Понятие и сущность законности в сфере государственного управления

Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений. В-третьих; административный надзор характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др. В-четвёртых; административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают30; 292.

Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

1) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

3) наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

4) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

5) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий30; 294.

Итак, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения, виновных к административной ответственности30; 295.

Осуществляя административный надзор, соответствующие должностные лица и работники имеют право: посещать поднадзорные объекты, проводить проверки, запрашивать информацию, давать разрешения и указания, устанавливать запреты.

"С целью эффективного осуществления административного надзора органы наделены специальными полномочиями по предупреждению и пресечению правонарушений, привлечению к ответственности виновных лиц, по созданию режима специальных требований и разработке методических указаний к ним".

К органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся службы, различные инспекции в министерствах и иных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).

Таким образом, административный надзор как разновидность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ30; 296.

Прокурорский надзор

Прошедшие со времени обретения независимости экономические и политические преобразования, создали в Казахстане прочный фундамент для дальнейшего поступательного развития демократии и необходимости процесса формирования гражданского общества.

В Послании народу Казахстана Президент страны, подытоживая свое видение экономической, социальной и политической модернизации Республики, в числе других задач, над решением которых нужно работать, чтобы вывести Казахстан в число развитых и процветающих стран мира, также ориентировал на построение "общества, где правоохранительные органы обеспечивают спокойствие и порядок, а бизнесмены имеют все возможности реализовать свои идеи" 29.

В решении этой задачи заметная роль отводится прокуратуре, являющейся одним из важнейших институтов правоохранительной системы, и осуществляющей свою деятельность в рамках законодательно закрепленных полномочий, одним из которых является координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью.

По мнению Н.А. Назарбаева, межведомственная и межрегиональная координация нужна как воздух, как проявление политической воли к оперативному достижению приоритетных целей. Другой немаловажный аспект. При развитии и совершенствовании системы органов государственной власти, а также права и законодательства, органам прокуратуры отводится основная главная задача обеспечения законности при осуществлении этих процессов. В этой связи, до сегодняшнего дня остается актуальной проблема точного определения места и роли органов прокуратуры в общей системе государственных органов Казахстана. Это вызвано тем, что прокуратуре, сочетающей широкий спектр надзорных функций с уголовным преследованием, требуется максимально использовать свой потенциал и представленные законом полномочия для утверждения и дальнейшего развития идей правового государства, незыблемости Конституции29.

В соответствии с Концепцией правовой политики Республики Казахстан, в которой определены приоритеты дальнейшего реформирования государственно-правовой системы до 2020 года, "прокурорский надзор, особенно в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина, должен носить системный характер. При осуществлении надзора за предварительным следствием и дознанием прокурор должен активно пресекать любые нарушения закона со стороны органов уголовного преследования и их должностных лиц, мерами прокурорского надзора всемерно способствовать усилению борьбы с преступностью и коррупцией. Основные усилия прокуроров должны быть нацелены на обеспечение законности в деятельности государственных органов и должностных лиц31.

При осуществлении надзора за законностью судебных актов при отправлении правосудия работа органов прокуратуры должна быть направлена на построение взаимоотношений с судами в соответствии с конституционными принципами осуществления правосудия только судом, независимости судей при отправлении правосудия и подчинения их только Конституции и закону. В этой сфере деятельности прокуроры должны быть нацелены на обеспечение реальной защиты прав и свобод граждан, юридических лиц и государства на всех стадиях судебного рассмотрения дела. Назрела необходимость активного участия прокуратуры в международных связях, прежде всего с сопредельными государствами, особенно входящими в СНГ, и их прокурорами".

Согласно ст.83 Конституции Республики Казахстан, "прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики..." 15.

В п.1 ст.4 Конституции Республики Казахстан закреплено, что "действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики" 15.

