Понятие и сущность законности в сфере государственного управления

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуществляющих, подразделяется на два вида.

Первый вид связан с деятельностью органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов в сфере управления (общий надзор).

Другой вид надзора -- административный надзор. Его суть состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, нормы санитарии и др.).

По стадиям проведения контроля выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений. Цель текущего контроля -- выяснение состояния законности и дисциплины, вынесения оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов14;13.

Контрольные полномочия Президента Республики Казахстан

Контрольные полномочия Президента обусловлены его конституционным статусом как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина15. Поэтому речь идет о его конституционных контрольных полномочиях.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух формах:

а) президентский контроль через соответствующие президентские структуры;

б) непосредственный контроль Президента Республики Казахстан.

Контроль в сфере государственного управления, Президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию Президента. В ст.1 Указа Президента Республики Казахстан "Об администрации Президента Республики Казахстан" закреплено "Администрация Президента Республики Казахстан (в дальнейшем - Администрация Президента) является государственным органом, образуемым, реорганизуемым и упраздняемым Президентом Республики, непосредственно ему подчиненным и подотчетным" органом16.

То есть, Администрация Президента является главным контрольным управлением как подразделение Администрации Президента: организует систематический контроль и проверку деятельности органов исполнительной власти, подразделений Администрации, по результатам проверки вносит Президенту предложения о, совершенствовании деятельности органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, службы безопасности и другие органы власти материалы о выявленных нарушениях16.

Главному контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента органами исполнительной власти, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности.

Основные направления деятельности этого Управления -- обеспечение президентского контроля за деятельностью министерств и иных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельности; ходом экономических реформ и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов Президента и Правительства, имеющих социальную направленность.

Контроль за деятельностью государственной администрации Президент Республики Казахстан осуществляет главным образом через свою Администрацию. Он реализует контрольные полномочия при подготовке вопросов об отставке Правительства, освобождении от должности отдельных министров, руководителей иных органов исполнительной власти, назначенных им военачальников, дипломатических представителей в иностранных государствах и других должностных лиц16.

На Администрацию Президента возложено обеспечение контроля Президента за деятельностью государственной администрации. Многие структурные подразделения Администрации вправе контролировать определенные направления работы публичной администрации. Например, Аналитический центр Администрации по специальным президентским программам обязан контролировать выполнение государственных программ и разрабатывать предложения по их корректировке.

На другое структурное подразделение Администрации -- Управление Президента по работе с обращениями граждан возложено осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в органы государственной власти. Ему поручены также анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах, и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента о количестве и характере обращений граждан.

Управление готовит на основе анализа и обобщения обращений граждан предложения по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы.

Контрольное управление и его территориальные органы действуют как система, обеспечивающая реализацию полномочий Президента и по его поручению осуществляющая контроль за исполнением Конституции, Законов, Указов Президента органами государственной власти16. По результатам такого контроля для Президента подготавливается информация:

о деятельности органов государственной власти и их должностных лиц по исполнению Конституции, законов, указов и распоряжений Президента; об исполнении Правительством, и их должностными лицами поручений Президента; о деятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций по реализации социально-экономической политики; готовит и представляет Президенту аналитическую информацию о деятельности органов государственной власти по исполнению Конституции, указов и распоряжений Президента; проводит проверки деятельности органов исполнительной власти, их руководителей и аппаратов, а также учреждений и организаций и подразделений Администрации Президента; вносить на рассмотрение Президента предложения по результатам проверок, докладывать о несвоевременном или неполном выполнении поручений, содержащихся в его указах и распоряжениях; запрашивать от соответствующих должностных лиц объяснения причин нарушений16.

Контрольные полномочия Президента Республики Казахстан в государственном управлении наиболее полно выражаются в определении им, согласно Конституции, основных направлений внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти17; 5.

Президент как гарант Конституции обеспечивает ее строгое соблюдение и, если возникает необходимость важных преобразований, принимает меры для внесения в нее изменений и дополнений.

