Правовое регулирование деятельности военно-учебного заведения

Что касается пожертвований (особенно от иностранных граждан и юридических лиц), то на них, видимо, надеяться не стоит, по крайней мере, в ближайшем будущем. А вот возможность получения дополнительных средств «за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг» стоит рассмотреть подробнее.

Государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, в соответствии с п. 10 ст. 41 Закона «Об образовании», вправе осуществлять подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня образования по договорам с физическими и (или) юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения (сверх финансируемых за счет средств учредителя заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся).

В соответствии со ст. 45 Закона «Об образовании», государственные образовательные учреждения (так же как и муниципальные) вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги Обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов, другие услуги, не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами..

Необходимо отметить, что платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае средства, заработанные посредством такой деятельности, изымаются государством, как учредителем вуза, в его бюджет. Образовательное учреждение при этом вправе обжаловать указанное действие учредителя в суд (п.3 ст. 45 Закона «Об образовании»).

Доход от указанной деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения за вычетом доли учредителя (собственника) реинвестируется в данное образовательное учреждение, в том числе на увеличение расходов на заработную плату, по его усмотрению. Данная деятельность не относится к предпринимательской.

Таким образом, военные вузы, как и все другие государственные образовательные учреждения, имеют право оказывать платные образовательные услуги, а полученные в результате этой деятельности средства - самостоятельно расходовать на развитие учебно-материальной базы, и на оплату труда преподавателям и другим работникам вуза.

Рассмотрим организацию оказания платных образовательных услуг военным вузом более подробно. Образовательная деятельность вуза организована в соответствии с требованиями Закона «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» на основании соответствующей лицензии, которая выдается Государственным Комитетом РФ по высшему образованию, и Постановления Госкомвуза России об аккредитации этого вуза.

Деятельность по оказанию вузом платных образовательных услуг дополнительно регламентируется Уставом и Положением о платной образовательной деятельности в военном образовательном учреждении профессионального образования Российской Федерации.

Прежде всего, в Положении четко определена цель платной образовательной деятельности вузов - привлечение дополнительных (внебюджетных) источников финансирования образовательной деятельности. Как в Уставе, так и в Положении должны быть достаточно подробно перечислены виды платных образовательных услуг, которые может оказывать то или иное высшее военное образовательное учреждение.

За рамками соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов вуз может оказывать целый ряд платных дополнительных образовательных услуг К таким услугам относятся: репетиторство с обучающимися другого образовательного учреждения; платные консультации физических лиц, не обучающихся и не работающих в институте; различные курсы (по подготовке к поступлению в учебные заведения, изучению иностранных языков, повышению квалификации, переподготовке кадров и т.п.); создание различных спортивных секций для физических лиц, не обучающихся в институте; оказание иных не противоречащих законодательству дополнительных образовательных услуг.

.

В соответствии с действующим законодательством и Уставом, вуз может осуществлять и некоторые другие виды деятельности, приносящей доходы.

Доходы, полученные от всех видов указанной выше деятельности по оказанию платных образовательных услуг, реинвестируются в образовательное учреждение и распределяются в соответствии с Уставом.

государство управление военный учебный заведение

Глава II Особенности функционирования военно-учебных заведений

2.1 Роль и компетенция государства в управлении военно-учебными заведениями

Конституцией Российской Федерации предполагается активное влияние государства на экономические, социально-культурные и иные общественные процессы, хотя в самом тексте данного документа термин «государственное управление» не употребляется. На практике влияние государства на жизнедеятельность общества, и его роль в названных процессах наглядно возрастают.

Статусное воздействие на субъекты образовательной деятельности представляет собой нормоустановительную деятельность государства, которая дополняется соответствующей правоприменительной деятельностью (регулятивной и правоохранительной). Иными словами, субъекты, наделенные адекватными статусами и активно включившиеся в работу по реализации определенных этими статусами образовательных задач, нуждаются в государственной поддержке, которая требует усиления органов, осуществляющих оперативное государственное управление. А это, в свою очередь, предполагает законодательное решение таких важных вопросов, как:

разграничение компетенции в области образования между органами государственной власти и органами управления образованием различных уровней;

обеспечение и защита конституционного права граждан России на образование;

создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования России;

определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

По мнению Ю. К. Толстого, государство направляет деятельность субъекта в нужное русло путем законодательного установления правового статуса его деятельности в сфере образовательной деятельности, определяя цель, основные задачи, средства, правомочия и ответственность. Таким образом, управляемый субъект (военно-учебное заведение) освобождается от мелочной опеки, обретает возможность свободно и самостоятельно решать все вопросы своей жизнедеятельности в рамках определенной ему компетенции. Во избежание дублирования и противоречий в процессе принятия управленческих решений, законодатель четко разграничил компетенцию субъектов образовательной деятельности Гражданское право. Учебник. Часть 1. / Под ред. А.П. Сергеева - М.: ТК Велби, 2009, с.164..

