Проблемы участия граждан в местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления г. Норильска

- о принятии или изменении бюджета города, исполнении и изменении финансовых обязательств города;

- о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения города Решение Городского Совета ЕМО "город Норильск" от 22.10.2002 N 25-308.

Референдум проводится на основе всеобщего, равного, прямого и свободного волеизъявления граждан при тайном и личном голосовании. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. В референдуме имеют право участвовать граждане, проживающие на территории города и обладающие правом на участие в референдуме, в соответствии с действующим законодательством.

Решение о проведении референдума принимается Городским Советом по требованию не менее 5% жителей города, обладающих правом на участие в референдуме, в соответствии с действующим законодательством, либо по инициативе Главы города, либо 1/3 депутатов Городского Совета, голосами не менее 2/3 от установленной численности, либо Губернатором края в случаях, установленных действующим законодательством. Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в местном референдуме, общественным объединениям Решение Городского Совета ЕМО "город Норильск" от 22.10.2002 N 25-308.

Группа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, а равно общественное объединение, зарегистрированное органами юстиции не позднее, чем за шесть месяцев до дня обращения в орган местного самоуправления с инициативой проведения местного референдума, устав которого предусматривает участие в выборах, могут образовывать инициативную группу по проведению местного референдума в количестве не менее 10 человек. Инициативная группа организует сбор подписей в поддержку проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна быть ясной и обеспечивать возможность однозначного ответа на поставленный вопрос.

На территориях, входящих в состав города Норильск, решением населения для осуществления собственных инициатив формируются органы территориального общественного самоуправления. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории города (микрорайонов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через созданные им органы территориального общественного самоуправления.

Система территориального общественного самоуправления в городе Норильск включает в себя:

- общие собрания (сходы), конференции граждан по месту жительства, выборы, организуемые по инициативе граждан, иные формы непосредственной демократии;

- органы территориального общественного самоуправления по месту жительства граждан в микрорайонах, поселках, кварталах, жилых зданиях, подъездах и т.п. (далее по тексту - ТОС) Решение Городского Совета ЕМО "город Норильск" от 22.10.2002 N 25-308.

Решение о создании органов ТОС принимается гражданами, имеющими регистрацию по месту жительства на соответствующей территории, на общих собраниях, сходах, конференциях. Сбор подписей организует и осуществляет инициативная группа. Инициативная группа по сбору подписей образуется и регистрируется в порядке, установленном Городским Советом. Границы территории, в пределах которых действуют ТОС, утверждаются представительным органом местного самоуправления. Деятельность органов ТОС, порядок их формирования, срок полномочий, компетенция, структура, источники финансирования регулируются настоящим Уставом и Положением о ТОС, которое утверждается Городским Советом.

Органы местного самоуправления содействуют органам ТОС в осуществлении их полномочий и координируют их деятельность. Органы ТОС, в соответствии с настоящим Уставом и утвержденным Положением, осуществляют свою деятельность за счет собственных, заемных средств и бюджетных ассигнований муниципального образования, выделяемых по решениям Городского Совета, а также за счет доходов от собственной хозяйственной деятельности и добровольных взносов.

Общие собрания, конференции жителей по ограниченным территориям муниципального образования (микрорайоны, поселки, кварталы, жилые здания и т.д.) созываются по инициативе не менее 10% жителей территории, обладающих избирательным правом и постоянно проживающих в городе, или по инициативе действующих органов местного самоуправления либо территориального самоуправления. Общее собрание жителей правомочно при условии присутствия на нем не менее 50% жителей территории (микрорайона, поселка, квартала, жилого здания и т.д.). Нормы представительства жителей на конференциях устанавливаются Положением о ТОС.

Городской народной правотворческой инициативой (в дальнейшем - народной инициативой) является коллективное обращение жителей города, обладающих избирательным правом, в органы местного самоуправления с предложением принять правовой акт по вопросам местного значения. Народная инициатива осуществляется путем внесения проектов правовых актов по вопросам местного значения на рассмотрение органов местного самоуправления. Поступивший в Городской Совет проект правового акта направляется в комиссии Городского Совета для предварительного рассмотрения и экспертизы на соответствие акта действующему законодательству. В случае необходимости проект акта направляется в Администрацию города. Замечания комиссий направляются инициаторам проекта для внесения поправок в проект правового акта Решение Городского Совета ЕМО "город Норильск" от 22.10.2002 N 25-308.

По результатам повторного рассмотрения проекта правового акта в комиссиях Городским Советом принимается решение о регистрации инициативной группы и утверждении образца подписного листа или отказа в регистрации, если проект правового акта не приведен в соответствии с действующим законодательством.