Президент обязан "отслеживать соответствие, Основному закону реальной действительности (корректируя эволюцию общества и деятельность государственных структур, акции общественных объединений, граждан) и соответствие самой Конституции, запросам реальной действительности (своевременно стимулируя объективно необходимые корректировки)".

В прямом смысле слова Президент является хранителем эталонного текста Конституции. Как хранитель Конституции Президент обязан обеспечивать незыблемость основ правовой системы, стабильности власти и режима законности.

Со статусом гаранта соблюдения Конституции и законов Казахстана связано и право Президента на отлагательное вето и роспуск Парламента.

Глава государства при соответствии проекта закона Конституции, принятого Парламентом, подписывает его, в ином случае он возвращается для повторного обсуждения. На основе этого права Президент внес существенные изменения и дополнения в законопроекты и законы, без которых их эффективность была бы недостаточной. Эта функция заложена в основу его взаимоотношений и с общественными структурами, имеющих отношение к поддержанию режима законности.

Непосредственный контроль Президент осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров на Правительственном уровне. Например, согласно п.3 ст.44 Конституции Республики Казахстан по представлению Премьер-министра определяет структуру Правительства Республики, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства, назначает на должности членов Правительства Республики; назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; освобождает от должностей членов Правительства и др17; 7.

Президент Республики Казахстан, решая вопросы о назначении на должность, одновременно контролирует деятельность должностных лиц, осуществляющих подбор кандидатур на соответствующие должности.

В соответствии со ст. 44 Конституции Республики Казахстан Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Правительством Республики Казахстан по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни18;26.

Осуществляя контроль за деятельностью Правительства, Президент Республики Казахстан имеет право, в частности, отменять постановления и распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции Республики Казахстан, принимать решения об отставке Правительства.

Президент в соответствии с Конституцией обладает большими полномочиями по контролю за исполнительными органами18;25.

Соответствующие права ему представлены как главе государства, гаранту Конституции. И хотя прямо Конституция не говорит о президентском контроле, такая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства (п.7 ст.70 Конституции Республики Казахстан). "Президент Республики вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства" 15.

Также Президент имеет право отменять акты Правительства (ст. 44 Конституции Республики Казахстан) "отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и Премьер-министра Республики" 15.

Президент осуществляет контрольные полномочия также при формировании Правительства а, кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Премьер-министра Республики, его заместителей, министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента.

В соответствии со ст. 44 Конституции Президент Республики Казахстан назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции. Его контрольные полномочия в отношении этих органов закреплены в нормативных актах, регулирующих их деятельность5.

Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РК19.

Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, законам и указам Президента.

В деятельности Президента проявляются постоянные усилия по обеспечению законности прав и свобод граждан по всем направлениям их жизнедеятельности, созданию условий для их заинтересованного объединения в общество без ущемления многообразия личностей, взглядов и воззрений, для поддержания мира и согласия. Это и есть составляющее контрольное полномочие Президента как гаранта единства народа.

Будучи символом и гарантом единства народа, Президент предупреждает и пресекает любые действия по нарушению целостности республики и насильственному изменению ее конституционного строя, разжиганию любых видов розни, созданию незаконных военизированных формирований19.

Правительственный контроль

Рассмотрим правовые основы правительственного контроля. Контрольные полномочия Правительства определены в конституционном законе "О Правительстве Республики Казахстан" от 18.12.1995 г. В ст.1 данного Закона установлено, что Правительство является коллегиальным органом, осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью20.

В соответствии со ст.ст. 14,16 этого Закона, Правительство Республики Казахстан в пределах своих полномочий проводит контроль за деятельностью министерств, и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства Республики, обеспечивает исполнение ими законов, актов Президента и Правительства Республики, а также осуществляет руководство деятельностью местных исполнительных органов Республики по вопросам государственного управления, контролирует исполнение ими законов, актов Президента и Правительства Республики20.

