Органы местного самоуправления России

Содержание

Введение

Глава 1. Характеристика системы органов местного самоуправления

Глава 2. Правовой статус органов местного самоуправления

2.1 Конституционно - правовые основы органов местного самоуправления

2.2 Государственные гарантии органов местного самоуправления

2.3 Самостоятельность местного самоуправления

2.4 Законодательные основы общих принципов организации местного самоуправления

Глава 3. Работа органов местного самоуправления

Заключение

Литература

Введение

Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное самоуправление как фундамент гражданского общества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства с повседневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей.

В течение длительного периода, во время господства и безраздельного правления Советов вопросам местного самоуправления не уделялось должного внимания; разработка этих проблем считалась ущербной, в какой-то мере даже запретной.

Все внимание государствоведов, за редким исключением, было обращено на Советы, как органы власти, якобы совмещающие в себе законодательные (правотворческие), исполнительные и контрольные функции.

Эта теория зиждилась на пресловутой концепции Советов как работающих корпораций. Хотя на самом деле реальная власть находилась в руках партийно-исполнительных структур.

Накануне глубоких политических и социально-экономических реформ в России, начатых в 90-х годах, унифицировалась выработка новой и прогрессивной модели местного самоуправления.

Выработка новой и полноценной модели местного самоуправления строилась на основе учета специфики российских условий и в то же время приближения к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления. Многие важнейшие параметры современной российской концепции местного самоуправления уже разработаны, хотя и поныне продолжаются дискуссии как в парламенте и других государственных структурах, так и в среде научных работников.

Конституция 1993 г. в какой-то мере завершает поиски правовых форм местного самоуправления, которые велись на протяжении последних лет. В связи с признанием в Конституции РФ такого института, как местное самоуправление, повышением его роли в развитии народовластия и государственности в целом, а также с учетом формирования законодательства о нем, в литературе высказано мнение о появлении муниципального права как комплексной отрасли права.

Дифференциация, выделение, отпочковывание от основных отраслей права новых и относительно самостоятельных правовых образований, комплексных отраслей - естественный процесс, в особенности с учетом развития рыночных отношений и приватизации предприятий.

С учетом данных соображений и появившихся некоторых научно-литературных источников по местному самоуправлению цель работы заключается в том, чтобы рассмотреть подробнее вопрос о конституционно-правовых основах органов местного самоуправления в Российской Федерации. Для этого необходимо изучить и раскрыть такие понятия как:

- органы местного самоуправления, что к ним относится, какие задачи они выполняют;

- правовой статус органов местного самоуправления.

Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и сознание необходимости их согласования с региональными и общегосударственными при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово - экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать местные проблемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Все это приводит к актуальности данной темы, так как немаловажно знать правовой статус органов местного самоуправления.

Общенациональные интересы складывались в результате синтеза множества местных интересов в том виде и в том количестве, в каком они существовали на данной территории. Потребность в самоуправлении на местах возникает по двум причинам:

1. частичное несоответствие особых местных интересов общенациональным, что влечет за собой потребность в их реализации местными силами;

2. эффективная дифференциация публичной власти, в результате чего возникает распределение функций (полномочий) между территориальными уровнями власти.

Глава 1. Характеристика системы органов местного самоуправления

Система органов местного самоуправления представляет собой совокупность организационных форм и политико-правовых институтов прямого волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других органов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления относятся: а) непосредственные - собрания, сходы граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются представительные органы); б) представительные - те, которые избираются непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальным собранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные - главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.) избираемые населением или представительным органом. Могут также образовываться и органы территориального общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты, союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т.д.

Муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. - М.: «Статус», 2000..

Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правовых актов государства, оказывают содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территориального общественного самоуправления. Муниципальные органы - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis - тяжесть, бремя, тягота и capio, recipio - беру, принимаю) - это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельской местности. Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципальными именуются только органы городского самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они предстают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой проявление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в управлении общественными делами. К их ведению относятся: принятие устава муниципального образования, утверждение местного бюджета. Установление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и другие наиболее важные функции.

Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной администрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью структурных подразделений администрации осуществляет исполнительно - распорядительные полномочия.

