Исполнительная ветвь государственной власти в механизме разделения властей

Право руководителя исполнительной власти не согласиться с концепцией или текстом закона и отклонить его является важным звеном регионального механизма сдержек и противовесов. Решение высшего должностного лица субъекта Федерации об отклонении регионального закона должно быть обоснованным. Оно должно содержать мотивацию соответствующего действия руководителя исполнительной власти либо его предложение о внесении изменений и дополнений в закон. Нормативное закрепление подобной обязанности призвано оптимизировать процесс создания регионального закона, так как при этом предупреждаются и пресекаются случаи произвольного и необоснованного отказа в его промульгации, в том числе по причинам, несопоставимым с установлениями конституционного принципа разделения властей.

В случае применения высшим должностным лицом субъекта права «вето» отклоненный закон вновь направляется в региональный парламент. Следует подчеркнуть, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации обладает правом отлагательного (но не абсолютного) «вето», которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов депутатов регионального парламента.

По итогам повторного рассмотрения отклоненного закона парламент субъекта может принять одно из следующих решений: принять закон в редакции, предложенной высшим должностным лицом субъекта Федерации; согласиться с доводами руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта и снять закон с дальнейшего рассмотрения; принять закон с учетом предложений высшего должностного лица данного региона; создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить руководителю высшего органа исполнительной власти субъекта направить для работы в ней своих представителей; одобрить региональный закон в ранее принятой редакции.

Отклоненный руководителем высшего исполнительного органа власти региональный закон будет принят в прежней редакции, если за него проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта.

В случае преодоления «вето» законодательным органом государственной власти у высшего должностного лица субъекта возникает обязанность подписать региональный закон и опубликовать его. Порядок публикации и вступления в силу законодательных актов в общих чертах фиксируется в основном законе субъекта Российской Федерации и конкретизируется в текущем законодательстве. В некоторых субъектах Федерации действуют специальные законы, подробно регламентирующие данные процедуры. Срок обнародования закона определяется региональным законодательством. В соответствии со ст. 2 Закона Саратовской области «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области» законы, принятые Саратовской областной Думой, направляются губернатору области в течение семи дней для обнародования. Г убернатор области обязан обнародовать законы области, удостоверив обнародование законов путем их подписания или издания специального акта в течение четырнадцати дней с момента поступления указанного закона.

В специальной литературе обсуждается проблема уязвимости авторитета высшего должностного лица, вынужденного подписать закон, одобренный квалифицированным большинством парламентариев, но не поддержанный самим руководителем исполнительной власти. Как отмечает А.В. Храмцов, среди значительной массы избирателей принятый в данном порядке закон субъекта Российской Федерации будет ассоциироваться именно с волей высшего должностного лица, поскольку в конце нормативного правового акта значится его официальная подпись. Однако в условиях наделения полномочиями высших должностных лиц региональными парламентами данная проблема не стоит так остро.

По мнению большинства, заключительной стадией законодательного процесса является обнародование закона. Чаще всего, именно с момента опубликования закон приобретает юридическую силу. Обнародование закона является прерогативой высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации. Показательно, что действия лица, возглавляющего органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, фактически завершают законодательный процесс.

Подводя итог, следует подчеркнуть: участвуя в законотворческом процессе, органы исполнительной власти субъекта Федерации не только выступают в качестве заинтересованного наблюдателя, но и способствуют реализации механизма сдержек и противовесов. Анализ законотворческой деятельности в субъекте Российской Федерации показывает, что отрасли единой государственной власти не существуют обособленно. Ветви власти взаимодействуют, сотрудничают друг с другом, не нарушая при этом принципа разделения властей.

Правотворческая деятельность органов исполнительной власти проявляется не только в процессе законотворчества, она также реализуется в их подзаконном правотворчестве.