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, в соответствии со ст. 22 образованы аппараты министерств, а в его структуре ведомства, департаменты и управления. Таким образом, в анализируемом мною Законе "О Правительстве Республики Казахстан" определены два субъекта правительственного контроля, а именно: Правительство Республики Казахстан и его аппарат министерств.

В этой связи, полагаю, будет целесообразным имеющееся в Аппарате Правительства Республики Казахстан Контрольное управление наделить не только правом контроля, но и координации контрольной деятельности органов исполнительной власти на местах. Такое решение не будет противоречить ст.ст. 9,16 конституционного закона "О Правительстве Республики Казахстан" и позволит избегать дублирования, а в конечном счете будет способствовать экономии ресурсных затрат, выделяемых на осуществление контрольных мероприятий Аппаратом Правительства РК и местными органами исполнительной власти. О целесообразности принятия такого решения особенно свидетельствует тот факт, что полномочиями по реализации контрольно-надзорных функций названным Указом Президента РК наделены все министерства (они контролируют руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством, - межотраслевую координацию).

Контрольные функции Аппарат Правительства реализует на основе постановлений и распоряжений Правительства Республики Казахстан. Министерства и ведомства реализуют свои контрольные функции в соответствии с положениями о данных органах, утвержденных указами Президента РК или постановлениями Правительства РК, исходя из компетенции Правительства.

Кроме того, правительственный контроль осуществляется и на региональном уровне. В частности, во всех административно-территориальных единицах созданы подразделения целого ряда органов исполнительной власти, наделенных и контрольно-надзорными полномочиями, они возглавляют соответствующие местные исполнительные органы, являются представителями Президента и Правительства Республики и вносят в Правительство Республики предложения по вопросам государственного управления21; 16.

В этой связи можно сказать, что система правительственного контроля с учетом регионального уровня имеет разветвленный характер. В ходе правительственного контроля осуществляется как административный, так и финансовый контроль. Исходя из названий служб, финансовый контроль (надзор) уполномочены проводить финансовая полиция, налоговая служба, и другие.

Таким образом, правительственному контролю свойственны такие характеристики, как многофункциональность. С одной стороны, он является финансовым и административным контролем, с другой - надведомственным, межведомственным, ведомственным и не только контролем, но и надзором. С третьей стороны, он имеет крайне разветвленную функциональную структуру: областных и региональных уровней. И самое важное: органы исполнительной власти в Указе Президента РК разделены на два блока. Одним из них руководит Президент Республики Казахстан, другим ведает Правительство Республики Казахстан. Все это, как представляется, служит основанием для определения понятия и сущности правительственного контроля, определения его основных элементов21; 17.

Для эффективной реализации Правительством многочисленных контрольных функций необходим соответствующий правовой и административный ресурс, а также его эффективная реализация, включая возможное создание в Аппарате Правительства подразделения не только по осуществлению контроля, но и по его координации.

Итак, проведенный анализ законодательного обеспечения правительственного контроля свидетельствует о том, что государственный контроль в целом осуществляются не на основе единого конституционного закона, а также на базе многочисленных подзаконных нормативно правовых актов21; 19.

Парламентский контроль

Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая открыто, находясь в постоянном контакте с гражданами, утверждая республиканский бюджет не может не иметь прав в сфере контроля22; 20.

Контроль следует понимать как важнейший элемент социального управления и учитывать, что он не сводится исключительно к проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений.

Контрольные полномочия Парламента и его палат закреплены в Конституции Республики Казахстан, в законах и иных нормативных актах. Процедуры, связанные реализацией палатами Парламента контрольной функции парламента, достаточно регулируются в регламентах комиссии и комитетов палат Парламента22; 21.

Постоянные комитеты Палат образуются для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Палат.