Зарегистрированная инициативная группа в количестве не менее 5 человек организует сбор подписей. Внесенный проект подлежит рассмотрению органами местного самоуправления, если он поддержан собранными, в установленном порядке, подписями не менее 1% граждан, проживающих на территории города и обладающих избирательным правом. Гражданин, ставя подпись в подписном листе, собственноручно указывает фамилию, имя, отчество (инициалы), дату рождения, место жительства, серию и номер паспорта или иного документа, удостоверяющего личность, и дату подписания. Подписной лист и число подписей удостоверяется лицом, собиравшим подписи, с указанием фамилии, имени, отчества этого лица, места жительства, серии и номера паспорта или иного документа, удостоверяющего его личность. Лицо, собиравшее подписи, должно предоставить гражданину возможность ознакомиться с полным тестом вносимого правового акта.

Сбор подписей осуществляется в срок, не превышающий 3 месяцев со дня регистрации инициативной группы. Проекты правовых актов, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием инициаторов народной инициативы, а результаты рассмотрения официальному опубликованию (обнародованию). При рассмотрении в проект правового акта, внесенного в порядке народной инициативы, могут быть внесены изменения, обусловленные требованиями юридической техники, не изменяющие смысл и сущность внесенного правового акта Решение Городского Совета ЕМО "город Норильск" от 22.10.2002 N 25-308.

По итогам рассмотрения Городской Совет принимает решение либо о принятии правового акта, либо о его отклонении. Отклонение должно быть мотивированным.

Общественный опрос - опрос граждан, обладающих правом на осуществление местного самоуправления в едином муниципальном образовании "город Норильск", по вопросам реформирования местного самоуправления, (образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований), установления или изменения их территорий. Опрос проводится с целью изучения мнения населения, учитываемого при решении названных вопросов представительными органами местного самоуправления.

Опрос назначается по представлению Главы города решением Городского Совета, принятым 2/3 голосов от установленной численности депутатов. Формулировка вопроса, по которому проводится опрос, а также форма опросных листов утверждаются по представлению Главы города решением Городского Совета, при этом формулировка вопроса должна быть ясной и обеспечивать возможность однозначного ответа на поставленный вопрос.

Опрос может проводиться в течение трех месяцев со дня официального опубликования решения о его назначении. Опрос считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины граждан, проживающих на этой территории и обладающих избирательным правом. По результатам опроса решение Городским Советом может быть принято, если за предложенную формулировку вопроса высказалось более половины опрошенных граждан Решение Городского Совета ЕМО "город Норильск" от 22.10.2002 N 25-308.

Рассмотрим порядок обращения граждан в органы местного самоуправления.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать мотивированный ответ по существу обращения в установленный законодательством срок. На письменное обращение должен быть дан письменный ответ. Порядок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, а также ответственность за нарушение порядка и сроков ответа на обращения регулируются действующим законодательством и решениями Городского Совета. Органы местного самоуправления либо должностные лица органов местного самоуправления несут административную и дисциплинарную ответственность за нарушение сроков рассмотрения и порядка представления ответов обратившимся гражданам в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовым Кодексом Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления.

2.2 Проблемы развития участия населения в местном самоуправлении

Местное самоуправление - это тот уровень организации публичной власти в государстве, на котором органично переплетаются управленческие и самоуправленческие механизмы по решению вопросов местного значения. В деятельности института местного самоуправления общественный и властный компоненты можно признать равнозначно важными. Причем, являясь по форме властным, по содержанию второй компонент, то есть местные органы власти, должны сохранять общественную природу, представляя интересы местного населения. Поэтому основной характеристикой, которой наделяется в муниципальных исследованиях местное самоуправление, является признак совпадения субъекта и объекта управления Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2005. С.239.. Реальное, а не декларативное местное самоуправление в демократическом государстве невозможно без элементов гражданского общества.

В связи с этим вопросы политического участия местного населения в отправлении власти, находящейся ближе всего к людям, - это концептуальная тема для анализа муниципальных процессов. Наша задача состоит в том, чтобы попытаться определить тенденции, позволяющие описать динамику гражданской активности в области муниципальных отношений, в том числе факторы, влияющие на демократию на местах. Также нас будет интересовать новое федеральное законодательство о местном самоуправлении в России с точки зрения стимулирования форм политического участия населения. Это позволит сделать прогноз об эффективности местного самоуправления в России как института публичной демократии.

Категория «местное сообщество», которой оперируют исследователи, акцентирует конституционный принцип выделения местного самоуправления из системы органов государственной власти. Это политологическая, ценностная категория, которой подчеркивается общность интересов людей, проживающих на территории муниципального образования, и способность эти интересы лоббировать через правовые формы прямого и непрямого политического участия граждан. Местное сообщество как актор российской муниципальной политики и коллективный субъект права, то есть более активное участие граждан в местных делах - одна из главных целей реформы в области местного самоуправления.