К компетенции высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации относится издание указов (постановлений) и распоряжений. В форме указов (постановлений) принимаются акты, носящие нормативный характер, т. е. направленные на установление, изменение или отмену правовых норм (общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на неоднократное применение). В форме распоряжений принимаются акты по оперативно-распорядительным вопросам, они не являются нормативными, носят правоприменительный, индивидуальный характер. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной, контрольной деятельности и обеспечением применения норм права в отношении конкретных субъектов. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации практикуют принятие постановлений и распоряжений. Иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать приказы, инструкции, положения, правила, регламенты и другие акты.

В своей правотворческой деятельности органы исполнительной власти независимы. В то же время принцип разделения властей не исключает участие органов законодательной и судебной власти в этом процессе. Согласно ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и лица, их возглавляющего, направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта, который может обратиться к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации или в органы исполнительной власти субъекта с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в соответствующие акты либо об их отмене. Данное контрольное полномочие парламента уравновешивается правомочием высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обратиться в законодательный (представительный) орган субъекта с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного органа либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке (п. 5 указанной статьи Федерального закона).

Контроль за соответствием правовых актов, издаваемых исполнительными органами, нормативным правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, могут осуществлять органы судебной власти, включая региональные конституционные (уставные) суды.

Нормативный контроль исполнительной власти как необходимый элемент системы сдержек и противовесов обеспечивается возможностью привлечения парламента к конституционно-правовой ответственности. Справедливо, что процедура роспуска органа законодательной власти не замыкается исключительно на волеизъявлении лица, возглавляющего органы исполнительной власти субъекта. Согласно базовому Федеральному закону № 184-ФЗ 1999 г. (п. 2 ст. 9) роспуск регионального парламента по инициативе высшего должностного лица возможен только при условии установления судом факта противоречия принятых соответствующими органами легислатуры нормативных правовых актов актам, обладающим высшей юридической силой. Таким образом, конституционный деликт устанавливается органами судебной власти. Высшее должностное лицо субъекта выступает гарантом реализации решений суда.

Из смысла п. 2 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что глава исполнительной власти субъекта самостоятельно устанавливает факт неисполнения судебного решения. Принятие решения о роспуске органа законодательной власти является правом (но не обязанностью) высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) соответствующего субъекта. При отсутствии такого решения, даже при наличии оснований для привлечения парламента к конституционной ответственности, действие парламентских полномочий продолжается. Кроме того, как верно отметил М.М. Курманов, в целях предотвращения «беззащитности» законодательного органа субъекта Федерации необходимо участие органов конституционной юстиции в процедуре досрочного прекращения полномочий регионального парламента. Подчеркнем, что данное предложение в полной мере соответствует принципу разделения властей и нуждается в практической реализации.

Новеллы федерального законодательства 2004 г. предоставили руководителям исполнительной власти субъектов Федерации новые особые полномочия, в соответствии с которыми исполнительная власть субъекта была возведена на вершину региональной системы государственной власти. Речь идет о законодательно установленной возможности высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации обеспечивать координацию деятельности исполнительных органов с иными региональными органами государственной власти (подп. «д. 1» п. 7 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Как верно отмечено, координация означает не просто достижение единства равноправных, не подчиненных друг другу участников процесса управления, а подчинение их совместной деятельности воле координирующего органа или должностного лица. От координации отличается понятие взаимодействия, трактуемое как взаимное согласование двух и более субъектов, отдельных, не подчиненных друг другу участников управления, совместно решающих какую - либо общую задачу.

В связи с тем, что органы одного уровня, относящиеся к различным ветвям государственной власти, не подчинены другу, по отношению к их деятельности логично употреблять термин «взаимодействие». Вместе с тем механизм сдержек и противовесов допускает верховенство определенной ветви власти в конкретной сфере государственной деятельности. Так, парламенты имеют приоритет в законотворчестве, органы исполнительной власти - в исполнительно - распорядительной деятельности, суды - в сфере осуществления правосудия.

Наделение руководителя органов исполнительной власти субъектов возможностью координации действий иных органов государственной власти без уточнения сферы координационной деятельности ставит исполнительные органы субъектов выше иных ветвей власти, что, безусловно, противоречит принципу разделения властей .

