Защита прав юридических лиц при проведении проверок

В силу пункта 5 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ, если основанием для проведения этой проверки послужила поступившая информация о причинении вреда (а равно об угрозе причинения вреда) жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновении (а равно угрозе возникновения) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, такая проверка может быть проведена только после ее согласования с органом прокуратуры по месту осуществления предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном п. п. 6 - 15 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ.

В случае если основанием проведения выездной внеплановой проверки послужило истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, то предприниматель должен быть уведомлен о предстоящей проверке не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом. Однако в случае, если в результате деятельности предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление предпринимателей о начале проведения внеплановой проверки не требуется.

Федеральным законом № 294-ФЗ подробно регламентирована процедура проведения проверки и оформления ее результатов.

Любая проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя проверяющего органа.

В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя проверяющего органа должны быть указаны:

- наименование проверяющего органа;

- фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

- наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;

- цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

- правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

- сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

- перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю;

- перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

- даты начала и окончания проведения проверки.

Заверенные копии распоряжения или приказа вручаются должностными лицами проверяющего органа, проводящими проверку, под роспись руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.

В случае возникновения необходимости по отбору образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений все эти мероприятия оформляются соответствующими протоколами.

После завершения проверки должностными лицами проверяющего органа, проводящими проверку, составляется акт по установленной Правительством РФ форме в двух экземплярах.

В акте проверки указываются:

- дата, время и место составления акта проверки;

- наименование проверяющего органа;

- дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя проверяющего органа;

- фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;

- наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилии, имена, отчества и должности руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;

- дата, время, продолжительность и место проведения проверки;

- сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;

- сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;

- подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

К акту проверки прилагаются составленные в ходе проверки протоколы, объяснения работников проверенного предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия указанных лиц, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле проверяющего органа.

В отношении оформления результатов проверки субъектов малого и среднего предпринимательства, для проведения которой установлено требование о ее согласовании с органами прокуратуры, копия акта проверки направляется в орган прокуратуры, принявший решение о согласовании проведения проверки.

Результаты проверки, содержащие информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную тайну, оформляются с соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Новшеством Федерального закона № 294-ФЗ является также обязанность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей вести журнал учета проверок по установленной федеральным органом исполнительной власти форме. В журнале учета проверок должностными лицами проверяющего органа осуществляется запись о проведенной проверке, содержащая сведения о наименовании проверяющего органа, датах начала и окончания проведения проверки, времени ее проведения, правовых основаниях, целях, задачах и предмете проверки, выявленных нарушениях и выданных предписаниях, а также указываются фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку, его или их подписи.

При отсутствии журнала учета проверок в акте проверки делается соответствующая запись.

Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, в отношении которого проводилась проверка, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение 15 дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующий проверяющий орган в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в проверяющий орган.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица проверяющего органа, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а также принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, проверяющий орган обязан незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном КоАП РФ, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.

В любом случае должностные лица проверяющего органа при проведении проверки обязаны учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Важным нововведением Федерального закона № 294-ФЗ является положение о том, что результаты проверки, проведенной проверяющим органом с грубым нарушением установленных Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. Перечень грубых нарушений установлен в части 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ. К ним, например, относятся отсутствие оснований проведения проверки, нарушение сроков и времени проведения проверки, нарушение процедуры оформления проверки и т.п.

Кроме того, проверяющий орган, его должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (например, статья 169 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 года №63-ФЗ - «Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности»).

Более того, в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 294-ФЗ вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц проверяющего органа, признанных в установленном законодательством РФ порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

Помимо принципиально новых положений об основаниях проведения проверки, ее процедуре, Федеральный закон № 294-ФЗ впервые устанавливает обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей уведомлять уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, установленных частью 2 статьи 8 Федерального закона № 294-ФЗ (например, о предоставлении бытовых услуг, о предоставлении услуг общественного питания организациями общественного питания, о производстве одежды).

Согласно статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ уведомлением о начале осуществления предпринимательской деятельности признается документ, который представляется зарегистрированными юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в уполномоченный орган и посредством которого такое юридическое лицо, такой индивидуальный предприниматель сообщают о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и ее соответствии обязательным требованиям. Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг.

В уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности указывается о соблюдении юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, а также о соответствии их работников, осуществляемой ими предпринимательской деятельности и предназначенных для использования в процессе осуществления ими предпринимательской деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Форма уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, порядок представления таких уведомлений в уполномоченный орган, а также порядок их учета устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Уведомление подлежит обязательному своевременному обновлению (дополнению, изменению) в случае изменения адреса места осуществления предпринимательской деятельности, реорганизации юридического лица, места жительства индивидуального предпринимателя.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели в случае непредставления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности или представления таких уведомлений с содержанием в них недостоверных сведений несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2.2 Типичные нарушения при проведении проверки

Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относятся:

1) Проведение плановой проверки чаще, чем 1 раз в три года;

2) Проведение плановой проверки хозяйствующего субъекта, не внесенного в ежегодный план; 

3) Проведение плановой проверки без уведомления органом государственного контроля (не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения) посредством направления копии распоряжения руководителя, органа государственного контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом;

4) Проведение внеплановой выездной проверки (за исключением внеплановой выездной проверки на основании поступления обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах: «а» - возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; «б» причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; «в» нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены) с нарушением срока уведомления о проведении проверки (юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом);

5) Проведение внеплановой выездной проверки при отсутствии следующих оснований: поступление в органы государственного контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: «а» - возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; «б» - причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; «в» - нарушение прав потребителей, в случае обращения граждан, права которых нарушены;

6) Проведение внеплановой проверки по обращениям и заявлениям, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в пункте 5;

7) Проведение внеплановой выездной проверки в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства без согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

8) Проведение плановой выездной проверки в отношении субъекта малого предпринимательства с превышением 50 часового срока проведения проверки (в год), в отношении микропредприятия 15 часового срока в год;

9) Проведение проверки без распоряжения руководителя органа государственного контроля;

10) При требовании представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также при изъятии оригиналов таких документов;

11) Проведение проверки с нарушением сроков (не более 20 рабочих дней, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства);

12) При непредставлении акта проверки юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю), в отношении которого проводилась проверка.

Рассмотрим пример нарушения законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности по данным Прокуратуры Котельниковского района Волгоградской области.

Имеющаяся в прокуратуре Котельниковского района информация свидетельствует об имеющихся фактах нарушения требований действующего законодательства о защите прав субъектов предпринимательской в деятельности Котельниковской районной станции по борьбе с болезнями животных.

В ходе проведенной проверки установлено, что 27.01.2010 в Котельниковскую районную станцию по борьбе с болезнями животных поступило заявление гр. Слюсаренко Т.Б. о необходимости провести проверки хозяйствующих субъектов, расположенных на территории ст. Нагавская Котельниковского района. Заявления о согласовании проведения внеплановых проверок РСББЖ деятельности Чумаченко Е.В., Павловой Н.В., Луневой В.В., Мангасарян Н.В. поступили в прокуратуру района лишь 25.02.2010.

Согласно ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

В проведении проверок отказано, в связи с тем, что в заявлении Слюсаренко Т.Б. отсутствует указание на конкретный субъект предпринимательской деятельности, действиями (бездействием) которого нарушены её права, кроме того, ни в распоряжении о проведении проверки ни в заявлении о согласовании проведения проверки не указано место жительства Чумаченко Е.В., Павловой Н.В., Луневой В.В., Мангасарян Н.В.

Частью 8 ст. 10 указанного Федерального закона предусмотрено, что в день подписания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя в целях согласования ее проведения орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля представляют либо направляют заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

В нарушение требований ч. 8 ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» материалы о согласовании проверки поступили в прокуратуру района на следующий день после подписания распоряжений.

Кроме того, ответ гр. Слюсаренко Т.Б. о результатах рассмотрения ее заявления не дан до настоящего времени, чем нарушены требований ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан».

На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Прокурор составляет предписание привлечь главного ветеринарного врача Котельниковской райССБЖ Авдеева С.В. к дисциплинарной ответственности.

Отметим, что контроль за выполнением ранее выданного предписания может осуществляться, только если предписание об устранении нарушений является законным, если истек установленный срок для его исполнения. Предписание является законным, если оно выдано уполномоченным органом (должностным лицом) в пределах своей компетенции по осуществлению контроля (надзора) с соблюдением установленного порядка.

Если под предлогом внеплановой проверки, формально являющейся проверкой по выполнению предписаний, фактически проводится повторная проверка и выявляются новые нарушения, результаты такой проверки подлежат отмене.

Результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Законом № 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушений и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В частности, грубым нарушением является требование документов, не относящихся к предмету внеплановой проверки выполнения предписания. П. 3 ст. 15 данного закона установлено, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов.