Главный смысл государственного управления состоит в том, чтобы в организационно-правовых категориях очертить управляемому субъекту содержание и параметры минимально необходимой и ожидаемой от него деятельности. А все, что сверх того военно-учебное заведение сможет, в рамках законности, сделать в интересах повышения качества подготавливаемых им специалистов, отнюдь не запрещается, а стимулируется законодателем.

На это указывает само содержание термина «компетентность». Раскрывая функциональное содержание данного термина энциклопедия определяет его как «совокупность полномочий, прав и обязанностей» какого-либо органа или должностного лица, установленная законом, уставом данного органа или другими положениями.

В литературе данное понятие часто употребляется как синоним понятий «правовое положение», «правовой статус», «правосубъектность».

Однако смысл понятия «компетенция» не дает для этого достаточных оснований. «Правовой статус» и «правовое положение», как известно, одинаково обозначают комплекс прав и обязанностей субъекта права, но и они имеют специфические смысловые значения.

Правовой статус - понятие, которое в общем виде обрисовывает правовое положение конкретного субъекта общественных отношений.

Правовое положение характеризует юридическую позицию этого субъекта через жестко закрепленные законом и принадлежащие только ему права и обязанности. Оба понятия «берут» права и обязанности субъекта в статике.

Понятие «компетенция» в отличие об упомянутых понятий помимо совокупности прав и обязанностей включает в себя волевую целеустремленность их носителя, устанавливая прообразы надлежащего поведения. Определяя компетенцию того или иного субъекта деятельности, законодатель учитывает его волю, умение (способность) и готовность действовать адекватно.

Ведению федеральных органов власти также подлежат и некоторые другие вопросы управления системой военного образования. Выделим среди них информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, издание нормативных документов в пределах своей компетенции, лицензирование образовательных учреждений по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования и выдача лицензии на право ведения образовательной деятельности по указанным программам, а также - контроль исполнения законодательства России в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 № 374-ФЗ) //Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 150..

На федеральные государственные органы власти и управления возложены законом основные, принципиально важные вопросы организации в стране современной системы образования и обеспечение ее нормального функционирования и развития. Именно на государство возлагается основное бремя практического разрешения длинного перечня сложнейших конкретных проблем организационного, экономического, социального, научно-методического, кадрового и прочего характера, которое призвано не декларировать очередные масштабные цели и задачи в области образования, а ответственно действовать.

Особого внимания заслуживает предельная конкретизация отдельных правомочий федеральных органов государственной власти по вопросам организации и функционирования системы военного образования. Особенность проявляется и в последующей дифференцированности делегирования полномочий другим участником образовательного процесса: от Правительства до военно-учебного заведения.

Однако это не ущемляет интересы и правомочия субъектов федерации в этой важной области их жизнедеятельности: им многое дано как в определении, так и в осуществлении политики в области военного образования. Но при одном непременном условии: региональная политика не должна противоречить федеральной.

Федеральная власть, определяя компетенцию региональной власти в области военного образования, руководствуется принципом целостности и неделимости основных ценностей жизни и культуры, воплощенных в государственных образовательных стандартах и общечеловеческом опыте организации и осуществлении военно-образовательной деятельности.

Субъективно модернизировать, а тем более, игнорировать названные ценности и опыт федеральный закон не разрешает, предоставляя в то же время правомочия субъектам федерации делать все возможное (сверх федерального) для эффективной реализации этих ценностей и этого опыта.

