Если открыть нормативный документ, то увидим, что панельные стены имеют сроки капитального ремонта 50 лет.

Трубы тоже бывают разные. Если трубы, используемые для водоснабжения, оцинкованные, то у них срок службы - 30 лет. Если взять трубы для отопления, то у них срок службы - 20 лет. Поэтому капитальный ремонт разных элементов осуществляется по-разному. В среднем можно сказать, что один раз в 30 лет дома должны ставиться на капитальный ремонт. Итого за 125 лет мы должны иметь четыре капитальных ремонта дома.

Во время которых мы каждый раз должны производить такие работы, чтобы можно было восставить ресурс здания по всем системам и конструктивным элементам. Поэтому главное свойство строительных конструкций наряду с прочностью, с теплофизическими свойствами, - это еще и надежность. А она, в свою очередь, состоит, прежде всего, в ремонтной пригодности, то есть необходимо строить здания из таких конструкций, которые можно было бы ремонтировать и которые были бы пригодны для восстановления свойств. А между капитальными ремонтами каждый элемент здания должен обладать свойством безотказности эксплуатации в течение 30 лет Щедрунова Е. Состояние жилого фонда в Москве и новые технологии реконструкции зданий // Маяк, 20.02.2003..

По данным последнего справочника МосгорБТИ, на 1 января 2006 года в столице насчитывали 114 257 строений, из них -- 39 648 жилых и 74 609 нежилых. Они распределяются по городу не совсем равномерно. Жилых зданий на каждый административный округ приходится от 3 до 5,5 тыс. (от 8 до 14%). Исключение составляет Зеленоград: в нем их всего 1139 (3%). В пересчете на квадратные метры дифференциация еще заметнее. Так, в ЮАО общая площадь жилья составляет примерно 26,5 млн кв. м (это больше, чем в других округах столицы), а в том же Зеленограде -- только 4,3 млн. Правда, не всегда эта площадь пропорциональна количеству имеющихся домов. В ЮАО, например, всего чуть более 3 тыс. жилых зданий.

Самыми застроенными в Москве являются ЗАО и ВАО -- по 14% домов от общего количества в городе. В ЦАО и САО -- по 12%, в ЮЗАО -- 11%, в ЮВАО и СВАО -- по 9% и в двух оставшихся -- ЮАО и СЗАО -- по 8%.

Картина распределения нежилых строений по округам несколько иная. Больше таких объектов недвижимости в ЦАО (20%). Понятно, что именно в центре города сосредоточено наибольшее число театров, музеев, ресторанов, деловых комплексов. За лидером с отрывом идет ЮАО (13%), а за ним -- ЮВАО (12%). Меньше всего нежилых строений в СЗАО и ЮЗАО (примерно 6 и 5 %), а также в Зеленограде (1%).

В Москве преобладает застройка низкой этажности. В жилищном фонде столицы более 20 тыс. домов высотой в один--пять этажей и только 4,5 тыс. -- 16-22-этажных. Дома, в которых более 23 этажей, вообще исчисляются пока тремя сотнями. Вместе с тем, несмотря на количественное превосходство низкорослых построек, основная часть общей площади жилищного фонда приходится на 16-22-этажные здания.

Таблица 2.1

Техническое состояние объектов жилищного фонда Москвы

Статистика московского жилья по годам возведения раскрывает не менее интересные факты. Наибольшее количество таких сооружений (12 435) появилось в столице на первом этапе индустриального домостроения (1956-1965 годы), а наименьшее (276) -- во время Великой Отечественной войны (1941-1945 годы). Если сравнить ежегодный объем жилья, вводимого в разные исторические периоды, то в годы массовой застройки сдавали по 1381 дому в год, а в 2005 году -- всего 365. Итог не в нашу пользу. Однако картина достижений меняется, если принять во внимание показатель общей площади новых домов. За девять лет индустриального периода (1956-1965 годы) построено почти 39 млн кв. м, примерно столько же (37 млн. кв. м) -- за другие девять лет (с 1976 по 1985 год). При этом количество домов в 80_е годы увеличилось всего на четыре тысячи, а не на 12, как в 60_е. Снижение числа возводимых сооружений при увеличении их емкости -- явление вполне современное и связанное с нехваткой площадей под застройку и растущим спросом населения на квартиры. Дефицит земли в городе вынуждает власти увеличивать этажность и искать оптимальные планировочные решения помещений.

