Правовые основы охраны труда

Поскольку во многих производствах использовалось изношенное оборудование, созданное еще в эпоху промышленной революции Голощапов С.А. Правовые вопросы охраны труда в СССР. М. Юридическая литература. 1982. С.18, правила и нормы по охране труда в значительной своей части в этот период предусматривали создание безопасных условий труда за счет различных приспособлений, устройств и средств защиты для работников, непосредственно работающих в определенной отрасли промышленности или отдельном производстве.

В этот период в целом сложилась система строительных норм и правил, общих и отраслевых правил по технике безопасности и производственной санитарии. Эти акты сыграли огромную роль в охране труда рабочих и служащих СССР.

В СССР правовое регулирование охраны труда достигло наибольшей эффективности в начале 80-х годов ХХ века. Именно в это время одним из направлений законодательства по охране труда становится обязанность создания безопасной техники, оборудования, технологических процессов и т.д. Некоторые правовые нормы СССР в области охраны труда действуют и сегодня, сохраняя свою актуальность.

Недостатком было то, что правила и нормы по охране труда разрабатывались разрозненно многими ведомственными организациями и отраслевыми ЦК профсоюзов. Не было централизации и координации в использовании имеющихся научных достижений. Это вело к дублированию, различному решению одних и тех же вопросов охраны труда. Например, до начала 70-х годов не были разработаны единые требования и нормы безопасности по такому важному направлению, как обращение с агрессивными веществами и ядами.

Техническая и промышленная революция в свою очередь вызвала коренной переворот в развитии и содержании законодательства по охране труда. Внедрение автоматических и кибернетических устройств потребовало существенного изменения места и роли человека в производстве. При этом нужно отметить, что технический прогресс выявил определенные проблемы. Он развивался неравномерно во всех отраслях народного хозяйства и на всех предприятиях. Продолжали работать давно построенные предприятия с устаревшими в определенной степени оборудованием и технологическими процессами. На этих предприятиях сохранялся более низкий уровень охраны труда. Внедрение новой техники влекло, с одной стороны, улучшение условий труда, а с другой - усиление различий в условиях и охране труда на новых и старых предприятиях.

В конце 70-х годов прошлого века охрана труда становится комплексным институтом, объединяющим совокупность норм различных институтов трудового права, устанавливавших технические, санитарно-гигиенические, экономические, правовые и иные мероприятия, непосредственно направленные на охрану здоровья работников в процессе труда, компенсацию воздействия вредных факторов, и обеспечивающих гарантию соблюдения этих норм.

В рассматриваемый период охрана труда как комплексный институт трудового права охватывала следующие нормы:

1) нормы по технике безопасности и производственной санитарии (включая и локальные нормы), которые должен был соблюдать ботодатель (или правление колхозов), учреждений и организаций, состоящих в трудовых отношениях со служащими и рабочими;

2) правила, которые регулируют организацию охраны труда на конкретном предприятии (организации);

3) правила и нормы, устанавливающие охрану труда несовершеннолетних, женщин и лиц с пониженной трудоспособностью;

4) правила и нормы, определяющие снабжение рабочих и служащих средствами индивидуальной защиты (СИЗ), если техническое состояние средств и предметов труда не обеспечивает полностью здоровые и безопасные условия труда;

5) нормы, которые обеспечивают устранение вредного воздействия производственных факторов на работников;

6) нормы, регулирующие контрольные функции работодателей за соблюдением требований охраны труда работниками этих предприятий, а так же по надзору и контролю, осуществляемыми специальными и профсоюзными органами, за соблюдением требований по охране труда администрацией предприятий;

7) нормы, регламентирующие компенсации за работу в тяжелых и (или) вредных условиях труда (сокращение рабочего времени, предоставление дополнительных отпусков и установление надбавок).

В советский период роль профсоюзов в регулировании охраны труда изменилась принципиально. Уже первый Всероссийский съезд профсоюзов в 1918 г. провозгласил перенос центра тяжести в их работе в организационно-хозяйственную область. Функции профсоюза переплетались с функциями Народного комиссариата труда (НКТ) и его органов на местах.

Профсоюзы являются общественной организацией, и функции государственного надзора за соблюдением правил по охране труда и стандартов, переданная им в 1933 г., осуществлялась с использованием, прежде всего, мер общественного воздействия и превентивных мер пресечения. Передавая профсоюзам функции государственного надзора в области охраны труда, государство наделило их самостоятельными правами властного характера в области применения мер принуждения (в основном пресекательных) и в области рассмотрения споров хозорганов с техническими и правовыми инспекторами труда по поводу применения последними мер принуждения. При этом профсоюзы применяли властные полномочия либо сами (соответствующие коллегиальные органы), либо через своих представителей (зав. отделами охраны труда ЦК и Советов профсоюзов и их заместителей, наделенными правами главных технических инспекторов).

Профсоюзы, хотя и имели права властного характера, в основном действовали методами убеждения, воспитания, общественного воздействия, которые были присущи их деятельности как общественной организации. При этом они опирались на широкий актив рабочих, служащих и колхозников. Реально получалось, что функция надзора за охраной труда, осуществляемая профсоюзами, превращалась из государственной в общественную, сохраняя при этом элементы государственно-правового характера.