В середине 2008 г. по результатам контрольного мероприятия ОАО «Котельниковоспецстрой» получило от проверяющих два предписания по устранению выявленных нарушений. Предписаниями общество обязали в трехмесячный срок представить проверяющим необходимую документацию и соблюдать требования законодательства.

Летом 2009 г. была проведена внеплановая документарная и выездная проверка. Из приказа на проверку следовало, что ее предметом являлось выполнение юридическим лицом ранее выданных предписаний, требований законодательства и лицензионных требований. В ходе проверки от общества были затребованы документы, не относящиеся к предмету проверки, проводимой с целью контроля выполнения предписаний. По результатам мероприятия выявилось неисполнение предписаний, а также установлены новые нарушения. Был составлен акт. В целях устранения нарушений ОАО «Котельниковоспецстрой» получило еще одно предписание.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области акт и предписание, датированные 2009 г., были признаны недействительными. Кроме того, суд обязал контролеров устранить допущенное нарушение прав и законных интересов ОАО «Котельноковоспецстрой», вызванное принятием последнего предписания.

При вынесении такого решения суд принял во внимание положения Закона № 294-ФЗ.

В частности, суд указал: «…в ходе контроля исполнения предписания может быть проверено устранение выявленных ранее нарушений, на устранение которых оно и было выдано». При проведении в 2009 г. внеплановой проверки по выполнению предписаний были выявлены новые нарушения, т.е. фактически проводилась повторная проверка по соблюдению ОАО «Котельниковоспецстрой» условий лицензий и обязательных требований. В решении по делу суд подчеркнул, что в силу ч. 2 ст. 9 это недопустимо (плановые проверки проводятся не чаще, чем раз в 3 года).

Одновременно было установлено, что предписание, выданное обществу в 2008 г., было исполнено им частично, о чем проверяющие были уведомлены. Но в нарушение п. 7 ч. 2 ст. 16 контролеры в акте проверки не указали на частичное исполнение предписания.

В решении по делу суд обратил внимание и на другие упущения контролеров.

Получив предписание об устранении нарушений, не стоит ожидать визита контролеров с проверкой выполнения сразу же по истечении указанного в предписании срока. Законом № 294-ФЗ не установлен срок начала проведения внеплановой проверки по истечению срока выполнения предписания.

Так, в рассмотренном примере в своем обращении к суду ОАО «Котельниковоспецстрой» указывало, что проверяющие нарушили срок для проведения внеплановой проверки (срок выполнения предписаний истекал в конце октября 2008 г., а проверка была проведена в середине 2009 г.), однако данный довод суд отклонил.

Ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Санкции за такие правонарушения достаточно жесткие: крупные административные штрафы, административное приостановление деятельности на срок до 90 суток, в некоторых случаях возможна дисквалификация должностных лиц на срок до трех лет. Правонарушение считается совершенным с момента истечения срока, предусмотренного предписанием. Срок давности для привлечения нарушителей, не исполнивших предписание, к административной ответственности предусмотрен ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ и составляет 1 год. Пропуск указанного срока давности не дает проверяющим возможности наложить штраф за неисполнение предписания, но под предлогом проведения проверки выполнения выданного предписания они могут попытаться найти новые нарушения и новые поводы для будущих контрольных мероприятий.

Осенью 2009 г. административным органом проводилась внеплановая документарная, а впоследствии и выездная проверка ОАО «Спецмаш» в целях контроля за исполнением выданного в феврале 2007 г. предписания по устранению административного правонарушения в связи с истечением срока его исполнения.

В распоряжениях о проведении внеплановых проверок ОАО «Спецмаш» в качестве предмета проверок указывалось соблюдение обществом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора). В акте проверки также было отражено, что целью проверки являлось исполнение ОАО «Спецмаш» предписания 2007 г.

В ходе проверки были выявлены факты невыполнения предписания. Данное обстоятельство зафиксировано проверяющими административного органа в акте проверки. Впоследствии в отношении ОАО «Спецмаш» составлен протокол об административном правонарушении и вынесено постановление о назначении административного наказания.

Но ОАО «Спецмаш» не вменялось правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, т.к. истек предусмотренный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ годичный срок давности для привлечения ОАО «Спецмаш» к административной ответственности по указанной статье. Находчивые контролеры привлекли ОАО «Спецмаш» к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. По постановлению должностного лица ОАО должно было уплатить административный штраф в размере 250 тыс. руб.