Рис. 2.1 - Распределение жилых строений Москвы по годам постройки

Постоянный мониторинг технического состояния зданий, который также осуществляет МосгорБТИ, позволяет проследить за процессом старения наших домов. Изменения, произошедшие за период с 2001 по 2006 год, показывают, что жилищный фонд столицы постепенно ветшает. Количество сооружений в неудовлетворительном состоянии за пять лет увеличилось на 2961, а хороших -- лишь на 541. Тревожные для города тенденции и послужили основанием для разработки властями города программы реконструкции пятиэтажного и сноса ветхого и аварийного фонда. Ее выполнение показало, что изменить баланс московского жилья в пользу качественного, просто уничтожив ветхие постройки, не так просто. Необходимо параллельно вести реконструкцию еще жизнеспособных зданий, возводить дома для переселения граждан, внедрять подходы комплексной застройки кварталов.

Помимо базы данных о жилом и нежилом фондах города, земельных участках есть в МосгорБТИ и еще один ресурс -- адресный реестр, с помощью которого можно идентифицировать любой объект столичной недвижимости. Каждая новостройка проходит в нем процедуру регистрации с присвоением адреса и кадастрового номера земельному участку и самому зданию. Его изображение вносят в дежурный адресный план территории квартала. В реестр включают любые изменения адреса объекта недвижимости, вплоть до его исчезновения в случае сноса.

Переименование улиц, переулков, площадей также находит отражение в адресной базе данных МосгорБТИ. Собственно, именно эта проблема послужила поводом создания современного адресного реестра. Многие помнят бурный процесс возвращения исторических названий в 90_х годах. Путаница была такая, что на какой_то период руководство города приняло постановление, разрешающее двойные наименования, и вместо улицы Горького в графе «Адрес» указывали: «Улица Тверская (Горького)».

Дело осложнялось еще и тем, что появились собственники жилья и других объектов недвижимости, а значит, и предмет налогообложения. А потому ошибаться с адресом стало недопустимо. Понятно, возникли и проблемы с приватизацией, осуществлением сделок и просто с работой городских организаций, занятых адресным обслуживанием граждан.

Процедура переименования оказалась слишком дорогостоящей, и поначалу у города денег хватило только на 40 адресов из 150, по которым заменили вывески и прописку граждан.

В этих условиях адресный реестр МосгорБТИ сыграл положительную роль. А вслед за постановлением 1994 года Мосгордума приняла Закон «О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы», ставший единственным в своем роде за всю историю города.

Рис. 2.2 - Соотношение количества жилых домов разной этажности и объема их общей площади Жилой фонд Москвы в цифрах. Сколько домов в столице // Индикаторы рынка недвижимости, 15.09.06.

2.2 Состояние реформирования земельных отношений в РФ

Переход к рыночной модели экономического хозяйствования потребовал изменения юридического инструментария, осуществляющего правовое регулирование нового типа общественных отношений.

Весьма существенному обновлению подверглась отрасль гражданского права: возродился институт частной собственности, легальное закрепление получили категории "вещных прав", "движимого" и "недвижимого" имущества, значительно расширился круг как объектов, так и субъектов гражданских прав, возникли новые виды договорных обязательств и т.д.

Реформирование аграрного сектора, начавшееся в последнее десятилетие XX в., внесло значительные коррективы в правовое регулирование земельных отношений. Граждане получили возможность создавать крестьянские (фермерские) хозяйства, брать земельные участки в аренду, было разрешено предоставлять земельные участки гражданам в пожизненное наследуемое владение, а позднее и в собственность.

Определяющее значение для дальнейшего развития земельного законодательства имело отнесение в ст. 130 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 №13-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301. (далее по тексту - ГК РФ) земельных участков к недвижимым вещам. Таким образом, земельные участки после долгого периода изъятия из гражданского оборота (вследствие национализации земли советскими декретами) вновь стали объектами гражданских прав и, соответственно, вовлечены в гражданский оборот.