Понятие "иные нормативные правовые акты" раскрыто в постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 6 марта 1997 года: к ним "относятся акты, принятые на республиканском референдуме, изданные Президентом Республики Казахстан в 1995, 1996 годах указы, имеющие силу законов, в том числе конституционных, а также указы, имеющие силу законов, принятые в соответствии с пунктом 2 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, указы Президента, постановления Парламента, его Палат и Правительства Республики, акты министерств и государственных комитетов, центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства Республики Казахстан, а также ведомств, осуществляющих, в соответствии со статьями 23 и 24 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу конституционного закона, "О Правительстве Республики Казахстан", межотраслевую координацию, иные исполнительные и распорядительные функции, специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, решения местных представительных и исполнительных органов, решения органов местного самоуправления, а также акты, издание которых предусматривается законодательством".

Как видно, по существу, прокурорский надзор охватывает всю систему действующего права, что значительно возвышает прокуратуру над другими государственными органами, наделенными контрольно-надзорными функциями, и отодвигает большинство из них в разряд поднадзорных прокуратуре.

Как следует из содержания статьи 83 Конституции, согласно которой на прокуратуру возложено осуществление от имени государства высшего надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан, принятие мер по выявлению и устранению любых нарушений законности, целью прокурорской деятельности является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан, местных органов законодательной и исполнительной властей, предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и движения15.

Исходя из этого, под прокурорским надзором можно понимать осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов государственными и общественными образованиями путем выявления и своевременного устранения нарушений законов, привлечения виновных к установленной законом ответственности. К. Гуценко, М. Ковалев под прокурорским надзором понимают "осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц - прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности". А. Голованцев определяет надзор как наблюдение (слежение) за законностью действий различных органов и лиц и, при необходимости, вмешательство, пресечение их незаконных действий. Однако под надзором не следует понимать только наблюдение32;49.

Если раньше термин "наблюдение" использовался для определения полномочий такого надзорного органа, как прокуратура, как это было в ряде законодательных актов о прокурорском надзоре 20-х годов прошлого века, то теперь употребляется понятие "надзор". Надзор прокурора - "присмотр, проверка" - это наиболее активная форма его деятельности, нежели "наблюдение". Надзор прокурора предполагает использовать предоставленные ему императивные полномочия по пресечению нарушений закона, принятию мер по их предупреждению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, восстановлению прав и законных интересов граждан и т.д. В. Басков отмечает, что "наблюдение за исполнением законов содержит в себе некоторые элементы созерцательности, "посторонности", как бы невмешательства в то или иное явление, событие, обстоятельство" 32;49.

Если же основываться в целом на нормах Закона Республики Казахстан "О Прокуратуре", можно определить прокурорский надзор как специфический вид деятельности органов прокуратуры, имеющий целью своей деятельности обеспечение верховенства Конституции и законов: защиту прав и свобод человека и гражданина, осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики и иных нормативных правовых актов, имеющий своей основной целью выявление нарушений законности и ее восстановление33.

Основным условием и целью функционирования правового государства является законность, а наиболее важной функцией правового государства - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом законность выступает в качестве решающего условия осуществления этой, определяющей правовую государственность функцией. Соответственно важнейшим способом обеспечения прав и свобод граждан является прокурорский надзор32.

Многообразие существующих способов защиты прав и свобод человека и гражданина составляет единый механизм обеспечения прав и свобод личности. В юридической литературе отмечается, что наиболее эффективной системой защиты прав и свобод граждан является сочетание в комплексе всех средств и способов защиты, которые должны быть регламентированы государством, и найти отражение и закрепление в нормах соответствующих отраслей законодательства. Прокурорский надзор за охраной и защитой прав и свобод человека и гражданина неразрывно связан с обеспечением законности как режима точного и непрерывного исполнения, использования, соблюдения и применения нормативных правовых актов, ратифицированных международных договоров и других источников права, входящих в понятие действующего права, закрепленного в Конституции Республики Казахстан.

По мнению ученых-юристов М.С. Нарикбаева, Г.К. Утибаева, М.М. Алиева прокурорский надзор - это самостоятельный, специфический вид государственной деятельности, который, кроме прокуратуры, не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные организации, учреждения или должностные лица. Во-вторых, прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Республики Казахстан. Важность этого положения в том, что прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их устранению и наказанию виновных не от имени отдельных органов местного самоуправления, исполнительной или судебной власти, а в совокупности от всех их, объединяемых системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом. Соответственно, именно надзор за законностью является ключевым в определении прокурорского надзора как особого вида государственного контроля, что характерно только для правового государства, поскольку управленческое воздействие на субъектов негосударственной сферы должно ограничиваться исключительно законодательством, и организационное воздействие должно применяться в определенной, ограниченной законодательством мере32.