Постановление административного органа отменил арбитражный суд как незаконное.

В решении по делу суд указал, что законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля предусмотрены два вида проверок - плановые и внеплановые - и что данные виды проверок имеют различия как по порядку назначения, так и по предмету. Хотя в документах было указано, что проверка являлась внеплановой и проводилась в целях контроля за выполнением предписания, суд установил, что фактически осуществлялась плановая проверка в целях проверки соблюдения ОАО «Спецмаш» обязательных экологических и санитарно-эпидемиологических требований.

В целях защиты предпринимателей и организаций от безосновательных проверок законодатель установил ряд ограничений, которыми должны при получении сигналов, требующих вмешательства, руководствоваться контролеры.

Так, согласно п. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ не могут служить основанием для проведения внеплановой (документарной/выездной) проверки:

1. Анонимные обращения и заявления

В Законе оговаривается, что обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. Ссылаясь на данное указание законодателя, организации и предприниматели при обжаловании действий контролеров, требуя отмены вынесенных ими постановлений/решений/предписаний, нередко указывают вышестоящим органам и судам, что коллективные заявления граждан являются анонимными жалобами, поскольку не позволяют установить всех лиц, подписавшихся под заявлением. Однако если в такой коллективной жалобе приведен хотя бы один адрес для обратной связи с указанием фамилии и инициалов гражданина и обращение подписано этим гражданином, оно не признается анонимным. Следовательно, у административного органа имеются основания и обязанность провести по такому обращению проверку³.

Обратите внимание, что если в отношении проверяемого лица назначено контрольное мероприятие по жалобе, обращению, в распоряжении (приказе) на проверку в качестве основания должно быть указано именно это обращение.

Административный орган на основании поручения прокуратуры провел внеплановую выездную проверку общества.

Как впоследствии установил арбитражный суд, данное поручение не содержало сведений о фактах, указанных в ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, т.е. прокуратура не поручала инспекции проверить конкретное лицо или определенный объект, не устанавливала какую-либо определенную форму (вид) проверки и не согласовывала конкретные проверки.

При обжаловании обществом постановления инспекции о назначении наказания представитель инспекции представил суду коллективную жалобу граждан, указав, что она также являлась основанием для проведения проверки. Однако суд отнесся критически к такому основанию для проведения проверки. Данный документ в нарушение п. 3 ч. 2 ст. 14 Закона № 294-ФЗ не был указан как основание проверки в соответствующем распоряжении.

При рассмотрении дела были установлены и иные нарушения требований к организации и проведению проверок, допущенные при проведении проверки общества. Суд признал их грубыми в соответствии со ст. 20 Закона № 294-ФЗ и указал, что результаты проверки не могут являться доказательствами нарушений, допущенных юридическим лицом. Постановление по административному делу было признано незаконным и отменено.

2. Обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах причинения вреда/возникновения угрозы, причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновения/угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или информацию о фактах нарушения прав потребителей

Причем в последнем случае внеплановая проверка не может назначаться по обращению третьих лиц, а только в случае обращения самого потребителя, который считает, что его права и законные интересы нарушены.

При поступлении обращений и заявлений внеплановая выездная проверка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством РФ к субъектам малого или среднего предпринимательства (МСП), назначается только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности проверяемых. В Законе № 294-ФЗ прямо предусмотрены основания для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки:

1. отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов МСП;

2. отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки;

3. несоблюдение рассмотренных требований к оформлению решения органа контроля о проведении проверки;

4. осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ, нормативным правовым актам Правительства РФ;

5. несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

6. проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

Проведение проверки субъекта МСП без согласования прокуратуры является грубым нарушением Закона № 294-ФЗ.

В целях рассмотрения обращения жительницы с сообщениями о фактах, требующих немедленного вмешательства, инспекцией была назначена и проведена внеплановая выездная проверка организации-субъекта МСП. Согласование проверки с органом прокуратуры не проводилось.

В ходе контрольного мероприятия инспектор выявил нарушения и составил акт. Впоследствии административным органом вынесено постановление о привлечении организации к административной ответственности в виде штрафа.

Арбитражный суд признал незаконным и отменил постановление по делу об административном правонарушении. Суд указал, что результаты проверки, проведенной с грубыми нарушениями, недействительны и не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (ст. 20 Закона № 294-ФЗ).

