Правовые основы охраны труда

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые основы охраны труда

Введение

охрана труд законодательство

Актуальность темы. Около 2 млн. людей ежегодно умирают вследствие несчастных случаев на рабочих местах или профессиональных заболеваний. По некоторым оценкам ежегодно происходит около 270 млн. несчастных случаев, которые могут причинять смерть или последствия иного характера, не связанные со смертельным исходом. В экономическом измерении Международная организация труда полагает, что ущерб от профессиональных заболеваний и несчастных случаев ежегодно достигает 4% ВВП Итоги конференции 12.12.12 г./ decentwork2012.ru. В связи с этим правовое регулирование вопросов охраны труда было, есть и будет актуальным для исследования.

Цель исследования данной выпускной квалификационной работы является анализ государственных нормативных требований охраны труда, установленных действующим законодательством.

Объектом исследования выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением мероприятий по охране труда.

Предметом исследования являются система правовых норм, регулирующих организацию по охране труда, надзора и контроля за ее осуществлением, обеспечение работников материальными средствами, необходимыми для сохранения их жизни и здоровья в процессе трудовой деятельности.

Методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод познания, позволяющий рассматривать явления в их взаимосвязи и развитии. В работе использованы сравнительно-исторический, антропологический, системный, структурно-функциональный, реконструктивный, статистический методы, а также общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция и дедукция и др.). Перечисленные методы в едином комплексе с учетом объективных и субъективных факторов в историческом процессе позволили выявить общее и особенное в охране труда в различные периоды отечественной истории, а так же международный опыт и применить его для решения проблем, стоящих сегодня по обеспечению безопасных условий труда.

Теоретическую основу исследования составляют работы:

- в историческом аспекте: Быкова А.Н., Микулина А. А., Литвинов-Фалинского В.П., Янжула И. И.,

- в современности: Гладкова Н.Г., Смирнова О.А, Гусева А.Н, Скачковой Т.С, Лушниковой М.А., Лушникова А.М., Кучмы М.И., Снигиревой И.О., и др.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Понятие «Охрана труда» следует рассматривать в широком и узком смыслах слов: в узком смысле - это система правовых норм в отрасли трудового права, в широком - это межотраслевой комплексный институт.

2. Объем нормативной базы, регулирующей вопросы охраны труда, ее значимость и актуальность, позволяет предложить выделение норм по охране труда в единый самостоятельный Федеральный закон, в котором будет определены основные понятия по охране труда и другие вопросы.

3. Проанализировав исторический путь развития законодательства об охране труда, следует сделать вывод о том, что в его становлении большую роль сыграла инспекция труда.

4. Расследование несчастных случаев на производстве регулируется государством. Исторический опыт показал, что непосредственное участие в расследовании несчастных случаев с тяжелым исходом принимала инспекция труда.

5. Исторически сложилась и классификация видом несчастных случаев: а) технические; б) организационные; в) личностные (человеческий фактор).

6. Для реализации концепции Международной организации труда о достойном труде, одной из составляющих которой является охрана труда, следует внести изменения в действующее законодательство по функционированию федеральной инспекции труда, включая увеличение ее штатной численности.

7. В деле реализации концепции достойного труда в России принимают участие профсоюзы, как путем принятия самостоятельных программ, так и в рамках социального партнерства.

Структура. Работа состоит из введения, двух глав, в каждой из которой по два раздела, заключения, библиографии.

Глава 1. Понятие «охрана труда» и историческое развитие законодательства об охране труда

1.1 Понятие охраны труда в широком и узком смысле слова

Конституция Российской Федерации (статья 7) Конституция СССР 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617 гласит, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей. Статьей 37 Конституции Российской Федерации наряду с иными правами гарантировано право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Вопросы охраны труда охватывают широкий круг понятий и основных направлений деятельности в сфере социально-трудовых отношений. В связи с этим принято различать охрану труда в широком и узком смыслах.

Этот вопрос уже долгое время привлекает внимание правоведов.

Официальное определение охраны труда дано в статье 209 Трудового кодекса РФ Трудовой кодекс Российской Федерации 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.: Охрана труда - система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.

Широкое понятие охраны труда как обеспечение безопасных и здоровых условий труда всеми средствами, т. е. правовыми, экономическими, медицинскими, организационно-техническими и другими, было закреплено в ст. 1 Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 17 июля 1999 г. СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702; 2002. № 21. Ст. 1916. Ныне этот нормативный акт утратил свою силу и, в основном, все его положения были включены в Трудовой кодекс РФ.

Сегодня охрана труда в широком смысле включает в себя нормы не только трудового права, но и положения некоторых других отраслей: права социального обеспечения, уголовного права, административного права и т.д. Такие образования не являются чем-то новым для российского права. О межотраслевых правовых институтах - то есть возникающих на границе различных отраслей права писал С.С. Алексеев Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск: СЮИ, 1972., с. 142 - 148. Б.Т. Базылев выделял две разновидности подобных образований: межотраслевые институты смежных (комплексных или однородных) и неоднородных отраслей Базылев Б.Т. Актуальные проблемы теории социалистических государства и права. М.: Ин-т гос-ва и права Акад. наук СССР, 1974, с. 156 - 161..

Охрана труда в широком смысле - это межотраслевой комплексный институт.

С.А. Голощапов указывал на "объединение усилий, деятельности различных органов, должностных лиц и общественных организаций, состоящих в многообразных общественных отношениях, которые регулируются нормами ряда отраслей права. В этих условиях развивается интеграция норм различных отраслей права и правовых институтов для выполнения тех или иных задач, стоящих перед институтом" Голощапов С.А. Правовые вопросы охраны труда в СССР. М.: Юридическая литература, 1982., с. 68.. К.Л. Томашевский критично относился к позиции С.А. Голощапова, рассматривавшего охрану труда одновременно как комплексный отраслевой институт и как межотраслевой комплексный институт, отмечает непоследовательность данного подхода Томашевский К.Л. Очерки трудового права. Минск: Изд. центр БГУ, 2009, с. 141..

