Земельный кадастр как инструмент регулирования социально-экономического развития города

СОДЕРЖАНИЕ

• Введение 2
• 1. Земельные отношения в условиях становления рыночных отношений в экономике. Земельный кадастр как инструмент регулирования земельных отношений 7
• 1.1 Особенности становления земельных отношений в современной России 7
• 1.2 Земельный кадастр России. Особенности, структура, содержание 15
• 1.2.1 Государственная кадастровая оценка земель 15
• 1.2.2 Особенности земельного кадастра на землях поселений 20
• 2. Город Москва как объект кадастровых работ 26
• 2.1 Краткая социально-экономическая характеристика города 26
• 2.2 Состояние реформирования земельных отношений в РФ 35
• 2.3 Создание и ведение автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (АС ГЗК) МО «город Москва» 47
• 2.3.1 Кадастровое зонирование 47
• 2.3.2 Инвентаризация земель 49
• 2.3.3 Экономическая оценка городских земель 50
• 3. Роль городского кадастра в социально-экономическом развитии города Москва 53
• 3.1 Роль земельного кадастра в формировании бюджета города Москва 53
• 3.2 Развитие земельного рынка в Москве 57
• 3.3 Влияние кадастра на социальные процессы в городе 59
• 3.4 Проблемы создания кадастра городских земель 65
• 4. Экономическая часть 72
• 5. Экологическая оценка состояния земель в Российской Федерации 91
• Заключение 101
• Список использованной литературы 104
• Приложение 1 108

Введение

Уровень управления земельными ресурсами и его вспомогательная информационная инфраструктура нередко являются одним из показателей уровня организации общества. В тех странах, где система управления земельными ресурсами не получила достаточного развития, могут иметь место хаотичный и неконтролируемый рост населенных пунктов, отсутствие безопасности в плане здоровья и физической неприкосновенности в районах неофициальной застройки, чрезмерное использование сельскохозяйственных земель, коррупция и ухудшение состояния окружающей среды. Положение усугубляется ростом спроса со стороны населения на земельные, водные и природные ресурсы. Эти проблемы являются следствием постоянного изменения статуса общества, а также уровня развития и экономических возможностей различных стран. Эффективное управление земельными ресурсами _ это инструмент, посредством которого правительства могут проводить политику, направленную на создание условий для устойчивого развития своих стран и обеспечивающую экономическую безопасность населения..

Система управления земельными ресурсами всегда считалась важным средством гарантирования безопасности владения. Гарантирование и укрепление безопасности владения имеет большое значение, равно как и развитие и поддержка надлежащих форм владения для всех социально-экономических групп. Хорошо известно, что обеспечению безопасности кредитования способствует система регистрации частных прав на землю. Регистрация земель дает возможность использования надежных процедур оформления и обеспечения ипотечных кредитов. Там, где права на землю гарантированы, имеются все условия для процветания финансового сектора, предоставляющего займы на цели развития и инвестиции. Это происходит потому, что банки и кредитные учреждения могут гарантировать свой общий кредитный и инвестиционный портфель посредством индивидуальной ипотечной регистрации многих отдельных владений многочисленных частных собственников и деловых предприятий. Доступ к ипотечному финансированию способствует росту и диверсификации средних и малых предприятий и тем самым стимулирует коммерческую восприимчивость к внутреннему и внешнему спросу. Он увеличивает поступление внешних инвестиций. Важно и то, что он расширяет возможности трудоустройства, которые в противном случае были бы ограничены или отсутствовали бы вовсе. Для конкретного домовладельца доступ к финансированию позволяет улучшить и расширить существующую собственность и таким образом увеличить стоимость национального жилищного фонда. Таким образом, он содействует укреплению безопасности во многих отношениях: уменьшает миграцию в другие страны, расширяет возможности трудоустройства и предотвращает отток капитала. На местном уровне управление земельными ресурсами приводит к самым прямым последствиям: оно способствует безопасности не только владения, но и безопасности в социально-экономическом смысле, а также стимулирует демократическое развитие общества.

Этими фактами обусловлена актуальность темы дипломного исследования.

Вопросы применения земельного кадастра являются широко обсуждаемыми в современной юридической литературе. Необходимо отметить работы В.И.Васильева, Е.В.Ельниковой, А.Лазаревского, С.А.Попова, Н.Калинина и других авторов.

Земля представляет собой уникальное средство производства, существенно отличающееся от всех остальных своими особенностями, а именно: земля - продукт самой природы, а не результат человеческого труда; земля - ничем не заменимое средство производства, она пространственно ограничена; использование земли связано с постоянством места, её нельзя переместить с одного места на другое; земля гораздо в меньшей степени подвержена моральному и физическому износу, чем другие средства производства; земля - основа сохранения всего живого на планете, в том числе человека.