В федеральном законе от 6 октября 2003г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» впервые местное самоуправление определяется как форма народовластия: «местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Политическое участие определяется как различные способы активности граждан, стремящихся влиять на структуры управления, процесс принятия решений Великая Н.М.Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социологические исследования.-2003.-№8.-С.45.. Политическое участие на местном уровне такие авторитетные исследователи как С. Верба и Н. Най выделяли в качестве самостоятельного вида участия Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. М., 2000. С.123.. С данной проблематикой тесно связана концепция делегативной/представительной демократии в качестве непрямой формы политического участия (пассивной формы в терминологии некоторых авторов Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления // Социологические исследования.-2003.-№8.-С.50.). В связи с рассмотрением гражданского участия на муниципальном уровне обращает на себя внимание современная теория «демократии участия» или «партиципаторная демократия». Главными целями в русле этого концептуального направления являются всесторонняя демократизация и общественная самореализация личности. Партиципаторная демократия предусматривает расширение политического участия граждан и за счет этого повышение стабильности политической системы и эффективности управления. Если в качестве цели муниципальной реформы объявлено стимулирование и расширение гражданского участия в делах местного самоуправления, то напрашиваются параллели именно с концепцией партиципаторной демократии.

Обратимся к анализу реального политического процесса в г. Норильск и проследим, насколько идеалы партиципаторной демократии претворяются в жизнь в российских условиях.

Известно:

- 93% населения по их собственной оценке не могут влиять на происходящее в своем городе;

- 87% - в своем микрорайоне;

- 95% - на происходящее в стране Липман М. Колонка главного редактора // Pro et Contra.-2007.-январь-февраль.-С.2..

Если эти цифры принять за реальную картину, то это тревожный симптом, свидетельствующий о больших проблемах в развитии институтов публичной демократии на местах. То есть муниципальная власть по развитию общественного компонента, о котором речь шла выше, почти ничем не отличается от государственной, хотя природа этих уровней публичной власти совершенно разная. С одной стороны, можно предполагать недостаточное институциональное оформление возможного участия населения в делах муниципалитета.

Если не решен вопрос «каким образом выражать свои интересы», то о влиянии говорить не приходится. Также причиной может являться бутафорность тех или иных форм политического участия, когда в правовом поле они существуют, а в реальном политическом процессе - только их имитация. Еще одним фактором, предположительно влияющим на данную ситуацию, может явиться фактор психологического свойства, когда население теряет доверие к органам власти и всем механизмам представительства и выражения общественных интересов в диалоге с властью, в том числе местной.

Граждане в составе населения как основного субъекта муниципальных отношений и источника власти в связи с осуществлением местного самоуправления наделены «муниципальными правами» Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления // Местное самоуправление и муниципальное право.-2006.-№5.-С.31..

Под муниципальными правами граждан следует понимать систему гарантированных прав и свобод личности, которые реализуются на территории соответствующего муниципального образования, признаются им и закрепляются в законодательных актах РФ, ее субъектов и уставах муниципального образования.

К закрепляемым ФЗ 1995г. формам участия, таким как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, 131-ФЗ от 2003г. добавил голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичные слушания, конференцию граждан (собрание делегатов), опрос граждан. При этом в новом законе, в отличие от предыдущего, собрания и сходы граждан образуют две самостоятельные формы народовластия.

Помимо обозначенных форм политического участия законодательно закреплена возможность других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении Курманов Э.Р.Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по уставному нормотворчеству // Государственная власть и местное самоуправление.-2006.-№10.-С.25..

Таким образом, по замечанию правоведов, подчеркивается различие форм определяющего, решающего участия населения в реализации местного самоуправления и форм участия, не влекущего обязательного юридического результата.

Как правило, последние получают отражение в уставах муниципальных образований, а именно: право присутствовать на заседании Думы, право быть выслушанным Думой, главой города, должностными лицами администрации, право на участие в выполнении социально значимых для муниципального образования работ. Можно подытожить, что новый этап реформирования муниципальной сферы вызвал к жизни и новые механизмы представительства общественных интересов. Поэтому сам ФЗ претендует на статус более демократического, более публичного по сравнению с младореформаторством местного самоуправления середины 90-х.

Однако политическая муниципальная практика показывает, что с реальным наполнением этих демократических завоеваний возникают проблемы разного характера: от организационных до системных. Так, удовлетворяя требование федерального законодательства местные власти стали часто инициировать публичные слушания - по проекту устава, проекту местного бюджета, проектам планов и программ развития муниципального образования и др. (ст.28 131-ФЗ).

Однако данный механизм выражения общественного мнения оказывается в большинстве случаев не совсем легитимным ввиду скромного количества горожан, участвующих в слушаниях. Такая проблема муниципального абсентеизма не обошла стороной и городской округ-город Норильск. Были случаи, когда на публичных слушаниях, посвященных финансовым основам деятельности муниципалитета, счет участникам со стороны населения шел на единицы. Доля граждан, принимавших активное участие в процессе создания стратегических документов развития муниципального образования (опрос проводился в 86 городах), уменьшилась с 59% в 2010г. до 50% в 2011г. Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти // Pro et Contra.-2007.-январь-февраль.-С.72. Еще один фактор, который не позволяет пока говорить об эффективности публичных слушаний как инструмента публичной демократии, остается недоработанная система учета и реализации выраженных на слушаниях предложений общественности. Но необходимо отметить, что норильский муниципальный опыт все-таки рождает прецеденты проявления гражданской активности, когда вопросы, выносимые на слушания, напрямую касаются жизни граждан. Так при решении вопроса о поселке Валек в контексте принятия генерального плана развития города, из числа активистов сформировалось «поселковое лобби», которые участвовали в слушаниях и вели переговоры с местными органами власти, получившие общественный резонанс.