Особую остроту проблема участия земли в гражданском обороте приобрела в силу ее связи с утверждением частной собственности на землю и с необходимостью определения пределов распоряжения ею. Н.А. Сыродоев выделяет два аспекта этой проблемы. С одной стороны, представляется очевидным, что переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости, ибо хозяйственный механизм не может нормально функционировать без отсутствия достаточно свободных форм оборота, способствующих извлечению прибыли в процессе предпринимательской деятельности. С другой стороны, идеологизация и политизация земельных отношений, и прежде всего их ядра - частной собственности и земельного оборота, препятствуют эффективному урегулированию соответствующих проблем Сыродоев Н.А. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. 2003. N 8. С. 77..

В связи с возвращением земли в сферу гражданского товарного оборота особую актуальность в научном и практическом плане приобретает вопрос о правовых характеристиках земельного участка как объекта прав и правоотношений. С.А. Степанов справедливо отмечает, что "гражданское законодательство, формулируя требования к предельно четкому определению границ земельного участка, тем не менее не содержит его определения как объекта гражданских прав Степанов С.А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М.: Статут, 2004. С. 61 - 62.". Определение земельного участка содержит Федеральный закон "О государственном земельном кадастре", согласно которому земельный участок - это часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами Федеральный закон Российской Федерации от 02.2000 №28-ФЗ «О Государственном Земельном кадастре» (в ред. Федерального закона от 04.12.2006 №201-ФЗ) // Российская газета, №5, 10.01.2000..

Это связано с тем, что наряду с гражданским законодательством в государстве развивается земельное право - самостоятельная отрасль права и отрасль законодательства, которая и содержит легальное определение земельного участка. В ст. 6 Земельного кодекса РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.02.2007 №21-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, №44, ст. 4147. (далее по тексту - ЗК РФ) к объектам земельных отношений отнесены:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

Земельный участок как объект земельных отношений определен в п. 2 ст. 6 ЗК РФ как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

В юридической литературе высказывалось мнение, что для обеспечения единства терминологии в Земельном кодексе следовало бы полностью воспроизвести определение, закрепленное ранее в Федеральном законе "О государственном земельном кадастре Гурова Т.В. Понятие земельного участка в гражданском и земельном законодательстве // Актуальные вопросы правоведения. 2004. N 8. С. 153". Имеется и иное мнение по поводу дефиниции земельного участка, сформулированной в вышеназванном Законе. Как считает С.А. Степанов, Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" предпринял "несколько несвоевременную попытку ввести в законодательную практику распространенное в европейском правотворчестве определение земельного участка, включающее и недра, под ним расположенные, и атмосферный столб". Законодательство о недрах и воздушном пространстве исключает возможность рассматривать земельный участок в предлагаемом упомянутым Законом контексте.

Так, законодательство о недрах относит к недрам часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водопротоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Кроме того, оно императивно определяет, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство, а также содержащиеся в недрах полезные ископаемые, являются государственной собственностью Закон Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» (в ред. Федерального закона от 25.10.2006 №173-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.03.1995, №10, ст. 823.. С другой стороны, законодательство об использовании воздушного пространства распространяет на воздушное пространство (предельно малые высоты от 0 до 200 м включительно над рельефом местности или водной поверхностью) над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем, полный и исключительный суверенитет РФ Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 №60-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №266-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 24.03.1997, №12, ст. 1383..

Таким образом, определение земельного участка требует унификации и нуждается в уточнении.

Земельный участок, рассматриваемый в рамках гражданского права как вид недвижимого имущества, имеет свои отличительные свойства и специфические характеристики, которые оказывают непосредственное влияние на особенности его участия в гражданском обороте. При определении объема полномочий земельных собственников и пределов участия земельных участков в гражданском обороте необходимо учитывать социально-экономическое значение земли. Этот аспект отражен в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земля имеет огромный социальный, общественный интерес вне зависимости от того, кому она принадлежит. Земля обслуживает общество в целом, так как по ней прокладываются дороги, линии связи, электропередачи, другие общеполезные коммуникации. Землю характеризуют такие черты, как невоссоздаваемость, невосполнимость, пространственная ограниченность, неперемещаемость. С землей связано и своеобразное экономическое явление - экономическая рента. Земельный участок в силу своего местоположения, природных свойств способен генерировать доход, который может взиматься в виде определенных платежей и служить источником удовлетворения общественных потребностей.