Перечисленные особенности земли требуют обязательной ее охраны и организации ее рационального использования.

Оценивая землю как объект социально-экономических и прежде всего земельных отношений, следует учитывать, что она выступает в трех основных качествах: земля как объект недвижимого имущества, как товар и как объект хозяйственной деятельности. В большинстве стран земля относится к категории недвижимости, но не сама по себе, а в виде конкретных земельных участков.

Согласно законам большинства государств, в том числе и России, лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе его продать, подарить, передать по наследству, отдать в залог, сдать в аренду, обменять, внести в уставный капитал предприятий, банков и т. п., т.е. имеют право распоряжаться им по своему усмотрению как недвижимым имуществом. Это право приводит к возникновению земельного оборота, осуществляемого в установленном законом порядке процесса передачи (изменения) прав на земельные участки как объекты недвижимого имущества. Развитый земельный оборот предполагает наличие земельного рынка.

Земельный рынок - это специфическая сфера товарного обращения, в которой формируются спрос и предложение на землю как на объект недвижимости, а земельные участки являются объектом гражданско-правовых сделок, в том числе по их купле-продаже.

Упорядочение земельного оборота в нашей стране началось с принятием в 1997 г. Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 №232-ФЗ) // Российская газета, №145, 30.07.1997.», который предусматривает обязательную регистрацию любых прав на земельные участки и расположенную на нем недвижимость. Дальнейшее развитие система регистрации земельных участков получила с принятием в конце 1999 г. Федерального закона «О государственном земельном кадастре Федеральный закон Российской Федерации от 02.01.2000 №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (в ред. Федерального закона от 04.12.2006 №201-ФЗ) // Российская газета, №5, 10.01.2000.».

Перечисленные правовые акты приблизили порядок регистрации и учета земельных участков и связанных с ними объектов недвижимости в России к принятому в экономически развитых странах.

Анализируя роль земли с социально-экономических позиций, можно выделить следующие ее особенности, а именно: земля - самый надежный объект вложений в недвижимость; земля - объект всеобщих земельно-имущественных интересов, главная составляющая рынка недвижимости и сквозной фактор воспроизводства; земля - один из основных факторов интенсификации инвестиционных процессов в условиях рыночной экономики; земля - особый объект имущественных отношений и специфический вид товара.

Конкретные участки земли используются по-разному в зависимости от их качества, местоположения и других свойств. В связи с этим между различными субъектами (физическими и юридическими лицами, государственными органами) неизбежно устанавливаются определенные взаимоотношения по поводу использования земли.

Земельные отношения - это общественные отношения, связанные с присвоением земельных участков, владением, пользованием и распоряжением ими. Возникают они между гражданами, предприятиями, государственными органами и другими субъектами хозяйственной и иной деятельности. Урегулированные законом, они приобретают форму земельных правоотношений, непосредственным объектом которых являются земельные участки разной площади, местоположения, качества и назначения.

Целью настоящей дипломной работы является исследование земельного кадастра как инструмента регулирования социально-экономического развития города. Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

1. раскрыты особенности становления земельных отношений в России;

2. проведен анализ земельного кадастра;

3. дана краткая социально-экономическая характеристика города Москва;

4. раскрыто состояние реформирования земельных отношений в РФ;

5. показаны особенности автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра;

6. раскрыта роль городского кадастра в социально-экономическом развитии города Москва.

Таким образом, объектом исследования данной дипломной работы является город Москва, предметом - социально-экономическое развитие города Москвы в результате использования земельного кадастра.

Дипломная работа написана на 75 листах и состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения и списка использованной литературы.

1. Земельные отношения в условиях становления рыночных отношений в экономике. Земельный кадастр как инструмент регулирования земельных отношений

В соответствии с Декретом от 13.04.1925 года Декрет Всероссийского Центрального исполнительного комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 13.04.25 «Положение о земельных распорядках в городах» // СУ РСФСР, 1925, №27, ст. 188. все земли, в пределах городской черты с лесами и зелеными насаждениями, на них находящимися, недра городских земель, береговая полоса и водные пространства в пределах этой черты, в чьем бы пользовании они не находились, за исключением земель, изъятых в порядке ст. ст. 2, 4 и 35 настоящего Положения, находятся в непосредственном ведении исполнительных комитетов в лице их органов местного хозяйства.