Самостоятельная реализация полномочий руководителем региональной исполнительной власти не абсолютна. Границы правомерной деятельности высшего должностного лица определяются в том числе инструментами конституционно-правовой и политической ответственности. Следует отметить, что, начиная с декабря 2004 г., институт ответственности высшего должностного лица подвергся значительным преобразованиям. Отдельные процедуры его привлечения к конституционно-правовой ответственности были сокращены. Дополнительно введена политическая ответственность. При этом конституционно-правовая ответственность оказалась фактически на «вторых ролях», так как ее реализация требует значительных временных затрат, привлечения судебных органов, а применение политической ответственности в реальности не налагает на Президента никаких требований по процессуальному оформлению оснований ее использования.

Декабрьские изменения федерального законодательства трансформировали также механизм ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Согласно редакции от 11 декабря 2004 г. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» процедура выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта региональным парламентом происходит при участии в ней Президента Российской Федерации. С этого момента право вынесения результирующего решения о прекращении полномочий высшего должностного лица в связи с выражением ему недоверия парламентом принадлежит Президенту России, а не региональному парламенту, как было ранее. Как верно указано в литературе, после 11 декабря 2004 г. Президент становится единственным органом, компетентным принимать окончательные решения о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Согласно концепции Закона от 11 декабря 2004 г. конституционная ответственность высшего должностного лица субъекта РФ в окончательной ее инстанции «замыкается» на Президенте Российской Федерации .

Другим существенным полномочием главы Российской Федерации по реализации конституционно -правовой ответственности, которое было включено в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» еще в июле 2000 г. (ст. 29.1), является право вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта. Важно отметить, что Закон в качестве необходимого условия вынесения предупреждения не предусматривает наступление особо опасных последствий (массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности государства и его обороноспособности, единству правового и экономического пространства России). Между тем следующим шагом Президента России по реализации мер конституционно-правовой ответственности будет являться отрешение высшего должностного лица субъекта от должности. Эта крайняя мера может применяться в случае, если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта данное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения. Наступление столь серьезных негативных последствий для высшего должностного лица, которые могут наступать в результате применения Президентом мер ответственности и при незначительных нарушениях федерального законодательства, лишний раз свидетельствует о широких возможностях воздействия главы государства на систему разделения властей уровня регионов.

Новеллой российского законодательства стали нормы, устанавливающие досрочное прекращение полномочий главы исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента России. По мнению большинства исследователей, данное основание является достаточно размытым; пределы усмотрения Президента РФ не ограничены; основания для правоприменения этой формулировки весьма широки. Как представляется, формула «утрата доверия Президента РФ» не позволяет четко определить условия применения ответственности. В ее основе не лежит конституционное правонарушение. Вместе с тем это основание нельзя отнести и к проявлению действия механизма сдержек и противовесов, так как этот механизм выходит за рамки регионального уровня; Президент воздействует на регионального руководителя исполнительной власти в одностороннем порядке. В связи с изложенным требуется четкая законодательная дефиниция этой категории, конкретизация оснований и порядка отрешения от должности высшего должностного лица либо ее исключение из текста Федерального закона. Отсутствие легитимного разъяснения соответствующих предписаний может стать причиной произвольного отстранения от должности лидера региональных органов исполнительной власти по мотивам, не связанным с вопросами эффективного государственного управления.

За нарушение действующего законодательства, за ненадлежащее исполнение своих полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации неотвратимо должны нести ответственность, предусмотренную законодательством. Вместе с тем с уверенностью можно сказать, что политическая ответственность, возникающая при отсутствии конституционного деликта, допустима только в особых случаях - при реализации механизма сдержек и противовесов. Ее применение предупреждает превышение полномочий одним из органов государственной власти.