Земля является пространственным базисом для размещения иных объектов недвижимости, и в этом качестве ее роль как объекта гражданского оборота в условиях рыночной экономики огромна. Как справедливо отмечал С.А. Степанов, "правовая конструкция земельного участка как особого рода вещи достаточно сложна, отлична от конструкции вещи вообще и подчинена необходимости присутствия в ней значительной доли публичного интереса". Она также характеризуется участием в отношениях, регулируемых иными отраслями права (земельного, лесного, градостроительного и т.д.), а также местом и ролью недвижимости в вещных и обязательственных правоотношениях, ярко выраженным целевым назначением, особенностями включения и участия в обороте.

Все это требует особого специфического подхода к регулированию земельных отношений, включающего публично-правовые элементы, к определению порядка владения, пользования и распоряжения землей, что вовсе не оправдывает введение необоснованных ограничений для участия земли в гражданском обороте.

Одной из важных характеристик объектов гражданских прав, в том числе и земельных участков, является их оборотоспособность. Согласно ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Что касается оборота земельных участков, то общие положения гражданского законодательства об оборотоспособности вещей конкретизируются в п. 3 данной статьи: "...земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".

В связи с этим возникает вопрос: что означает допущение земельным законодательством оборота земельных участков? В правовой литературе, посвященной исследованию этого вопроса, обозначились противоположные подходы к уяснению смысла данной легальной формулировки.

Как считает Н.А. Сыродоев, существует принципиальное различие между характеристикой оборотоспособности земельных участков и иных объектов гражданских прав. Оно состоит в том, что если участие в обороте всех иных (кроме земли и природных ресурсов) объектов гражданских прав презюмируется (ибо согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ "виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, исключенные из гражданского оборота), должны быть прямо указаны в Законе"), то в отношении земли и других природных ресурсов действует иное правило. По смыслу ст. 129 ГК РФ непосредственно в законе о земле необходимо не только определить земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, но и установить случаи допущения оборотоспособности земельных участков, т.е. какие сделки с землей допускаются, какие условия установлены для их совершения. Таким образом, автор рассматриваемого подхода считает возможным заключать в отношении земельных участков лишь те сделки, которые предусмотрены земельным законодательством Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 65..

Аналогичной позиции придерживаются и некоторые другие авторы. Г.А. Волков аргументирует ее тем, что в ГК РФ сделан "переход от общедозволительного типа правового регулирования отношений собственности на имущество к разрешительному типу правового регулирования этих отношений на земельные участки Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. С. 103.".

Н.А. Прохорова, анализируя нормы ст. 129 ГК РФ, приходит к выводу, что "в отношении оборота земли и природных ресурсов вводится в действие следующий принцип правового регулирования: что не разрешено, то запрещено Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ.".

Напротив, В.В. Устюкова полагает, что "применительно к отношениям собственности (в том числе на землю) следует руководствоваться общедозволительным принципом: разрешено все, что прямо не запрещено. Такой подход основан на Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 30.12.2006 №6-ФКЗ) // Российская газета. №237, 25.12.1993. и Гражданском кодексе РФ. Согласно ст. 55 Конституции оно может быть ограничено лишь федеральным законом. Введение обоснованных запретов и ограничений - это вторжение публично-правовых начал в регулирование частноправовых отношений. Но эти ограничения не должны сводить на нет само существование частного права Устюкова В.В. Оборот земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства // Экологическое право России: Сборник материалов науч.-практ. конф. Вып. 2. 1999 - 2000 гг. / Под ред. А. Голиченкова. М., 2001.". По ее мнению, "задача земельного законодательства - определить виды земельных участков, ограниченно оборотоспособных и полностью исключенных из гражданского оборота. Этот перечень должен быть исчерпывающим. Все остальные земельные участки должны признаваться находящимися в обороте, что не исключает возможности введения особых правил совершения сделок с землей (в плане сохранения целевого назначения участка и т.п.)".