Признаются изъятыми из непосредственного ведения органов исполнительных комитетов, ведающих местным хозяйством, расположенные в пределах городской черты и фактически находящиеся в непосредственном ведении соответствующих народных комиссариатов:

а) земли, занятые железнодорожными путями и станционными сооружениями, а также непосредственно территориально-связанными с этими путями складочными помещениями, мастерскими, жилыми помещениями и т.п.;

б) территории морских торговых портов, если изъятие таковых произведено на основании специальных на сей предмет узаконений, а также земли под искусственными сооружениями морского транспорта, как-то: верфями, маяками и т.п.;

в) земли, занятые пристанями, обслуживающими речное судоходство, находящиеся в непосредственном ведении Народного Комиссариата Путей Сообщения Союза С.С.Р. в пределах и на основаниях, определяемых специальными законами о пользовании береговой полосой внутренних водных путей сообщений;

г) земли под постоянными сооружениями водного междугородского транспорта, как-то: каналами, шлюзами, затонами, плотинами и другими гидротехническими сооружениями;

д) земли, занятые разработками недр, имеющими общегосударственное значение и производимыми соответственными органами Высшего Совета Народного Хозяйства по горной промышленности;

е) судоходные водные пространства (речные, морские и озерные), в отношении нужд транзитного транспорта;

ж) все земли, занятые сооружениями, непосредственно связанными с задачами военной и военно-морской обороны по списку, устанавливаемому по соглашению Народного Комиссариата Внутренних Дел Р.С.Ф.С.Р. с уполномоченным Революционного Военного Совета Союза С.С.Р. при Совете Народных Комиссаров Р.С.Ф.С.Р.

Разногласия между органами исполнительных комитетов, ведающими местным хозяйством с одной стороны, и поименованными в ст. 2 заинтересованными учреждениями с другой, о составе и границах земель, закрепленных за ведомствами на основании ст. 2 настоящего Положения, разрешаются по соглашению Народного Комиссариата Внутренних Дел Р.С.Ф.С.Р. с заинтересованными народными комиссариатами.

Изъятие новых участков городской земли из ведения органов исполнительных комитетов, ведающих местным хозяйством, может производиться только по соображениям государственной необходимости особыми постановлениями Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров

Все городские земли и водные пространства, в пределах городской черты, не подвергавшиеся изъятию или:

а) используются органами местного городского хозяйства непосредственно, или

б) предоставляются учреждениям, предприятиям и организациям государственным и общественным, кооперативным и частным, а также отдельным лицам, или

в) предоставляются в бесплатное общественное пользование.

Городские земельные участки предоставляются в пользование (ст. 5 "б") не иначе, как на основании действующих законов и особых постановлений Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Р.С.Ф.С.Р., или постановлений местных исполнительных комитетов, или на основании арендных договоров, заключаемых органами исполнительных комитетов по местному хозяйству с землепользователями.

Порядок использования указанных в ст. 5 земель, в случае вхождения их в округ горно-санитарной охраны курортов общегосударственного значения, согласуется с нормами и положениями по горно-санитарной охране.

Все земли и водные пространства в пределах городской черты, в чьем бы ведении они ни находились, подлежат земельной регистрации, согласно ст. 8 настоящего Положения.

Регистрация земель в пределах городской черты возлагается на органы исполнительных комитетов, ведающие местным хозяйством.

Порядок регистрации и перечень тех сведений о земельных участках, которые должны быть отмечены при регистрации, определяются инструкцией, разрабатываемой Народным Комиссариатом Внутренних Дел Р.С.Ф.С.Р. совместно с Народным Комиссариатом Земледелия Р.С.Ф.С.Р. в соответствии с правилами 2-го раздела 3-й части Земельного Кодекса Р.С.Ф.С.Р. и утверждаемой Экономическим Совещанием Р.С.Ф.С.Р.

Таким образом, основным отличием статуса земель поселений от действующего законодательства (кроме, конечно, даже не обсуждаемой государственной собственности на землю) был тот факт, что в границах городских поселений могли быть выделены земли, относящиеся к другой категории, что не допустимо в соответствии с действующим законодательством.

Рассмотренный выше Декрет утратил свою силу в связи с введением в действие Земельного кодекса РСФСР от 01.07.1970 Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 01.07.1970 «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» // Свод законов РСФСР, т.4. с.37, 1988 г..

В соответствии с ЗК 1970 г. к землям городов относятся все земли, находящиеся в пределах городской черты.

Все земли в пределах городской черты находятся в ведении городских Советов народных депутатов.

В состав земель городов входят:

1) земли городской застройки;

2) земли общего пользования;

3) земли сельскохозяйственного использования и другие угодья;

4) земли, занятые городскими лесами;

5) земли железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспорта, горной промышленности и другие.