Существует множество различных определений законности, но практически в каждом из них выделяется то главное, что и образует суть, основу законности, - строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений. Именно это присуще законности любого исторического периода независимо от условий, места и времени. Практически во всех государствах в той или иной форме, наряду с таким однопрофильным, "ведомственным" контролем существует административный надзор. Сравнивая контрольную функцию с прокурорским надзором, нужно отметить, что прокуратура, не относясь непосредственно ни к одной из ветвей власти, не участвует в их взаимном контроле, а внутриведомственный контроль в прокурорской системе, в основном, аналогичен по своим формам и методам внутриведомственному контролю в любой иерархичной государственной структуре. Надзор за законностью является основной деятельностью для прокуратуры, что и отличает прокурорский надзор от административного надзора, субъекты которого осуществляют контроль за соблюдением законодательства в качестве дополнительного вида деятельности. В Казахстане органы государственного контроля, главным образом, входят в систему исполнительной власти в качестве самостоятельных ведомств. Например, органы юстиции являющиеся органами исполнительной власти, в пределах своей компетенции осуществляют правовое обеспечение деятельности государства, поддерживают режим законности в работе государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и организаций.

Среди всего перечня контрольно-надзорных государственных органов именно прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности основным видом своей деятельности и своим предназначением. Именно органы прокуратуры и осуществляют надзор за контрольной деятельностью всех государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции.

Прокурорский надзор отличается от иных видов контрольно-надзорной деятельности именно главной своей направленностью надзором за точным и единообразным применением законов, распространяющийся на все нормативные акты, обладающие юридической силой. В этом принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов надзора и контроля (экологического, санитарного и т.п.), осуществляемых иными государственными органами.

Обеспечивая единообразное понимание и применением законов, прокурорский надзор, в силу своего содержания целей и задач, объективно выступает как способ обеспечения законности, в том числе конституционной законности, как составляющих частей осуществления государственной власти, посредством государственного управления. Из всех направлений прокурорского надзора главным, с точки зрения соблюдения законности в государственном управлении, является выявление и принятие мер к устранению нарушений норм Конституции, законодательных актов и актов Президента Республики Казахстан. Именно в осуществлении надзора за применением законов заключается государственно-правовое предназначение прокуратуры, определяющее ее роль в государстве как охранителя законов, выделяющее ее из общей совокупности других государственных органов, в т.ч. правоохранительных32;49.

Таким образом, законность на практике показывает эффективность государственного управления и прокурорского надзора как системы правовых и организационных средств, обеспечивающих реальное осуществление законности.

Следует подчеркнуть, что реализация этой задачи органами прокуратуры осуществляется в соответствии с Концепцией правовой политики Республики Казахстан на 2010-2020 гг, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года, согласно которой "прокуратуре, сочетающей широкий спектр надзорных функций с уголовным преследованием, требуется максимально использовать свой потенциал и представленные законом полномочия для утверждения и дальнейшего развития идей правового государства, незыблемости Конституции..." 31.

Органы прокуратуры, осуществляя прокурорский надзор, стали органами конституционного надзора, органами, которые осуществляют надзор за соблюдением норм Конституции. Проблема обеспечения точного и единообразного применения законов приобрела первостепенное значение, и соответственно с этим возросла роль прокурорского надзора, который в известной степени обеспечивает применение законов. Прокурорский надзор - один из важнейших рычагов укрепления законности, утверждения государственности и демократии, тем более, когда наше общество находится еще в самой начальной фазе построения правового государства.

В целях обеспечения своих задач прокуратура правомочна во-первых принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности во-вторых, опротестовывать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики в-третьих, представлять интересы государства в суде.

Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушения законности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц.

Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора закреплены в Законе Республики Казахстан "О прокуратуре" от 21.12.1995г. В соответствии со своей компетенцией он вправе, по предъявлении служебного удостоверения, беспрепятственно входить на территорию и в помещения объектов надзора, проверять исполнение ими законов; требовать от руководителей и иных должностных лиц объектов надзора представления необходимых материалов, документов, статистических и других сведений, в том числе акты, изданные ими с нарушением закона.

В процессе общенадзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнаружения таковых принимает меры по их пресечению и предупреждению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц33.

Прокурор вправе проверять законность административного задержания граждан и освобождать своим постановлением тех из них, которые были незаконно подвергнуты административному задержанию на основании решения несудебных органов; в предусмотренных законом случаях возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, либо требовать привлечения нарушивших закон лиц, к иному виду ответственности, установленной законодательством; обращается в суд за защитой прав и законных интересов граждан, общества, государства; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона.

Проверки исполнения законов, законности издаваемых поднадзорными объектами правовых актов, нарушения прав и свобод граждан, осуществляются прокуратурой на основании поступивших в нее сообщений, заявлений, жалоб, сведений о фактах нарушения законности.

В целях обеспечения законности в сфере управления органы прокуратуры используют в своей работе соответствующие методы, к которым относятся: во-первых, проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогом проверок являются акты, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий их порождающих, предлагаются меры по их устранению. Акты направляются в соответствующие органы, организации для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности. Во-вторых, проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами и действий должностных лиц, порождающих юридические последствия. Такие проверки осуществляются с целью установления соответствия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб. В-третьих, участие соответствующих прокуроров в заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку. Они вправе участвовать также в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями. В-четвертых, изучение и обобщение сведений о нарушениях законности, поступающих в прокуратуру, либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер. В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать соответствующим образом. В Законе закреплены три формы реагирования прокурора на нарушения законности33. В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт (ст.19 Закона). Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшими такой акт. В нем прокурор излагает требование об отмене правового акта или его части, либо о приведении его в соответствии с законом. Принесение прокурором протеста не приостанавливает действие опротестованного акта, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответствующий орган, организацию, должностному лицу. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более короткий срок рассмотрения протеста. Ответ прокурору на протест дается в письменной форме. Представление прокурора (ст.25 Закона) является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения закона, причины и условия им способствующие. Оно вносится в орган, общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны, принимать меры по их устранению. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания. Основанием внесения представления может быть выявленное нарушение закона либо совокупность нарушений, обобщение жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, судебной практики и др., позволяющие прокурору судить о состоянии законности на том или ином поднадзорном объекте.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письменной форме33.

3. Укрепление законности в сфере государственного управления

Законность - это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность - это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность - стержень нормального функционирования всей общественной системы11;183.

Конституция упоминает о законности в ряде статей. Как известно, Республика Казахстан рассматривается Конституцией как демократическое, правовое, светское государство (ст. 1). Конституция Республики Казахстан и законы имеют верховенство на всей территории Республики (ст. 4). Каждый обязан соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан (ст. 34). Во многих других статьях Конституции проблема законности находит свое конкретное воплощение15.

Принцип законности имеет несколько аспектов. Прежде всего - это обеспечение и защита прав и свобод граждан со стороны государственных органов и должностных лиц. Слишком долго в стране грубо нарушались права и законные интересы людей, с прямым пренебрежением ими.

Задача обеспечения и защиты прав граждан является тем более насущной и актуальной, если при этом учесть вхождение Казахстана во Всемирную Торговую Организацию, а также председательствования Казахстана в 2010 году в ОБСЕ и необходимость последовательного выполнения наших новых международных обязательств в этой области11;183..

Другой аспект - это строгое соблюдение законов и подзаконных актов самими гражданами. Переход от тоталитарной системы к демократическому обществу естественным образом расшатал общественную дисциплину. Свобода личности многими стала трактоваться как вседозволенность, анархия, а экономический, политический, духовный кризис породил явление, именуемое аномией. Это - пренебрежение к правовым и другим социальным нормам поведения.

Устранение анархии, последовательное укрепление общественной и государственной дисциплины - неотъемлемое условие обеспечения законности и правопорядка в стране.