Целям гармонизации деятельности органов местного самоуправления должны служить единство базовых начал их организации и функционирования: суверенное право на издание коммунальных уставов, регулирование вопросов землепользования, строительства, распоряжения промышленными объектами местного значения и т.п.; кадровая суверенность как право самостоятельного найма персонала, сотрудников местной администрации, проведение кадровой политики, свободной от прямого влияния органов государственной власти; право на организацию управления по своему усмотрению и под свою ответственность в пределах установленных полномочий; налоговая суверенность как право взимать муниципальные налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета; взаимодействие с органами государственной власти. Общие принципы местного самоуправления, изложенные в Европейской хартии о местном самоуправлении, закрепляют положение о том, что его органы составляют одну из основ любого демократического строя и их осуществление обеспечивается эффективным, приближенным к человеку управлением Российская юстиция: Европейская хартия о местном самоуправлении. - № 122, Страсбург, 15.10.85..

Рассмотрим основные черты и характерные особенности местного самоуправления в РФ:

Прежде всего, выделим ст. 12 Конституции. Она подчеркивает принадлежность местного самоуправления к одной из основ конституционного строя Конституция РФ: Основной закон. - М.: Норма, 1993..

Провозглашение и гарантирование в ст. 12 Конституции местного самоуправления - одна из важнейших новелл в российском законодательстве. Данное обстоятельство означает: а) конец скептического и даже негативного отношения к институту местного самоуправления; б) наступление нового этапа в содержании местного самоуправления, наличие взаимосвязи с государственной властью, в особенности с ее законодательной и исполнительной ветвями, а также с судебной властью.

Местное самоуправление - не только сфера самоорганизации населения, но и специфический уровень власти. Эта характеристика означает, что деятельность местного самоуправления и его органов имеет властный характер, то есть, сопряжена с применением в необходимых случаях принуждения, акты его органов обязательны для исполнения. Иными словами, государственно - властная деятельность и осуществление местного самоуправления - это функционирование не антиподов, а родственных институтов.

Положения и нормы, содержащиеся в Конституции РФ, в др. правовых актах и документах, научные публикации позволяют определить, что же такое местное самоуправление. Наиболее существенные признаки этого понятия:

- местное самоуправление - один из основополагающих принципов конституционного строя РФ и осуществление власти в государстве;

- право граждан, населения (местного сообщества) на самостоятельное видение местных дел и решение вопросов местного значения;

- это и способ, и форма организации власти граждан (населения) на местах, обеспечивающие самостоятельное решение вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций;

- это система, состоящая из совокупности демократических организационных форм (выборов) и институтов прямой, непосредственной демократии (референдумов), других форм прямого высказывания. Посредством выборных и других органов местного самоуправления реализуются его цели, задачи и функции.

Сказанное выше синтезировано в развернутом определении местного самоуправления, сформулированном в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ»: местное самоуправление в РФ есть признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных интересов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 - ФЗ от 06.10.03. // Российская газета. - 2003. - № 12..

Местное самоуправление - составная часть теории народовластия, суверенитета народа;

-народовластие в РФ осуществляется не только непосредственно, через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления;

- в Конституции РФ закреплена прочная правовая основа местного самоуправления (ст. 12), гарантии этого нового типа самоуправления, зиждущегося на современных и цивилизованных началах;

-выявлена и уточнена самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;

- вывод о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Глава 2. Правовой статус органов местного самоуправления

2.1 Конституционно - правовые основы органов местного самоуправления

С учетом появившихся некоторых научно-литературных источников по местному самоуправлению рассмотрим подробнее вопрос о конституционно-правовых основах органов местного самоуправления в Российской Федерации. Если говорить о конституционной основе местного самоуправления, то этим вопросам посвящены ст. 3 (ч. 2), 8 (ч. 2), 12, 15 (ч. 2), 24 (ч. 2), 32 (ч. 2), 72 (п. «н» ч. 1), гл. 8 Конституции. Затем идет, условно говоря, следующий уровень законодательного и иного правового регулирования местного самоуправления. Он состоит в регулировании названных вопросов в законах, в частности, Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 - ФЗ от 06.10.03. // Российская газета. - 2003. - № 12 от 28 августа 1995 г., охватывает серию указов Президента РФ, постановление Государственной Думы «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов РФ» «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов РФ» от 10.06.94. №134 - 1 ГД // Российская газета. - 1994. - № 115..

Среди актов Президента по вопросам реформирования местного самоуправления необходимо выделить, прежде всего, Указы: о мерах по обеспечению реформы местного самоуправления от 21 марта 1994 г. и о реформе местного самоуправления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г., а также Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г.

Длительное время в Государственной Думе и в других государственных органах, а также в научных учреждениях шла разработка нового закона, соответствующего современной концепции и реалиям местного самоуправления, об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Такой закон, базирующийся на положениях и нормах Конституции РФ, признан был стать стабильной правовой основой местного самоуправления. Такой закон, а именно: Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Государственной Думой 12 августа 1995 г. и подписан Президентом РФ 28 августа 1995 г, теперь с изменениями в редакции от 06.10.03. № 131 - ФЗ.