Городская черта - внешняя граница земель города, которая отделяет их от других земель единого государственного земельного фонда и определяется на основе генерального плана и технико-экономических основ развития города.

Городская черта городов, генеральные планы которых подлежат утверждению Советом Министров РСФСР, устанавливается и изменяется Советом Министров РСФСР. Городская черта других городов устанавливается и изменяется Советами Министров автономных республик и исполнительными комитетами краевых, областных Советов народных депутатов.

Включение земельных участков в черту города не влечет прекращения права пользования ими прежних землепользователей. Изъятие этих участков производится в порядке, установленном статьями 33 - 35, 85 Земельного Кодекса.

Все земли городов используются в соответствии с генеральными планами городов, проектами планировки и застройки и планами земельно-хозяйственного устройства территории городов.

Генеральные планы городов определяют основные направления использования земель городов для промышленного, жилищного и иного строительства, благоустройства и размещения мест отдыха населения.

Разработанные на основе генеральных планов проекты планировки и застройки определяют использование земель отдельных частей городской застройки.

Планы земельно-хозяйственного устройства территории городов определяют основные направления использования не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель города.

Земельные участки в городах предоставляются в бессрочное или временное пользование на основании решения исполнительного комитета городского Совета народных депутатов.

Предприятия, организации и учреждения из закрепленных за ними земель могут по решению исполнительного комитета городского Совета народных депутатов предоставлять земельные участки во временное пользование для культурно-бытового обслуживания, сельскохозяйственных и других целей.

Изъятие земельных участков в городах производится на основании решения исполнительного комитета городского Совета народных депутатов.

Изъятие находящихся в пользовании граждан земельных участков, занятых плодово-ягодными деревьями и кустарниками, или связанное со сносом принадлежащих гражданам на праве личной собственности жилых домов, производится на основании постановления Совета Министров автономной республики или решения исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов.

Изъятие орошаемых и осушенных земель, пашни, земельных участков, занятых многолетними плодовыми насаждениями и виноградниками, для несельскохозяйственных нужд, а также земель, занятых водоохранными, защитными и другими лесами первой группы, для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, производится в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров РСФСР.

Изъятие земельных участков производится с соблюдением порядка и условий, предусмотренных статьей 35 Земельного Кодекса.

Предприятия, организации, учреждения и граждане, имеющие в пользовании земельные участки в городах, обязаны проводить необходимые работы по благоустройству и озеленению земельных участков, сохранению и содержанию зеленых насаждений в соответствии с правилами, устанавливаемыми исполнительными комитетами городских Советов народных депутатов.

Таким образом, Земельным Кодексом предусматривалось право пользования землей, земли при необходимости могли быть изъяты из пользования граждан и предприятий на основании решения СНК РФ. Частная собственность на землю не допускалась, однако допускалась собственность на жилые постройки (дачи, садовые домики и т.д.).

Земельный кодекс 1970 г. утратил свою силу с принятием нового Земельного Кодекса 1991 года Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 №1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 30.05.1991, №22, ст. 768., который уже был более ориентирован на переход к рыночным отношениям, однако еще не в полной мере отражал современную ситуацию хотя бы в силу того, что был принят в других экономических и политических условиях, до принятия действующей Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 30.12.2006 №6-ФКЗ) // Российская газета, №237, 25.12.1993..

Федеративным договором - Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации; автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, - подписанным 31 марта 1992 года и одобренным Постановлением Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 года N 2689-1 "О Федеративном договоре", была создана правовая основа для регулирования земельных отношений субъектами Российской Федерации.

Согласно Федеративному договору (абз. "ж", "к" п. 1 ст. 2) к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москва и Санкт - Петербург Российской Федерации относятся, в числе прочих, земельное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах; природопользование, особо охраняемые природные территории. В соответствии со статьей 2 (п. 2), статьей 3 (п. 3), статьей 4 (п. 2) названного Договора, по данным вопросам федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, согласно с которым органы государственной власти краев, областей, городов Москва и Санкт - Петербург Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты, при этом вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и правовыми актами краев, областей, городов Москва и Санкт - Петербург. В случае издания органами государственной власти субъекта федерации правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации, а также при противоречии правовых актов края, области, городов Москва и Санкт - Петербург федеральным законам, изданным по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъекта федерации, применяются федеральные законы.