Сам же К.Л. Томашевский, рассматривая систему белорусского права в настоящее время, полагает, что "правовые нормы об охране труда составляют сложный (комплексный) межотраслевой институт, поскольку он действительно состоит из норм не только трудового права, но и административных и даже гражданско-правовых норм, что видно из правовой природы регламентируемых ими отношений" Томашевский К.Л. Очерки трудового права. Минск: Изд. центр БГУ, 2009, с. 141. А.Я. Петров отмечает, что "охрана труда является институтом отрасли трудового права, ибо он обладает всеми необходимыми для него конститутивными признаками... Вместе с тем позитивна и точка зрения об охране труда как комплексном институте российского права, включающем в себя нормы не только трудового, но и конституционного, гражданского, административного, уголовно-исполнительного и уголовного права. Различать указанные две разновидности института охраны труда как в теории права, так и на практике (в нормотворчестве) исключительно важно" Петров А.Я. Охрана труда - институт современного трудового права России и его совершенствование // Законодательство и экономика. 2008. N 9., с. 51.

В.М. Лебедев в числе сложных институтов выделяет генеральные, содержащие в себе ряд институтов (субинститутов) - к таковым он относит и охрану труда, отмечая при этом, что "только осознание нормы на уровне основного, генерального или сквозного института позволяет по-новому оценить ее эффективность, возможности совершенствования и т.д. Сама по себе норма сколько-нибудь удовлетворительные ответы на эти вопросы законодателя и практики дать не может" Лебедев В.М. Лекции по трудовому праву России. Томск: Изд-во Томского университета, 2001, с. 52 - 54. Я.Л. Киселев писал об отраслевом характере института, отмечая связь с ним ряда правовых норм, "охватываемых другими отраслями советского права. Перечисленные правовые нормы, хотя формально и выходят за пределы трудового права, но по своей служебной роли непосредственно направлены на обеспечение безопасных и здоровых условий труда" Киселев Я.Л. Охрана труда по советскому трудовому праву. М.: Госюриздат, 1962, с. 26 - 27.

В итоге в большинстве случаев авторы предпочитают один из двух имеющихся вариантов. Вместе с тем А.М. и М.В. Лушниковы пишут о достаточно гармоничном сосуществовании двух трактовок, указывая, что не стоит их противопоставлять, поскольку "широкая трактовка дается в контексте социального назначения и функций трудового права и отражает в значительной степени социальный аспект проблемы. Если же говорить собственно об институте охраны труда, то узкая трактовка должна быть доминирующей" Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: Учебник. М.: Статут, 2009. Т. 2. Коллективное трудовое право. Индивидуальное трудовое право. Процессуальное трудовое право., с. 908..

Поэтому охрану труда изучают в различных аспектах: в правовом; социально-экономическом; санитарно-гигиеническом, лечебно-профилактическом и реабилитационные меры; организационно-техническом меры, т. е. соблюдение правил охраны труда при строительстве машин, оборудования, создании технологических процессов, промышленных зданий, сооружений.

В широком понимании охрана труда нужна везде, где трудится человек, включая учебную практику, военную, государственную и иную службу, труд в исправительных учреждениях. Лишь охрана труда в широком ее понимании способна обеспечить здоровые и безопасные условия труда. Если какой-то ее механизм (правовой, медицинский, технический или экономический) плохо обеспечивается, то и вся охрана труда не обеспечивается. Так, если оборудование, станки, машины сделаны не безопасно для жизни и здоровья работающих на них, то неизбежен производственный травматизм. Почти треть всех несчастных случаев на производстве вызваны слабой организационно-технической охраной труда, несовершенством оборудования, машин и т. п.

При нарушении медицинского аспекта охраны труда нарушается вся система охраны. Например, когда на грязных работах отсутствуют душевые, санитарно-гигиенические помещения, а в горячих цехах нет должной подсоленной питьевой воды, захламлены, загазованы производственные помещения и т. д.

То же самое наблюдается и при нарушении социально-экономического аспекта охраны труда - выделение недостаточных или невыделение совсем должных ассигнований. В результате работники не обеспечиваются предохранительными приспособлениями, не заменяется изношенное оборудование. Ныне в погоне за прибылью многие работодатели, экономя на охране труда, создают не безопасные для жизни и здоровья условия труда. Следовательно, всесторонняя охрана труда будет обеспечена лишь при соблюдении одновременно всех ее аспектов, т. е. в широком смысле.

В узком смысле понятие охраны труда рассматривается в отрасли трудового права -- это система правовых мероприятий и средств обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности на производстве, в том числе и правовых норм по оздоровлению и улучшению условий труда. Вся система таких правовых мероприятий представляет собой институт охраны труда трудового права.

Еще один аспект охраны труда представляется как один из основных принципов трудового права -- обеспечение права каждого работника на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены.

В институте охраны труда конкретизируются основной принцип трудового права об обеспечении охраны труда и соответствующее субъективное право работника и его гарантии.

Институт охраны труда можно подразделить на следующие группы норм трудового права:

1. Нормы-принципы об основных направлениях государственной политики в области охраны труда и правила государственного управления охраной труда.

2. Нормы, относящиеся к правам работников на охрану труда и его гарантий. 3. Нормы по организации и обеспечению охраны труда работодателем, его администрацией. 4. Требования по охране труда, которые обязаны обеспечить работодатель. Правила по технике безопасности и производственной санитарии. Система стандартов безопасности труда (ССБТ

5. Правила особой охраны труда женщин и работников с семейными обязанностями. 6. Правила особой охраны труда несовершеннолетних до 18 лет и лиц с пониженной трудоспособностью.