Этот Закон вслед за Конституцией знаменует собой новую веху в становлении в России местного самоуправления. В субъектах РФ также ведется значительная работа по правовому регулировании статуса местного самоуправления.

Конституционно - правовые гарантии местного самоуправления:

В Конституции РФ 1993 г. не только получил признание и юридическое закрепление глубоко демократический институт -- местное самоуправление, но и впервые предусмотрены серьезные гарантии его осуществления. На конституционном уровне совокупность, этих вопросов регламентируется в ст. 133. В ст. 133 установлено, что местное самоуправление РФ гарантирует правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Рассмотрим подробнее названные нормативные положения. Прежде всего, выделим конституционное право органов местного самоуправления на судебную защиту. В этом случае необходимо сослаться на Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления», гл. 6 и 7 которого посвящены гарантиям местного самоуправления и ответственности органов местного самоуправления их должностных лиц, а также контроль за их деятельностью Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко - М.: «Статус», 2000..

Выделим наиболее важные моменты.

Первое -- ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, запрещается.

Второе -- решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц места самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Третье -- обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

Четвертое -- граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местнoгo самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Пятое -- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

Конституция и рассмотренный выше Федеральный закон - стабильная правовая основа формирования всего массива текущего законодательства о местном самоуправлении. В этом сложном правотворческом процессе активное участие примут федеральные органы государственной власти и аналогичные органы субъектов РФ, население и органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

2.2 Государственные гарантии органов местного самоуправления

В Конституции нашли отражение правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. - Юрайт, 2003. Ст. 8,9, 130 - 133.. Государство связано данными нормами. Но нельзя требовать от государства создавать материально-финансовые условия деятельности органов местного самоуправления, обеспечивать их ресурсами. В этом отношении общий принцип взаимоотношений государства с органами местного самоуправления такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан. Такой вывод вытекает также из организационной обособленности местного самоуправления, что само по себе является важнейшей гарантией автономного развития местных сообществ.

Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его прав и законных интересов (включая судебную защиту), в компенсационных выплатах в случае определенного рода расходов, установлении правовых запретов на ограничение прав местного самоуправления.

Государство гарантирует местное самоуправление комплексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное функционирование всей его системы. В настоящее время идет активное обновление всего законодательства, затрагивающего организацию местного самоуправления. В особенности это касается разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, финансовых основ функционирования местного самоуправления, установления типов (видов) муниципальных образований. Реформы предполагают внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, а также обновление уставов муниципальных образований. Для понимания направлений в реализации конституционных норм о местном самоуправлении имеет значение Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» - Указ Президента РФ от 15.10.99. - № 1370 //СЗ РФ. - 1999. - № 42. Ст. 5011..

В этом Указе местное самоуправление объявляется одной из основ конституционного строя Российской Федерации и в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, - одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. Особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью.

Принципиально важно, что за муниципальными образованиями признается право принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. В свете принципа самостоятельности в решении местных вопросов имеет значение и ориентация всех должностных лиц, в том числе государственных органов, на выполнение норм муниципального права. Разумеется, следует иметь в виду, что речь может идти только о нормах, отвечающих требованиям законности.

Указом закрепляются механизмы реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. В числе других к таким механизмам Указ относит: правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения; формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления. Представляется, что в такой редакции данные положения могут вызвать сомнение, поскольку они находятся в противоречии с содержанием комментируемой статьи.

Статья 12 Конституции ориентирует государство на то, чтобы не препятствовать местному самоуправлению и защищать его интересы. В то же время конституционные нормы профилактируют чрезмерное правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления, фактически исключают вмешательство в эту сферу исполнительных органов государства Конституция РФ: Основной закон. - М.: Норма, 1993.

В развитие конституционных норм к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит:

- установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

- регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

2.3 Самостоятельность местного самоуправления

Местное самоуправление самостоятельно. Это означает, что оно независимо, функционирует под свою ответственность. Всякое постороннее влияние, даже с согласия органа самоуправления, уже подрывает его основы, обесценивает содержательные свойства данного института. Однако самостоятельность эта существует в строго определенных границах. Никакими качествами государственного суверенитета местное самоуправление не обладает.