Это право было подтверждено и конкретизировано Протоколом к Федеративному договору, который является его неотъемлемой частью. Статья 5 Протокола устанавливает, что до принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Федеративным договором к совместному ведению согласно его статье 11, органы государственной власти субъектов федерации вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование, а при издании в последующем федеральными органами государственной власти Российской Федерации актов по таким вопросам акты субъектов федерации приводятся в соответствие с федеральными актами.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года закрепила созданную ранее правовую основу для собственного правового регулирования земельных отношений в г. Москва как субъекте РФ и принятия в пределах своей компетенции городских нормативных правовых актов и законов города Москва по данному вопросу.

Однако статья 9 Конституции РФ не решает вопроса о соотношении прав Федерации и ее субъектов на землю, а пункт "в" статьи 72, вводя положение о "совместном ведении" по вопросам владения, пользования и распоряжения землей устанавливает, что правомочиями собственника природных ресурсов обладают и Федерация, и ее субъекты, не раскрывая при этом объема правомочий государственных органов Российской Федерации и государственных органов субъектов РФ. Поэтому для его определения и решения конкретных вопросов в области регулирования отношений землепользования необходимо обращаться к иным (неконституционным) нормативным правовым актам.

Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года №2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 24.12.1993 №2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 27.12.1993, №52, ст. 5085.» большая часть статей Земельного кодекса РСФСР и некоторые положения законодательных и нормативных правовых актов по вопросам земельных отношений были признаны недействующими или утратили силу, а полномочия Советов народных депутатов по вопросам земельно - правовых отношений были переданы соответствующим администрациям (исполнительным органам власти на местах).

Отсутствие либо недостаточно оперативное формирование федерального законодательства в отношении рассматриваемого вопроса и как следствие возникший правовой вакуум ускорил и подготовку, и издание субъектами федерации, в частности города Москва, нормативных правовых актов по вопросам регулирования земельных отношений.

1.2 Земельный кадастр России. Особенности, структура, содержание

Правовой и нормативной основой платного землепользования в России являются Налоговый кодекс Российской Федерации Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №268-ФЗ) // Российская газета, №148 - 149, 06.08.1998., Земельный кодекс, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также ряд ведомственных нормативных актов.

Принципы налогообложения земли в современной России складывались в условиях отсутствия рыночного оборота земельных участков, который до сих пор реально развит только для небольших по площади участков граждан и организаций. В связи с этим налогообложение, установленное законодательством России, далеко не всегда учитывает реальную ценность земель, и, как следствие этого, система платного использования земли не в должной мере выполняет свои главные функции - фискальную и регулирующую. В частности, ставки земельного налога особо ценных городских земель за редким исключением до 100 раз меньше размера договорной арендной платы за аналогичные земельные участки.

Ставки земельного налога за земли всех категорий устанавливают органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации. С 1 января 2006 г. исчисление земельного налога производится на основе кадастровой стоимости земельных участков. Сведения о кадастровой стоимости земельных участков становятся основой для введения в действие нового земельного налога. Земельный налог станет главным источником формирования бюджета органов самоуправления для реализации задач местного уровня.

Необходимо отметить, что, по оценкам экспертов, кадастровая стоимость городского земельного участка приблизительно равна 20-25% его рыночной стоимости, а в большинстве развитых стран именно рыночная стоимость земель является налогооблагаемой базой для расчета земельного налога.

Проблема определения рыночной цены земли является центральной. Ее суть состоит в том, что сегодня ни отечественный, ни зарубежный опыт не дают адекватных решений. Цену земли определяет вложенный в участок капитал или стоимость производимой на нем продукции, тогда как рыночная цена объединяет такие составляющие, как рентообразующая способность участка, объем спроса и предложения на рынке земли, их соотношения, платежеспособный спрос населения, инфляция, налоговый пресс и многие другие. Следует отметить, что из-за просчетов в определении рыночной цены земли государство теряет значительные налоговые суммы, которые могли бы пополнить федеральный и местный бюджеты.

Земельный налог и арендная плата за земли государственной и муниципальной собственности -- один из самых эффективных видов налогов и сборов в консолидированный бюджет России по сравнению с другими налогами и сборами с точки зрения администрирования объемов, относительной простоты процедур расчета и сбора, и, что самое важное в условиях инфляции, эти платежи, основанные на земельной ренте, не оказывают прямого давления на увеличение рыночных цен на производимые товары и услуги.

Вопрос о собственности на земли, в том числе городские, в настоящее время стал невероятно актуальным.

Продажа земли в частную собственность, тем более по минимальным ценам, лишит городской бюджет солидных денежных поступлений, поскольку в этом случае значительная часть земельной ренты поступает ее владельцам. Необходимые для города средства администрация в этих условиях вынуждена будет получать за счет повышения квартплаты и цен на коммунальные услуги.