В ведении субъектов Российской Федерации в области образования в целом, и военного образования в частности находятся вопросы, регулирующие Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 № 374-ФЗ) //Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 150.:

- разработку и реализацию республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей (пункт 5 ст. 29 Закона Российской Федерации «Об образовании»);

- обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, включая проверку экзаменационных работ участников единого государственного экзамена в установленном порядке, формирование и ведение баз данных субъектов Российской Федерации об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена (пункт 8.1 ст.29 Закона Российской Федерации «Об образовании»);

формирование бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов на образование (пункт 9 ст. 29 Закона Российской Федерации «Об образовании»);

установление нормативов финансирования образования субъекта Российской Федерации (пункт 11 ст.29 Закона Российской Федерации «Об образовании»);

установление для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений (пункт 13 ст.29 Закона Российской Федерации «Об образовании»).

Перечень вопросов, приведенный в нормах статьи 29 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 № 374-ФЗ), не является исчерпывающим, так как за его рамками остались вопросы по регулированию большой группы отношений, являющихся составной частью образовательной деятельности (труд преподавателей, педагогов слушателей и др.), либо прямо вытекающих из отношений в образовательной сфере (трудоустройство, охрана здоровья курсантов, слушателей, социальные льготы и пр.).

Законодательно установлена компетенция органов местного самоуправления в области образования, в том числе и военного. Эти органы, как известно, не являются государственными.

Статья 31 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1, устанавливающая их компетенцию, начинается с указания на ответственность этих органов. Они ответственны за реализацию права граждан на получение установленного настоящим Законом обязательного основного общего образования, а также - организацию предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования.

Законодатель к исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления относит:

- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования и т.д.

Заслуживает внимания часть 2 статьи 31 Закона - «В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования устанавливаются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.» Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 № 374-ФЗ) //Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 150..

Конечно, на данный момент, местное самоуправление в России и его органы на практике еще не обрели достаточной самостоятельности, возможностей (особенно материальных) и опыта для того, чтобы осуществлять свою компетенцию в области образования в полной мере.

Далее важно отметить, что весьма показательный, с точки зрения стабильности, законодательно установленной компетенции, пределах подзаконной деятельности, порядок разграничения компетенции органов государственной власти и органов управления образованием, зафиксированный в Главе 3 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1, где указаны полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере образования, а также установлена компетенция и ответственность самого образовательного учреждения.

Указанная стабильность относительна и эффективна только при условии, когда одновременно действует в рамках установленного законодательством правового пространства хорошо отлаженная система оперативного управления.

И законодатель предусмотрел создание такой системы, осуществил разграничение компетенции в области образования, между федеральными органами законодательной и исполнительной власти практически указанное разграничение в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется законом, регулирующим деятельность Правительства России. 15 июня 2004 года Правительством было принято постановление № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации» Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 280 (в ред. Постановления Правительства РФ от 31.03.2009 № 278) «Об утверждении Поло-жения о Министерстве образования и науки Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 21.06.2004, №25, ст. 2562., в котором определена его компетенция.

Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

В сфере образовательной деятельности Министерство образования и науки Российской Федерации делегирует свои полномочия по контролю и надзору на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки, которая в свою очередь осуществляет Постановление Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 300 (в ред. Постановления Правительства РФ от 25.06.2009 № 535) « Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»// Собрание законодательства РФ, 28.06.2004, №26, ст. 2670.:

1. Функции по контролю и надзору:

- за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования;

- за деятельностью советов по защите диссертаций;

- за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области образования с правом проведения проверок соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Лицензирование, в том числе контроль за соблюдением условий, предусмотренных лицензией на право ведения образовательной деятельности, и государственную аккредитацию образовательных учреждений высшего профессионального образования.

3. Надзор за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области образования;

4. Контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями и устанавливаемыми в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Закона Российской Федерации "Об образовании" образовательными стандартами и требованиями в форме государственной (итоговой) аттестации выпускников;

5. Контроль за расходованием субъектами Российской Федерации средств на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области образования в пределах своей компетенции;

6. Организационное и техническое обеспечение работы Высшей аттестационной комиссии;

7. Рассматривает в установленном порядке вопросы присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, присуждения ученых степеней доктора и кандидата наук и выдает соответствующие аттестаты и дипломы установленного образца, а также рассматривает вопросы лишения (восстановления) указанных ученых званий и степеней;

8. Выдает разрешения на создание советов по защите диссертаций;

9. Организует контроль качества подготовки выпускников (государственную (итоговую) аттестацию) по образовательным программам основного общего и среднего (полного) общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;

10. Обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

11. Представляет в Министерство образования и науки Российской Федерации ежегодный доклад об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области образования и др.