Во-первых, самостоятельность местного самоуправления осуществляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему государством: представительными органами государства, издающими соответствующие законы, и исполнительными органами, которые вправе передавать какие-то полномочия по договору.

Во-вторых, государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления вступают на путь нарушения законности. Исполнительные органы государства, на которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, должны реагировать на случаи неисполнения законов. Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении его санкции в случае нарушения законодательства.. Издание органом местного самоуправления, главой местного самоуправления или иным выборным должностным лицом местного самоуправления актов, идущих вразрез с требованиями законности, влечет для них серьезные последствия, вплоть до роспуска представительного органа местного самоуправления и прекращения полномочий соответствующего лица, осуществляемые компетентными органами в рамках установленной законом строгой процедуры.

В-третьих, государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осуществлении переданных им государственными органами полномочий, если решается вопрос об использовании государственных средств, предоставленных под решение конкретной задачи. Только в таком контексте следует оценивать Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, согласно которому в его функции входит участие в работе органов местного самоуправления (при этом он имеет право направлять туда своих заместителей и сотрудников своего аппарата) Положение о полномочном представители Президента РФ в федеральных округах. - Указ Президента РФ от13.05.00. - № 849 // СЗ РФ 07.08.00. - № 32. Ст. 3330..

Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление как бы «отделено» от государства. И если, например, при Президенте создан Совет по местному самоуправлению, то его нельзя считать входящим в местное самоуправление. По той же причине не является органом местного самоуправления Союз российских городов. Кстати, никакое общественное общероссийское объединение не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, объединений муниципальных образований (советов, союзов, ассоциаций) субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, как либо ограничивать их деятельность. При этом следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов Федерации создается субъектами Российской Федерации, которые образуют органы, осуществляющие в субъектах Федерации государственную власть Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. - Юрайт, 2003. Ст.77, 11.. Поэтому именно к субъектам Федерации обращено требование не включать органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Следует учитывать, что существуют системы, при которых одни и те же органы являются одновременно и государственными, и самоуправленческими. Однако ст. 12 Конституции исходит из другой позиции. Поэтому представляется правильной та доктринальная позиция, согласно которой субъекты местного самоуправления являются корпорациями публичного права, обладающими властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. Они входят в систему государственно-властных отношений, поскольку связаны с государственной властью функционально.

В практике формирования системы органов местного самоуправления возникает много вопросов. Например, требуется разъяснить, вправе ли выборные должностные лица местного самоуправления входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Можно, в частности, утверждать, что исходя из смысла ст. 12 в ее взаимосвязи со ст. 3, 10, 130-133 Конституции Российской Федерации, не допускается вхождение в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации выборного должностного лица местного самоуправления. В противном случае нарушаются конституционные принципы разделения властей, самостоятельности местного самоуправления, государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления законов, ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством. Однако вряд ли будет правильным переносить на местное самоуправление принципы организации государственной власти и, в частности, принцип разделения властей. Более того, вряд ли целесообразно порождать конфликты властей на уровне местного самоуправления. С правовой точки зрения ясно одно: Конституция этот вопрос не решает. Не решает его и закон, устанавливающий принципы местного самоуправления. Следовательно, решение вопроса можно отнеси к реализации местным самоуправлением принципа самостоятельности и решения вопроса под свою ответственность.

Положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. По смыслу ст. 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанавливаются права и обязанности органов местного самоуправления. Согласно ст. 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2), 5 (ч. 2), 12, 15 (ч. 1), 66 (чч. 1, 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. - Юрайт, 2003..

Муниципальные правовые акты, если они противоречат закону, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вообще виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должны разрешаться уставом муниципального образования. Однако возникающие здесь вопросы общесоциальны и поэтому оправдано включение принципиальных положений об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, участие органов государственной власти в реализации мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления допустимо. Но поскольку, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поскольку местное самоуправление самостоятельно, ни при каких условиях не допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

2.4 Законодательные основы общих принципов организации местного самоуправления

К общим принципам организации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации отнесены: осуществление народом (населением) своей власти по решению вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, глава 8); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12); право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (п. 2 ст. 32); признание и защита права на муниципальную собственность, включая землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132); право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131); осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий (чч. 1 и 2 ст. 131); самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (п. 1 ст. 132); обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, других прав и свобод граждан, а органов государственной власти устанавливать общие государственные нормативы и стандарты в соответствующих областях (ст. 7, ст. 40, ст. 41, ст. 43); возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только законом и с условием передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132); право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); гарантированность местного самоуправления правом на судебную защиту, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133) Конституция РФ: Основной закон. - М.: Норма, 1993.