Характерна для того периода работа Ю.П. Смирнова «Роль советских профсоюзов в области охраны труда рабочих и служащих» Смирнов Ю.П. Роль советских профсоюзов в области охраны труда рабочих и служащих : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1960. Он обосновывает закономерность передачи советским профсоюзам государственных функций охраны труда См.: там же. С. 6-7.:

- профсоюз становится с первых дней советской власти активным и ближайшим помощником Советского государства в осуществлении основных задач в области социалистической организации общественного труда и его охраны. Профсоюз привлекается к законотворческой работе;

- профсоюзы участвуют в осуществлении контрольно-надзорных функций наряду с государственными органами: создаются общественные органы охраны труда (отделы, комиссии охраны труда, общественные инспекторы труда). Выполнение функций охраны труда требует постоянной непосредственной связи с производством, с рабочими и служащими, организации массового повседневного контроля снизу. Поэтому профсоюзы имеют возможность осуществлять надзор и контроль за охраной труда более эффективно, чем государственный аппарат, «путями и средствами, недоступными для этого аппарата» См.: Ленин В.И. Еще раз о профсоюзах, о текущем моменте и об ошибках Троцкого и Бухарина // Соч. Изд. 4-е. Т. 32. С. 79. .

М.С. Студенкина определяет государственный контроль как функцию управления, как властную деятельность Студенкина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 26.. Она дает определение государственной инспекции: специально созданный контрольный орган, призванный вести борьбу с нарушениями законов, за всемерное укрепление и строжайшее соблюдение государственной дисциплины» Там же. С. 11. .

Государственно-властные полномочия, которыми обладают государственные инспекции, М. С. Студенкина, делит на рода деятельности:

1) разработка и утверждение норм и правил, выполнение которых призвана контролировать инспекция, методическое руководство и координация деятельности подконтрольных субъектов;

2) организация и проведения контроля;

3) применение мер государственного принуждения Там же. С. 26..

Передачу функций по охране труда профсоюзам Ю. П. Смирнов назвал как «вызревшей внутри советского общества процесс неуклонного «развития советской демократии». При этом он не связывал передачу функций с «огосударствлением» профсоюзов. По его мнению, профсоюз остается самодеятельной организацией трудящихся См.: Смирнов Ю.П. Указ. соч. С. 6-7. .

Профсоюзный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда, по мнению А.И. Цепина, были общественными, поскольку осуществлялись общественной организацией, а не государственным органом См.: Цепин А.И. Надзор и контроль профсоюзов за соблюдением законодательства о труде. М., 1982. С. 7. .

В.С. Гудков называет профсоюзный контроль и общественным, и государственным См.: Гудков В.С. Правовая инспекция труда в СССР (историко-правовые исследования) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1974. С. 7..

По мнению Л.Г. Коняхина и И. Костяна, надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, осуществляемый профсоюзами, носил черты государственного, т.к. государство наделило их соответствующими полномочиями См.: Коняхин Л.Г. Указ. соч. С. 12.; Костян И. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права // Человек и труд. 2005. № 5. С. 74-77..

Государственные начала в деятельности профсоюзов, прежде всего, проявлялись в следующем:

- в области законотворчества и нормотворчества: установление обязательных стандартов, норм, процедур. Издаваемые нормативные акты ВЦСПС, как самостоятельные, так и совместно с государственными исполнительными органами, были обязательны для исполнения;

- контрольно-надзорные функции;

- право привлечения к административной ответственности.

Снигирева И.О. и Явич Л.С. считают, что права профсоюзов в области охраны труда носили общественно-властный характер Снигирева И.О., Явич Л.С. Государство и профсоюзы. Москва. Профиздат. 1967. С. 104-105.. Но такими властными правами были наделены лишь те профсоюзные органы, в ведении которых находились техническая и правовая инспекция труда.

Осуществляя свои права, профсоюзы вступали с поднадзорными органами в охранительные правоотношения. При этом нормы, регулирующие данный вид отношений, относились к трудовому, колхозному, административному, гражданскому праву, поскольку профсоюзы осуществляли надзор за исполнением обязанностей по охране труда субъектами трудовых, колхозных, административных, гражданских правоотношений.

Никогда роль профсоюзов в деле охраны труда не была так велика, как в СССР в 70-80 гг. прошлого века. Государственный надзор за безопасностью работ в системе ВЦСПС осуществлялся техническими инспекторами труда Центральных комитетов профсоюзов, техническими инспекциями труда Советов профсоюзов и правовыми инспекциями труда. В целях повышения роли руководящих органов отраслевых профсоюзов в решении вопросов медицинского обслуживания, охраны труда и исполнения профсоюзного бюджета и бюджета государственного социального страхования постановлением Президиума ВЦСПС от 17 марта 1977 г. оперативное руководство техническими инспекторами труда, работающими в республиканских, краевых, областных и приравненных к ним комитетах профсоюзов, было возложено на президиумы этих комитетов профсоюзов Гинцбург Л.Я. Социалистическое трудовое правоотношение. М. 1977. С.81. Советы профсоюзов руководили техническими инспекторами труда, работающими в области, крае, республике, координировали их деятельность при решении вопросов охраны труда, медицинского обслуживания, оказывали помощь ЦК профсоюзов в подборе кадров технических инспекторов и доверенных врачей, переданных в ведение ЦК профсоюзов и т. д.