Частная собственность на землю существенно затруднит и целенаправленную реализацию генерального плана строительства города, реконструкцию ее жилищно-коммунального хозяйства, прокладку коммуникаций, т. е. все планомерные градостроительные преобразования.

По мнению западных ученых (Ф. Харрисон, Т. Гвортни, И. Йенсен, Р. Кларк, А. Спейс, В. Ружже), доля земельной ренты в доходах бюджетных поступлений России тоже может быть достаточна для удовлетворения ее бюджетных потребностей. Но все это станет возможно при условии, что города сохранят свое право собственности на городские земли.

Можно прогнозировать, что в ближайшем будущем объемы земельных поступлений снизятся, так как доля поступлений от земельного налога будет возрастать, чему способствует развитие земельного законодательства, а ставки земельного налога в целом значительно ниже ставок арендной платы. К тому же они менее дифференцированы, чем арендные платежи.

Для того чтобы город сохранил и увеличил поступления от пользования городскими землями, необходимо сохранить государственную и муниципальную собственность на городские земли, максимально дифференцировать ставки не только арендных платежей, но и земельного налога. Но поскольку муниципалитет имеет большую самостоятельность в установлении ставок арендной платы в отличие от ставок земельного налога, верхние пределы которого регламентируются Налоговым и Земельным кодексами, легче получить большие суммы в бюджет, используя такой гибкий инструмент, как арендная плата, которая с каждым годом все больше дифференцируется, и устанавливается в отличие от земельного налога индивидуально для каждого арендатора.

1.2.2 Особенности земельного кадастра на землях поселений

Действующее земельное законодательство в качестве основного признака, отделяющего земли поселений от земель остальных категорий, выделяет их нахождение в пределах черты поселений. В соответствии со ст. 83 ЗК РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.02.2007 №21-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001 №44, ст. 4147. землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Черта городских, сельских поселений представляет собой их внешние границы (ст. 84 ЗК РФ). Она должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, чтобы один и тот же участок не подпадал под правовой режим двух различных категорий земель. Положения Земельного кодекса о том, что внутри черты поселения могут находиться земли только одной категории, должны были внести ясность в вопрос о возможной принадлежности одного и того же земельного участка к двум различным категориям земель. На землях поселений этот вопрос крайне актуален для земельных участков, занятых памятниками истории и культуры либо особо охраняемыми природными территориями. Для того чтобы обеспечить необходимую охрану этих наиболее ценных земельных участков при вхождении их в состав земель поселений, в ЗК РФ предусмотрено (п. 10 ст. 85), что их использование осуществляется в соответствии с требованиями, установленными ст. 94 - 100 ЗК, т.е. требованиями, установленными для соответствующего вида земель в составе категории «земли особо охраняемых территорий и объектов», однако без отнесения их к указанной категории. Принятый затем ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г Федеральный закон Российской Федерации от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. Федеральног закона от 29.12.2006 №258-ФЗ) // Парламентская газета, №120 - 121, 29.06.2002.. (ст. 5) ввел норму, согласно которой земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, что могло трактоваться как отнесение таких земельных участков одновременно к двум категориям земель. Ясность внес ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Парламентская газета, №244, 28.12.2004.» от 21 декабря 2004 г., в соответствии с которым (ст. 14) земельные участки могут относиться только к одной категории, а расположенные в черте поселений земельные участки подлежат отнесению к землям поселений.

Очень важно рассматривать земельный участок в поселении и возведенные на нем объекты недвижимости как единые объекты недвижимого имущества. Одной из сформировавшихся в последнее время тенденций в развитии законодательства как раз и является сближение правового режима земельных участков и прочно связанных с ними зданий и сооружений как единых объектов недвижимого имущества в целях их регистрации, налогообложения и осуществления сделок с недвижимостью. В ЗК РФ положение о едином объекте недвижимого имущества получило закрепление среди основных принципов земельного законодательства (пп. 5 п. 1 ст. 1), в ст. 35 и 36 при регулировании вопросов отчуждения и приобретения прав на недвижимое имущество и прав на землю. Указанные нормы земельного законодательства направлены на формирование единого или максимально близкого правового режима здания и земельного участка, на котором оно расположено. Так, например, ст. 35 ЗК РФ предусматривает, что отчуждение здания, строения, сооружения в случаях, когда земельный участок принадлежит их собственнику, производится вместе с земельным участком. Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, за исключением случаев, предусмотренных в федеральном законе. Ст. 36 ЗК РФ регулирует особенности приобретения прав на застроенные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности: собственники расположенных на этих участках зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию таких участков. Тем не менее, в большинстве случаев правовой режим земельного участка значительно отличается от правового режима расположенного на нем иного недвижимого имущества, и нам еще рано констатировать, что «для правового режима земель поселений характерно единство правового регулирования использования этих земель и зданий, строений, сооружений, которые находятся на них и прочно с ними связаны Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений. М.: Дело, 2004. С. 52.».