Сходной точки зрения придерживается и И.А. Иконицкая, считая, что допущение земельным законодательством оборотоспособности земельных участков - это и есть установление участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М, 2002. С. 69 - 73..

Перечень земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, установлен в п. 4 ст. 27 ЗК РФ. Земельные участки, изъятые из оборота, не могут предоставляться в частную собственность,а ограниченные в обороте могут предоставляться в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ).

Следует обратить внимание на противоречие п. 5 ст. 27 ЗК и п. 8 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного или муниципального имущества Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 №13-ФЗ) // Парламентская газета, №19, 26.01.2002." от 21 декабря 2001 г. В перечень ограниченно оборотоспособных земельных участков включены земли лесного фонда, однако такие земли даже на основании федерального закона не могут быть переданы в частную собственность, так как являются исключительно собственностью государства и вышеназванный Закон не предусматривает возможность их приватизации.

Земельные участки, изъятые из оборота, не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. В отношении ограниченных в обороте земельных участков ЗК РФ не содержит такого запрета, следовательно, такие участки могут быть объектами сделок, не связанных с отчуждением, т.е. переходом в частную собственность физических либо юридических лиц. Например, отнесенный к данной категории земельный участок, находящийся в государственной собственности, собственности субъекта РФ либо муниципального образования, может быть предоставлен в аренду, в безвозмездное срочное пользование.

Согласно ст. 129 ГК РФ к ограниченно оборотоспособным объектам относятся такие, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению. Согласно п. 3 ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ, федеральными законами, однако данная статья не определяет, какие земельные участки могут принадлежать лишь определенным участникам оборота и в каких случаях оборот земельных участков осуществляется по специальному разрешению. По мнению И.А. Иконицкой, из данной статьи также следует, что если земельные участки являются объектами права частной собственности, то их оборот не должен подвергаться ограничению. Земельное законодательство применительно к таким землям может устанавливать особые правила совершения сделок с ними, которые могут дополнять гражданское законодательство, но не противоречить ему (например, недопущение изменения целевого назначения земельного участка).

ЗК РФ допускает, по сути, только три разновидности сделок: куплю-продажу, обмен, аренду земельных участков. В ст. 37 ЗК РФ определены особенности купли-продажи земельных участков. Согласно п. 1 ст. 37 ЗК РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Кадастровый учет земельного участка осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". Данное требование законодатель устанавливает лишь в отношении купли-продажи земельных участков и не распространяет на другие виды сделок.

Иные положения данной статьи (о недействительности условий договора купли-продажи земельных участков, об обязанности продавца при заключении договора купли-продажи предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования) можно отнести к общим требованиям гражданского законодательства в отношении регулирования сделок купли-продажи, не связанных со спецификой земельного участка как объекта таких сделок.

Статья 22 ЗК РФ регулирует арендные отношения. ГК РФ допускает установление законодательством особенностей сдачи в аренду земельных участков, однако реализацию этой возможности нельзя признать удачной. В отличие от требования ст. 615 ГК РФ арендатор земельного участка не обязан получать согласие арендодателя, а должен лишь уведомить его о передаче земельного участка в субаренду, о внесении арендных прав в залог и в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка. Данная норма носит диспозитивный характер и может быть изменена договором по согласию сторон.

В п. 9 ст. 22 ЗК РФ в императивном порядке предусмотрено право арендатора передавать свои права и обязанности по договору аренды в пределах срока его действия без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, договор аренды заключен более чем на пять лет.

В п. 5 ст. 22 ЗК РФ утверждается, что при внесении арендных прав в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив ответственным перед арендатором становится новый арендатор. Данная норма противоречит п. 2 ст. 615 ГК РФ, которая содержит прямо противоположное утверждение о том, что в указанном случае ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор. Таким образом, ЗК РФ отождествляет внесение арендных прав в уставные капиталы коммерческих организаций с передачей прав и обязанностей по договору аренды земельного участка третьему лицу (перенаймом).