7. Надзор и контроль за охраной труда и ответственность за ее нарушение.

Все указанные группы норм института охраны труда тесно связаны между собой.

Охрана труда имеет большое социальное, экономическое и правовое значение.

Социальное значение охраны труда в том, что она: - охраняет жизнь и здоровье работника от возможного вреда, нанесенного производственными факторами;

- направлена на сохранение работоспособности и трудового долголетия человека; - способствует его культурно-техническому росту, так как лишь не чрезмерно усталый от работы работник способен вечерами учиться, повышать свою квалификацию, читать, развлекаться, заниматься спортом, развивать свою личность;

- способствует гуманизации труда, его облегчению.

Экономическое значение охраны труда в том, что она способствует: - росту производительности труда работников, а тем самым и росту производства, экономики;

- экономии фонда обязательного социального страхования и сокращению потерь рабочего времени, так как при хорошей охране труда меньше производственного травматизма, профессиональных заболеваний, а следовательно, меньше больничных листков и возмещения ущерба за вред, причиненный здоровью работника.

Правовое значение охраны труда в том, что: - она способствует работе по способностям с учетом тяжести условий труда, физиологических особенностей женского организма, его материнской функции, семейных обязанностей работников, а также психофизиологических особенностей организма несовершеннолетних, уровня трудоспособности инвалидов;

- правовой статус гражданина включает основное его право на охрану труда и юридические статутные гарантии этого права не только в процессе трудовой деятельности, но и при приеме на работу лиц, требующих особой защиты. Так, нельзя принимать женщин, несовершеннолетних до 18 лет на противопоказанные для них по медицинским основаниям работы;

- вопросы охраны труда являются объектом организационно-управленческих отношений коллектива работников и профсоюзного органа организации с администрацией, работодателем, а также социально-партнерских отношений на федеральном, отраслевом, региональном и территориальном уровнях; она является важнейшим элементом трудового правоотношения работника с работодателем, по которому работодатель обязан обеспечить охрану труда на рабочем месте работника, а работник -- соблюдать инструкции по охране труда.

В нашей стране проблемы охраны труда после распада СССР и появления частной собственности на имущество организаций значительно обострились, поскольку частный предприниматель стремится не тратить свою прибыль на охрану труда и обновление старого изношенного оборудования, из-за которого часты несчастные случаи на производстве.

До 2006 г. вместе с разделом ТК РФ «Охрана труда» действовал Федеральный закон от 17.07.1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации». Следует согласиться с Н.Н.Шептулиной, что после принятия ТК РФ данный Закон сохранил свое значение и в качестве комплексного межотраслевого акта являлся правовым актом непосредственного действия для регулирования правоотношений, возникающих из охраны труда (в той степени, в какой он не вступал в противоречие с ТК РФ) и продолжал служить правовым фундаментом для дальнейшего развития отношений в области охраны труда как на федеральном, так и на региональном уровне. Шептулина Н.Н., Комментарий к Федеральному закону «Об основах охраны труда в Российской Федерации», М/^ Юстицинформ, 2004. С.19..

Но Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой Кодекс Российской Федерации» СЗ РФ, 03.07.2006, N 27, ст.2878., и его положения вошли в Трудовой кодекс РФ. Думается, что с прекращением действия Закона об основах охраны труда в РФ само законодательство об охране труда пострадало в межотраслевом плане. Целесообразность выделения всех норм охраны труда в единый самостоятельный Федерального закона высказывается многими практиками и учеными в области охраны труда. Необходимость данного закона можно объяснить тем, что нормы ТК РФ недостаточно регулируют общественные отношения в области охраны труда. В то же время раздел X Кодекса "Охрана труда" перегружен нормами, по содержанию не соответствующими уровню кодификационного акта Снигирева И.О. Трудовой кодекс Российской Федерации и наука трудового права // Трудовое право в России и за рубежом. 2012. N 2. С. 2 - 9..

Предлагается включить в данный закон следующие положения, заимствованные (изъятые) из ТК РФ и новые:

1. Законодательно определить понятийный ряд терминов, связанных с охраной труда: понятия охраны труда, определение производственной опасности, характеристика отношений, на которые распространяется действие данного закона и т.д.

2. Действие закона предлагается распространить на отношения,

которые возникают в результате выполнения работ или оказания услуг по гражданско-правовым договорам. Определить, что работающий по гражданско-правовому договору имеет право на компенсации по условиям труда, а также право отказаться от исполнения заказа по гражданско-правовому договору (полностью или частично) в случае, если в договоре не определена ответственность сторон в области охраны труда, или оговоренные безопасные условия труда не созданы заказчиком.

3. Возможно имеется необходимость включить в данный закон полномочия службы охраны труда на предприятии. Анализ международного правового регулирования охраны труда приводит к выводу о целесообразности введения в этот закон нормы о создании социальной службы охраны труда как на государственном и муниципальном, так и на локальном уровне управления охраной труда.

4. В данный закон предлагается включить нормы, посвященные

соответствию производственных зданий (помещений), производственного оборудования и производственных процессов требованиям охраны труда.

5. Следовало бы определить виды (по разным органам) контроля и надзора в области охраны труда. Полномочия и компетенцию этих органов с особенностями по контролю и надзору именно в этой области. Определить особенности порядка проведения проверок соблюдения норм и правил охраны труда с учетом международных норм. Определить полномочия по профсоюзному контролю в этой сфере.