Как видим, государственное законодательное регулирование образовательной сферы осуществляет специализированное федеральное ведомство - Министерство образования и науки Российской Федерации, а контроль и надзор в данной сфере осуществляет через подчиненное ведомство - Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки.

Весьма показательно, что одной из основных задач Министерства образования и науки Российской Федерации, как говорится в Положении о нем, является контроль за исполнением федерального законодательства и обобщение практики его применения, а также - разработка предложений по его совершенствованию Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 280 (в ред. Постановления Правительства РФ от 31.03.2009 № 278) «Об утверждении Поло-жения о Министерстве образования и науки Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 21.06.2004, №25, ст. 2562..

Таким образом, как показывает краткий анализ компетенции федеральных, региональных государственных органов власти и органов местного самоуправления в области образования, в настоящее время в стране активно формируется единое и целостное правовое пространство для функционирования российской системы образования, всех субъектов образовательной деятельности, сфокусированное на конкретные образовательные учреждения.

2.2 Компетенция военно-учебных заведений как образовательных учреждений

Так какова же конкретно компетенция военно-учебных заведений как образовательных учреждений? К их компетенции, в этом качестве, согласно ч. 2 ст. 32 Закона Российской Федерации «Об образовании» относятся Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 № 374-ФЗ), //Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 150.:

- материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного
процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными нормами и требованиями в пределах собственных финансовых средств;

привлечение для осуществления своей деятельности дополнительных источников финансовых и материальных средств, в том числе использование банковского кредита;

предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств;

подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации;

-организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса;

разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов;

разработка и утверждение рабочих программ учебных курсов и дисциплин;

разработка и утверждение по согласованию с органами местного самоуправления годовых календарных учебных графиков;

установление структуры управления деятельностью вуза, штатного расписания, распределение должностных обязанностей;

установление заработной платы работников образовательного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размеров их премирования;

-разработка и принятие устава военного учебного заведения;

разработка и принятие правил внутреннего распорядка военно-учебного заведения, иных локальных актов;

самостоятельное формирование контингента обучающихся (слушателей, курсантов) в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением вузов России и настоящим законом;

самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом военно-учебного заведения, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации;

осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации курсантов и слушателей в соответствии со своим уставом и требованиями Закона «Об образовании»;

-обеспечение условий содержания слушателей и курсантов не ниже нормативных;

создание в военно-учебных заведениях необходимых условий для работы и организации общественного питания и медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья курсантов, слушателей и работников военно-учебного заведения;

координация деятельности в военно-учебном заведении общественных организаций (объединений), не запрещенных законом;

осуществление иной деятельности, не запрещенной законодательством России и предусмотренной уставом военно-учебного заведения.

Таким образом, закон определяет достаточно широкую компетенцию военно-учебных заведений как образовательных учреждений, охватывая все стороны и аспекты их многогранной жизнедеятельности. Конечно, здесь вполне может возникнуть вопрос: Необходима ли такая детализация? Ведь есть Типовое положение о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования Постановление Правительства Российской Федерации от 31.01.2009 № 82 «Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования»// Собрание законодательства РФ, 16.02.2009, № 7, ст. 837., кроме того каждый вуз имеет свой устав.

Возможно, что подобная детализация все-таки оправданна. Конечно, здесь имеет место дублирование правосубъектности военно-учебного заведения. Но суть в данном случае не в этом. А в том, что выдержана субординация нормативных правовых актов, которые ее устанавливают: Закон - Положение - Устав. Это является неотъемлемым условием нормального функционирования военных учреждений и организаций.

Закон «Об образовании», имеющий высшую юридическую силу, предопределяет содержание подзаконных актов. Устанавливая развернутую компетенцию военно-учебного заведения, законодатель тем самым акцентирует его внимание на все системные элементы организации и технологии образовательной деятельности, санкционируя, в то же время, самоценность и государственную значимость каждого из них.

В то же время нельзя не отметить, что, учитывая специфику образовательной деятельности военно-учебного заведения, закон наделяет его правосубъектностью юридического лица, определенной автономией и академическими свободами.

Как считает А.П. Сергеев, под автономией военно-учебного заведения понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом вуза Гражданское право. Учебник. Часть 1. / Под ред. А.П. Сергеева - М.: ТК Велби, 2009, стр.178..