26 августа 1977 г. было обновлено Положение о технической инспекции труда Положение о правовой инспекции труда, утв. постановлением Президиума ВЦСПС от 22 ноября 1976 г. // Сборник законодательных актов о труде // спец. редактор А. Л. Эпштейн. М., 1977. С. 774. , ранее действовало Положение о техническом инспекторе профсоюзов от 26 августа 1966 г. Положение о техническом инспекторе профсоюзов, утв. постановлением Президиума ВЦСПС от 26 августа 1966 г. // сборник законодательных актов о труде. М., 1977. С. 772. , а еще раньше - Положение о техническом инспекторе Совета профсоюзов от 17 января 1958 г. Сборник важнейших материалов по охране труда и технике безопасности на транспортном строительстве. С. 270.

На технических инспекторов труда были возложены надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда. К правилам об охране труда были отнесены стандарты безопасности труда, правила техники безопасности и производственной санитарии и т.д. П. 1 Положения о технической инспекции труда, утв. постановлением Президиума ВЦСПС от 26 августа 1977 г. // Справочник профсоюзного работника. М.,1987. С. 281.

Технические инспектора труда ЦК профсоюза осуществляли надзор за выполнением действующих общих и специальных постановлений по охране труда и соблюдением трудового законодательства в обслуживаемых им организациях. В их обязанности входило расследование аварий при производстве работ, расследование несчастных случаев на производстве и составление заключений для судебно-следственных органов, а также регистрация и учет несчастных случаев. Кроме того, технические инспектора труда оказывали помощь общественным инспекторам и комиссиям по охране труда в их практической деятельности по контролю за выполнением администрацией предприятий соглашений по оздоровлению условий и охране труда, коллективных договоров.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации Российская газета. 1993. 25 дек. провозгласила один из основополагающих принципов: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2). Обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Государственная политика в области регулирования трудовых отношений была изложена в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг., принятой постановлением Правительства РФ в 1997 г. СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1173, 2073. Программа предопределила реформу в сфере защиты трудовых прав граждан, существенное обновление действующего трудового законодательства. Основные направления реформирования состояли в следующем:

- установление на федеральном уровне государственных минимальных гарантий в сфере труда;

- расширение договорных начал в сфере регулирования трудовых отношений, поддержание определенного равновесия между интересами работников и работодателей;

- повышение уровня социальной защиты работников при структурной перестройке, банкротстве организаций, приостановке производства по причинам экономического характера и в некоторых других особых ситуациях;

- формирование системы специальных органов по рассмотрению трудовых споров.

Изменение роли государства не должно привести к полному саморегулированию трудовых отношений. При определении соотношения государственного и договорного регулирования необходим оптимальный механизм, при котором переход к локальному и индивидуальному регулированию трудовых отношений не должен вести к ослаблению правовой защищенности работников. Главные направления вмешательства государства при этом должны выражаться:

а) в установлении обязательных стандартов в области труда;

б) в надзоре за соблюдением трудового законодательства;

в) в регламентации норм, механизмов и процедур, которым стороны трудовых отношений и их представители обязаны следовать, если не договорятся об ином См.: Трудовое право : учебник для вузов / под ред. В.Ф. Гапоненко, Ф.Н. Михайлова. М., 2002. С. 6. .

Основами законодательства Российской Федерации об охране труда, утвержденными Верховным Советом РФ 6 августа 1993 г., было определено, что государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных актов об охране труда должен осуществляться федеральным органом, не зависящим в своей деятельности от администрации предприятий и вышестоящих органов управления Российская газета. 1993. 1 сент. .

Основное и главное реформирование трудового законодательства сильно затянулось. Фактически оно было начато с принятия 21 декабря 2001 г. Государственной Думой Трудового кодекса Российской Федерации СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3..

В развитии законодательства об охране труда в 90-е годы можно выделить два нормативных акта: «Основы законодательства Российской Федерации об охране труда» Ведомости СНД и ВС РФ, 02.09.1993, N 35, ст.1412. и Федеральный закон от 17.07.1999 г. N 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» СЗ РФ, 19.07.1999, N 29, ст.3702.. По сравнению с прежним законодательством в новых актах были существенно расширены права работников в области охраны труда. В числе прочего было установлено, что каждый работник имеет право на получение достоверной информации от работодателя, соответствующих государственных органов и общественных организаций об условиях и охране труда на рабочем месте, о существующем риске повреждения здоровья, а также о мерах по защите от вредных и (или) опасных производственных факторов. Еще одно новое право предоставлено работникам -- отказ от выполнения работ в случае возникновения опасности для жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда до устранения такой опасности.

Во исполнение названных законов об охране труда в течение 90-х годов было принято значительное число подзаконных актов. Важнейшие из них: Указ Президента РФ от 4 мая 1994 г. "О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства о труде и охране труда", Положение о федеральной инспекции труда при Министерстве труда РФ (утверждено Указом Президента РФ от 20 июля 1994 г.), Положение о федеральной инспекции труда (утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г.), Положение о порядке расследования и учета несчастных случаев на производстве (утверждено Постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г.), Правила обеспечения работников специальной одеждой, специальной обувью и другими средствами индивидуальной защиты (утверждено Постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 18 декабря 1998 г.).