В организационном плане режим законности означает строгую регламентацию деятельности учреждений и организаций, поддержание правопорядка на региональном и местном уровне. В социально-психологическом плане идея законности воспринимается, как убежденность в необходимости строго соблюдать Конституцию, законы и иные правовые акты, уверенность в устойчивости, обязательности и определенности правовых предписаний, в надежности защиты от правонарушений.

Идея законности есть немаловажная социальная ценность. Разумеется, она осознается и влияет на поведение граждан и должностных лиц лишь при наличии ряда условий, к числу которых относятся: полнота законодательного урегулирования общественных отношений, стабильность основных правовых институтов, действенность правовых гарантий, равное отношение к любому человеку при применении законов, неотвратимость ответственности за их нарушение.

Эталоны (модели) правового поведения должны быть нормативно закреплены правовой системой. Такое закрепление обеспечивает гражданам и организациям определенность в поведении, веру в достижение необходимых результатов. Этому же способствует и относительное постоянство (длительность действия) законов, устойчивость практики их применения, преемственность методов работы правоприменительных органов независимо от сменяемости конкретных должностных лиц11;184.

Стабильность правового регулирования порождает уверенность в том, что соответствующие правила поведения не случайны, а полезны и необходимы, что они отражают объективные потребности жизни и требуют безусловного соблюдения.

Законность предполагает предоставление одинаковых прав и предъявление единых требований ко всем гражданам, то есть осуществление принципа равенства перед законом. Естественно, что его проведение в жизнь способствует укреплению в сознании людей таких важных социальных ценностей, как авторитет права и государства, социальная справедливость, надежность правопорядка.

Режим законности предполагает наличие твердых гарантий выполнения содержащихся в нормах права предписаний. Мало принять тот или иной закон, нужно создать "механизм", обеспечивающий его проведение в жизнь, реализацию правовых норм, например, предусмотреть санкции за невыполнение закона, порядок обжалования неправильных действий должностных лиц, защиты своих прав и т.д. Тогда модель поведения, описанная в норме, будет восприниматься как закрепление реальных возможностей, обеспеченных государством11;185.

Социологические исследования показывают, что необходимость в праве, законности, особенно в переживаемый нами кризисный период времени, широко осознается населением. Граждане заинтересованы в режиме законности, стабильности правопорядка, защищенности своей жизни, имущества, своих законных интересов. Неотвратимое наказание вора или взяточника, строгое соблюдение трудового или административного законодательства, охрана жилищных прав, справедливое разрешение жалобы - именно на этих или подобных им фактах, касающихся конкретного лица, его родных и близких, граждане и получают представление о режиме законности, приобретают уверенность в его устойчивости либо, напротив, разочаровываются в практике его соблюдения.

Особое значение законность имеет в сфере управления. Это обуславливается следующими важнейшими обстоятельствами.

Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.

Во-вторых, управление осуществляют многочисленные субъекты. С ними чаше всего имеют дела граждане, различные организации. От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблюдении законов и подзаконных актов, неукоснительном выполнении возложенных на них обязанностей во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций.

В-третьих, органы управления осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни. Издание нормативных актов базируется на принципе законности. Соблюдение законности при издании нормативных актов возрастает в связи с тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, учреждений, организаций11;186.

В юридической науке существуют разные подходы к вопросу о том, к каким субъектам адресуется законность. Одна точка зрения состоит в том, что законность ограничивается сферой действия органов государства, обращена к должностным лицам государственного аппарата и общественных объединений, но не относится к гражданам. Другая же утверждает, что и граждане попадают в сферу законности.

Для решения этого спора достаточно обратиться к статье 34 Конституции Республики Казахстан, согласно которой каждый обязан соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан. Из содержания данной статьи следует, что требования соблюдения законности в равной мере обращено как к должностным лицам государственных органов, так и гражданам и их объединениям15.

Однако особо следует выделить сферу государственного управления, поскольку первый подход имеет рациональное зерно. Проф. Кудрявцев В.Н. в этой связи отмечает: "Состояние законности, в первую очередь, определяющим образом зависит от того, насколько пропитан духом законности государственный аппарат, насколько прочна законность именно здесь. От состояния законности в сфере деятельности должностных лиц зависит состояние прав и свобод граждан, их законопослушность". Действительно, уровень законности в государстве, прежде всего, зависит от её состояния в исполнительно - распорядительной деятельности.