Развитие конституционных общих принципов дается в основополагающем нормативном правовом акте, регулирующем осуществление местного самоуправления - Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154 - ФЗ от 28.08.95 // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. Значение общих для Федерации принципов имеют и переходные положения федерального закона.

Данным Законом провозглашен принцип приоритетности устанавливаемых им норм муниципального права. В случае противоречия других федеральных законов, законов субъектов Федерации, устанавливающих нормы муниципального права, применяются положения Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона.

Вместе с тем установление федеральных общих принципов организации местного самоуправления не исчерпывается положениями Конституции и действующего Федерального закона. По ряду важных вопросов организации и функционирования муниципальной власти такие принципы устанавливаются также федеральными законами: «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» с изменениями и дополнениями «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» № 138 - ФЗ от 26.11.96 // СЗ РФ. - 1996. - № 49. Ст. 5497; 1998. - № 26.Ст. 3005.; от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.97. № - 126 - ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными ФЗ № 159 - ФЗ от 25.06.99 // СЗ РФ. - 1997. - № 39. Ст. 4464; 1999. - № 28. Ст.3492. ; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ с изменениями и дополнениями «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» № 75 - ФЗ от 08.01.98 // СЗ РФ 1998. - № 2. Ст.224; 1999. № 16. Ст. 1933. и др. Ряд федеральных законов регулирует деятельность муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления. Указом Президента Российской Федерации утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Глава 3. Работа органов местного самоуправления

Основной задачей органов управления является обеспечение согласованных действий структурных подразделений администрации, рабочих групп, заинтересованных организаций, общественных объединений по реализации закона.

Целевая программа «Совершенствование управления государственной, муниципальной службой и реформирование местного самоуправления в 2005 - 2010 годах» позволяет координировать совместные действия по реализации федерального законодательства всех ветвей и уровней власти.

В практической работе по реформированию органов местного самоуправления (ОМС) выделим три этапа:

- Подготовительные действия. На первом этапе изучалась нормативная база по вопросам реформирования ОМС и полномочий городского округа. В составе ОМС городских округов имеются обязательные ОМС. Кроме них имеется контрольный орган муниципального образования - Счетная палата и Избирательная комиссия муниципального образования.

- Планирование изменений; Изменения планируются по следующим направлениям: подготовлен проект устава города (городского округа). До 1 июля 2005г. проводилась необходимая работа по обслуживанию и принятию Устава муниципального образования - городской округ в соответствии с требованием ФЗ № 131 - ФЗ; формируется перечень нормативно - правовых актов ОМС, необходимых для реализации закона, готовиться обсуждение и рассмотрение проектов нормативных правовых актов; на основании ст. 16 и ст.17 ФЗ № 131 - ФЗ выделено 6 блоков взаимосвязанных вопросов местного значения городского округа.

- Переход к реальному муниципальному образованию (городской округ), имеющему четкий перечень вопросов ведения, объектов собственности, свою налоговую базу и самостоятельный бюджет. В соответствии с п. 1 ст. 83 ФЗ № 131 - ФЗ переходный период закончился 1 января 2006г.

В федеральных законах «Об общих принципах организаций местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» установлено, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с данным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований; наличие выборных органов является обязательным; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

В уставе муниципального образования могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования и должности иных выборных лиц.

Глава муниципального образования может избираться как непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального - образования, так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. Избранный населением глава муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях (если такое право предусмотрено уставом).

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица подчиняются населению и представительному органу местного самоуправления. Срок их полномочия не может быть меньше двух лет.

Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» усилил гарантии местного самоуправления. Так, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и их должностных лиц, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, организациями и гражданами. Решения могут быть отменены лицами, их принявшими, или признаны недействительными по решению суда.

Акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, нарушающие право местного самоуправления, могут быть оспорены как недействительные в суде путем подачи иска гражданами, проживающими на территории муниципального образования, а также органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В ч. 1 ст. 130 Конституции назван субъект местного самоуправления - население Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. - Юрайт, 2003.. Исходя из того, какие вопросы оно решает, можно заключить: речь идет о населении, проживающем в данной местности, на данной территории, о «населении» как местном сообществе, включающем в себя всех людей, постоянно или временно (есть сельские населенные пункты, где основную часть населения составляют горожане, проживающие здесь 6-7 месяцев в году) населяющих данную территорию.