Постоянные комитеты обладают теми же полномочиями по запросу документов и материалов и приглашению на свои заседания должностных лиц, что и временные комиссии. Но задачи, стоящие перед комитетами палат, намного шире и разнообразнее, чем осуществление контрольных полномочий. Если временные комиссии сосредоточиваются на проверках фактов и изучении конкретной ситуации, то постоянные комитеты занимаются этим время от времени, уделяя больше внимания другим вопросам. В первую очередь - законопроектной работе23. На комитеты и комиссии Палат возлагается организация проведения парламентских слушаний.

Широко распространенной в мировой практике и ставшей уже традиционной формой контроля является депутатский запрос. Согласно пункту 1 ст.27 Конституционного закона "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" от 16 октября 1995 года депутатский запрос является официально обращенным на совместном и раздельном заседании Палат Парламента требованием депутата к должностным лицам государственных органов дать на сессии Парламента обоснованное разъяснение или изложить позицию по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица" 23.

Под запросом обычно понимают обращение по значимым проблемам к упомянутым органам с целью получения обстоятельных разъяснений, а также для того, чтобы компетентные органы приняли соответствующие меры.

Закон различает депутатский запрос и вопрос, однако не дает определения понятия "Правительственный час", поэтому только из закона нельзя вывести четких критериев отграничения одной формы от другой. Под вопросом депутата к члену Правительства обычно понимают обращение с целью получения информационной справки или кратких комментариев по имеющимся фактам. Запрос нацелен, главным образом, на то, чтобы привлечь внимание к проблеме, добиться ее изучения и принятия мер для ее решения, а вопрос направлен, прежде всего, на получение дополнительной информации, на уточнение позиции Правительства в отношении чего-либо.

Чтобы не ограничивать депутатов повесткой дня заседаний, а дать им возможность задавать любые необходимые вопросы, чтобы упорядочить работу с вопросами депутатов, был установлен "правительственный час".

"Правительственный час" проводится на пленарном заседании Палат Парламента специально для ответов членов Правительства на вопросы депутатов указанной Палаты Парламента. В ходе этого общения Парламент осуществляет парламентский контроль на самом высоком уровне, а Правительство через своих представителей получает возможность ознакомиться с отношением палаты Парламента к тем или иным проблемам, стоящим перед страной24; 19.

Специфичные формы контроля: доверие Правительству РК; отрешение Президента Республики Казахстан от должности.

Решение вопроса о доверии Правительству Республики Казахстан. Согласно п.1 ст.70 Конституции Республики Казахстан Мажилис Парламента ставит вопрос о доверии Правительству. Таким образом, парламентский контроль в отношении Правительства доводится до постановки вопроса о санкциях. Выражение недоверия Правительству РК со стороны Мажилиса Парламента ст.70 Конституции Республики Казахстан, не влечет за собой обязательной отставки Правительства. Вопрос о судьбе Правительства после вотума недоверия решает Президент РК это закреплено в п.4 ст.70 Конституции Республики Казахстан "Президент Республики в десятидневный срок рассматривает вопрос о принятии или отклонении отставки". Надо признать, что Конституция РК поставила Парламент как контролера в сложное и зависимое от органов исполнительной власти положение. Каждая из Палат Парламента самостоятельно без участия другой Палаты вправе принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики, данное положение закреплено в п.6 ст.57 Конституции Республики Казахстан "вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики. Если Президент Республики отклоняет такое обращение, то депутаты большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Президентом Республики вопрос об освобождении от должности члена Правительства. В этом случае Президент Республики освобождает от должности члена Правительства" 24; 23.

Отрешение Президента от должности. Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом.

Инициировать дело об отрешении Президента Республики Казахстан от должности вправе только Парламент. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, вменяемого в вину Президенту, и обоснование его причастности к этому преступлению, данное положение закреплено в п.2,3 ст.47 Конституции Республики Казахстан "Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом23.

Решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов. Расследование обвинения организуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания Палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из Палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента Республики отклоненным. Отклонение обвинения Президента Республики в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса.

Вопрос об отрешении Президента Республики от должности не может быть возбужден в период рассмотрения им вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента Республики или Мажилиса Парламента" 24; 23.