В данный федеральный закон могли бы войти и другие нормы, которые сейчас «перегружают» ТК РФ (например, ст. 229.2 ТК РФ). Известно, что нормы права об охране труда содержатся во множестве подзаконных нормативных правовых актов, которые нередко не согласованы между собой. Как ТК РФ является ядром для всего трудового законодательства, так и данный федеральный закон может стать ядром для законодательства об охране труда.

1.2 Историческое развитие законодательства об охране труда

Большинство источников утверждает Энциклопедия Брокгауза и Эфрона. Фабрика. Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Том 4., что государственное управление охраной труда началось в 1734 г., так как в этом году, основываясь на мнении Коммерц-коллегии, Сенат приказал определить обер-комиссара и троих комиссаров, достойных и искусных людей, для смотрения над фабриками и приведения их в лучший распорядок. Сбор денег на жалованье этим новым чиновникам производился с фабрикантов.

В.П. Литвинов-Фалинский считал первым фабричным законом Литвинов-Фалинский В.П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция. Москва, Типография А.С.Суворина, 1904. С.1. Правила от 24 мая 1835 г. - Высочайше утвержденное мнение Госсовета "Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму" ПСЗ, II собрание, Санкт-Петербург, 1836, №8157, С.447-448.. Микулин А.А. так же считал этот документ первым законодательным актом фабричного законодательства Микулин А.А. Фабричная инспекция в России 1882-1906 / Известия Киевского политехнического института. Киев, 1906. С.2..

В 1843 г. для содействия владельцам промышленных предприятий и для усовершенствования принадлежащих им фабрик и заводов были учреждены должности губернских механиков. В их обязанности входило освидетельствование паровых котлов и надзор за соблюдением правил по их безопасной эксплуатации. Основным источником доходов этих механиков были сборы с фабрикантов за их освидетельствование.

Первые предложения по поводу создания государственного учреждения по надзору за отношениями между фабрикантами и рабочими в т.ч. в области охраны труда прозвучали в 1859 г., когда была учреждена Комиссия при Министерстве финансов для пересмотра Устава о промышленности. В целях надзора за соблюдением фабрикантами установленных законом правил в отдельных местностях предлагалось ввести должности инспекторов и их помощников, которые должны были не реже, чем раз в год, проводить осмотр фабрик и заводов См.: Микулин А.А. Фабричная инспекция в России 1882-1906 / Известия Киевского политехнического института. Киев, 1906. С. 2.. В этом документе были определены полномочия инспекторов. Предлагалось наделить их правами посещать фабричные и заводские заведения в любое время суток, требовать документы, книги учета в целях проведения проверок по вопросам труда малолетних, оплате труда работников, режима работы и несчастных случаев на производстве.

В 1859 г. была создана комиссия при С.-Петербургском генерал-губернаторе, которая обследовала значительное количество фабрик и заводов с целью урегулирования производственных процессов, после чего она сочла необходимым разработать правила, способствующие предупреждению увечий на фабриках и заводах Лушников А.М. Наука трудового права России: историко- правовые очерки в лицах и собраниях. Ярославль, 2003. С.47. Литвинов-Фалинский В.П. Ответственность предпринимателей за увечья и смерть рабочих по действующему законодательству. СПб. 1899. С.18.Быков А.Н.Промышленный травматизм, его размеры, значение и возможность борьбы с ним. СПБ. 1913. С.36..

Однако проект создания государственного органа по контролю и надзору был реализован лишь с принятием 1 июня 1882 г. Закона «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах» ПСЗ. Изд. 3-е. Т. 2. № 931. .

Закон 1 июня 1882 г. установил определенные ограничения труда малолетних в ночное время, снизил продолжительность их рабочего времени, обязал владельцев фабричных и заводских заведений предоставлять малолетним рабочим, не имеющим начального образования, возможность посещать школы.

Для надзора за исполнением Закона от 1 июня 1882 г. учреждалась «особая» инспекция - Фабричная инспекция (п. 2 Закона). Инспекция находилась в ведении Министерства финансов. Местности, в которых существовала фабричная, заводская и мануфактурная промышленности, делились на округа. В каждом округе предполагалось учредить по одному или несколько инспекторов, которые подчинялись Главному инспектору. Первоначально было определено девять округов.

Закон от 1 июня 1882 г. определил полномочия фабричных инспекторов. На них возлагались обязанности по наблюдению за исполнением постановлений о занятиях малолетних рабочих и о посещении ими начальных училищ. О допущенных нарушениях этих постановлений инспекторы имели право составлять протоколы, которые направлялись в судебные органы для привлечения виновных к ответственности. Таким образом, впервые была введена административная ответственность работодателей за нарушения в области охраны труда.

Действие закона не распространялось на заводы, фабрики и мануфактуры, принадлежащие казне и правительственным установлениям, и на ремесленные учреждения (п. 2 пп. 5 Закона). В этих заведениях надзор за работой малолетних и их обучением возлагался на тех должностных лиц, которые осуществляли управление ими. Министерству финансов по соглашению с Министерством внутренних дел было дано право распространять правила работы малолетних на ремесленные заведения, если это будет признано «возможным» и «полезным» (п. 6 Закона).

Поскольку Закон от 1 июня 1882 г. вступил в силу только с 1 мая 1884 г., первые два года своей деятельности фабричные инспекторы посвятили общему ознакомлению с фабриками и заводами, сбором информации о положении рабочих, о числе малолетних, их возрасте, школах, гигиенических условиях, занятиях, школьном обучении и т.д. Как руководство к действию фабричным инспекторам Главным фабричным инспектором было разослано Отношение № 15 от 17.09.1882 г. См.: Янжул И.И. Фабричный быт Московской губернии. Отчет за 1882-1883 г. фабричного инспектора над занятиями малолетних рабочих Московского округа. СПб., 1884С. I-XX. , в котором были определены задачи инспекторов.

