Інституалізація парламентської опозиції в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУАЛІЗАЦІЯ ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ ОПОЗИЦІЇ В УКРАЇНІ

Колюх В.В., д.п.н, доцент кафедри політичних наук Київський національний університет імені Тараса Шевченка

У статті розкрито проблеми функціонування парламентської опозиції в Україні у сучасних умовах політико-правової системи. Проаналізовано наявні гарантії прав парламентської меншості в контексті зарубіжного досвіду. Визначено перспективи подальшого розвитку та становлення інституту парламентської опозиції в України.

Ключові слова: парламентська опозиція, політико-правова система, парламентська більшість, парламентська меншість, правові гарантії, правовий інститут.

Постановка проблеми. У правознавстві під правовим інститутом розуміють систему юридичних норм, що регулюють певну групу однорідних і взаємопов'язаних суспільних відносин. Відповідно, інституалізація парламентської опозиції - це правове врегулювання її формування та діяльності.

Одним із невід'ємних елементів сучасної представницької демократії в системі стримувань та противаг є наявність інституту парламентської опозиції. Доки в суспільстві існує різниця інтересів, доти буде існувати й опозиція. За визначенням вітчизняного політолога П. Шляхтуна, поняття «політична опозиція» (від лат. протиставлення) - протидія соціальних і політичних груп офіційній владі [1, с. 359]. Як правило, політичне визначення цього поняття ототожнюється з юридичним поняттям «парламентська меншість», а «урядуща коаліція» - з юридичним поняттям «парламентська більшість».

Відповідно, опозиційна меншість у парламенті повинна бути противагою монополізації влади урядущою більшістю, захищати інтереси міноритарних соціальних сегментів, забезпечувати критичну оцінку дій парламентської більшості, сформованого нею уряду, а також мати можливість розробки і презентації альтернативного політичного курсу держави.

Традиційно парламентською опозицією є одна або декілька фракцій/груп у парламенті, які мають схожу політичну платформу (політичні погляди, ідеологію, програму дій), що відрізняється від політичної платформи урядущої партії чи коаліції політичних сил. Відповідно, опозиція, як правило, не приймає участі у формуванні уряду й інших органів виконавчої влади. Разом із тим опозиція повноцінно приймає участь у всіх проявах парламентського життя - шляхом направлення депутатських запитів і звернень, проголошення політичних заяв, постановки питання про недовіру уряду чи притягнення до політичної відповідальності окремого члена уряду, участі в роботі парламентських комітетів (комісій), тимчасових слідчих або спеціальних комісій, оголошення результатів парламентської діяльності в засобах масової інформації.

Варто зазначити, що забезпечити дієвий громадський контроль, а через нього і відповідальність влади, неможливо без чітко окресленої парламентської більшості й опозиції.

Ступінь розробленості проблеми. Хоча парламентська опозиція давно є об'єктом дослідження вітчизняних політологів та правознавців, до вказаної проблематики, зокрема, звертаються такі правознавці, як В. Журавський, В. Кампо, О. Совгиря, Ю. Древаль, В. Сичова та політологи М. Михальченко, Є. Перегуда, Ф. Рудич, С. Рябов, П. Шляхтун. Однак останні події у Верховній Раді України восьмого скликання можуть мати визначне значення для всього подальшого розвитку цього інституту в Україні і характеру його взаємовідносин із державною владою.

Метою статті є аналіз актуальних проблем і тенденцій діяльності, становлення та розвитку інституту парламентської опозиції в Україні у контексті зарубіжного досвіду. У процесі дослідження за допомогою системного методу розглянуто актуальні проблеми функціонування інституту парламентської опозиції в політичній системі України. Поряд із цим використання інституціонального методу дає можливість виділити чинники організаційно-правової інституціоналізації і політичного позиціонування парламентської меншості, застосування порівняльного методу дозволить порівняти українську специфіку взаємовідносин влади та опозиції в контексті зарубіжного досвіду.