Судебный контроль

Основной функцией всей системы судебных органов является реализация задач правосудия, в п. 2.ст.75 Конституции РК провозглашено "Судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства. В случаях, предусмотренных законом, уголовное судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей". Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов, тем самым, способствуя укреплению законности15.

Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, условий и причин их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности25; 46.

Субъектами судебного контроля согласно п.2 ст.3 Конституционного закона РК "О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан" от 25.12.2000 г. являются Верховный Суд Республики Казахстан и местные суды, учреждаемые в соответствии с Конституцией Республики Казахстан26.

К местным судам относятся:

1) областные и приравненные к ним суды (городской суд столицы республики, городские суды городов республиканского значения, специализированный суд - Военный суд Республики Казахстан, специализированные финансовые суды и другие);

2) районные и приравненные к ним суды (городской, межрайонный, специализированный суд - военный суд гарнизона и другие) 26.

Верховный Суд Республики Казахстан является высшим судебным органом по гражданским, уголовным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных законом процессуальных формах надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Ведущую роль в государственно-правовой защите прав и свобод человека гражданина призваны играть судебные органы. Как подчеркивается в п. 2 ст. 13 Конституции РК, "каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод", следовательно, в суд можно обратиться на действия любых государственных органов и их должностных лиц, если этими действиями нарушаются либо ущемляются права, свободы и законные интересы гражданина, предусмотренные Конституцией и текущим законодательством. "Мировой опыт убеждает в том, что реальность и действенность принципов демократии, гуманизма и законности во многом зависят от того, как устроен и функционирует суд". 15.

Раздел 7 Конституции Республики Казахстан содержит основные положения о судебной системе, компетенции судов и принципах, регулирующих функционирование судов. Так в п.2 ст.76 Конституции закреплена широкая компетенция судов "судебная власть распространяется на все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных источников права, а также международных договоров" 15.

Таким образом, Конституция РК, Закон "О судебной системе и статусе судей" возлагает на суды рассмотрение многочисленных дел по спорам, связанных с регулированием земельных, жилищных, налоговых, экономических, административно - правовых, и др. отношений.

Судебная власть - неотъемлемый элемент правового государства. Будучи сильной и независимой, она является гарантом прав каждого и должно быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них не покушался.

В современных условиях судебный контроль в сфере государственного управления является одним из важнейших способов обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина25; 46.

Местные суды осуществляют судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам.

В порядке гражданского судопроизводства суды рассматривают дела, по которым они обязаны давать правовую оценку действиям органов исполнительной власти, их должностным лицам, а также издаваемым ими управленческим актам. К таким делам относятся, например, споры о признании недействительным ордера на жилую площадь, о восстановлении на работе, о нарушении авторских прав, о неправильной записи в книге актов гражданского состояния и т.п.

При рассмотрении названных и других дел суд, решая вопрос по существу, изучает с позиций закона правомерность действий органов исполнительной власти, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов, осуществляет тем самым контроль за их деятельностью. При этом он выносит решение о восстановлении нарушенных прав граждан25; 46.

В процессе рассмотрения уголовных дел, в особенности тех, которые связаны с должностными преступлениями, суд с позиций законности исследует и дает правовую оценку действиям должностных лиц как работникам управленческого аппарата.

Если при рассмотрении гражданских и уголовных дел суд усмотрит нарушения законности, в работе соответствующего органа, предприятия, учреждения, организации, выявив при этом условия и причины нарушений, он вправе вынести частное определение в адрес руководителя органа, предприятия, учреждения, организации либо в вышестоящие инстанции, которые должны в течение месяца рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах. Частное определение является правовой формой реагирования суда на нарушение законности.

В необходимых случаях суд принимает меры к привлечению виновных лиц к ответственности.

Граждане также могут обратить в суд с жалобой на действия (решения) органов власти, должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на него незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Установив обоснованность перечисленных выше жалоб, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование граждан, отменяет примененные к нему меры ответственности.