Инструкция для фабричных инспекторов была утверждена 19 декабря 1884 г., а опубликована 26 февраля 1885 г. Об инструкции чинам инспекции по надзору за исполнением постановлений о малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах, и о правилах относительно исполнения сих постановлений владельцами заводов, фабрик и мануфактур, а также лицами, управляющими или заведующими сими заведениями, утв. 19 декабря 1884 г. // СУ. 1885. № 23. Ст. 214.

3 июня 1886 г. был принят Закон, который утвердил «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» ПСЗ. Изд. 3-е. Т. 4. № 3769. .

Закон от 3 июня 1886 г. определил взаимоотношения Фабричной инспекции с губернскими властями. В ряде губерний были учреждены Губернские по фабричным делам присутствия, в состав которых входили губернатор, представители прокурорского надзора, губернского жандармского управления. Во время разбора крупных недоразумений, забастовок фабричные инспекторы тесно сотрудничали с губернскими присутствиями.

Предлагалось определить руководящее место губернских властей при решении вопросов благоустройства на фабриках, предоставив им возможность оперативно восполнять пробелы в законодательстве путем административных распоряжений, где этого «неотлагательно» требовали «интересы общественного порядка» См.: Литвинов-Фалинский В.П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. Изд. 2-е. СПб., 1904. Указ. соч. С. 288., которые фактически были интересами самодержавия по самосохранению.

Правилами по найму 1886 г. на губернские по фабричным делам присутствия было возложено (п. 5 Правил):

- издание обязательных постановлений о мерах, которые должны быть соблюдены для охраны жизни, здоровья и нравственности рабочих во время работ, нахождения их в фабричных зданиях, в отношении врачебной помощи;

- рассмотрение дел о нарушениях Устава о промышленности, совершенных заведующими фабриками или заводами;

- рассмотрение жалоб на распоряжения чинов Фабричной инспекции и отмена их в определенных случаях. При этом о противозаконных и неправильных действиях фабричных инспекторов присутствия должны были доводить до сведения Главного инспектора;

- «разрешение сомнений» фабричных инспекторов при применении законов (фактически это функция разъяснения этих законов) и др.

На Фабричную инспекцию, кроме надзора за исполнением постановлений о работе и обучении малолетних рабочих, Правилами были возложены дополнительные функции (п. 7 Правил):

- надзор за исполнением правил, определяющих взаимоотношения фабрикантов и рабочих;

- надзор за исполнением постановлений, издаваемых губернскими по фабричным делам присутствиями;

- рассмотрение и утверждение такс, табелей, расписаний и правил внутреннего распорядка, составляемых фабричными управлениями для руководства рабочих;

- принятие мер по предупреждению споров и недоразумений между фабрикантами и рабочими путем исследования причин этих неудовольствий на местах и склонения к миролюбивому соглашению сторон;

- возбуждение дел в отношении нарушителей закона и поддержание обвинений в отношении их в суде.

В этот период недостаточно внимания уделялось вопросам охраны труда, постановления и правила об охране труда не издавались. В 1886 году были изданы «Правила о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности», возлагающие на созданные в том же году местные по фабричным делам присутствия издание обязательных постановлений о мерах для охраны жизни и здоровья рабочих во время работ. Однако из 56 существующих тогда местных присутствий обязательные постановления были приняты лишь 32. Крузе Э.Э. Условия труда и быта рабочего класса России в 1900-1914 годах. Л., 1981; его же. Петербургские рабочие в 1912-1914 годах. М.;Л., 1961. стр. 42

Материальная зависимость губернских механиков от владельцев промышленных предприятий порождала послабления и упущения при осуществлении их деятельности. В связи с этим и для более качественного надзора за работой паровых котлов было принято решение о преобразовании института губернских механиков. Законом от 14 марта 1894 г. «О преобразовании Фабричной инспекции и должностей Губернских Механиков и о распространении действия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих» ПСЗ. Изд. 3. Т. 14. № 10420. их обязанности были возложены на фабричных инспекторов.

Таким образом, в обязанности фабричных инспекторов была введена - функция технического надзора. Ввиду того, что надзор за эксплуатацией паровых котлов вызывал необходимость технической подготовки лиц, его осуществляющих, Закон от 14 марта 1894 г. определил, что на должности фабричных инспекторов принимались лишь лица с высшим техническим образованием.

Исследованию фабричными инспекторами подлежали вопросы технической безопасности производств, их санитарно-гигиенического состояния, анализ причин травматизма и несчастных случаев на производстве. «Устранение опасных и вредных для рабочих условий труда составляет весьма важную задачу в деятельности инспекции» - отмечал А. А. Микулин Микулин А.А. Фабричная инспекция в России 1882-1906 / Известия Киевского политехнического института. Киев, 1906. С. 329..

При обнаружении в ходе инспекционных осмотров в промышленных заведениях условий труда, которые могли угрожать жизни и здоровью рабочих, фабричный инспектор обязан был давать подробные разъяснения о мерах по устранению замеченных недостатков. Одновременно с этим он представлял в Губернское по фабричным делам присутствие свое заключение с предложениями по принятию законодательных актов (постановлений) по устранению тех или иных недостатков и условий, которые влекли за собой опасность для жизни и здоровья рабочих См.: Наказ чинам фабричной инспекции 1894 г. // СУ. 1894. № 104. Ст. 704; Наказ чинам фабричной инспекции 1900 г. // СУ. 1900. № 23. Ст. 434..

Закон ввел временный (на три года) сбор с паровых котлов, наблюдение за поступлениями этих сборов были возложены также на фабричных инспекторов. Кроме того, на них были возложены обязанности по сбору и проверке статистических сведений обо всех имеющихся в их районе промышленных заведениях.