С принятием в 2002 году Трудового кодекса РФ в развитии законодательства об охране труда наступил новый этап. До 2006 г. вместе с разделом ТК РФ «Охрана труда» так же действовал Федеральный закон от 17.07.1999 г. N 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации». Следует согласиться с Н.Н.Шептулиной, что после принятия ТК РФ данный Закон сохранил свое значение и в качестве комплексного межотраслевого акта являлся правовым актом непосредственного действия для регулирования правоотношений, возникающих из охраны труда (в той степени, в какой он не вступал в противоречие с ТК РФ) и продолжал служить правовым фундаментом для дальнейшего развития отношений в области охраны труда как на федеральном, так и на региональном уровне. Шептулина Н.Н., Комментарий к Федеральному закону «Об основах охраны труда в Российской Федерации», М/^ Юстицинформ, 2004. С.19..

Но Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой Кодекс Российской Федерации» СЗ РФ, 03.07.2006, N 27, ст.2878.. Это объясняется тем, что нормы данного Федерального закона вошли в ТК РФ.

21 ноября 2011 года был принят Федеральный закон № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в котором закреплено, что право на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей среды, созданием безопасных условий труда, благоприятных условий труда. Собрание законодательства РФ, 28.11.2011, N 48, ст. 6724

Важным документом в деле формирования нормативной базы в области охраны труда стало Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1160 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда». Собрание законодательства РФ", 10.01.2011, N 2, ст. 342

Право разрабатывать проекты актов, содержащих требования охраны труда, предоставлено:

- организациями, учреждениями, ассоциациями, объединениями, государственными внебюджетными фондами;

- федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, с участием представителей отраслевых объединений профсоюзов и отраслевых объединений работодателей.

Акты, содержащие требования охраны труда, издаются Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации после рассмотрения проектов указанных актов на заседании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Следует отметить так же, что после длительных споров и обсуждений, в 2012 году вновь было сформировано самостоятельное министерство, формирующее политику в области охраны труда - Министерство труда и социальной защиты РФ. Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 25.06.2012. N 26. ст. 3528

Проанализировав историю развития законодательств об охране труда, полагаем возможным сделать следующие выводы:

На заре становления трудового (фабричного) права правительственными органами дореволюционной России не достаточно уделялось внимания вопросам охраны труда. Влияние на формирование норм и правил по охране труда оказывалось капиталом, который зачастую не желал тратиться на охранно-трудовые мероприятия. Огромное влияние на формирование законодательства об охране труда оказывала и принимала непосредственное участие в этом Фабричная инспекции.

В годы развития советского периода России в формировании законодательства об охране труда огромное значение имели профсоюзы. Достаточно привести один пример тому - функционирование Инспекции труда с 1933 по 1994 гг. в составе ВЦСПС.

В настоящее время трудовое право развивается в сторону децентрализации формирования норм. Большое значение при этом уделяется социальному партнерству. В рамках заключаемых соглашений и коллективных договоров в обязательном порядке затрагиваются вопросы улучшения условий труда.

Глава 2.Актуальные вопросы охраны труда в рамках реализации концепции достойного труда в России

2.1 Расследование несчастных случаев

Закон от 3 июня 1886 г. «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» ПСЗ. Изд. 3-е. Т. 6. № 3769. обязал владельцев промышленных заведений сообщать фабричным инспекторам о каждом несчастном случае на производстве. По получении сообщения фабричный инспектор обязан был провести расследование причин этого несчастного случая. Виновные заведующие промышленных заведений привлекались к ответственности См.: Наказ чинам фабричной инспекции 1894 г. // СУ. 1894. № 104. Ст. 704; Наказ чинам фабричной инспекции 1900 г. // СУ. 1900. № 23. Ст. 434. . Фабричные инспекторы отмечали слабость российского законодательства по регулированию вопросов охраны труда, недостаточное внимание законодательства вопросам охраны жизни и здоровья рабочих См.: Микулина А.А Указ. соч. С. 209; Быков А.Н. Фабричное законодательство и развитие его в России. С. 202, 207..

Фабричными инспекторами проводился анализ причин несчастных случаев на производстве. Выделялись следующие причины несчастных случаев на производстве:

1) «несоответствующий материал, неправильная конструкция и нерациональное в смысле безопасности устройство приборов;

2) отсутствие должных ограждений;

3) отсутствие правильного распорядка в работе;

4) отсутствие инструкций для обращения с механизмами, приборами и правил для ведения работы;

5) неразвитость и безграмотность рабочих;

6) отсутствие должной дисциплины;

7) неосведомленность рабочих и служащих относительно возможной на данной станции случайности» См.: Шарый В. Рецензия на работу Микулина А.А. Внешние причины несчастных случаев с рабочими на фабриках и заводах и доклад Васильева М.К. Несчастные случаи на свеклосахарных заводах и меры к их предупреждению // Вестник фабричного законодательства и профессиональной гигиены. 1905. № 1. С. 118..

Проанализировав количество выявленных нарушений фабричного законодательства, их характер и принятые меры инспекторского реагирования в период 1901-1902 гг., можно сделать вывод, что около 10 % нарушений, за которые были составлены протоколы - это нарушения правил об охране жизни, здоровья и нравственности рабочих. Для рассматриваемого периода деятельности фабричных инспекторов характерны цифры, приведенные в таблице 4 См.: Право. 1903. № 42. С. 2327. .