Действительно, ГК РФ предусматривает перемену лица в договоре аренды лишь при передаче прав и обязанностей по договору аренды третьему лицу (перенайме). При этом в императивном порядке требуется согласие арендодателя. Данная норма соответствует требованиям п. 1 ст. 391 ГК РФ, согласно которым перевод должником своего долга на другое лицо допускается лишь с согласия кредитора. Статья 22 ЗК РФ не требует обязательного согласия арендодателя не только на перевод прав, но и обязанностей по договору аренды, что противоречит ст. 391 ГК РФ и ущемляет права арендодателя.

Анализ действующего земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что его нормы регулируют лишь некоторые виды сделок.

Действие норм ЗК РФ не распространяется на оборот земель сельскохозяйственного назначения, который регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Данный Закон, как и ЗК РФ, регулирует в основном куплю-продажу и аренду земельных участков, и лишь в отношении земельных долей говорится о других сделках. Залог земельных участков, в том числе и сельскохозяйственного назначения, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Иные сделки (дарение, рента, доверительное управление и т.д.) земельным законодательством не регулируются. Наследование земельных участков регулируется в ГК РФ как общими нормами о наследовании, так и специальными нормами об особенностях регулирования земельных участков (ст. 1179 - 1182 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть третья) от 26.11.2001 №146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29.12.2006 №258-ФЗ) // Парламентская газета, №224, 28.11.2001.).

Если допущение земельных участков в оборот рассматривать лишь как возможность совершения в отношении земельных участков только тех сделок, которые предусмотрены земельным законодательством, то такой подход приводит к невозможности совершения сделок, не урегулированных земельным законодательством.

Кроме того, при таком подходе возникает противоречие с п. 2 ст. 421 ГК РФ, согласно которому стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом и иными правовыми актами, а также смешанный договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами. Таким образом, нарушается один из наиболее важных принципов гражданского права - принцип свободы договора.

Еще одна проблема неизбежно возникает вследствие того, что гражданское законодательство согласно Конституции РФ находится в компетенции РФ, а земельное законодательство - в совместном ведении РФ и субъектов РФ, вследствие чего согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство состоит из ЗК, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Если определение круга возможных сделок с земельными участками будет осуществляться земельным законодательством (следовательно, и законами субъектов РФ в том числе), то это приведет к противоречиям с п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которому гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним федеральных законов.

Земельные участки нередко участвуют в обороте совместно с иными расположенными на них объектами недвижимости (зданиями, сооружениями). Подчинение оборота земельного участка нормам земельного законодательства, а оборота расположенных на нем объектов недвижимости - нормам гражданского законодательства будет неизбежно создавать противоречия и тем самым затруднять имущественный оборот. Напротив, задача состоит в том, чтобы с помощью средств правового регулирования обеспечить единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости.

Таким образом, многофункциональность земельного участка, вне всякого сомнения, обусловливает специфику его правового регулирования. Особенности совершения сделок с земельными участками могут быть прописаны в земельном законодательстве, однако они не должны противоречить общим принципам и нормам гражданского законодательства. Поскольку земельный участок является не только природным объектом и природным ресурсом, но и объектом недвижимости, общие положения гражданского законодательства о правовом регулировании объектов недвижимости распространяются и на него. Игнорирование особенностей правового регулирования, присущих всей системе объектов недвижимости, частью которой является земельный участок, впрочем, как и в целом вещей как объектов гражданских прав, вряд ли будет способствовать устранению пробелов, противоречий, неоднозначных толкований земельного законодательства и, следовательно, обеспечению четкого, предсказуемого правового режима одного из важнейших объектов гражданского оборота.

2.3 Создание и ведение автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (АС ГЗК) МО «город Москва»

Московский земельный комитет внес существенный вклад в формирование имущественно-земельных отношений в Москве - принял участие в разработке правовой базы земельных отношений, выявил и зарегистрировал десятки тысяч землепользователей, заключил договоры аренды земли с различными организациями, отечественными и иностранными предприятиями Дамурчиев В.Н. О земельных отношениях в Москве. М., 2002..