Педагогическим работникам из числа профессорско преподавательского состава, научным работникам и курсантам военно учебного заведения предоставляются академические свободы, в том числе свобода педагогического работника излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами, а также свобода курсанта получать знания согласно своим склонностям и потребностям Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании» от (в ред. Федерального закона от 13.02.2009 № 19-ФЗ) ст.3 //Собрание законодательства РФ, 26.08.1996, N 35, ст. 4135..

Совокупность прав и обязанностей современного российского военно-учебного заведения как образовательного учреждения не только дополняется его автономностью, академическими свободами, но и соотносится с определенной правовой ответственностью.

Все высшие учебные заведения России, в том числе и военные вузы, несут в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании» от (в ред. Федерального закона от 13.02.2009 № 19-ФЗ) ст.3 //Собрание законодательства РФ, 26.08.1996, N 35, ст. 4135.:

невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;

реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса;

качество образования своих выпускников;

жизнь и здоровье слушателей, курсантов и работников вуза во время образовательного процесса;

нарушение прав и свобод слушателей, курсантов и работников вуза;

иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Контроль за соответствием деятельности военно-учебного заведения целям, определенным его компетенцией и уставом, осуществляют в пределах своих правомочий учредители.

Важную организационно-превентивную роль при этом играют процедуры лицензирования, аккредитации и аттестации военно-учебного заведения.

Лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается государственным органом управления образованием или по его поручению органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения на основании заключения экспертной комиссии. Лицензия может быть выдана при наличии соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением установленным государственным и местным требованиям. Эти требования относятся к материально-технической базе, санитарно-гигиеническим нормам, укомплектованности необходимыми кадрами и т.д. В лицензии фиксируются контрольные нормативы, предельная численность контингента обучающихся, срок действия лицензии. Получение лицензии означает признание за претендентом права ведения образовательной деятельности в сфере среднего, высшего, послевузовского и соответствующего дополнительного образования независимо от ведомственной подчиненности и организационно-правовых форм. А право именоваться военно-учебным заведением и выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца возникает с момента государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством, выдаваемым, в свою очередь, на основании аттестации и аккредитационного обследования.

Аккредитация означает юридическое признание прав и способности военного образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне, не ниже официально признанных норм. С момента государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации, военно-учебное заведение приобретает определенные права, в том числе на выдачу своим выпускникам документа об образовании государственного образца.

Государственная аккредитация образовательного учреждения или научной организации проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, по заявлению образовательного учреждения или научной организации, согласованному с учредителем (учредителями) и заключения по его аттестации. Аттестация военно-учебных заведений имеет целью установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов Постановление Правительства Российской Федерации от 31.01.2009 № 82 «Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования»// Собрание законодательства РФ, 16.02.2009, № 7, ст. 837..

Также военно-учебные заведения подвергаются государственной экспертизе. Для некоторых из них она далеко не всегда заканчивается благополучно. Все это свидетельствует о том, что ответственность военно-учебных заведений за качество подготавливаемых ими кадров не декларация, а реальность.

Что касается подробностей правового статуса, то наиболее полное, развернутое выражение правовой статус того или иного субъекта права получает в легитимно установленной ему компетенции. Статусный подход к управлению военным образованием, как и любой другой деятельностью, предполагает глубокое системное исследование и учет связей между обязанностями и правами субъекта образовательной деятельности (военно-учебного заведения), интегрируемых в его правовом статусе.

Цель, задачи (обязанности) субъекта деятельности берутся как причина, порождающая, обусловливающая соответствующие правомочия. Идеальным вариантом является случай, когда права и обязанности субъекта не занижены и не завышены, когда, проще говоря, себестоимость задач оценивается адекватно.

Конечно, государству как учредителю образовательного учреждения в нынешних сложных экономических условиях крайне трудно этого добиться, но стремиться к этому надо.

Функциональные связи между задачами (обязанностями) военно-учебного заведения как субъекта образовательной деятельности основаны на учете неравноценности решаемых военно-учебным заведением задач.