Таблица 4

	Общее число	Число нарушений, по которым составлен протокол	% к общему числу
Нарушение правил о расчетных книжках	5 035	425	18,0
Нарушение правил о заработной плате	2 260	61	8,1
Нарушение правил о штрафовании рабочих, хранении и расходовании штрафных капиталов	558	37	2,0
Нарушение правил о продолжительности и распределении рабочего времени	1 768	53	6,3
Нарушение правил о работе малолетних, подростков и женщин	369	49	1,3
Нарушение установленных с целью надзора формальностей	11 487	633	41, 1
Нарушение правил об охране жизни, здоровья и нравственности рабочих	2 712	213	9,7
Нарушение правил о фабричных лавках	100	7	0,4
Прочие нарушения	3 652	84	13,1
Итого	27 941	1 562	100,0

Анализ выявленных нарушений инспекторами труда советского времени 1918 - 1920 гг. См.: Г.И. Работа инспекции труда (по данным статистических отделов НКТ СССР и РСФСР) // Охрана труда. 1927. № 4 (21).С. 31. показывает, что, как и в дореволюционный период, преобладали нарушения законов о рабочем времени и отдыхе (36,9 %), о заработной плате (22,9 %), о социальном страховании (35,2 %), об увольнении (9,3 %). Нарушения законов о труде несовершеннолетних и женщин составляли соответственно - 4,5 % и 3,8 %.

Нарушения в области охраны труда и производственной санитарии составляли: в части регистрации несчастных случаев - 1,3 %, несоблюдение правил по технике безопасности - 5,1 %, несоблюдение санитарных правил - 3,7 %.

Циркуляр Наркомтруда от 18 апреля 1921 г. № 147 утвердил Инструкцию по расследованию несчастных случаев инспекторами труда, техническими и санитарными Инструкция по расследованию несчастных случаев инспекторами труда, техническими и санитарными, утв. Циркуляром Наркомтруда от 18 апреля 1921 г. № 147 // Сборник законов по охране труда. Ч. 1. С. 154-156. .

Инструкция предписывала проводить расследование причин несчастных случаев техническим и санитарным инспекторам совместно с инспекторами труда.

Характерно, что среди причин несчастных случаев на производстве отмечались те же, что были определены фабричными инспекторами:

1) отсутствие ограждений на машинах;

2) недостаток технического надзора и нарушение существующих правил по охране труда;

3) несоблюдение работающими правил необходимой предосторожности;

4) изношенность оборудования;

5) недостаточная квалификация рабочих См.: Причины несчастных случаев (обзор корреспонденций) // Охрана труда. 1926. № 5 (10). С. 20. .

Количество несчастных случаев на производстве по сравнению с прежними периодами истории сегодня в значительной степени снижено. В период 1904-1911 гг. в среднем на 1 000 человек работающих приходилось 42 несчастных случая См.: Быков А.Н. Промышленный травматизм, его размеры, значение и возможность борьбы с ним // Охрана труда в промышленных предприятиях / под ред. А.А. Пресса. (Отдельный оттиск). - Пб., 1913. С. 24. .

По данным Федеральной службы по труду и занятости в России общее количество несчастных случаев на производстве с тяжелыми последствиями (групповых, с тяжелым и смертельным исходом) в 2010 году составило - 10986. В 2011 году их количество снизилось по сравнению с 2010 годом на 7,2 % и составило 10190. А в 2012 году отметился рост количества этих несчастных случаев на 12,3 %, и их количество составило 11446 случаев Статистические данные Роструда. /www.rostrud.ru.

Из выявленных инспекторами труда Федеральной инспекции труда нарушений в 2012 г. к нарушениям по охране труда относится 58 % Статистические данные Роструда. /www.rostrud.ru, из них:

Выявлено нарушений всего, единиц - 679146, в т.ч.:

- проведения медицинских осмотров работников - 22846

- обучения и инструктирования работников по охране труда - 150816

- обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты - 49750

- проведения аттестации рабочих мест по условиям труда - 44026

- расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве - 24645

- по другим вопросам охраны труда - 102486

итого по охране труда: 394569

Статьей 6 Трудового Кодекса РФ предусмотрено, что порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в современной России относится к ведению федеральных органов власти Российской Федерации. Результаты расследования, оформленные в соответствии с требованиями законодательства, являются основанием для защиты законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Трудовое законодательство предусматривает ряд обязанностей работодателя, связанных с расследованием несчастных случаев на производстве. Рассмотрим их.

В соответствии со статьей 227 Трудового Кодекса РФ расследованию и учету несчастные случаи, происшедшие с работниками и другими лицами, участвующими в производственной деятельности. Помимо работников, исполняющих свои обязанности по трудовому договору, к ним отнесены: работники и другие лица, проходящие профессиональное обучение или переобучение в соответствии с ученическим договором; лица, страдающие психическими расстройствами, участвующие в производительном труде на лечебно-производственных предприятиях в порядке трудовой терапии в соответствии с медицинскими рекомендациями; лица, привлекаемые в установленном порядке к выполнению общественно полезных работ; члены производственных кооперативов и члены крестьянских (фермерских) хозяйств, принимающие личное трудовое участие в их деятельности.

Расследованию (как несчастные случаи) подлежат также события, указанные в ч. 3 ст. 227 Трудового Кодекса РФ, если они произошли с лицами, в установленном порядке привлеченными к участию в работах по предотвращению катастрофы, аварии или иных чрезвычайных обстоятельств либо к работам по ликвидации их последствий. В соответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" Собрание законодательства РФ, 04.06.2001, N 23, ст. 2277 привлечение граждан для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ может иметь место в случае введения чрезвычайного положения. Гарантии имущественных и социальных прав граждан в период действия чрезвычайного положения предусмотрены ст. 29 этого Федерального закона.