Ответственность иных региональных органов исполнительной власти реализуется преимущественно внутри самой исполнительной ветви. Согласно подп. «в» п. 7 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта относится к компетенции руководителя этого органа. Вместе с тем в субъектах широко распространена практика выражения парламентского недоверия тем должностным лицам, в назначении которых законодательный орган субъекта принимал участие. Представляет интерес правовое регулирование этой процедуры в Уставе Санкт-Петербурга. В данном Уставе не предусматривается никаких юридических оснований для выражения недоверия должностным лицам Правительства Санкт-Петербурга. Между тем согласно ст. 57 Устава повторное выражение недоверия должностному лицу Правительства в течение одного года со дня выражения первого влечет немедленное освобождение должностного лица от занимаемой должности. Подобный подход представляется неверным. Думается, что столь значимые негативные последствия для первых лиц исполнительной власти по инициативе парламента должны наступать только в случае нарушения этими лицами конституционных или уставных норм, а не в произвольном порядке, например, по мотивам политической целесообразности.

В целом участие в отрешении от должности первых лиц региональных органов исполнительной власти было признано Конституционным Судом России соответствующим федеральной Конституции. Важно, чтобы это установление касалось только ключевых должностей органов исполнительной власти, четко обозначенных в конституции или уставе субъекта. В связи с изложенным мнение о возможности выражения парламентом недоверия широкому кругу лиц исполнительной власти, последствием которого является их немедленная отставка, нельзя признать соответствующим принципу разделения властей. Такая организация юрисдикционных полномочий парламента может существенно отразиться на самостоятельности исполнительной власти и привести к дисгармонии системы разделения властей на региональном уровне.

Проведенный анализ статусных характеристик региональных органов исполнительной власти и их руководителя позволяет говорить о безусловном повышении роли исполнительной власти в современном механизме сдержек и противовесов. Рост политического и правового влияния высших должностных лиц субъектов происходит на фоне усиления федерального воздействия на регионы, связанного с централизацией государственного управления. Значительный перевес учредительных, контрольных, координационных и юрисдикционных полномочий Президента Российской Федерации и исполнительной власти субъектов при отсутствии адекватных средств воздействия у региональных парламентов и судов отразился на их организационной и функциональной самостоятельности и заметно видоизменил региональный механизм сдержек и противовесов.

Литература

власть исполнительный разделение государственный

Азимов, Ч. Понятие и содержание права / Ч. Азимов. - М: Закон и бизнес.--2006.-- 211с.

Богуславский, М.М. Право / М.М. Богуславский.-- М.: Международные отношения, 2009.-- 368с.

Вольф, М. Проблемы теории государства и права/ М.Вольф.-- М.: Издательство иностранной литературы. - 2008.-- 702 с.

Галенская, Л.Н. Проблемы административного права / Л.М. Галенская.-- Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 2013.-- 233 с.

Звеков, В.П. Тип правового регулирования: теоретические и практические проблемы / В.П. Звеков.-- М.: Издательская группа НОРМА--ИНФРА, 2007.-- 686 с.

Иванов, Г.Г. Правоведение / Г.Г. Иванов, А.Л. Маковский.-- Л.: Судостроение, 2014.-- 280 с.

Кашин, В.А. Административное право / В.А. Кашин.-- М.: Междунар. отношения, 2013.-- 184с.

Кузнецов, М.Н. Общая теория права: историко-теоретический анализ / М.Н. Кузнецов.-- М.: Изд-во УДН, 2008.--69 с.

Лебедев, С.Н. О природе гражданского права / С.Н. Лебедев. - М:СЕМП. -- М.: Наука, 2012.-- С. 61-77.

Перетерский, И.С. Проблемы современной российской государственности / И.С. Перетерский. - М: Государство и право.-- 2006.--31с.

Попов, А.А. Основы государства и права: Учеб. Пособие / А.А. Попов. -- X.: Каравелла, 2008.-- 308 с.

Садиков, О.Н. Правовое регулирование / О.Н. Садиков.-- М.: Юридическая лит., 2010.-- 288 с.

Размещено на Allbest.ru