Если возникает необходимость принятия неотложных мер, органы контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю (в прокуратуру документы направляются в течение 24 часов).

О проведении внеплановой выездной проверки объект проверки уведомляется органом контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом. Исключение составляют случаи, когда в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. В таких ситуациях предварительное уведомление о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.

Получив заявление гражданина-потребителя с жалобой на ООО «Югспецстрой», прокуратура направила информацию о сути жалобы в адрес уполномоченного органа, который назначил и провел в отношении нескольких организаций внеплановые проверки. По результатам выездной проверки, проведенной в отношении ООО «УК Регион», были установлены нарушения. Постановлением должностного лица на ООО «УК Регион» наложили административный штраф.

ООО «УК Регион» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении. В обоснование своих требований общество сослалось на нарушение контролерами п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ (проведение внеплановой проверки без согласования с органами прокуратуры).

В возражениях на это заявление административный орган указал суду, что основанием для назначения и проведения внеплановой выездной проверки послужила поступившая от органа прокуратуры информация о жалобах граждан, поэтому санкции прокурора на проведение проверки не требовалось. Суд с таким доводом не согласился, признав его необоснованным. При рассмотрении дела было установлено, что основанием для назначения внеплановой проверки действительно послужила информация, поступившая из прокуратуры, но жалобы были не на деятельность ООО «УК Регион», а на деятельность другого юридического лица - ООО «Югспецстрой».

К аналогичным выводам пришел другой судья арбитражного суда при рассмотрении похожего дела. Тогда районная прокуратура направила информацию в адрес жилищной инспекции. Проведя проверку без санкции прокуратуры и установив нарушение, инспекция оштрафовала управляющую компанию на 50 тыс. руб. Как потом указал арбитражный суд, «просьба жителя проверенного дома в адрес заявителя о ремонте кровли к жалобам не относится, т.к. доказательств ее неисполнения ответчиком (жилищной инспекцией) не представлено». Такое обращение, в соответствии с п. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, не может являться основанием для назначения внепланового контрольного мероприятия. Суд указал, что назначение внеплановой проверки было неправомерным, признал, что ее результаты получены с грубым нарушением требований к организации и проведению проверок и не могут являться доказательствами нарушения управляющей компании обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Постановление по административному делу было признано незаконным и отменено.

В силу положений п. 4 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. Ст. 64 АПК (п. 3) предусмотрено, что в рамках арбитражного процесса не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

2.3 Судебная практика защиты прав юридических лиц при проведении проверок на примере ОАО «Котельниковоспецстрой»

Рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу ОАО «Котельниковоспецстрой» на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29 сентября 2009 года по делу №А41-21946/09, принятое судьей Суворовой А.А., по заявлению ОАО «Котельниковоспецстрой» к Главному управлению государственного административно-технического надзора Волгоградской области об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, заявлению ОАО «Котельниковоспецстрой» (далее - заявитель, предприятие) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Главному управлению государственного административно-технического надзора Волгоградской области (далее - административный орган, Госадмтехнадзор) о признании незаконным и отмене Постановления № 18/115/48 от 16 июня 2009 года (л.д. 3), которым предприятие привлечено к административной ответственности по ч. 4 ст. 19 Закона Волгоградской области от 30.11.2004 № 161/2004-ОЗ «О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Волгоградской области» (далее - Закон об административно-техническом надзоре).

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 29 сентября 2009 года по делу № А41-21946/09 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции исходил из того, что предприятием были нарушены требования нормативно-правовых актов, факт совершения правонарушения подтверждается материалами дела.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, предприятие подало апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29 сентября 2009 года и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей апелляционной жалобы заявитель указал, что судом не принят во внимание факт неизвещения предприятия о предстоящей выездной проверке, времени и месте ее проведения, в результате чего представитель предприятия при проверке отсутствовал.

По мнению заявителя, должностные лица административного органа, которые проводили проверку, не выполнили возложенные на них обязанности, предусмотренные ст. 18 Федерального закона № 294-ФЗ.

Госадмтехнадзор представил отзыв на апелляционную жалобу, составленный в порядке ст. 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в котором, возражая против удовлетворения апелляционной жалобы указал, что представитель предприятия факт проведения земляных работ признал, с фактом нарушения правил проведения земляных работ не согласился.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель заявителя доводы жалобы поддержал, просил состоявшийся судебный акт отменить как незаконный и необоснованный.