Виклад основного матеріалу. У розвинутих демократіях опозиція є повноцінним суб'єктом державної політики і має відповідний статус, закріплений на законодавчому рівні. Найбільш розповсюдженими є дві моделі функціонування парламентської опозиції - вестмінстерська (англосаксонська) і континентально-європейська (німецько-скандинавська). У межах першої із них формалізація ролі парламентської меншості досить висока. Однак на практиці вона мало впливає на політичний курс держави (за виключенням періоду участі в так званій «великій коаліції» у разі надзвичайних обставин у державі). На батьківщині парламентаризму, у Великобританії, опозиція (меншість) складає нероздільну частину державного механізму. З 1800 р. керівник партії меншості отримує від держави регулярне утримання, яке прирівнюється зарплаті прем'єр-міністра, має офіційну назву «лідер опозиції Кабінету її Величності». Опозиція формує власний тіньовий кабінет і здійснює конструктивну політичну боротьбу, оскільки вже завтра може помінятись ролями з урядом.

У континентальній політичній системі парламентська опозиція менш інституціоналізована, але активність розвинутого громадянського суспільства дозволяє опозиції реально приймати участь у прийнятті державних рішень і контролювати діяльність органів державної влади. Наприклад, у Німеччині за меншістю закріплено право парламентських розслідувань, результатом яких є інформування парламенту та суспільства про стан роботи уряду і прийнятих ним рішень. Указана функція опозиції вперше зафіксована ще в Конституції Веймарської республіки (за пропозицією М. Вебера) і відтоді її функція незмінно здійснюється і зберігається за меншістю.

В Україні взаємовідносини влади й опозиції мають реальну еволюцію, результатом чого склалась окреслена практика забезпечення прав меншості. Важливо зазначити, що функціонування української парламентської опозиції у класичному форматі - як депутатської меншості - стало можливим лише з переходом до парламентсько-президентської форми правління після конституційної реформи 2004 р. Формування уряду більшістю депутатів, які сформували коаліцію у Верховній Раді України відповідно до принципів зазначеної форми правління, закріпило опозиційний статус саме за меншістю, тоді як раніше опозицією в системі влади часто виступав парламент загалом, який контролювався політичними опонентами глави української держави. На сьогодні парламентська опозиція номінально володіє різноманітними можливостями впливу на державну політику. Так, Конституція України надає право меншості (в кількості не менше третини парламентаріїв від конституційного складу Верховної

Ради України - 150 із 450) ініціювати питання про відповідальність уряду (ст. 87) і право недовіри Генеральному прокуророві України (ст. 85) [2].

Парламентський регламент передбачає справедливий розподіл представництва і посад у комітетах Верховної Ради України між усіма - як владними, так і опозиційними фракціями і депутатськими групами - залежно від їх фактичної кількості [3]. Опозиція у Верховній Раді України традиційно претендує на керівництво ключовими парламентськими органами - Комітетами з питань регламенту, прав людини, свободи слова, бюджету, боротьби з корупцією, участі у формуванні Рахункової палати. Також квотою парламентської опозиції є посада заступника Голови Верховної Ради України.

Однак у Верховній Раді України восьмого скликання всі ключові парламентські посади (включно з посадою віце-спікера) із самого початку формування коаліції були розподілені лише між п'ятьма фракціями урядущої більшості. Фракція «Опозиційний блок» та дві депутатські групи, що не увійшли в коаліцію, в порушення попередніх традицій розподілу посад залишились фактично «за бортом» парламентського життя. Лідери парламентської більшості аргументували цей прецедент політичною відповідальністю багатьох опозиційних депутатів (особливо тих, хто представляв «Опозиційний блок») за причетність до політичної кризи в Україні.

У цій ситуації знову активізувались наукові та політичні дискусії навколо необхідності законодавчого унормування статусу парламентської опозиції. Так, лейтмотивом розроблених представниками меншості профільних законопроектів була спроба офіційно закріпити за опозицією посади Першого віце-спікера, голів ключових комітетів Верховної Ради України, голови Рахункової палати України, рівну (або пропорційну) участь у парламентських квотах під час формування персонального складу Вищої ради юстиції (на сьогодні Вищої ради правосуддя - В.К.), Ради Національного банку, Національної ради з питань телебачення та радіомовлення [4; 5], Конституційного Суду України, а також посади Уповноваженого Верховної Ради України із прав людини (омбудсмена) і директора Національного антикорупційного бюро [6].

Не дивно, що питання забезпечення прав парламентської опозиції стало також одним із ключових пунктів Доповіді і Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи і підвищення інституціональної спроможності Верховної Ради України (далі - Доповідь), що підготовлена Місією Європейського парламенту. Місія, до речі, констатувала, що «в Україні поки що відсутнє законодавство, яке регулювало би статус опозиції, тоді коли коаліція згадується в положеннях Конституції України, включаючи принципи її формування, організацію і припинення» [7, с. 31].