Таким образом, в процессе рассмотрения жалоб граждан и принятия по ним решений суд осуществляет контроль за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти и должностных лиц в области, например, производства по делам об административных правонарушениях; за законностью издаваемых ими актов, тем самым, обеспечивая законность, защиту прав и интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций25; 47.

"Судебный контроль является эффективным правовым средством защиты и обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Защищая права и законные интересы граждан, суд ставит себя в положение посредника между государством и личностью, между разными физическими и юридическими лицами. Защита прав граждан в судебном порядке является доминирующим в современных условиях, а гарантия доступа к правосудию в связи со сказанным приобретает особую значимость".

Понятие судебного контроля, как известно, довольно емкое и широкое. Он включает различные формы контроля, в частности контроль, осуществляемый по правилам гражданского и уголовного судопроизводства, прямой и косвенный контроль, непосредственное разрешение жалоб и т.д. Поэтому его нельзя отождествлять только с рассмотрением жалоб, судебный контроль за законностью в государственном управлении значительно шире.

В качестве инструментария, который приводит в действие институт судебного контроля, служит жалоба гражданина на незаконные действия или решения органа исполнительной власти.

Остановимся на проблеме, связанной с судебным порядком рассмотрения жалоб, возникающих из административно - правовых отношений. Процедура судебной защиты прав и свобод человека и гражданина регулируется ст.ст.278,279 Гражданского процессуального кодекса РК от 13 июля 1999г. В котором установлено, что гражданами и юридическими лицами могут быть оспорены в суде коллегиальные и единоличные решения и действия (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц, государственных служащих в порядке, предусмотренном главой 27 ГПК, при обязательном наличии совокупности следующих условий: 1) спор вытекает из публично-правовых правоотношений (отношений власти и подчинения); 2) оспариваемыми решениями, действиями (бездействием): нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы граждан и юридических яиц; 3) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, а также юридическим лицом его прав и охраняемых законом интересов; на гражданина или юридическое лицо незаконно наложена какая-либо обязанность, или они незаконно привлечены к ответственности.

В соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех действий и решений, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Совета РК, а также тех актов, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования27.

В Нормативном Постановлении Верховного Суда Республики Казахстан №10 от 19 декабря 2003г. "О применении судами законодательства об оспаривании решений и действий (или бездействий) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих" судам разъясняться, что по правилам главы 27 ГПК подлежат рассмотрению споры по поводу решений, являющихся актами индивидуального применения. В соответствии со ст. 4 Закона РК "Об административных процедурах" правовой акт государственных органов относится к актам индивидуального применения, если он: 1) рассчитан на одноразовое либо ограниченное применение; 2) распространяется на определенное лицо либо иной определенный круг в рамках законодательно регламентированной ситуации; (или) устанавливает, изменяет, прекращает или приостанавливает права и обязанности определенного лица или иного ограниченного круга лиц28.

Характерно, что гражданско-процессуальное законодательство устанавливает, что подача гражданином или юридическим лицом заявления вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий орган не является основанием для отказа в принятии заявления к производству суда.

Далее, согласно главе 3 ГПК и части 2 ст. 278 ГПК, гражданин вправе выбирать суд применительно к территории - либо по месту жительства, либо по месту нахождения государственного органа, общественного объединения, организации, должностного лица, государственного служащего, действия которого оспариваются27.

В Республике Казахстан нет специального закона, который устанавливал бы специальный порядок обжалования гражданами незаконных действий государственных органов. В этой связи необходимо принять закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права, свободы граждан". Данный закон должен быть направлен, на реализацию в полном объеме конституционной нормы и общепризнанных норм международного права - о праве каждого обжаловать в суд действия (бездействия) и решения государственного органа (должностного лица), а также иных организаций (общественных объединений и др.), если имеет место ущемление прав или свобод данного лица, в том числе и путем возложения на него какой-либо обязанности.