Важным аспектом рассматриваемой темы и всего процесса реформы местного самоуправления являются перспективы важнейшего института делегативной демократии на местах - выборности главы муниципального образования и формирования представительного органа муниципалитета. Согласно статье 36 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Он избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя. Фактически институт выборности главы муниципалитета в условиях «сужения публичного поля политики» Медведев Н.П. Российская власть: проблемы политико-административных отношений // Политико-административные отношения в условиях федерации / Под ред.проф.Н.П.Медведева.Вып.1. М., 2007. С.8. остается одним из последних в российской избирательной системе, когда легитимность должностного лица зависит от воли народа. Выборность главы муниципального образования оказывается «соприродной» легитимности президента страны.

Муниципальные выборы - это реальная возможность влияния местного населения на политический процесс уровня местного самоуправления. Поэтому перспективы развития местного самоуправления в России можно поставить в зависимость от «выживаемости» этой формы политического участия населения. В этой связи даже родился политический анекдот: «Если мэров будут назначать, то следующий шаг - это назначение жителей».

Большое значение для представительства интересов местного населения имеет вопрос принципа формирования представительного органа муниципального образования. Согласно 131-ФЗ законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, а уставом муниципального образования - та система, которая будет применяться на муниципальных выборах. Причем отмечается тенденция, как и на федеральном уровне, в сторону усиления пропорционального/партийного порядка выборов.

Нужно отметить, что природе местного самоуправления, желаемому характеру представительства интересов жителей и ответственности выборных лиц за эффективность этого представительства больше соответствует мажоритарный принцип выборов. Кроме того, с точки зрения автономии местного самоуправления по отношению к государственной власти, норма о регулировании порядка проведения муниципальных выборов законодательным органом субъекта воспринимается неоднозначно. В связи с муниципальными выборами необходимо поднять еще одну проблему - традиционную гражданскую пассивность, абсентеизм.

В рамках реформы избирательного законодательства данную проблему можно решить несколькими способами.

Во-первых, путем совмещения муниципальных выборов с выборами региональными и федеральными, введение единого дня для волеизъявления.

Во-вторых, отмена порога явки избирателей на выборах, в том числе в органы местного самоуправления, что сказывается на легитимности таких выборов.

Так, в одном из сельских советов Красноярского края проходили выборы депутата сельской думы. В списке избирателей по этому округу значилось 30 фамилий. Однако прийти на выборы изъявили желание только два жителя поселка: кандидат в депутаты и один из его близких родственников. Выборы были признаны состоявшимися.

Также из числа возможных форм политического участия населения в осуществлении местного самоуправления остановимся на территориальном общественном самоуправлении. ТОС основано на соседских связях, оно возникает там, где население непосредственно или через создаваемые комитеты своими силами и под свою ответственность проявляет активность по обустройству собственной территории (небольшого поселения, микрорайона, квартала, улицы, двора). ТОС не принимает общеобязательных решений, оно ограничивается конкретными инициативами самих граждан. Уровень развития и характер деятельности ТОСа являются одним из важных индикаторов качества местного самоуправления. На примере г.Норильска можно утверждать, что ТОСы как форма гражданского участия в решении вопросов местного значения развивается.

А проблемы можно объяснить незавершенностью процесса перерегистрации ТОСов в соответствии с новым законодательством. Также можно предположить наличие у ТОСов проблем с финансированием, недостаточную ресурсную обеспеченность их деятельности. Конечно, экономическим субъектом ТОС не является, но для артикулирования мнения жителей по благоустройству своей территории в контакте с местными органами власти - это перспективная форма участия.

Анализируя различные формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренные в российском законодательстве, в стремлении выявить факторы, влияющие на гражданскую активность, некоторые авторы обращаются к проблематике экономических/финансовых основ местного самоуправления в России Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления // Социологические исследования.-2003.-№8.-С.50-53..

Концепция, объясняющая низкий уровень политической культуры, основывается на положении об экономической несамостоятельности местного населения в условиях дотационности муниципальных бюджетов и специфике самой экономической политики местных органов власти. Чем менее экономически самостоятельным будет оставаться местное население, составляя отряд «бюджетников», тем больше оно будет зависеть от местной администрации. Эта финансовая зависимость сковывает гражданскую инициативу и препятствует формированию местного сообщества. То есть на муниципальном уровне реализуется патриархальная, «раздаточная» модель экономики, которая обуславливает особенности протекания политического процесса на уровне муниципалитета.