В результате того, что новые высшие учебные заведения, в том числе и военные, не смогли в 2002-2007 годах обеспечить соответствующими научно-педагогическими кадрами, а также учебными аудиториями, специализированными лабораториями, библиотеками, уровень обучения в ряде недавно созданных вузов, немногим отличается от уровня подготовки в средних специальных учебных заведениях. В вузы не поступала современная спецтехника, которая используется в оперативных службах, а имеющаяся техника физически и морально устарела. Не хватало и технических средств обучения - телевизоров, медиа-проекторов, наглядных пособий, требовала замены аудиторная мебель. Причина - отсутствие денежных средств. В 1999 году, например, на строительство и укрепление учебно-материальной базы учебных заведений Пограничной службы России требовалось 300 млрд. рублей, но из этой суммы была выделена государством только третья часть. Если к этому добавить, что по несколько месяцев не выплачивается денежное довольствие преподавателям, слушателям, курсантам и зарплата вспомогательному персоналу, то станет ясным: вести подготовку профессионалов-специалистов в этих условиях невероятно сложно. В последующие годы положение с финансированием вузов ФПС, а впоследствии вузов ФСБ изменилось лучшую сторону, и количество денежных средств выделяемых государством на совершенствование материальной базы, обновление технических средств и других аспектов возросло.

Продолжая анализ компетенции и ответственности современного военно-учебного заведения, рассмотрю вопрос, затрагивающий осуществление компетенции.

Образовательная компетенция, как отмечалось, представляет собой сущностную характеристику правосубъектности военно-учебного заведения как субъекта образовательной деятельности. Иными словами, она обозначает его целевую способность быть активным обладателем соответствующих (связанных с образовательной деятельностью) прав и обязанностей.

Однако нормы права становятся реальной силой лишь тогда, когда люди руководствуются ими в процессе своей повседневной деятельности. Социальное действие права означает сначала перевод потребностей и интересов общества на правовой язык, затем правовых предписаний - в поведение физических и юридических лиц. Поэтому в литературе различаются понятия «установление компетенции» и «осуществление компетенции».

Осуществление компетенции образовательного учреждения - это уже иная его правосубъектная форма, относящаяся к приобретению, изменению, прекращению, реализации и защите субъективных прав и обязанностей данного учреждения. Такое понимание образовательной компетенции и ее осуществления позволят выявить специфическое в пределах общего понятия военно-учебного заведения, обосновать возможность и параметры осуществления компетенции не только администрацией (командованием) военно-учебного заведения, но и его структурными подразделениями (факультетами, кафедрами, отделами, службами, коллективами и т.д.).

И это чрезвычайно важно в условиях нынешней демократизации жизнедеятельности образовательных учреждений. В недавнем прошлом правосубъектность участника гражданского оборота сводилась к правам юридического лица, а осуществление ее - к действиям органа юридического лица Гражданский кодекс РСФСР, утвержденный Законом РСФСР от 11.06.1964 «Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР» ст. 28 // Свод законов РСФСР", т. 2, с. 7, 1988 г.. Нынешнее наделение вуза статусом юридического лица Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 № 374-ФЗ) ст. 12 //Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 150. сопровождается расширением правомочий его структурных подразделений вплоть до создания, по доверенности вуза, в его структуре самостоятельных субъектов образовательной деятельности. А Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» содержит специальную главу о субъектах учебной и научной деятельности в системе высшего и послевузовского профессионального образования, их правах и обязанностях Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании» от (в ред. Федерального закона от 13.02.2009 № 19-ФЗ) гл. III //Собрание законодательства РФ, 26.08.1996, № 35, ст. 4135.. Студенты, слушатели, аспиранты (адъюнкты), соискатели и докторанты представлены как активные участники осуществления вузом его компетенции.

Так что, современное законодательство отнюдь не сводит осуществление правосубъектности военно-учебного заведения, как образовательного учреждения, к действиям лишь его руководства (командования), а требует от этого руководства активного включения в процесс создания соответствующих образовательных прав и обязанностей всего коллектива учебного заведения.

Но воля коллективного субъекта права уже не может быть сведена к действиям отдельного руководителя или небольшой группы руководителей. Коллективная воля выражается не только руководителями и должностными лицами, выступающими как руководство, но и структурными подразделениями военно-учебного заведения, всем коллективом.

Однако здесь следует обратить внимание на одно, весьма существенное обстоятельство: утверждая, что «волеизъявление» - не только прерогатива лиц, относящихся к категории органа военно-учебного заведения, как юридического лица, но и его работников, соотносящих свои действия в соответствии с кругом их служебных и образовательных обязанностей и не выходящих за их пределы.