Министерство финансов в связи с изменениями функций в 1894 г. издало для работы фабричных инспекторов новый порядок - «Наказ чинам фабричной инспекции» СУ. 1894. № 104. Ст. 704..

Наказ определил основные функции фабричных инспекторов. К ранее имеющимся функциям были добавлены:

- надзор за исполнением правил о работе паровых котлов, производство их испытании;

- сбор, проверка и составление статистических сведений об имеющихся в их районе промышленных предприятиях;

- исполнение поручений губернского или областного начальства по осмотру и описанию фабрик и заводов, по освидетельствованию паровых машин и котлов, по составлению описей и оценок фабричных заведений;

- контроль за поступлениями в казну сборов с паровых котлов;

- возбуждение дел о неуплате этих сборов, составление протоколов;

- надзор за соблюдением на фабриках и заводах «должного благоустройства и порядка»;

- наблюдение за исполнением фабрикантами и рабочими правил, определяющих их обязанности и взаимоотношения между ними и др.

Правила 1886 г. и соответственно надзор за их исполнением Фабричной инспекцией не распространялись на горные заводы и промыслы. Эти производства подпадали под надзор горнозаводских присутствий, на которые были возложены функции фабричных инспекторов. Однако особым отличием наем на горных заводах и просто заводах ничем не выделялся. Следовательно, назрел вопрос об объединении надзора над горной и не горной промышленностью. Этому объединению препятствовало то, что присутствия горнозаводские и по фабричным делам подчинялись разным ведомствам: Горному департаменту Министерства земледелия и государственных имуществ и Департаменту торговли и мануфактур Министерства финансов.

На решения тех и других присутствий (горнозаводских и по фабричным делам) могли подаваться жалобы, которые подлежали рассмотрению соответствующими министерствами по согласованию с Министерством внутренних дел. Возник вопрос о создании особого единого коллегиального органа для рассмотрения этих вопросов. Не было единства действий при решении одних и тех же надзорных функций в работе фабричных присутствий и фабричной и горно-фабричной инспекции. Встал вопрос об определении единого порядка работы надзорных органов труда.

С увеличением штата Фабричной инспекции, вследствие распространения Правил по найму 1886 г. на все новые и новые губернии, стало затруднительно общение Департамента торговли и мануфактур непосредственно с фабричными инспекторами каждой губернии, поскольку, как отмечалось ранее, окружные инспекторы были упразднены.

На основании Закона от 7 июня 1899 г. «Положение о Главном по фабричным и горнозаводским делам присутствии» контрольно-надзорные органы вновь подверглись преобразованию ПСЗ. Изд. 3-е. Т. 19. Отд. 1. № 17122. . Было создано Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, тем самым был объединен горный и промышленный надзоры.

В состав Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия под председательством министра финансов вошли: товарищ Министра финансов, директора Департамента торговли и мануфактур, вице-директор этого Департамента, заведующий делами Фабричной инспекции, по одному члену от Военного министерства и министерства Юстиции, окружные фабричные инспекторы (по приглашению министра финансов), семь членов от промышленников и другие.

На Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие было возложено решение следующих вопросов:

- по изданию инструкций, наказов, правил в развитие действующих фабричных законов, включая вопросы охраны жизни и здоровья и нравственности рабочих. Тем самым Фабричная инспекция принимала участие в законотворческой деятельности;

- по рассмотрению и разрешению жалоб на определения и обязательные постановления местных фабричных и горнозаводских присутствий, их отмене;

- по разрешению сомнений по применению распоряжений и узаконений, принятых присутствием. Фактически это процедура официального толкования законов;

- по обсуждению предложений соответствующих министерств (внутренних дел, военного, финансового и т.д.) по вопросам в рамках своей компетенции.

В.П. Литвинов-Фалинский в 1900 г. писал о постановке охраны труда в России: «К сожалению, наше законодательство уделяет этому вопросу слишком малое внимание и для охраны жизни и здоровья рабочих у нас почти ничего не сделано». Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. Изд. 2-е. СПб., 1904. с. 209

А.Н. Быков в 1909 году писал, что в Уставе о промышленности нет статей об охране жизни и здоровья рабочих, что охрана труда рабочих - самая слабая сторона русского законодательства. Быков А.Н. Фабричное законодательство и развитие его в России : лекция, чит. в СПб., политехникуме и в технологическом институте в 1908-9 г. учебных годах. СПб., 1909.; его же. Промышленный травматизм, его размеры, значение и возможность борьбы с ним // Охрана труда в промышленных предприятиях. СПб., 1913. с. 202 В Горном Уставе имелись стать 715-717, 721, 722, 729, 733, согласно которым управление предприятием обязано было извещать правительственный надзор о начале каждой подземной разработки, а органы надзора должны были контролировать условия работ и обращать внимание предпринимателей на недостатки. В 1908 году была издана специальная инструкция министерства торговли и промышленности об охране труда шахтеров.

8 июня 1901 г. был принят Закон «О порядке расходования капитала для вспомоществования больным и увечным рабочим», которым на фабричных инспекторов были возложены функции наблюдения за расходованием капитала, образуемого из штрафов, налагаемых на фабрикантов фабричными присутствиями.

В 1903 г. Законом «Об утверждении правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» ПСЗ РИ, изд. 1903. Т. 11.2. № 270 на фабричных инспекторов были возложены новые многочисленные обязанности по расследованию жалоб потерпевших о вознаграждении, утверждение соглашений между сторонами о вознаграждении, составление и выдача сторонам актов в случаях недостижения ими соглашения и др.

В 1911 году Отделом промышленности Министерства торговли и промышленности были разработаны «Правила о мерах безопасности работ в заведениях фабрично-заводской промышленности», которые были утверждены Министром торговли и промышленности 31 марта 1913 г. и изданы Главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием 19 февраля 1913 г. Собрание узаконений, 1913, с. 1515.