Государственное управление всегда отражает наиболее динамичную и многообразную деятельность государства. Оно осуществляется преимущественно органами исполнительной власти, но включает в свою орбиту и другие государственные органы, а также учреждения, организации и предприятия. Государственное управление - регулирующее, оперативное, распорядительное, контрольно-надзорное - должно строиться на основе норм разных отраслей права и особенно административного права. Само предназначение управления и всей исполнительной власти - действовать на основе и во исполнение закона. Такова незыблемая конституционная доминанта любого вида государственной деятельности.

К сожалению, государственное управление пока грешит забвением закона, а его субъекты часто превышают меру легально разрешенного и дозволенного, то игнорируются и нарушаются положения Конституции и законов, то обостряется противоборство исполнительных органов с представительными органами и местным самоуправлением, то подзаконный акт "подавляет" нормы закона, то самоуправство и произвол государственных служащих вызывают резкое недовольство граждан. Одна из причин в том, что в статутных законах и положениях о министерствах и иных органах задачи обеспечения законности и соответствующие средства выделяются редко и очень скупо13;207.

Президент Республики Казахстан в ежегодных посланиях к народу Казахстана, в своих выступлениях не раз обращал внимание на плохую работу органов исполнительной власти, порождающую правонарушения и преступность. Выдвинутая формула "управление на основе закона" должна стать основой для всех видов государственной деятельности. И ее последовательное применение служит обеспечению строгой законности в управлении и повышению его эффективности.

Пока же уровень законности в сфере государственного управления очень низок. Причины правонарушений здесь весьма разнообразны: а) слабая правовая урегулированность управления, б) низкая управленческая квалификация и правовая культура должностных лиц, служащих, в) коррумпированность части государственных служащих и "сращение" некоторых государственных структур с преступными группами, г) боязнь новых решений и перестраховка, бездействие, д) противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, принятия решений, оценка ситуаций и функциональных поступков работников.

Названные причины являются довольно устойчивыми и не исчезают в ходе больших и малых административных перестроек. Поэтому их нужно хорошо знать, вовремя выявлять и умело предотвращать. Многообразные и динамичные управленческие ситуации не должны скрывать подобные причины, поскольку их игнорирование ведет к отклоняющемуся "управленческому поведению".

Разумеется, в государственном управлении решающим является человеческий фактор, то есть служащие, знающие свои задачи и полномочия, и умело их выполняющие. И сколь бы ни были полезны четкие нормы процедуры, именно от работников управления зависят отношение к ним и объем, и характер применения13;207.

Государственную службу должны нести профессионалы, действующие на основании закона. Между тем никто сегодня не может однозначно сформулировать кадровую политику страны, ясно определить принципы формирования высшей государственной бюрократии и низшего аппарата.

В одном из своих выступлений Президент Республики Казахстан Назарбаев Н.А. справедливо заметил: "На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может настать момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим. Вот почему мы настаиваем на единственной диктатуре - диктатуре Закона". Аппарат государства раздут. Стремясь компенсировать неэффективность "дешевых" чиновников их численностью, государство увеличило свой аппарат до размеров, превосходящих советскую бюрократию былых времён29.

Между тем, в последнем выступлении Президент отметил, что главная проблема не в количестве этих структур, а в том, что их работа плохо организована. Нынешние функции государства не приспособлены для решения стратегических задач.

Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим. Более того - власть должна опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную вертикаль. Однако основной дефект ныне действующей Конституции - отсутствие вертикали власти. Нет вертикали - нет скелета государства, становиться невозможным эффективное управление сложным государственным механизмом, и государство как способ политической организации общества с неизбежностью деградирует. При таких условиях организовать государственно-значимую борьбу с коррупцией невозможно даже теоретически, нельзя решить и другие значимые проблемы государства29.