Представитель административного органа в судебном заседании возражал против доводов апелляционной жалобы, полагая, что решение Арбитражного суда Волгоградской области является законным и соответствует имеющимся в деле доказательствам.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив в порядке ст. 266, 268 АПК РФ законность и обоснованность судебного акта, суд апелляционной инстанции повторно рассмотрев имеющиеся в деле и дополнительно представленные доказательства, пришел к выводу, что обжалуемый судебный акт суда первой инстанции подлежит отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела, а апелляционная жалоба - удовлетворению с вынесением нового судебного акта.

Как установлено в судебном заседании и подтверждено исследованными по делу доказательствами:

28 мая 2009 года в Госадмтехнадзор поступило Заявление (л.д. 28), согласно которому на территории филиала ОАО «Волгограднефтемаш» ведутся земляные работы силами предприятия, отсыпка осуществляется на проезжую часть, предупредительные ограждения не выставлены, разрешение на производство земляных работ не оформлено и с ООО «Волгограднефтемаш» не согласовано.

В этот же день сотрудником Госадмтехнадзора Соколовой М.В. на основании Постановления от 28.05.2009г. (л.д. 29) произведен осмотр территории и объектов филиала ООО «Волгограднефтемаш».

Из Акта осмотра территории (объекта) от 28 мая 2009 года (далее - Акт осмотра, л.д. 30-37) следует, что на внутренней территории, вдоль автодороги по краю - на расстоянии до 2 метров, от корпуса № 6 в направлении корпуса № 31 проводятся земляные работы с целью прокладки водопровода; отсыпка грунта произведена на проезжую часть автодороги, предупреждающие знаки и ограждение не установлены, ограждение места места вкопки железо-бетонного колодца отсутствует.

02 июня 2009 года составлен Протокол об административном правонарушении №18/115/48 (далее - Протокол об административном правонарушении, л.д. 5), согласно которому заявитель нарушил требования п.18 ст. 13 Закона МО № 249/2005-ОЗ, чем совершил административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ч.4 ст. 19 Закона об административно-техническом надзоре.

Постановлением по делу об административном правонарушении № 18/115/48 от 16 июня 2009 года (далее - Постановление № 18/115/48, л.д. 4) предприятие привлечено к административной ответственности по ч.4 ст. 19 Закона об административно-техническом надзоре и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.

Согласно преамбуле Закон об административно-техническом надзоре определяет порядок осуществления государственного административно-технического надзора и устанавливает административную ответственность граждан, должностных и юридических лиц за нарушение норм и правил, установленных нормативными правовыми актами, в сфере благоустройства, состояния и надлежащего содержания объектов и производства работ на территории Волгоградской области.

Одним из указанных выше нормативных правовых актов Волгоградской области в сфере благоустройства является Закон Волгоградской области «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Волгоградской области» № 249/2005-ОЗ от 29 ноября 2005 года (далее - Закон о благоустройстве).

Так, пунктом 18 статьи 13 Закона о благоустройстве предусмотрена обязанность лиц, осуществляющих земляные работы, огораживать ограждениями установленного образца место производства работ, устанавливать аварийное освещение, необходимые указатели и бункеры-накопители для сбора строительного мусора и строительных отходов.

В силу ч.4 ст. 19 Закона об административно-техническом надзоре ненадлежащее содержание объектов в процессе производства работ, выраженное в отсутствии необходимых ограждений, аварийного освещения, звукоизолирующих экранов, указателей, организованных мест сбора строительных отходов и мусора, а равно несвоевременный вывоз строительных отходов и мусора влечет наложение административного штрафа на граждан - в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Апелляционный суд не соглашается с выводом суда первой инстанции относительно того, что материалами дела подтверждается событие и наличие состава административного правонарушения.

В соответствии с ч.1 ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Как явствует из содержания судебного акта, судом в основу решения положены акт осмотра от 28.05.2009г. и приложенные к нему фотографии, уведомление о назначении места и времени составления протокола, протокол об административном правонарушении и Постановление № 18/115/48.

Основанием для проведения проверки территории и объектов филиала ООО «Волгограднефтемаш» послужило сообщение об имеющихся нарушениях правил проведения земляных работ, что свидетельствует о внеплановом характере контрольных мероприятий.

Согласно п.1 ст. 16 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 года, вступившего в силу с 01 мая 2009 года (далее - Закон о защите прав юридических лиц), по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

В акте проверки, в числе прочих данных, указываются: наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки; сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала (п.2 ст. 16 Закона о защите прав юридических лиц).