Варто зазначити, що в конституціях абсолютної більшості країн світу терміни «опозиція» і «парламентська опозиція» не згадуються (вони застосовуються лише в конституційному праві Великобританії, Канади, Португалії, Колумбії, Кабо-Верде, Гвінеї-Бісау), частіше йдеться про права парламентської меншості. Так, наприклад, конституція Бразилії в частині регламентації діяльності окремих парламентських органів (ст. 58, § 11) проголошує: «Під час формування Президій Палат і кожної Комісії забезпечується, наскільки це можливо, пропорційне представництво парламентських партій чи груп, наявних у відповідній Палаті» [8, с. 324].

Автори Доповіді наполягають на необхідності якнайшвидшого врегулювання правового статусу парламентської опозиції для забезпечення її основних законних прав, а також - ширше - мирного існування більшості і меншості. Рекомендується здійснити це або шляхом внесення відповідних змін у чинне законодавство (Конституцію України, Регламент Верховної Ради України, закон про парламентські комітети і т.п.), або шляхом прийняття нового спеціального закону. Що стосується останнього, то у світі є лише декілька країн, які мають такий закон. Разом із тим майже всі вони відносяться до молодих, нерозвинутих демократій, які намагаються шляхом законодавчого закріплення прав опозиції не допустити повернення до недемократичних форм правління.

До цього варто додати, що соціальна база парламентської опозиції в Україні часто асоціюється з визначеними етнокультурними сегментами суспільства. Так, електорат опозиційних сил у Верховній Раді четвертого скликання (2002-2006 рр.), п'ятого скликання (2006-2007 рр.) і сьомого скликання (20102014 рр.) був переважно україномовний, а шостого скликання (2007-2012 рр.) і восьмого скликання (із 2014) - російськомовним. У таких умовах будь-яке ігнорування прав депутатської меншості автоматично означає ігнорування представлених нею інтересів регіональних і мовних спільнот.

Вочевидь причиною невизначеності статусу парламентської опозиції є небажання надати їй у повному об'ємі всіх належних у демократичному суспільстві повноважень для виконання своїх основних завдань: контролю за діями влади; конструктивної критики влади; формулювання політичної альтернативи в опозиційних програмах соціального, економічного і культурного розвитку держави.

Якщо права опозиції у сфері контролю за діями влади можуть бути забезпечені формальним чи неформальним закріпленням за нею визначених посад у законодавчому і деяких інших колегіальних органах, то функції критики й альтернативи можуть реалізовуватись і в межах опозиційного «тіньового» уряду. Саме здатність запропонувати альтернативний і реалістичний політичний курс є мірилом політичної спроможності будь-якої опозиції.

Тіньовий кабінет у класичному розумінні формується лише у Великій Британії, де існування подібного органу стало можливим у межах специфічної державно-політичної («вестмінстерської») конструкції і конституційних принципів, що гарантують багатопартійність і вільну конкуренцію між партіями. Ключовими чинниками цієї державної конструкції є наявна двопартійна система (партії чи блоки, які домінують у парламентському процесі) і високий рівень політичної культури.

Після закінчення Другої світової війни до британського досвіду формування керівних органів опозиційних фракцій звернулись багато демократичних країн світу. Відповідно до загальносвітової практики опозиційний уряд - це резервний «уряд в очікуванні», призначення якого полягає в тому, щоб за формування наступної коаліції йому були передані всі повноваження чинного кабінету міністрів. Член тіньового уряду стає наче «тінню» свого чинного візаві, виявляє в його діях помилки, про що регулярно повідомляє через засоби масової інформації громадськість країни.

Разом із тим, аналізуючи досвід Італії (функціонуванню опозиційного уряду заважає як відсутність структурованості парламенту, так і велика кількість партій) і Франції (тут можливість президента виступати як сила опозиційної парламентської більшості нівелює роль парламентської опозиції загалом - як це було в Україні до конституційної реформи 2004 р.), можна дійти висновку, що немає абсолютних чинників, необхідних для створення опозиційних кабінетів.

Єдиною обов'язковою умовою є наявність демократичних традицій, що забезпечують рівноправний діалог влади й опозиції. Тому не можна говорити про успішну практику опозиційних урядів у нових європейських демократіях. Так, у контексті заяв президента Республіки Польща Анджея Дуди про значення польського досвіду для розвитку демократії в Україні слід навести вкрай негативний приклад переслідувань членів польського тіньового кабінету за часів правління братів Качинських.