В сфере укрепления государственного управления важнейшим вопросом её правового обеспечения является правильное установление компетенции государственных органов и её строгое соблюдение. Необходимо, прежде всего, в специальных законах и Положениях определить статус каждого органа - его задачи, функции, полномочия, взаимодействие, ответственность.

Первое - необходимо, прежде всего, в специальных законах и Положениях определить статус каждого органа - его задачи, функции, полномочия, взаимодействие, ответственность. Пока это делается не всегда.

Второе - объединение в понятие "полномочие" прав и обязанностей исполнительного органа диктуется тем, что он не может не реализовать свои права и обязанности, и наделен легальными средствами для исполнения возложенных на него задач.

Третье - весьма противоречиво протекает процесс осуществления компетенции государственных органов. Это выражается в следующих нарушениях законности, а) вмешательство в сферу деятельности других органов и должностных лиц, б) подмена и присвоение функций других органов, в) неисполнение государственных функций, г) ошибки в принятии правовых актов, д) препятствие в осуществлении законных действий, е) необеспеченность действий государственных органов и должностных лиц легальными средствами.

Изучение практики государственного управления свидетельствует о многочисленных служебных нарушениях положений Конституции, законов, актов Президента и Правительства. Но есть немало отступлений от "правовых параметров" и в деятельности местных органов и в их взаимоотношениях с государственными органами Республики Казахстан.

Между тем, гораздо полезнее иной механизм обеспечения законности в государственном управлении. Речь идет, во-первых, о комплексе взаимосвязанных мер в виде долгосрочной целевой ориентации, программы, плана мероприятий; во-вторых, о систематической и последовательной деятельности в русле закона; в-третьих, об издании правовых актов "во исполнение закона", как указанных, так и предполагаемых, об изменении и отмене устаревших актов и норм; в-четвертых, о перестройке функций и структуры органов и организаций, их взаимоотношений в новом легальном режиме; в-пятых, о высокой юридической квалификации кадров руководителей и специалистов, когда она рассматривается в качестве обязательного требования к любой должности ("правовой стандарт").

Реализация названных элементов, несомненно, будет способствовать более высокой эффективности государственного управления путем повышения уровня законности.

Укреплению законности в сфере государственного управления способствует Закон РК ""О государственном контроле и надзоре" от 6 января 2011 года34. Подчеркну примерные преимущества данного Закона.

Во-первых, гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, учреждений, предприятий и организаций. Кроме случаев, предусматривающих иной порядок субъектного обжалования.

Во-вторых, круг государственных органов не ограничивался бы. Это органы, образуемые в соответствии с Конституцией, законодательными органами.

В-третьих, могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов, учреждений, организаций.

В-четвертых, установлены основные критерии обращения граждан - нарушение их прав и свобод, создание препятствий для осуществления прав и свобод, незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности либо незаконное привлечение его к ответственности.

Уместно в данной связи отметить: преступления против государственной власти ввиду их большой общественной опасности и уголовной наказуемости выделены в отдельные главы Уголовного кодекса Республики Казахстан. К преступлениям против основ конституционного строя и безопасности государства отнесены, в частности, такие составы, как насильственный захват власти или насильственное удержание власти (ст.168 УКРК), публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя (ст.170). К преступлениям против государственной власти и интересов государственной службы отнесены, злоупотребление должностными полномочиями (ст.307), превышение должностных полномочий (ст.308), присвоение полномочий должностного лица (ст.309), получение и дача взятки (ст.ст.311, 312). Строго караются преступления против правосудия, в частности, воспрепятствование его осуществлению, против порядка управления (дезорганизация нормальной работы учреждений, самоуправство, сделки с документами и т.д.).

В сфере государственного управления возникает много административно - правовых нарушений. Их устранению посвящён Кодекс об административных правонарушениях.

Обеспечению законности в сфере государственного управления способствует и общий надзор органов прокуратуры. Так, п.1 ст.1 закона Республики Казахстан" О прокуратуре " от 21.12.1995г. в целях обеспечения закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Республики Казахстан - осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативно правовых актов на территории республики, за законностью оперативно - розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства33.