Правовое регулирование использования земель поселений развивается параллельно в рамках градостроительного и земельного законодательства, законодательства об охране памятников истории и культуры, об особо охраняемых природных территориях, нормы которых часто дополняют друг друга, но иногда противоречат друг другу и понижают эффективность правового регулирования. Особое место занимает градостроительное регулирование использования земель поселений. Институтами, непосредственно влияющими на правовой режим земельных участков в поселениях, в первую очередь являются планирование развития их территории и регулирование застройки. Новеллой Градостроительного кодекса 2004 г Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29.12.2006 №258-ФЗ) // Российская газета, №290, 30.12.2004.. стало введение наряду с генеральными планами поселений новых документов территориального планирования - генеральных планов городских округов (ст. 18).

Застройка является приоритетным направлением использования земель поселений. Поэтому ЗК РФ установлено, что земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. При предоставлении под застройку земельных участков из государственных или муниципальных земель условия предоставления каждого конкретного участка, его размер, ограничения отдельных видов использования участка указываются в решении о его предоставлении либо в договоре аренды данного участка. Конкретный размер предоставляемого под застройку участка будет зависеть от объема и вида предполагаемого строительства, от принятых в данном муниципальном образовании норм предоставления земельных участков для жилищного строительства, от наличия свободных земель и т.п. Осуществлять строительство можно при наличии разрешения на строительство, которое подтверждает соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (ст. 51 ГрК).

Градостроительная документация о застройке территории города включает в себя проекты планировки территории, проекты межевания территорий и градостроительные планы земельных участков. Последний вид документации является новеллой Градостроительного кодекса 2004 г. Подготовка документов по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия и зон с особыми условиями использования территорий.

В целях установления границ земельных участков в городах для закрепления и передачи земельных участков в собственность, аренду, другие виды пользования юридическим и физическим лицам, а также в целях регистрации земельных участков Правительство РФ утвердило Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений Постановление Правительства Российской Федерации от 02.02.1996 №105 (в ред. Постановления Правительства РФ от 21.08.2000 №615) // Собрание законодательства РФ, 05.02.1996, №6, ст. 592.. Его реализация должна привести к решению двух задач: установлению границ существующих объектов недвижимости и формированию новых объектов недвижимости в сложившейся застройке. Одним из правил установления границ земельных участков стало исключение из площади земельного участка территорий, занятых транспортными и инженерными коммуникациями, и территорий общественного пользования при межевании территории сложившейся застройки городов и других поселений. Для всех типов застройки в границы земельного участка включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и проходы к ним, а также обеспечивается доступ ко всем объектам социальной, инженерно-транспортной инфраструктуры. Границы земельных участков устанавливаются по красным линиям, осям внутренних проездов, другим границам, предусмотренным градостроительной документацией. Разработка проекта межевания территории осуществляется по инициативе органов местного самоуправления или физических и юридических лиц - владельцев недвижимости, расположенной в границах квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры. Проект межевания территорий - специальный вид градостроительной документации, при разработке которой применяются различные методы установления границ земельных участков в различных территориальных зонах. При этом соблюдается ряд принципов: границы существующих землепользований не подлежат изменению, за исключением случаев изъятия земель для государственных или муниципальных нужд либо при согласии землепользователя на изменение границ земельных участков; межеванию не подлежат территории, занятые транспортными и инженерными коммуникациями и сооружениями, а также земли общего пользования.

2. Город Москва как объект кадастровых работ

Жилой фонд Москвы насчитывает сегодня порядка 190 миллионов квадратных метров жилых домов общей площади и крайне разнороден по своему составу. Примерно процентов 50 этого фонда составляют жилые дома, построенные после войны. Это достаточно новые жилые дома, которые тоже можно разделить по этапам домостроения в столице. Во-первых, начнем с так называемого "сталинского периода", который можно охарактеризовать добротными капитальными зданиями с кирпичными стенами, которые строились после войны и составляют опорную застройку таких проспектов, как Ленинский и Комсомольский. Эти дома возводились силами большого количества рабочих. И, конечно, темпы строительства таких домов не устраивали руководство страны. Поэтому в 1954 году правительство приняло постановление о переходе на индустриальные системы строительства жилых домов. В соответствии с ним предусматривалось перейти от старых типов зданий к строительству так называемого "панельного жилья", основу которого должны были составить пятиэтажные здания, которые вначале были разработаны как здания-общежития для рабочих, которые приезжали строить Москву. Но поскольку строить надо было много, надо было переселять людей из подвалов и строить быстро, на основе вот этой системы панельных пятиэтажек была разработана система уже жилых пятиэтажных зданий различных серий.