Другая гипотеза, достойная внимания в рамках исследования практики политического участия, заключается в том, что территориальные основы организации местного самоуправления влияют на характер и формы политического участия. Великая Н.М.Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социологические исследования.-2003.-№8.-С.45-49. В небольшой территориальной единице, в которой плотность социальных связей выше, население начинает осознавать себя местным сообществом, чувствует заинтересованность в осуществлении своих гражданских прав. Здесь организационно легче обеспечить взаимодействие управленческих и самоуправленческих начал. 131-ФЗ коренным образом перекроил территориальные основы местного самоуправления в России. Если ранее функционировала поливариантная территориальная модель, то последний закон предусматривает унификацию территориальной системы местного самоуправления. По факту создается двухуровневая модель с выделением городских и сельских поселений, входящих в муниципальные районы, а также городских округов и внутригородских территорий городов федерального назначения. Итогом реформы территориальных основ стало радикальное увеличение количества муниципальных образований разных видов. Конечно, принцип унификации является не самым оптимальным для неоднородных территорий, где исторически развиваются разные традиции местного самоуправления, но в целом с точки зрения стимулирования гражданского участия преобразование территориальных основ оценивается положительно. Хотя необходимо отметить, что влияние территориальных основ на другие институты местного самоуправления - это важный, но пока малоизученный вопрос в муниципальных исследованиях, поэтому данная гипотеза требует дальнейшей проработки и анализа.

Для эффективного функционирования местного самоуправления в России вопрос расширения муниципальной демократии, выраженной в активизации гражданского участия в местных делах, имеет первостепенное значение. Начало самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления должно быть усилено, укреплены связи граждан с органами местного самоуправления, обеспечена открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур. Медведев Н.П. Субъект РФ в условиях государственно-правовых реформ. М., 2006. С.120. Муниципальная реформа, реализуемая в России, учреждает новые демократические формы политического участия граждан в решении вопросов местного значения. В данной статье были рассмотрены такие механизмы как публичные слушания, муниципальные выборы и территориальное общественное самоуправление как наиболее важные инструменты, с точки зрения авторы, возможного влияния граждан на управленческий процесс. Однако реальностью остаются такие явления муниципальной жизни как абсентеизм в широком понимании со стороны местного населения, а также недостаточная проработанность практического применения самих инструментов участия с точки зрения реального, а не декларативного учета мнения жителей. Это позволяет некоторым исследователям делать вывод о том, что «демократический инструментарий, реально применяемый сегодня на уровне местного самоуправления, сам по себе не свидетельствует о качественном отличии муниципальной власти от государственной власти». Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С.252-253.

Также в работе была предпринята попытка выявления зависимости между территориальными и экономическими основами местного самоуправления с одной стороны и проблематикой эволюции местного сообщества с другой. Эта тема требует отдельного рассмотрения как важный предмет политологического анализа муниципальных процессов

Делая вывод всему вышесказанному, нужно отметить, что тему гражданского участия в осуществлении местного самоуправления, как и другие аспекты реформы местного самоуправления, нужно рассматривать в связи двумя контртенденциями в динамике современного политического процесса в России - централизации и децентрализации, а также идеологии укрепления «властной вертикали».

2.3 Перспективы дальнейшего развития участия населения в местном самоуправлении

Проблема повышения эффективности местного самоуправления в России всегда была актуальной. И сегодня эта проблема остается одной из самых острых, несмотря на многолетний процесс реформирования данного института публичной власти. Преобразования касались в основном взаимоотношений центральной, региональной и местной власти и мало учитывали такой фактор, как участие граждан в осуществлении местного самоуправления. Между тем именно гражданское участие должно стать главным фактором при оценке эффективности местного самоуправления.

В своем Послании Федеральному Собранию в 2011 г. Президент РФ Д.А. Медведев обозначил зависимость качества управления от уровня гражданского участия и политической активности Российская газета. 2011. 23 дек.С.8-10. Постановка данной проблемы не вызывает сомнений. Однако ее решение на практике, т.е. создание условий для участия граждан в процессе принятия социально значимых решений, по-прежнему сохраняет свою актуальность. Более того, последний избирательный цикл показал, что отчуждение общества от власти чревато обострением социальных противоречий и конфликтов. Показательным стало участие в массовых акциях протеста представителей среднего класса и молодежи. Все это говорит о том, что существующая сегодня практика взаимодействия власти и общества сама по себе является причиной раскола в обществе.

Хорошо образованные, информированные и материально обеспеченные люди нередко игнорируют интересы общества в целом и местного сообщества, членами которого они являются. Продолжается углубление конфликта между ценностями демократии и авторитаризма, развития и стабильности, индивидуальной свободы и коллективной ответственности Петухов В.В. Переосмысление в массовом сознании роли демократических институтов и ценностей // Двадцать лет реформ глазами россиян: опыт многолетних социологических замеров / под ред. М.К. Горшкова, Р. Крумма, В.В. Петухова. М.: Весь мир, 2011. С. 181-198..

В наибольшей степени зависимость качества управления от уровня гражданского участия проявляется на уровне местного самоуправления. Неслучайно эффективность наряду с местной автономией и местной демократией является одним из основных признаков развитого местного самоуправления; к тому же эти признаки настолько взаимосвязаны, что один нередко раскрывается через другой. Легитимация местного самоуправления во многом зависит от того, насколько результаты деятельности муниципальных органов соответствуют интересам местного населения. С другой стороны, перспективы данного института публичной власти сегодня редко воспринимаются только сквозь призму задач развития отдельного местного сообщества.