Разумеется, юридические коллизии, споры, нарушения законности в сфере государственного управления следует предотвращать с учётом комплекса средств. Имеется в виду совершенствование законодательства, точная регламентация статуса государственных органов, правовая ориентация управленческой деятельности. Знание гражданами своих прав и умение их использовать, система приостановления и отмены незаконных решений, судебные и иные процедуры и др.

Главное - это укрепление законности в государственном управлении является важнейшим средством его эффективности и демократичности.

Заключение

Законность -- величайшие социальная ценность, основа нормальной жизни общества, его граждан. Поэтому её укрепление -- одна из главных задач, стоящих перед обществом, одно из основных направлений деятельности государства, его функция. К сожалению, состояние законности в нашей стране пока не идеальное.

В представленной работе мы попытались раскрыть понятие законности как единообразное понимание, применение, а также безусловное и точное выполнение законов и основанных на них правовых актов всеми государственными органами, должностными лицами, гражданами и общественными организациями. Таким образом, законность это основная категория всей юридической науки и практики. Как правовое явление законность имеет свое системное образование, то есть содержание, имеющим сложную элементарную структуру, а также организационно - правовые средства, которые в своей совокупности представляют способы обеспечения законности.

В первой главе нами определено общее понятие законности её сущность и содержание. Там же мною сделан вывод о необходимости расширенного понимания законности как многогранного и многоэлементного явления. Основываясь на теоретических разработках профессоров Атаманчука Г.В. и Бахраха Д.Н. определил понятие законности и целесообразности. Отметил, что дисциплина, как правовое явление, свойственно деятельности лиц, исполняющих управленческие функции, и совершенно не свойственно деятельности субъектов автономных по отношению к системе органов государственной власти. Далее сделан вывод о том, что понимание способов обеспечения законности в управлении как методов и приемов, применяемых исключительно государственными структурами и должностными лицами, устарело и не отвечает принципам демократизации общества. В совокупности способов обеспечения законности важное место должна занять контрольная деятельность граждан и их объединений. На практическом примере показана необходимость детальной правовой регламентации деятельности служащих.

Во второй главе нами проанализированы различные системы способов обеспечения законности в государственном управлении, предложенные ведущими учёными-административистами. Исходя из сложившейся общественно-политической ситуации, предложена и обоснована система основных способов обеспечения законности на современном этапе. А именно: надзор и контроль, который в свою очередь разделяется в зависимости от уровней на контроль внутриведомственный, межведомственный, вневедомственный; в зависимости от субъектов его применяющих на контроль общественный, судебный.

Надзор свойственен органам прокуратуры, но есть и специфическая разновидность государственного контроля как административный надзор. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные, природоохранительные и другие нормы).

Административный надзор осуществляется в отношении органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан. В целом надзор это прерогатива прокуратуры, именно прокуратура в соответствии с Конституцией РК, а также в соответствии с законом Республики Казахстан "О прокуратуре" от 21.12.1995 года №2709 осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативно правовых актов на территории республики.

Доказана необходимость изменения действующего законодательства для повышения роли этого способа обеспечения законности в государственном управлении. Описан ряд теоретических вопросов существования прокурорского надзора и сделаны практические выводы по ним.

Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушения законности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц.

В данном исследовании мы также попытались выявить необходимые на наш взгляд новые идеи укрепления законности в государственном управлении. Укрепление законности в государственном управлении имеет важное значение. Это обусловливается следующими важнейшими обстоятельствами.

Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Здесь осуществляется их многогранная деятельность по руководству экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.

Во-вторых, субъекты управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятельность. Она сопровождается разработкой и принятием управленческих решений в виде актов применения права (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина и т.п.). Конкретизируя общие предписания правовых норм, эти акты вызывают возникновение, изменение, прекращение конкретных правовых отношений в контексте различных отраслей права.

При помощи правоприменительных актов оказывается организующее воздействие на объекты управления, оперативно решаются индивидуально-конкретные дела в сфере управления. Поскольку акты правоприменения издаются на основе общих требований правовых норм, постольку они должны соответствовать содержащимся в них юридическим предписаниям. Иначе говоря, правоприменительная деятельность субъектов управления должна осуществляться в соответствии с принципом законности.