Эти дома претерпели существенную корректировку. Во-первых, дома-общежития - это дома коридорного типа с рядом комнат. Здесь же речь шла о том, чтобы каждому гражданину дать отдельную квартиру. Поэтому это уже была поквартирная система, в которой на лестничной клетке, как правило, располагались четыре квартиры, объединялись эти квартиры лестницей. Лифта в то время для таких зданий не предусматривалось. И высота этажа была выбрана таким образом, чтобы максимально сэкономить на строительных материалах.

В то время проводились различные эксперименты по отработке системы. Примерно в 60-х годах была предпринята подобная попытка для пятиэтажного фонда: строить дома так называемого "широкого шага". Известно, что шаг между несущими конструкциями панелей в пятиэтажке разный, но, как правило, он не превышает три метра. Так вот, в 60-е годы была предпринята попытка строить пятиэтажки с "широким шагом", где между несущими стенами было шесть метров. Это означало, что с разрастанием семьи, предположим, перегородку, которая не являлась капитальной и была выполнена из гипсобетона или чего-то подобного, можно было демонтировать и увеличить площадь комнат, которые вы имели в то время. Но эксперимент показал, что подобные конструкции "широкого шага" оказались ненадежны в эксплуатации, и от них потом отказались. Поэтому основные типы пятиэтажек, которые дошли до нашего времени и которые составляют сегодня примерно 36 миллионов квадратных метров жилья, основаны на двух конструктивных схемах. Одна схема, к которой относятся дома так называемых "сносимых серий", исчерпавшие свой и физический, и моральный ресурс, - это дома, в которых несущие стены расположены поперечно к оси дома и на них опираются перекрытия. Дело в том, что в то время было принято направление на максимальное снижение материалоемкости зданий. И панели были сконструированы таким образом, что представляли собой очень тонкие скорлупки, между которыми располагался утеплитель. Причем они были разработаны и для стен, и для перекрытий. И вот со временем, когда утеплитель, который в то время был достаточно несовершенным, претерпел просто физический износ и осел в панелях, их теплозащитные свойства, конечно, снизились, и данные панели уже перестали отвечать современным нормам. А сами эти тонкие "скорлупки", из которых были выполнены перекрытия, просто получили значительные деформации и прогибы. Как раз это и послужило основанием для того, чтобы поднять вопрос о сносе подобных зданий и строительстве на их месте современных 16-этажных и более зданий, которые и по планировке, и по конструкции, и по долговечности значительно превосходят старые типы зданий.

На тот период энергоносители в нашей стране были достаточно дешевыми. И поэтому экономили на строительных материалах, а не на тепле. Скажем, сопротивление теплопередаче наружных стен на тот период примерно составляло где-то 1,7 квадратного метра на градус Цельсия... А нынешние нормативы, которые были впервые разработаны в Москве в 1994 году, а потом уже были распространены и на другие регионы, предусматривают конкретно для московского региона сопротивление теплопередаче уже на уровне 3 квадратных метров на градус Цельсия, то есть почти в два раза выше, то есть большинство московских домов не соответствует действующему стандарту?

Направление так называемых "сносимых серий" - это всего лишь одна конструктивная система. Но ведь была же и другая. Это система тех же самых пяти-, а потом и девятиэтажных зданий с продольными несущими стенами. И эти продольные несущие стены просто в силу определения должны были нести все эти пять или девять этажей, поэтому они были сконструированы из других материалов, более прочных, это были в основном однослойные конструкции, на которые опирались перекрытия. И их толщина имела некоторый резерв, даже по сравнению с теми нормами, которые существовали тогда. Сегодня нормы изменились. Но, тем не менее, система продольных несущих стен, одновременно выполняющих теплоизолирующие функции, позволяет произвести так называемую "модернизацию" или "реконструкцию". То есть сегодня, сохраняя несущий остов зданий и эти стены, которые продолжают осуществлять несущие функции, можно, применив современные материалы, утеплить их, довести до требований современных нормативов, и такая работа уже проводится. В Москве за последние несколько лет две программы экспериментального утепления старого фонда были выполнены. Первая появилась пять лет назад. Было выпущено распоряжение правительства N 181, в котором были намечены 9 конкретных так называемых "пилотных" или "экспериментальных" зданий разных серий: и пятиэтажных, и девятиэтажных, и 16-этажных, не предназначенных к сносу, чтобы на них отработать технологию утепления стен.