Расследованию и учету подлежат также несчастные случаи с лицами, работающими на основе гражданско-правового договора, как с выполняющими работу по заданию организации или работодателя - физического лица, если страхователь обязан уплачивать страховщику взносы. Эти лица подпадают под действие ч. 2 ст. 227 Трудового Кодекса РФ.

Расследованию и учету так же согласно ст. 212 Трудового Кодекса РФ подлежат также профессиональные заболевания - хронические или острые заболевания работников, являющиеся результатом воздействия на них вредных производственных факторов и повлекшие временную или стойкую утрату ими профессиональной трудоспособности.

Несчастный случай на производстве и профессиональное заболевание являются страховыми случаями, которые порождают соответствующие обязательства страховщика, если они произошли с работниками, подлежащими обязательному социальному страхованию. Работники обязаны немедленно извещать своего непосредственного или вышестоящего руководителя о любой ситуации, угрожающей жизни и здоровью людей, о каждом несчастном случае на производстве или об ухудшении своего здоровья, в том числе о проявлении признаков острого профессионального заболевания (отравления) (ст. 214 Трудового Кодекса РФ).

Содержание обязанностей работодателя (и других органов), предусмотренных в ст. ст. 228, 229, 229.1 - 229.3, 230, 230.1 Трудового Кодекса РФ, зависит от тяжести несчастного случая на производстве. С этой точки зрения в указанных статьях Трудового Кодекса РФ различаются:

а) несчастные случаи, вызвавшие необходимость перевода работника в соответствии с медицинским заключением на другую работу либо потерю работником трудоспособности;

б) групповые несчастные случаи (2 и более человек);

в) тяжелые несчастные случаи (по схеме определения тяжести несчастных случаев на производстве, утвержденной Минздравсоцразвития России) Российская газета", N 76, 14.04.2005;

г) несчастные случаи со смертельным исходом, в том числе групповые несчастные случаи на производстве с числом погибших 5 и более человек, крупные аварии с числом погибших 15 и более человек.

Работники в случае несчастного случая так же имеют ряд обязанностей, установленных законодательством.

О каждом несчастном случае на производстве работник обязан немедленно сообщить своему непосредственному или вышестоящему руководителю. Это установлено частью 5 ст. 214 ТК РФ, п. 4 Положения о расследовании несчастных случаев Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 2, 13.01.2003.

Однако в упомянутых нормах не регламентирован порядок действий работника при уведомлении работодателя. Работодатель может сам определить такой порядок в локальном нормативном акте (абзац 7 ч. 1 ст. 22 ТК РФ), например, в инструкции по охране труда.

Подобную инструкцию разрабатывают для работника исходя из его должности (профессии) (п. 5.1 Методических рекомендаций по разработке государственных нормативных требований охраны труда, утвержденных Постановлением Минтруда России от 17.12.2002 N 80; далее - Методические рекомендации Охрана труда и социальное страхование, N 7, 2003). Разрабатывает инструкцию, как правило, руководитель службы охраны труда, а утверждает руководитель организации (п. 5.4 Методических рекомендаций).

Работник должен быть ознакомлен с инструкцией по охране труда под подпись (абз. 21 ч. 2 ст. 212 ТК РФ). Она может быть выдана работнику на руки для изучения при первичном инструктаже либо вывешена на рабочем или в ином месте, доступном для работника (п. 5.10 Методических рекомендаций). Факт выдачи инструкции работнику отражается в соответствующем журнале, форма которого приведена в Приложении N 10 к Методическим рекомендациям.

Таким образом, если в инструкции определен порядок действий работника, ему следует действовать так, как она предписывает.

Если работодатель не определил процедуру извещения в локальном нормативном акте, работник может сообщить о несчастном случае в любой форме, с учетом обстоятельств и возможных последствий произошедшего. Это означает, что при риске скорого наступления аварийной или чрезвычайной ситуации, когда необходимы неотложные меры для ее предотвращения, работник должен проинформировать работодателя лично или по телефону. При отсутствии угрозы чрезвычайных последствий работник может направить работодателю письменное сообщение (например, в виде докладной записки).

Законодательство определяет порядок расследования несчастных случаев. Порядок расследования несчастного случая (и действия работодателя) помимо Трудового Кодекса РФ регламентирован Постановлением Минтруда России от 24.10.2002 N 73 "Об утверждении форм документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве, и Положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях" Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 2, 13.01.2003 (далее - Постановление N 73 и Положение о расследовании несчастных случаев) и имеет условно несколько этапов.

По мнению Б.А. Шеломова, М.И. Кучмы, И.А. Костян и др., первым этапом будут являться: немедленная организация первой помощи пострадавшему и при необходимости доставка пострадавшего в учреждение здравоохранения; принятие неотложных мер по предотвращению развития аварийной ситуации и воздействия травмирующих факторов на других лиц; сохранение до начала расследования несчастного случая обстановки, какой она была на момент происшествия, если это не угрожает жизни и здоровью других лиц: если это сделать невозможно, необходимо осуществить сбор информации о несчастном случае Шеломов Б.А., Кучма М.И., Костян И.А., Шаров А.П., Занданов И.В. Трудовой кодекс РФ в схемах и таблицах. М.: МЦФЭР, 2003. 416 с..