2.3.2 Инвентаризация земель

"Киевская" технология - предусматривает инвентаризацию земель по кадастровым кварталам. Достоинство этого подхода в том, что сразу увязываются площади земельных участков по территориальным образованиям и получается качественный баланс земель города по всем административно-территориальным образованиям Крюков Ю.А. Земельный кадастр как информационное обеспечение рынка недвижимости. М., 2004..

2.3.3 Экономическая оценка городских земель

Система программных мероприятий - разработка и совершенствование нормативно-методической базы, обеспечивающей реализацию государственной политики в области ведения государственного земельного кадастра и учета недвижимости, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений; создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра как единой системы государственного учета недвижимости, содержащей перечни объектов учета и данные о них и обеспечивающей возможность предоставления информации для ознакомления с ними широкой общественности; создание автоматизированных баз данных по государственному кадастровому учету земельных участков всех форм собственности и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, подлежащих учету в Государственном регистре баз и банков данных; создание автоматизированной системы, обеспечивающей управление недвижимостью, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений; разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность города Подольск и создание автоматизированных баз данных по учету земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости; подготовка и переподготовка кадров для обеспечения государственного кадастрового учета земель и иных объектов недвижимости, кадастровой оценки земель и управления недвижимостью на уровне Российской Федерации, области и муниципальных образований.

Для создания автоматизированной системы кадастра объектов недвижимости используются самые последние достижения в области информационных технологий.

Информация об объектах недвижимости поступает в систему в электронном виде, в том числе и о координатах объекта. Перед внесением сведений об объекте в единый кадастр объектов недвижимости, информация проходит тщательный контроль на корректность семантических и графических данных. При внесении в кадастр, сведения об объектах капитального строительства привязываются к сведениям о земельных участках, на которых они располагаются. Для связывания объектов используются их координаты.

Рис. 2.3 - Формирование данных в системе государственного кадастра объектов недвижимости

Результаты экономической оценки земель г.Москва приведены в Приложении 1.

3. Роль городского кадастра в социально-экономическом развитии города Москва

По мнению московских специалистов, потенциал классической формулы - доход города в значительной степени определяет правильное использование недвижимости или ее базовый объем, так называемая полнота собираемости арендных платежей - в преддверии XXI столетия необходимо максимально активизировать.

Концепция управления муниципальной собственностью, в известном смысле, подводит итоги 5-летней работы в Москве. Именно в этот период и была сформирована тактика реализации существующей системы управления имущественно-земельным комплексом столицы. Новая концепция стратегически ориентирована на XXI век. Она базируется на детальном прогнозе тактики реализации управления в течение ближайших 5-7 лет. Соответственно, концепция не содержит каких-либо цифр. Ее задача - представить тенденции развития.

Если проанализировать суть документа и сравнить существовавшую практику работы, то принципиальную новизну концепции можно концентрированно представить следующим образом.

Во-первых, планируется существенное увеличение городских доходов от использования всего потенциала муниципальной собственности. Причем механизм его наращивания поступателен, что позволяет оперировать не цифровыми показателями, а в целом тенденцией.

Во-вторых, естественно, что город планирует развить принцип, уже работающий сегодня на получение эффективных доходов - "платежей" (заметим, что речь идет не только и не столько об их денежном эквиваленте). Нами просчитана формула перехода от продаж недвижимого имущества к увеличению удельного веса платежей от аренды земли. Сегодня мы достаточно активно осваиваем работу по получению доходов от продажи нашего имущества в собственность. В новом документе - а это принципиально - заложена система управления адресной продажей имущества города. Подобная "точечная" продажа обязывает к лучшей подготовке объектов, хотя и сейчас это уже есть, но именно здесь сокрыт значительный потенциал.