Однако, эти Правила не обязывали промышленников вводить их в действие. Предполагалось, что они распространялись на вновь вводимые объекты. Для остальных промышленников фактически эти правила вводились с 1 июля 1916 г. Правила предусматривали проведение таких мероприятий: увеличение проходов между машинами, ограждение машин, об устройстве котельной и даже обеспечение чистоты воздуха искусственной вентиляцией. Крузе, Условия труда и быта рабочего класса России в 1900-1914 годах. Л., 1981; его же. Петербургские рабочие в 1912-1914 годах. М.;Л., 1961. с. 44

Подводя итоги развития законодательства в сфере охраны труда в вышеуказанный период, необходимо сказать, что с момента возникновения фабричное законодательство развивалось динамично, значительная роль в этом отводилась фабричным инспекторам.

В апреле 1917 г. Временное правительство России планировало сформировать инспекцию труда, которая выбиралась бы рабочими организациями и была ответственна перед ней. С июня по август 1917 г. было приняты три постановления об ограничении детского и женского труда (на подземных работах и в ночное время).

Советское государство получило «в наследство» производственный базис, в котором применялся в основном тяжелый физический, ручной труд с условиями труда, не обеспечивавшими сколько-нибудь надлежащей охраны труда. Поэтому сразу же были изданы акты, которые обеспечивали охрану труда в первую очередь без создания специальной техники безопасности, на которую в годы гражданской войны и послевоенной разрухи у государства не было средств и сил. К таким актам относится Декрет СНК РСФСР «О 8-часовом рабочем дне» Газета Временного рабочего и Крестьянского Правительства, № 2, 30.10.1917. от 29 октября 1917 г., Кодекс законов о труде 1918 г. Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства,1918, №87-88, ст.905.

В этом Кодексе содержался ряд статей, предусматривавших, в частности: максимальный 8-часовой рабочий день для всех трудящихся, а для лиц, не достигших 18 лет, занятых в особо вредных отраслях производства и под землей, - не более 6-ти часов; еженедельный непрерывный отдых для всех трудящихся продолжительностью 42 часа; запрещение, как правило, сверхурочных работ; запрет применения труда лиц, не достигших 16-летнего возраста; запрещение ночного труда и труда в особо вредных отраслях, а также привлечения к сверхурочным работам всех лиц, не достигших 18-летнего возраста; учреждение инспекции труда и санитарной инспекции, избираемых советами профессиональных союзов, и т.д.

Декретом СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «Об учреждении Инспекции труда» была создана Инспекция труда в Советском государстве СУ РСФСР. 1918. № 36. С. 474..

Этим же Декретом упразднялись: Фабричная инспекция, Главное по фабричным и горным делам присутствие, губернские и областные по фабричным делам и горнозаводским делам присутствия.

На Инспекцию возлагались функции наблюдения и контроля за проведением в жизнь декретов, постановлений и других актов советской власти в области охраны интересов трудящихся масс, а равно и непосредственное принятие необходимых мер по охране безопасности, жизни и здоровья рабочих и работниц (п. 8 Декрета).

Кодекс законов о труде РСФСР 1922 г. Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства,1922, №70, ст.903. предусматривал более широкий круг мероприятий по охране труда. Так, он возлагал на все предприятия и учреждения обязанность принимать необходимые меры к устранению или уменьшению вредности условий работы, предупреждению несчастных случаев и содержанию места работы в надлежащем санитарно-гигиеническом состоянии, а также устанавливал обязанность соответствующих органов государства и профсоюзов обеспечивать реализацию вытекающего из ст. 139 КЗоТ права рабочих и служащих на безопасные и здоровые условия труда путем учреждения строгого надзора и контроля за соблюдением законодательства по охране труда. В нем также получили дальнейшее развитие установленные Кодексом законов о труде 1918 г. завоевания в области ограничения рабочего времени, установления еженедельного отдыха, запрещения сверхурочных работ, охраны труда подростков и женщин и т. д. Кодекс законов о труде 1922 г. впервые установил (хотя и не совсем четко и полно) зависимость охраны труда от состояния средств труда и указал на отдельные, наиболее важные средства труда, которые должны отвечать требованиям охраны труда.

Наряду с этим КЗоТ РСФСР 1922 г. содержал ряд норм, предусматривавших и другие средства (мероприятия) организационного, материального и социального характера, обеспечивающих охрану труда: пропаганду правил по охране труда, инструктаж рабочих и т. д. (ст. 145); выдачу спецодежды, предохранительных приспособлений, нейтрализующих веществ или жиров и т. д. (ст. ст. 141, 342); медицинские осмотры (ст. 143); компенсирующие средства (ст. ст. 95, 96, 115); правовые запреты (гл. VIII Кодекса) и др. Голощапов С.А. Охрана труда по КЗоТ РСФСР 1922 г. М. ВЮЗИ, 1974. С.135. В первых декретах Советского государства, а затем в Кодексах законов о труде 1918 и 1922 гг. содержались также специальные нормы, направленные на охрану труда женщин и подростков.

Таким образом, нормы по охране труда в первом периоде развития советского государства предусматривали проведение мероприятий, как правило, непосредственно на предприятии и носили защитный характер от опасных условий труда. В тех случаях, когда уровень научных достижений не позволял полностью защитить работника от опасных и вредных факторов производства, законодательство предусматривало компенсирующие средства (сокращенный рабочий день, дополнительные отпуска, повышенные тарифные ставки и т. д.).