Глобальная политика и экономика предъявляют высокие требования к организации системы публичного управления, целостности и комплексности принимаемых управленческих решений. В этом смысле эффективное местное самоуправление является необходимым условием социально-политической стабильности.

Совокупность политических процессов (глобальных, региональных, национальных, субнациональных) и стоящие перед обществом проблемы обусловливают постоянный поиск оптимальной модели организации местного самоуправления. Для развитых государств эффективность местной власти достигается через корректирование баланса полномочий и ответственности между уровнями управления, государственного, частного и общественного сектора. Развивающиеся страны стоят перед более сложной задачей - организации по сути нового института местного самоуправления, что в современных условиях сопряжено с радикальными реформами политической и экономической жизни. Поэтому, несмотря на то, что мировое сообщество нацелено на повышение эффективности публичного управления через укрепление местного самоуправления и децентрализацию, в отдельных странах сочетание эффективности, автономии и демократии на местах может иметь специфическое содержание. В новых демократиях приоритетным становится достижение именно эффективности, понимаемой как оптимальное соотношение качества и стоимости публичных услуг, и, пожалуй, только в развитых демократических странах традиции местной демократии и местной автономии в большей мере определяют перспективы местного самоуправления как института публичной политики.

В развитых странах демократия исторически «выросла» вместе с капитализмом и в причинной связи с ним, поэтому там сложился определенный динамический баланс интересов и политик, включая отношения между государством, бизнесом и обществом, между центральной и местной властью.

В «молодых» демократиях реформы публичного управления не всегда идут параллельно с укоренением демократических традиций. Существуют и другие факторы, ограничивающие развитие местного самоуправления в том или ином его значении. Прежде всего речь идет об отношениях между властью и обществом, о различиях, которые существуют в понимании основных демократических ценностей и институтов.

Соотношение местной автономии, местной демократии и эффективности управления является сегодня одной из наиболее сложных теоретических и практических проблем. В идеальном варианте эти значения дополняют друг друга, способствуя развитию и совершенствованию местного самоуправления. На практике дело обстоит иначе. С одной стороны, процессы глобализации и транснационализации требуют более эффективных способов управления, однако, в этих условиях возникает проблема вовлечения широких слоев граждан в процесс принятия решений. Тенденция передачи полномочий по принятию решений «вверх», вплоть до наднационального уровня, ведет к росту непрозрачности - так, что простой человек с трудом понимает смысл политических решений и имеет все меньше шансов влиять на этот процесс.

Данное обстоятельство имеет особое значение для местного самоуправления, сущность которого и заключается в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

С другой стороны, современная система публичного управления невозможна без развитого местного самоуправления, не столько противопоставленного государственной власти, сколько эффективно выполняющего свои функции в активном взаимодействии с государственными и общественными институтами. Местное самоуправление как форма народовластия в известном смысле «освобождает» государственное управление от оперативного решения различных многочисленных, но «мелких» проблем - локальных в своем содержании, менее актуальных для государственного или международного уровня.

Наконец, важным является собственно уровень местных сообществ, члены которых оценивают местное самоуправление с точки зрения удовлетворения своих интересов.

Таким образом, эффективность местного самоуправления представляется комплексной проблемой, которая включает вопросы принятия управленческих решений, политической автономии и гражданского участия.

На протяжении последних 20 лет развитие местного самоуправления в нашей стране представляло собой сочетание различных, порой противоположных, тенденций; непоследовательны были и сами реформы местного самоуправления, противоречивыми оказывались их результаты. Дискуссия о перспективах данного института публичной власти продолжается до сих пор, что отражает не только актуальность проблемы, но и отсутствие достаточно четкой государственной стратегии в данном вопросе. Особую озабоченность вызывают тенденции сворачивания местной демократии и ограничения местной автономии, без которых невозможно ни установление по-настоящему демократического режима, ни развитие федеративных отношений.

На государственным уровне приоритетным становится узкое понимание эффективности местного самоуправления - в ущерб развитию местной автономии и местной демократии. Это проявляется в распространении практики назначения глав местных администраций и усилении административного контроля со стороны органов государственной власти. Однако, эффективность местной власти невозможна без развитой местной демократии и автономии.

В свою очередь, эффективность местной демократии является главным аргументом в пользу развития децентрализованных форм управления, признания местного самоуправления, как вышестоящими уровнями управления, так и населением. Результаты ряда исследований, проведенных Институтом социологии РАН, группой «Циркон», Институтом современного развития (ИНСОР), ГУ-ВШЭ, а также результаты мониторинга деятельности органов местного самоуправления за последние годы свидетельствуют о существенном различии в понимании проблемы эффективности местного самоуправления со стороны общества и власти.

Согласно Конституции РФ и федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) местное самоуправление - это самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Между тем, как показывают исследования, проведенные сразу после принятия закона, население неоднозначно трактует понятие «местное самоуправление». По данным опросов, для 46% респондентов это представительство государства на местах, предназначенное для исполнении распоряжений государственной власти, для 41% - форма осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения Пресс-выпуск ВЦИОМ № 364 от 22 дек. 2005. С.4-11.