Население самостоятельно решает вопросы местного значения. Под ними понимаются все вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Конституция Российской Федерации содержит ряд норм (ст. 40, 41, 43, 131, 132), предопределяющих перечень предметов ведения местного самоуправления, содержащийся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Итак, местное самоуправление (как институциональная, нормативная и другая система) обеспечивает решение вопросов местного значения. Нормативная база, организация власти, управленческая деятельность органов местного самоуправления, складывающаяся местная практика - все это служит надлежащему решению местных проблем. Именно населению, местному сообществу в целом принадлежит право самостоятельно решать вопросы, затрагивающие интересы сообщества в целом. Отдельные граждане решают свои вопросы индивидуально - через государственные органы, общественные объединения, через посредство местного самоуправления.

Граждане обладают правом: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; участвовать в референдуме; обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина; участвовать в определении структуры органов местного самоуправления; выражать мнение по поводу изменения границ территории местного самоуправления. Все эти и другие права обеспечиваются в том числе и системой местного самоуправления, находят, в частности, свое закрепление в уставах муниципальных образований.

В ч. 1 ст. 130 особо указано на обеспечение прав собственника - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Собственником является население, а правом оперативного управления ею владеют органы местного самоуправления в пределах своей компетенции. Законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают возможность населению реализовать право распоряжаться собственностью непосредственно, но, как правило, это право собственника на муниципальное имущество осуществляют уполномоченные на то органы местного самоуправления.

Часть 2 ст. 130 определяет пути осуществления местного самоуправления. Названы три пути: 1) через прямое народное волеизъявление; 2) через выборные органы; 3) через другие (невыборные) органы. Однако организационные формы сформированы бланкетно, а поэтому в федеральных законах и законах субъектов Федерации могут быть названы и называются формы, не упомянутые в Конституции.

Формирование, утверждение и исчисление местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с названным выше Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления и Бюджетным кодексом Российской Федерации, вступившим в юридическую силу с 1 января 2000 г. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления устанавливаются федеральным законодательством, законами субъектов Федерации, в уставах муниципальных образований. Так в Уставе г. Москвы (принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) содержится глава «Бюджетно-финансовая система», в которой определены бюджет города, бюджетный процесс, бюджеты муниципальных образований и т.д.

В состав собственности органов местного самоуправления входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие подобные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие кредитно-финансовые организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, культуры и спорта, другое имущество.

Установление местных налогов и сборов осуществляется в соответствии с законодательством самостоятельно представительными органами местного самоуправления. Население непосредственно или представительные органы с учетом мнения населения могут предусмотреть разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования мероприятия местного значения. При этом аксиоматичным является то, что некоторые сборы и налоги вводятся только законом, но органам местного самоуправления может быть предоставлено право определять их конкретные виды и ставки Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. - Юрайт, 2003. Ст.75..

В настоящее время порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является предметом регулирования Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Соответствующие органы государственной власти могут выступить в этих случаях в качестве правоприменительных органов и через свои акты или совместные акты с органами местного самоуправления реализовывать предоставленные им законом возможности.

Статья 133 Конституции Российской Федерации гарантирует систему местного самоуправления в целом, которая в данном случае и является объектом правовой охраны. Все то, что предусмотрено уставами муниципальных образований, если их положения соответствуют законодательству, может рассчитывать на защиту со стороны государства.

Использовать гарантии, предусмотренные в ст. 133 Конституции вправе только органы, представляющие местное самоуправление. Отдельные граждане вправе защищать лишь свои права, связанные с участием в местном самоуправлении. Коллективы граждан также не представляют интересы сообщества в целом. Они, как и отдельные граждане, могут только требовать от органов местного самоуправления использовать предусмотренные законом гарантии на защиту прав местного сообщества и тем самым защитить интересы каждого из них. Таким образом, местное самоуправление в смысле ст. 133 следует понимать как особую «юридическую личность», представляемую вовне своими органами, чаще всего наделенными правами юридических лиц.

Основанием для использования гарантий на правовую охрану местного самоуправления является нарушение его прав, соответственно - правового положения конкретного муниципального объединения.

В законодательстве и уставе муниципальных образований получило закрепление выражение «территориальное общественное самоуправление». Под ним понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.

Поскольку органы местного самоуправления выведены за рамки системы органов государственной власти, то оно функционирует в качестве «общественного», и ни одно из конституционных положений главы 8 Конституции Российской Федерации не дает повода каким либо образом разделять местное самоуправление на «полноценное» и менее «полноценное». Территориальные границы (пределы) муниципальных образований могут быть разными, но это влияет на фактическое, но не юридическое положение данных образований Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. - Юрайт, 2003. Ст.12..