Инспекторы труда отмечают, что в эти годы из уст ответственных работников им приходилось слышать, что «органы охраны труда являются только помехой». Этот период называют «периодом пропаганды и постепенного внедрения идей охраны труда». «Реальных результатов в смысле резкого оздоровления условий труда этот период не дал и дать не мог, ибо для этого не было необходимой материальной предпосылки» Крюков Н.К. Несколько слов о ленинградской инспекции труда // Охрана труда. 1928, № 6 (35). С. 13..

Инспекции труда в годы Гражданской войны и разрухи инспекторам труда приходилось не только осуществлять надзор за деятельностью работодателей по обеспечению безопасных условий труда, но и самим их обеспечивать. А.Е. Винников вспоминал: «Когда …. фабрики и заводы еле работали, когда в городах рабочий задыхался в тисках голода, холода и эпидемии, чрезвычайно ограниченными были и возможности инспекции. Если инспектору удавалось тогда добыть фунт гвоздей, несколько фанерных досок, чтобы забить отверстие в окнах, если инспектору удавалось добиться выдачи рабочим пары халатов (прозодежды), несколько бутылок молока или фунта масла, считалось большим достижением» Винников А.Е. Инспекции труда за десять лет // Охрана труда. 1928. № 6 (35). С. 5-6.. С развитием промышленности и стабилизацией экономики, начиная с последних лет нэпа, стабилизируется и деятельность Инспекции труда, начинается новый этап ее развития.

С 1926 г. государственные органы охраны труда, включая Инспекцию труда, становятся на путь «стремительного планового оздоровления условий труда», «деятельность инспекции труда носит уже не пропагандистский, а реальный характер» См.: Крюков Н.К. Указ. соч., основной лозунг - «Не компенсация вредностей, а действительное оздоровление условий труда» См.: Винников А.Е. Инспекции труда за десять лет // Охрана труда. 1928. № 6 (35)..

Инспекторы труда имели право не только выдавать предписания об устранении выявленных нарушений действующего законодательства, но и принимать экстренные меры к устранению условий, угрожающих жизни и здоровью рабочих, если даже принятие указанных мер и не было предусмотрено специальным законом или постановлением, инструкцией либо распоряжением Народного комиссариата труда или местного отдела труда и если они «нарушают интересы рабочих и грозят вредом и опасностью их здоровью или жизни» Винников А. Что такое инспекция труда. М., 1925. С. 54. .

1 сентября 1918 г. Наркомтруда принял Наказ агентам надзора по технике безопасности Положение об учреждении инспекции труда и об органах надзора по технике безопасности. Наказы инспекции труда и агентам надзора по технике безопасности. С. 27-32. . Наказ предусматривал те же общие права технических инспекторов, что и инспекторов труда при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий.

Циркуляр Наркомтруда от 18 апреля 1921 г. № 147 утвердил Инструкцию по расследованию несчастных случаев инспекторами труда, техническими и санитарными Инструкция по расследованию несчастных случаев инспекторами труда, техническими и санитарными, утв. Циркуляром Наркомтруда от 18 апреля 1921 г. № 147 // Сборник законов по охране труда. Ч. 1. С. 154-156. .

Инструкция предписывала проводить расследование причин несчастных случаев техническим и санитарным инспекторам совместно с инспекторами труда. В случае, если такое совместное расследование невозможно, то его проводил тот инспектор, который прибывал на место первым. При этом он был обязан согласовывать акт расследования с тем инспектором, который при этом расследовании отсутствовал.

Технические инспекторы назначались местными отделами труда из числа специалистов-техников и подчинялись непосредственно заведующему техническим подотделом отдела труда губернского Совдепа.

Начиная с 1933 г. ВЦСПС наделяется правом принимать общие правила по технике безопасности и промышленной санитарии, а ЦК профсоюзов и министерства - отраслевые аналогичные правила. До августа 1970 г. всеми органами издано более 900 общих и отраслевых нормативных актов по охране труда Голощапов С.А. Правовые вопросы охраны труда в СССР. М. Юридическая литература. 1982. С.16.

Индустриализация промышленности привела к тому, что обеспечение безопасных условий труда при машинном производстве стала зависеть не только и не столько от администрации предприятия, сколько от правильных технических и санитарных параметров производственных зданий, от конструкции машин и иных технических средств, от наличия в них устройств и приспособлений, обеспечивающих безопасные и здоровые условия труда, т. е. от использования научных достижений при конструировании техники. В связи с этим, с одной стороны, широкое внедрение новой техники вызывало необходимость разработки значительного числа правил и норм, содержащих разнообразные требования охраны труда и устанавливающих обязанность соответствующих органов обеспечить выполнение этих требований, т. е. гарантировать право на здоровые и безопасные условия труда. С другой стороны, необходимость соблюдения требований охраны труда при создании новых средств труда постепенно перемещается на стадию их проектирования и конструирования, т. е. проектно-конструкторские и научно-исследовательские организации становятся субъектами, которые обязаны выполнять требования охраны труда.

В 60-70 г.г. принимается много норм и правил, направленных на охрану труда. Активное и непосредственное участие в этом принимали профсоюзы. Постепенно расширяется круг органов государства, на которые возлагается обязанность выполнять требования охраны труда, содержащиеся в правилах и нормах за счет привлечения проектно-конструкторских и научно-исследовательских организаций. Все эти факторы в сочетании с дальнейшим развитием экономики наполнили новым содержанием право на здоровые и безопасные условия труда и значительно усилили гарантии соблюдения этого права.

Межотраслевые и отраслевые правила и нормы по охране труда в период широкого внедрения машинного производства, развития ряда отраслей промышленности расширяли число правовых норм применительно к особенностям отдельных производств и отраслей. По своему содержанию эти нормы были направлены на создание технических устройств и приспособлений, обеспечивающих безопасные условия труда, а в тех производствах, где нельзя устранить опасные и вредные производственные факторы, - на обеспечение работников нейтрализующими и компенсирующими средствами.