К органам местного самоуправления респонденты, как правило, относят городскую или районную законодательную и исполнительную ветви власти (48-62%). Хотя немало и тех, кто сюда же причисляет органы власти субъекта РФ - администрацию (36%), главу области, края, республики (22%), законодательный орган (18%).

Подобное смешение представлений объясняется рядом причин. Большое влияние имеет опыт старшего поколения, для которого местная власть была неотъемлемой частью единой советской системы управления. Многочисленные и часто противоречивые преобразования в постсоветский период также не способствовали росту институциональной определенности местного самоуправления. Наконец, низкая эффективность деятельности органов местного самоуправления нередко требует вмешательства вышестоящих органов власти и управления, и не только в виде финансового или организационного участия, но также в виде отстранения ответственных лиц местного самоуправления от должности. Поэтому, при более корректной постановке вопроса, свыше 80% россиян считают, что местное самоуправление подразумевает совмещение интересов государства и местного сообщества Граждане оценивают местное самоуправление: аналит. докл. по итогам опросов обществ. мнения. М.: Исслед. группа ЦИРКОН, 2009. С.21.

Чиновники часто сетуют на непонимание населением сущности местного самоуправления. Действительно, местное самоуправление предполагает активное участие граждан в решении вопросов местного значения, и не только в виде участия в муниципальных выборах, но и в повседневной жизни местного сообщества. Между тем участие граждан в местном самоуправлении находится на очень низком уровне. Даже в такой, казалось бы, наиболее доступной и значимой сфере, как территориальное общественное самоуправление, напрямую связанное с повышением благоустройства, обеспечением порядка и безопасности непосредственного места обитания, принимают участие около половины граждан. Однако в основе ограниченного участия в местном самоуправлении лежат не только специфические представления о смысле, задачах и функциях данного института, но и вполне объективные причины.

Для многих россиян является очевидным несоответствие между объемом и сложностью стоящих перед местным населением задач и теми полномочиями и ресурсами, которые имеются в распоряжении местной власти. Граждан в первую очередь беспокоит снижение уровня жизни (низкий уровень зарплат, пенсий, рост цен на услуги ЖКХ, инфляция), безработица, низкое качество публичных услуг, распространение негативных явлений в обществе (коррупция, преступность, алкоголизм, наркомания). В представлении граждан ответственность за решение этих проблем традиционно лежала на государстве, но сегодня она оказалась разделенной между различными уровнями. Те, кто более дифференцировано подходят к определению роли местной власти, чаще всего относят к сфере ее ответственности рост цен на услуги ЖКХ, низкий уровень зарплат и пенсий, безработица, плохое состояние дорог, проблемы благоустройства. Однако даже по этим отраслям ответственность и возможности местной власти видят не более 20-30% респондентов Малган Дж. Искусство государственной стратегии. Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага / пер. с англ. М.: Ин-т Гайдара, 2011. С. 114-115.. В наибольшей степени несоответствие между объемом ответственности и ограниченностью ресурсов характерно для сельской местности, а также для дотационных муниципалитетов и регионов, жители которых представляют лишь потенциальную эффективность местного самоуправления.

Разнообразие и сложность проблем, существующих на территории конкретного муниципального образования, специфика их восприятия жителями, безусловно, влияет на уровень общественной активности. Однако появление проблемы (или осознание ее большинством населения) не является достаточным условием для возникновения общественной активности. Уровень активности населения по решению вопросов местного значения обусловлен целым комплексом разнообразных факторов: экономических, политических, культурных, демографических и психологических.

Одним из комплексных показателей гражданской активности является качество публично-властных коммуникаций Роль коммуникационных конфликтов в системе комплексного управления прибрежной зоной (на примере муниципального образования «Приморское городское поселение»): отчет по социол. исследованиям. СПб.: Изд.полигр. ассоц. ун-тов России, 2007.С.26-29.. Как показывают исследования, россияне обладают достаточными знаниями и компетенцией по основным вопросам жизнедеятельности своего муниципалитета, они знают его жизнь изнутри, а благодаря современному уровню информатизации и компьютеризации стало возможным оперативно получать, анализировать и использовать необходимую информацию. Однако более 40% респондентов не представляют, что значит «внести свои предложения на рассмотрение администрации», около 70% уверены, что никак не влияют на жизнь муниципалитета. Результаты других исследований также говорят о недостаточном развитии в нашей стране коммуникаций для взаимодействия граждан и органов власти. Для сравнения, доля граждан, которые знают, как донести свое мнение до властей, наиболее высока в развитых европейских странах: в Голландии - 67%, Финляндии - 58%, Швеции - 54%, Дании - 52%; среди россиян - 16% Петухов В.В. Демократия участия и политическая трансформация России. М.: ИС РАН, 2007. С. 77..