Ряд принятых законодательных актов Республики Казахстан также устанавливают судебный порядок разрешения споров между гражданином и органом исполнительной власти Законом РК "О защите и поддержке частного предпринимательства" от 4 июля 1992 г. - установлено, что "защита прав и законных интересов частных предпринимателей осуществляется путем судебным обжалования действий и бездействий должностных лиц государственных органов и актов государственных органов, нарушающих права и законные интересы индивидуальных предпринимателей".

Сегодняшний уровень социальных запросов и ожиданий общества, связанных с осуществлением правосудия, неизмеримо высок. Отношение к суду носителю судебной власти, представлению о наиболее важных и принципиальных положениях его деятельности - пожалуй, самый высокий элемент массового правосознания и правопонимания.

Так в своем Послании народу Казахстана глава государства отмечал: "Главным итогом судебно - правовой реформы стало то, что люди, наконец, поверили в суд и стали все чаще обращаться за защитой своих прав, как это принято в цивилизованных обществах. Наличие такой судебной системы является лучшей гарантией необратимости происходящих в нашем обществе политических и экономических преобразований" 29.

В современных условиях формирования в Республики Казахстан гражданского общества и правового государства обеспечение конституционной гарантии прав и свобод человека и гражданина в первую очереди связана с созданием сильной, доступной для граждан и независимой от кого либо судебной власти. Именно Конституция, подобно конституциям других стран, предусматривает гарантии независимости судей.

В настоящее время расширилась сфера реализации функций правосудия как средство защиты граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти.

Содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в правовой оценке судом действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий и организаций, условий и причин их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных права и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности. "Судебный контроль за обеспечением законности в сфере исполнительной власти заключается в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса".

По мнению А.А.Таранова, судебный контроль в перспективе станет одним из важнейших институтов административного права благодаря: 1) самостоятельности судебной власти и осуществлению правосудия только судом; 2) подчиненности судебной власти Конституции, законам, иным нормативным актам, международным договорам республики; 3) способности в порядке судопроизводства давать правовую оценку действиям органов исполнительной власти; 4) конституционному закреплению такого источника действующего права, как нормативные постановления Верховного Суда и Конституционного Совета; 5) правомочности судов обеспечивать принудительное исполнение судебного решения22; 180.

В настоящее время важную роль в разрешении административно - правовых споров играют суды. Судебный порядок рассмотрения жалоб обеспечивает объективность, гласность, публичность и достаточно высокий авторитет принятого решения. Предусмотренное п.2 ст. 13 Конституции Республики Казахстан, "Каждый имеет право на судебную защиту своих прав", а также действующим законодательством право граждан обращаться за защитой в суд являлось серьезным фактором укрепления гарантий прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти. В условиях разделения властей значительное место отводится именно судебной власти, как одному из основных способов защиты прав граждан15.

Одним из действенных способов защиты прав граждан является судебный контроль за деятельностью администрации, имея в виду полномочия общих судов по рассмотрению административных споров, а также возможную организацию системы органов административной юстиции.

В условиях разделения властей должна значительно возрастать роль именно судебной власти в защите прав и законных интересов гражданина. Это связано с тем, что судебный порядок рассмотрения административно - правовых споров имеет ряд достоинств перед порядком разрешения спора в органах исполнительной власти.

Судебная власть независима ни от одной ветви власти и наделена конституционными гарантиями этой независимости. Значительная меньшая возможность необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса. Отсутствие у суда, какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, подчинение его только закону, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность решения, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесение решения, а также иные демократические принципы судопроизводства.

Таким образом, судебный контроль обеспечении законности в сфере государственного управления состоит в непосредственной проверки судом, с соблюдением установленной процессуальной формы, законности и обоснованности отнесенных к его компетенции индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов государственного управления, органов местного самоуправления и общественных объединений в целях обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина.

2.2 Надзор в сфере государственного управления

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуществляющих, подразделяется на два вида, административный надзор и прокурорский надзор.