Каждый подобный объект нуждается в тщательной проработке, "очистке" от старых обязательств. Ведь любая "собственность" имеет свою историю и "владельцев". Сейчас по поручению Правительства готовится заседание специальной коллегии, которая раскроет механизм продажи муниципальных объектов в комплексе имущественно-земельных составляющих. Это не означает, что завтра же мы начнем продавать в городе собственность направо и налево, но предоставить право аренды земли потенциальным покупателям сейчас уже просто жизненно необходимо. Следовательно, и мы должны сопровождать предлагаемые нами объекты полным набором нормативно-правовых документов, которые существенно упростят процедуру их последующего оформления в собственность. Причем мы планируем распространить права потенциальных покупателей и на землю - выкуп права аренды. Даже рентные платежи за земельные участки для будущего владельца будут расписаны на перспективу.

Важнейшим элементом новой концепции станет позиция городской власти в системе управления имущественно-земельным комплексом столицы. Предполагается создание единого информационного пространства по управлению городским хозяйством на основе объединения баз данных различных городских ведомств, единая система учета собственности, увеличение поступления арендной платы за счет оформления единого договора аренды на имущество и земельный участок, сокращение сроков оформления документов. В этой связи мы работаем на увеличение государственной доли (как в процентном отношении, так и в абсолютном смысле) и поступлений от них в акционерных обществах. Тенденция к активизации государственных долей "в пакетах" уже ощутима, и уходящий год заканчивается с хорошим результатом. И хотя эхо финансово-экономического кризиса существенно снизило возможности, план прошлого года все же был выполнен. Но полученный результат не предел. И даже в условиях приостановленных платежей мы способны регулировать процесс поступлений.

Существенным приоритетом становится работа по совершенствованию системы менеджмента. Был пересмотрен состав наших представителей в акционерных обществах, проведена ротация кадров. Она показала, что есть люди, которые в угоду своим личным интересам нарушали профессиональную этику. Сейчас принято решение об увеличении численного корпуса наших представителей до 2 - 3 человек. Идея организации коллектива в значительный степени снижает риск "игры с городскими долями".

Еще одним потенциалом становится работа со структурой пакетов, акций и долей, принадлежащих городу Москве. Были проданы те портфели документов, которые для города не являются жизненно важными. И напротив, существенно увеличены свое присутствие в тех акционерных обществах, которые стратегически интересны для Москвы как субъекта Федерации.

Охрана земель (в соответстии с Земельным Кодексом) включает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на: их рациональное использование, предотвращение необоснованных изьятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земель, в том числе лесного фонда, воспроизводство и повышение плодородия почв.

В 2005 году Департаментом земельных ресурсов города Москвы обеспечено поступление в бюджет города Москвы земельных платежей в объеме 16593317000 руб., в том числе:

- доходы от арендной платы и платы за право на заключение договора аренды - 15329910000 руб.;

- земельный налог - 1263407000 руб.

Поступления от арендной платы за землю составили 10759457000 руб.

От продажи права на заключение договоров аренды земельных участков в городе Москве в бюджет города Москвы поступили средства в размере 4570453000 руб.

В 2005 году не было полностью завершено оформление земельных отношений с землепользователями, платившими земельный налог в 2004 году без надлежащего оформления прав на земельные участки.

Увеличился объем просроченной задолженности по арендной плате за землю. В 2005 году продолжены работы по межведомственной координации при формировании данных Реестра единых объектов недвижимости.

Завершена постановка на кадастровый учет земельных участков, занятых объектами улично-дорожной сети и городской социальной инфраструктуры.

В рамках работ по нормативному правовому обеспечению регулирования земельных отношений Департаментом земельных ресурсов города Москвы подготовлен и выпущен ряд нормативных правовых документов.

Закон города Москвы от 1 июня 2005 г. N 19 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" позволил перейти к исчислению земельного налога в виде фиксированного процента от кадастровой стоимости земли и оптимизировать перечень льготных категорий налогоплательщиков Постановление Правительства Москвы от 20.06.2006 №419-ПП «Об итогах работы департамента земельных ресурсов города Москвы в 2005 году и мерах по реализации задач в сфере земельных отношений на 2006 год» (в ред. Постановления Правительства Москвы от29.05.2007 №411-ПП) // Вестник Мэра и Правительства Москвы, №39. 12.07.2006..