В Україні за період 1995-2015 рр. різні політичні сили більше десяти разів оголошували про створення власних опозиційних урядів. Низька ефективність їхньої діяльності пов'язана насамперед із низьким рівнем політичної культури і якістю українського панівного класу, який намагається завоювати владу будь-якими доступними засобами, перетворюючи поняття опозиційності в політичний фарс.

Подібна діяльність деяких безвідповідальних українських політиків сприяла дискредитації ідеї опозиційного уряду в Україні. Створення «тіньового кабінету» критики називають бутафорією, відходом у віртуальний світ; засобом задоволення амбіцій політиків-аутсайдерів; втратою часу і пустими розмовами через відсутність ресурсів і повноважень; і навіть формою політичною діяльності, яку не сприймає електорат. Дійсно, як виборча технологія, робота опозиційних урядів, крім партії «Громада» в 1998 р. і Партії регіонів у 2010 р., не принесла вагомих дивідендів.

Загалом активність парламентської опозиції в Україні нерідко зводиться до змагань у популізмі з урядущими силами, а «опозиційні уряди» є насамперед піар-проектом і додатковим каналом ретрансляції популістської риторики. Так, під час обговорення проекту державного бюджету на 2017 р. опозиція активно критикувала запропоновані урядом «недостатні» темпи підвищення мінімальної зарплати українців (з 1450 до 1762 грн протягом 2017 р.), а представник «Опозиційного блоку» і за сумісництвом віце-прем'єр «тіньового кабінету» О. Вілкул лобіював її збільшення майже вдвічі - до 3037 грн. Коли ж уряд заявив про підвищення мінімальної зарплати до 3200 грн із 1 січня 2017 р., фракція «Опозиційний блок» і «опозиційний уряд» вимагали підвищення мінімальної зарплати вже до 4500 грн [9].

Підсумовуючи вищевикладене, можна зробити висновок, що парламентській опозиції як нинішній, так і майбутній насамперед слід вирішити проблему свого інституціонального забезпечення. Політичні рішення можуть мати вираження у створенні міцної конструкції у вигляді: секретаріату опозиційного уряду; експертних рад опозиційного уряду при центральних органах виконавчої влади; представництв опозиційного уряду із числа опозиційних фракцій у місцевих органах представницької влади. Абсолютно недопустима ситуація, коли парламентська опозиція намагається зловживати невизначеністю свого правового статусу (і, як правило, відсутністю будь-якої політичної відповідальності), періодично створюючи тіньові кабінети. парламентський опозиція правовий економічний

Таким чином, політико-правовий статус парламентської опозиції в Україні достатньо чітко регламентований як формальними, так і неформальними нормами. У разі їх незаперечного дотримання на порядку денному не стояло би питання про додаткову формалізацію прав парламентської меншості, зокрема шляхом прийняття спеціального закону проопозицію, наявність якого є характерною ознакою нестабільних демократій.

Література

1. Шляхтун П. Конституційне право: [словник термінів] / П.П. Шляхтун. - К.: Либідь, 2005. - 568 с.

2. Конституція України від 28 червня 1996 р. зі змінами, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV // Верховна Рада України. - К.: Парламентське вид-во, 2006. - 160 с.

3. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10 лютого 2010 р. № 1861-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 14-17. - Ст. 133

4. Про парламентську опозицію: Проект Закону від 9 вересня 2015 р. № 3061

5. Про парламентську опозицію:Проект Закону від 24 вересня 2015 р. № 3061-2

6. Про парламентську опозицію:Проект Закону від 15 вересня 2015 р. № 3061-1

7. Щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України: [доповідь та дорожня карта, підготовлена Місією Європейського парламенту з оцінки потреб під головуванням П. Кокса (вересень 2015 р. - лютий 2016 р.)] / [П.-А. Бартелемі, Д. Боіта, Н. Васільєва, Ж. Квіль та ін.]; упоряд. Т. Таштанов; ст. радник Д. Мерфі. - К., 2016. - 74 с.

8. Конституции зарубежных стран / сост. В. Дубровин. - М.: Юрлитинформ, 2006. - 448 с.

Із виступу лідера депутатської фракції «Опозиційний блок» у Верховній Раді Україні Ю. Бойка: Стенограма засідання Верховної Ради України від 6 грудня 2016 р.

Размещено на Allbest.ru