Другой причиной низкой активности населения в решении местных проблем является неверие большинства граждан в возможность оказывать влияние на принятие решений и связанное с этим недоверие органам власти всех уровней. Ситуацию, при которой люди, не доверяя органам управления, отказываются предоставлять им ресурсы, а без надлежащих ресурсов те неспособны нормально выполнять свои функции, исследователи называют «порочной спиралью» государственного управления Малган Дж. Искусство государственной стратегии. Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага / пер. с англ. М.: Ин-т Гайдара, 2011. С. 121.

Парадоксально, но уровень доверия органам местного самоуправления существенно ниже, чем региональным и федеральным органам власти, хотя местная власть является наиболее приближенной населению. К тому же отсутствие доверия провоцирует манипулирование общественным мнением уже на низовом уровне, имитацию гражданского участия, которое в действительности должно быть основой местного политического процесса и местной демократии. В отсутствии развитых социально-политических коммуникаций представление об эффективности местного самоуправления существенно различается в глазах власти и общества.

В 2008 году был издан указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, городских округов и муниципальных районов». Оценка эффективности органов местного самоуправления представляет собой результаты мониторинга деятельности органов местного самоуправления и социологического опроса жителей муниципальных образований. Мониторинг позволяет выявить «слабые места» в развитии муниципальных образований и скорректировать как региональную социально-экономическую политику (в том числе принципы построения межбюджетных отношений), так и социально-экономическую, в первую очередь бюджетную, политику органов местного самоуправления. В свою очередь, итоговое ранжирование является преимущественно инструментом воздействия вышестоящей власти на руководство муниципальных образований. Положительное значение мониторинга заключается в возможности отслеживать динамику и ранжировать муниципалитеты и регионы.

Однако это не решает проблему участия граждан в местном самоуправлении. Повышение эффективности по-прежнему находится в пространстве контроля вышестоящих органов власти и получения государственных дотаций на развитие муниципалитета. Между тем местные жители могли бы использовать информацию мониторинга для сравнения эффективности деятельности своих органов местного самоуправления с другими, анализировать взаимосвязь между финансированием программ и достигнутыми результатами и даже принимать участие в формировании набора индикаторов и определении целевых показателей.

Исключение граждан из этого процесса делает управление оценкой эффективности деятельности органов местного самоуправления трудно реализуемым мероприятием. Примером может быть город Елец Липецкой области, где удовлетворенность населения деятельностью администрации города в 2009 г. фактически составила 28% от числа опрошенных жителей, в 2010 г. - 58%, а в 2011 и 2012 гг. - 70% и 82% соответственно. Безусловно, заявленные целевые индикаторы формируют перспективные ориентиры развития муниципального образования, однако также очевидно, что их достижение потребует больших усилий. При этом активность местного населения могла бы стать частью этой перспективы, поскольку осознание своего, пусть небольшого, вклада приносит большее удовлетворение, чем просто потребление услуг.

Отмечаемая позитивная динамика и рост эффективности деятельности муниципалитетов, силами которых выполняется все больше различных работ (ремонт домов, благоустройство, озеленение и т.д.) характеризует лишь одну сторону решения проблемы. Однако «переподчинение» в большей степени требованиям вышестоящей власти, а не интересам местного населения имеет свои негативные стороны. Увеличивается зависимость от дотаций от регионального центра, следовательно, местная политика уже теряет свою актуальность. Отсутствие местной политики, по сути, означает и деградацию местного самоуправления как специфического вида публичного управления Мерсиянова И.В., Якобсон Л.И. Общественная активность населения и восприятие гражданами условий развития гражданского общества. М.: ГУ-ВШЭ, 2007. С. 40-41..

Повышение эффективности местного самоуправления также ограничено значительной дифференциацией муниципальных образований по уровню социально-экономического развития. Несмотря на то, что самодостаточность муниципальных образований и регионов, использование внутренних ресурсов жизнеобеспечения и развития территорий являются одними из основных целей государства, дифференциация между муниципалитетами в пределах одного региона по отдельным показателям может различаться в десятки раз.

Так, различие между муниципалитетами Красноярского края в 2011 г. по среднемесячной заработной плате в расчете на 1 работающего составило 11,7 раза, по обороту крупных и средних организаций в расчете на 1 жителя - 22,5 раза, по объему инвестиций в основной капитал - 88 раз. При низкой активности большинства граждан такая ситуация может закрепиться на долгие годы. В крайних случаях это может привести к потере управляемости и контроля, невозможности выработки стратегического плана развития.

Повышение эффективности местного самоуправления, формирование позитивного образа и достижение высокой оценки деятельности органов местного самоуправления являются взаимосвязанными задачами. Решение этих задач невозможно исключительно за счет усиления государственного контроля и регламентации сферы оказания публичных услуг. Безусловно, «наведение порядка» на местах - это важное направление деятельности государства, но оно скорее должно относиться к соблюдению законности и не должно подменять собой права местного сообщества на осуществление местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, т.е. участие местного населения в решении всех касающихся их вопросов, то оценка его эффективности, прежде всего, зависит от степени участия граждан в решении задач местного значения.