Работодатель обязан зафиксировать сложившуюся обстановку (составить схемы, планы, эскизы, при необходимости сделать фотографии и видеоматериалы); подготовить документы, характеризующие состояние рабочего места и наличие опасных и вредных производственных факторов; подготовить выписки из журналов регистрации инструктажей по охране труда и протоколов проверки знания пострадавшими требований охраны труда; составить протоколы опросов очевидцев несчастного случая и должностных лиц, получить объяснения пострадавших; немедленно проинформировать родственников пострадавшего, причем проинформировать родственников пострадавшего необходимо немедленно не о всяком, а только о тяжелом несчастном случае или несчастном случае со смертельным исходом. Работодатель должен принять при необходимости и иные меры по организации и обеспечению надлежащего и своевременного расследования несчастного случая и оформлению материалов расследования, произвести другие мероприятия.

При групповом несчастном случае (два человека и более), тяжелом несчастном случае или несчастном случае со смертельным исходом работодатель (его представитель) в течение суток обязан направить извещение по установленной форме: в соответствующую государственную инспекцию труда; в прокуратуру по месту происшествия несчастного случая; в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и (или) орган местного самоуправления по месту государственной регистрации юридического лица или физического лица в качестве индивидуального предпринимателя; работодателю, направившему работника, с которым произошел несчастный случай; в территориальный орган соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, если несчастный случай произошел в организации или на объекте, подконтрольных этому органу; в исполнительный орган страховщика по вопросам обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (по месту регистрации работодателя в качестве страхователя) (ч. 1 ст. 228.1 Трудового Кодекса РФ).

При групповом несчастном случае, тяжелом несчастном случае или несчастном случае со смертельным исходом работодатель (его представитель) в течение суток также обязан направить извещение по установленной форме в соответствующее территориальное объединение организаций профсоюзов (ч. 2 ст. 228.1 Трудового Кодекса РФ).

Вторым этапом является формирование комиссии по расследованию несчастного случая. Порядок формирования и состав комиссии определены ст. 229 Трудового Кодекса РФ.

Порядок формирования комиссий по расследованию несчастных случаев, воспроизводя в основном устоявшийся порядок создания таких комиссий и сохраняя общее правило о том, что комиссии возглавляются работодателем (его представителем), предусматривает также случаи, когда комиссия должна возглавляться представителями других органов.

В зависимости от тяжести несчастного случая, количества пострадавших, характера несчастного случая (отравление, радиационное воздействие и т.п.), а также вида работодателя (физическое или юридическое лицо) в состав комиссии могут входить государственный инспектор труда, представители органов исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, представители исполнительного органа страховщика (Фонда социального страхования), территориального объединения организаций профсоюзов. В работе комиссии имеет право участвовать пострадавший работник или его доверенное лицо. В законодательстве конкретизирован круг родственников работника, пострадавшего от несчастного случая, представители или иные доверенные лица которых, в случае его смерти вследствие несчастного случая, могут принимать участие в расследовании. В этот круг включены иждивенцы пострадавшего и лица, состоявшие с ним в близком родстве или свойстве.

По общему правилу расследование несчастного случая производится по месту происшествия. Для расследования несчастного случая с легким повреждением здоровья в организации (у индивидуального предпринимателя) создается комиссия в составе не менее 3 человек. В нее включаются: специалист по охране труда или лицо, назначенное ответственным за организацию работы по охране труда; представитель работодателя; представитель работников (выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников). Если несчастный случай на производстве произошел с работником, находившимся в командировке, в расследовании принимает участие и представитель работодателя, направившего работника в командировку. Комиссию возглавляет руководитель организации или уполномоченное им лицо, например заместитель руководителя, главный инженер, руководитель службы охраны труда в организации и т.п. Состав комиссии утверждается приказом (распоряжением) работодателя.

Для работодателя - физического лица установлены иные правила. При необходимости расследования несчастного случая им создается комиссия в составе работодателя или уполномоченного им представителя, доверенного лица пострадавшего, специалиста по охране труда (который может быть привлечен к расследованию на договорной основе).

При расследовании несчастного случая (в том числе группового), в результате которого один или несколько пострадавших получили тяжелые повреждения здоровья, либо несчастного случая (в том числе группового) со смертельным исходом в состав комиссии также включаются государственный инспектор труда, представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (по согласованию), представитель территориального объединения организаций профсоюзов, а при расследовании указанных несчастных случаев с застрахованными - представители исполнительного органа страховщика (по месту регистрации работодателя в качестве страхователя).

Комиссию возглавляет, как правило, должностное лицо федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

При групповом несчастном случае с числом погибших 5 человек и более в состав комиссии включаются также представители федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и общероссийского объединения профессиональных союзов.

Возглавляют комиссию руководитель государственной инспекции труда - главный государственный инспектор труда соответствующей государственной инспекции труда или его заместитель по охране труда, который принимает необходимые меры по привлечению в установленном порядке квалифицированных экспертов в целях обеспечения применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также получения информации о влиянии применяемых технологий, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников. Практика показывает, что качество, объективность расследования несчастного случая экспертами государственного учреждения являются несравненно выше, чем при расследовании представителями организации, где произошел несчастный случай.

Специальные правила установлены для расследования несчастных случаев, происшедших в результате катастрофы, аварии или иного повреждения транспортного средства. Комиссия должна использовать материалы расследования катастрофы, аварии или иного повреждения транспортного средства, проведенного соответствующим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, органами дознания, органами следствия и владельцем транспортного средства.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие надзорные функции, через свои территориальные органы также принимают участие в расследовании несчастных случаев, если эти несчастные случаи имели место в организациях и на объектах, подконтрольных им.