Проблема выявления и актуализации потенциальных возможностей коллектива военно-учебного заведения в осуществлении его образовательной компетенции достаточно сложна и нуждается в специальном исследовании.

Подобно тому, как компетенция военно-учебного заведения, при всей ее потенциальной динамичности и обогащенности позитивной ответственностью, не реализуется сама по себе, автоматически, а предполагает создание для этого социального механизма осуществления компетенции, так и ответственность военно-учебного заведения не сводится к своему позитивному варианту (ответственности наперед), она имеет и свой ретроспективный вариант (ответственность за результат - деятельности), реализация которого предполагает наличие соответствующего процессуально-правового механизма Гражданское право. В 4-х томах. Том 1. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. - М.: Вольтер Клувер, 2008, ст.201..

И такие механизмы в российском государстве существуют и действуют в рамках установленной законом, юрисдикцией органов суда, арбитража, административных и управленческих органов. В предусмотренном законом порядке они правомочны давать оценку действию физических и юридических лиц, их официальных руководителей как правомерному или неправомерному, разрешать спорные вопросы, применять юридические санкции к лицу, не выполняющему своих служебных обязанностей или совершившему правонарушение.

Таким образом, создавая современные организационно-правовые формы и методы государственного управления образовательной деятельностью российских высших учебных заведений, в том числе и военно-учебных заведений, законодатель не ограничивается традиционными подходами (хотя и не отказывается от некоторых из них), а вводит новые, адекватные потребностям широкой демократизации жизнедеятельности нашего общества. Центральное место среди них занимает статусный метод - метод предоставления образовательным учреждениям широких полномочий в форме развернутой и всеобъемлющей компетенции, сопрягаемой с соответствующей ответственностью.

Военно-учебным заведениям предоставляются законом автономия и академические свободы, стимулируется их позитивная юридическая ответственность как структурный элемент компетенции. Одновременно резко повышаются требования к качеству подготавливаемых ими специалистов, усиливается государственный контроль за качеством образования. В этих условиях возрастает роль и общественного контроля за осуществлением военно-учебным заведением его компетенции, роль коллектива и его малых групп в активизации образовательной деятельности.

2.3 Особенности имущественных правоотношений военно-учебных заведений

Рассмотрим особенности правового режима имущества военно-учебного заведения.

В данном вопросе важно то, что имущество, которым военно-учебное заведение обеспечивается за счет бюджетных средств, остается государственной собственностью и закрепляется за ним на праве оперативного управления Постановление Правительства Российской Федерации от 31.01.2009 № 82 «Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования»// Собрание законодательства РФ, 16.02.2009, № 7, ст. 837.. При этом вуз не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (п.1 ст. 298 ГК РФ).

Государство, как собственник имущества, переданного в оперативное управление военно-учебному заведению, вправе изъять это имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Однако данное правомочие собственника распространяется лишь на то имущество, которое субъектом оперативного управления (учреждением или казенным предприятием) не используется, либо используется не по назначению, либо является для него излишним (ст. 296 ГК РФ).

При рассмотрении дел по заявлениям учреждений или казенных предприятий о признании недействительными актов управомоченных собственником органов об изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим учреждениям или казенным предприятиям на праве оперативного управления, суды должны исходить из того, что бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с ГК РФ основаниями для изъятия либо иного распоряжения имуществом (п. 2 ст. 296 ГК), возложено на управомоченный собственником орган Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 № 6/8, п. 41 // Российская газета, № 152, 13.08.1996..

Что касается правового режима имущества, полученного в результате оказания платных образовательных услуг и иной разрешенной вузу деятельности, приносящей доходы, то здесь имеются существенные отличия от режима имущества, закрепленного на праве оперативного управления.

Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п.2 ст. 298 ГК РФ). По смете указанные доходы не проводятся.

В соответствии с п. 8 ст. 41 Закона «Об образовании» и п. 4 ст. 28 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими или юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности.