Первый вид надзора - административный надзор. Предметом, которого является обеспечение исполнения специальных норм и правил, а также соблюдения специальных и общеобязательных правил и нормативов.

Административный надзор

Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, и другие нормы). Административный надзор определяется некоторыми авторами как "надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм"30; 289.

Для определения надзора можно дать иную формулировку: административный надзор - систематическая деятельность административных органов (инспекций) по обеспечению исполнения специальных правил, норм и стандартов всеми субъектами не входящими в систему надзирающего органа. В юридической энциклопедии содержится определение административного надзора как - специального вида правоохранительной деятельности управомоченных органов государственного управления и должностных лиц выражающийся в контроле за точным и единообразным соблюдением правил, инструкций и других правовых актов межотраслевого характера гражданами, общественными объединениями, организациями, учреждениями, ведомствами, должностными лицами30; 290.

Основной задачей органов административного надзора, вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.

Предметом административного надзора является обеспечение: исполнения специальных норм и правил (дорожного движения, противопожарной безопасности, разработки полезных ископаемых и т.д.); соблюдения специальных и общеобязательных правил и нормативов.

Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти30; 291.

По мнению некоторых учёных административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля, суть которого состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закреплённых в законах и подзаконных актах. Такой надзор осуществляется в отношении органов исполнительной власти, предприятий различных форм собственности, организаций, общественных объединений, учреждений и граждан. Наблюдение, при этом, не ограничивается получением информации о состоянии законности на подконтрольных объектах. В случае выявления нарушений уполномоченные лица применяют меры принуждения и ответственности, способствуя активному восстановлению права, то есть приведению правоотношения в соответствующее норме закона состояние.

По мнению кандидата юридических наук Шалумова М.С. административный надзор есть не что иное, как вневедомственный контроль органов государственного управления за исполнением законов организациями и гражданами. При этом в указанной в сноске статье Шалумов М.С. приходит к данному выводу сравнивая контрольно-надзорную деятельность административных органов с собственно надзором прокуратуры, принимая во внимание, что органы прокуратуры изначально создавались как надзорные30; 293..

Такой же точки зрения придерживались Л.А. Николаева, положившая в основу разграничения этих видов деятельности определённые критерии, во-первых, основная задача, для разрешения которой создан тот или иной орган; во-вторых, характер полномочий этих органов; в-третьих, положение, занимаемое каждым из них в системе государства. По её мнению, основной задачей органов госконтроля является проверка фактического исполнения нормативных актов, оценка количества и качества результатов деятельности, целесообразности выбора средств и способов управления. Органы госконтроля наделены административными полномочиями для устранения выявленных нарушений и наказания виновных. При этом органы государственного контроля входят в общую систему органов исполнительной власти30; 294.

В Е. Чиркин писал: "… Практически во всех государствах в той или иной форме наряду с таким однопрофильным, "ведомственным" контролем существует административный надзор, т.е. Тоже контроль. Такой контроль имеет "частичный" характер"30; 295. Анализируя различные доводы в отношении контроля и надзора Шалумов М.С. приходит к следующим выводам:

Во-первых, для прокуратуры надзор - главная, основная функция, из существа которой вытекают все другие - дополнительные. Контроль же органов административной власти не единственная и не основная функция. Во-вторых, исходя из статуса прокуратуры и её места в государственном механизме, прокурорский надзор распространяется на все органы исполнительной власти (включая и контрольно-надзорные), а также законодательной и судебной властей, на акты коммерческих и некоммерческих организаций. Контроль исполнительной власти распространяется в основном на коммерческие организации и граждан. В сферу государственного контроля, как правило, не входят законодательные органы, суд и прокуратура30; 295..

Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, "развести" эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску. Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности. В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности: 1) оно существляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например правил пожарной безопасности; 2) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования; 3) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы30; 298.

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан. Во-первых; административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, таможенная служба РК), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования и науки). Во-вторых; административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью30; 299.