Особенности формирования комиссии по расследованию несчастного случая на производстве в отдельных отраслях и организациях установлены Постановлением N 73.

Государственный надзор и контроль за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве осуществляют органы федеральной инспекции труда.

Несчастные случаи на производстве, происшедшие с работниками, временно находящимися в командировке на территории государств СНГ, либо с гражданами России, пребывающими в государствах СНГ по трудовому или иному договору, расследуются в порядке, установленном соответствующими нормативными актами страны места пребывания в командировке (места заключения договора). Это правило установлено Соглашением о порядке расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками при нахождении их вне государства проживания, заключенным государствами СНГ 9 декабря 1994 г. Бюллетень международных договоров. 1996. N 1. С. 6 - 10.

Если несчастный случай произошел с работником не на производстве (например, в пути на работу или с работы), выяснение его обстоятельств может осуществляться (по предложению руководителя организации, в которой работает пострадавший) комиссией по социальному страхованию, специально созданной комиссией в составе представителей работодателя и работников.

В Трудовом Кодексе РФ говорится об учете степени вины застрахованного лица. Но следует иметь в виду, что если потерпевшим является гражданин, выполнявший работу по гражданско-правовому договору, который не подлежит обязательному социальному страхованию, то его вина также должна учитываться (ст. 1083 ГК РФ) Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301.

Как отмечалось выше, расследованию подлежат и профессиональные заболевания, в результате которых работники теряют трудоспособность.

Приказом Минздрава России от 28.05.2001 N 176Российская газета, N 153-154, 10.08.2001 утверждена Инструкция о порядке применения Положения о расследовании и учете профессиональных заболеваний, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.12.2000 N 967. Это Постановление Правительства РФ от 15.12.2000 N 967 "Об утверждении Положения о расследовании и учете профессиональных заболеваний" действует в части, не противоречащей Трудовому Кодексу РФ (далее - Положение о расследовании профессиональных заболеваний) Собрание законодательства РФ, 25.12.2000, N 52 (Часть II), ст. 5149.

В соответствии с п. 2 Положения о расследовании профессиональных заболеваний расследованию и учету подлежат острые и хронические профессиональные заболевания (отравления), возникновение которых у работников и других лиц обусловлено воздействием вредных производственных факторов при выполнении ими трудовых обязанностей и производственной деятельности по заданию организации или индивидуального предпринимателя.

При установлении предварительного диагноза учреждение здравоохранения направляет извещение в центр санитарно-эпидемиологического надзора (экстренное - в течение суток при остром и в течение 3 дней при хроническом профессиональном заболевании), при остром заболевании извещается и работодатель.

После медицинских обследований и заключения центра профессиональной патологии о хроническом профессиональном заболевании работодатель обязан организовать расследование обстоятельств и причин возникновения у работника профессионального заболевания.

Работодатель в течение 10 дней с даты получения извещения об установлении заключительного диагноза профессионального заболевания образует комиссию по расследованию профессионального заболевания, возглавляемую главным врачом центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В состав комиссии входят представитель работодателя, специалист по охране труда (или лицо, назначенное работодателем ответственным за организацию работы по охране труда), представитель учреждения здравоохранения, профсоюзного или иного уполномоченного работниками представительного органа.

В расследовании могут принимать участие другие специалисты. Работодатель обязан обеспечить надлежащие условия для работы комиссии.

Следующим, третьим, этапом являются расследование несчастных случаев и оформление его результатов.

Расследование несчастных случаев, происшедших в организации или у работодателя - физического лица, проводится в соответствии с общим порядком (ст. ст. 229, 229.1 Трудового Кодекса РФ) и в сроки, установленные ст. 229.1 ТК РФ, с учетом требований п. п. 19, 21 Положения о расследовании несчастных случаев.

В ходе расследования каждого несчастного случая комиссия производит осмотр места происшествия, выявляет и опрашивает очевидцев несчастного случая и должностных лиц, чьи объяснения могут быть необходимы, знакомится с действующими в организации локальными нормативными актами и организационно-распорядительными документами (коллективными договорами, уставами, внутренними уставлениями религиозных организаций и др.), в том числе устанавливающими порядок решения вопросов обеспечения безопасных условий труда и ответственность за это должностных лиц, получает от работодателя (его представителя) иную необходимую информацию и, по возможности, объяснения от пострадавшего по существу происшествия.

При необходимости председатель комиссии привлекает к расследованию несчастного случая должностных лиц органов государственного надзора и контроля (по согласованию с ними) в целях получения заключения о технических причинах происшествия, в компетенции которых находится их исследование. Примерный перечень документов, формируемых в ходе расследования несчастного случая (в дальнейшем - материалы расследования), установлен в ст. 229 Трудового Кодекса РФ. Конкретный объем материалов расследования определяется председателем комиссии в зависимости от характера и обстоятельств каждого конкретного происшествия. Перечень и объем материалов расследования групповых несчастных случаев с тяжелыми последствиями, тяжелых несчастных случаев или несчастных случаев со смертельным исходом, происшедших в результате аварий (катастроф) транспортных средств (пп. "а" п. 15 Положения о расследовании несчастных случаев), определяется председателем комиссии с учетом имеющихся материалов расследования происшествия, проведенного в установленном порядке соответствующими полномочными государственными органами надзора и контроля или комиссиями и владельцем транспортного средства.