Ранее доходы, образующиеся у учреждений помимо бюджетных ассигнований (за счет хозяйственной деятельности) рассматривались как их «специальные (внебюджетные) средства», расходуемые по специальным сметам. Теперь, они составляют объект самостоятельного вещного права. Таким образом, в отношении имущества, полученного военно-учебным заведением от разрешенной деятельности, приносящей доходы, у этого юридического лица возникает особое вещное право - право самостоятельного распоряжения имуществом, которое он определяет, как право «на самостоятельное распоряжение, владение и пользование определенными видами государственного и иного имущества в установленных законом пределах». По юридической природе оно близко к праву полного хозяйственного ведения и является переходным, «средним» между широким правом полного хозяйственного ведения и узким правом оперативного управления.

На мой взгляд, режим имущества, которое военно-учебные заведения получают в виде дара, пожертвований, целевых взносов физических и юридических лиц, по завещанию и иным подобным основаниям, определен недостаточно четко. Это имущество зачастую выделяется из круга имуществ, принадлежащих учреждениям и унитарным предприятиям на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения, равно как и имуществ, приобретаемых учреждением за счет допускаемой уставом предпринимательской деятельности и поступающих в самостоятельное распоряжение соответствующего учреждения.

Во-первых, в статье 216 ГК РФ такие вещные права, как «право самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов от разрешенной деятельности», даже не упоминаются. Легитимное же определение понятия юридического лица, содержащееся в п.1 ст. 48 ГК РФ, указывает: «Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом и т.д.». Как можно видеть, в этом определении перечислены три вида вещных прав и какого-либо иного особого вещного права не предусмотрено.

Во-вторых, ни в одной статье ГК РФ не сформулирован конкретно запрет юридическому лицу иметь имущество на праве собственности.

В-третьих, собственник - учредитель военно-учебного заведения имеет право изымать имущество, закрепленное за военно-учебным заведением, только излишнее либо используемое не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК). При этом, как уже отмечалось, бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с ГК РФ основаниями для изъятия либо иного распоряжения имуществом, возложено на управомоченный собственником орган Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 № 6/8, п. 41 // Российская газета, № 152, 13.08.1996..

В-четвертых, в соответствии с п. 2 ст. 300 ГК РФ, «при переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество». Если же такая ситуация произойдет, то какова в этом случае будет судьба иного имущества учреждения, если учреждение имеет на него только «особые вещные права, близкие к праву хозяйственного ведения»? Исходя из указанной нормы, переход этого имущества к новому собственнику не предполагается. Если же применять правило о праве следования, т.е. переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения других вещных прав на это имущество (п.3 ст. 216 ГК РФ), то получается, что при осуществлении правомочия самостоятельного распоряжения указанным имуществом, военно-учебное заведение, передавая в ходе какой - либо сделки право собственности на отчуждаемое имущество новому собственнику, вместе с тем сохраняет «особое вещное право» на указанное имущество.

В-пятых, самостоятельное распоряжение имуществом не предусматривает ограничений для недвижимого имущества. А значит, можно сделать вывод о том, что военно-учебное заведение может самостоятельно распоряжаться как движимым, так и недвижимым имуществом. Таким образом, право самостоятельного распоряжения имуществом оказывается по своему содержанию шире права хозяйственного ведения.

По моему мнению, нечеткость правового регулирования особенностей режима имущества военно-учебного заведения, в настоящее время, не позволяет достаточно точно ответить, является ли право самостоятельного распоряжения имуществом военно-учебного заведения особым вещным правом или оно адекватно праву собственности.

Так или иначе, все имущество, которым владеет военно-учебное заведение, можно разделить как минимум на два вида:

1. Имущество, принадлежащее военно-учебному заведению на праве оперативного управления.

2. Имущество, приобретаемое военно-учебным заведением за счет доходов от разрешенной деятельности, переданные ему физическими или юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности.

Таким образом, фактически все имущество, включая даже библиотечный фонд военно-учебного заведения, должно быть разделено на две части:

государственный фонд - имущество, принадлежащее военно-учебному заведению на праве оперативного управления;

собственный фонд - имущество, принадлежащее военно-учебному заведению на праве собственности (или ином вещном праве).

И если имуществом из первого фонда военно-учебное заведение может только владеть и пользоваться, но не может распоряжаться, то имуществом из собственного фонда оно может распоряжаться полностью по своему усмотрению. Единственное ограничение в том, что доход, получаемый военно-учебным заведением от оказания платных дополнительных образовательных услуг используется данным образовательным учреждением в соответствии с уставными целями Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 № 374-ФЗ) п. 2 ст. 45 //Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 150..