Правовые основы охраны труда

Комиссией принимаются к рассмотрению только оригиналы подготовленных документов, после чего с них снимаются заверенные копии (делаются выписки). Документы с надлежаще не оформленными поправками, подчистками и дополнениями как официальные не рассматриваются и подлежат изъятию.

При проведении расследования несчастных случаев комиссия (либо самостоятельно проводящий расследование государственный инспектор труда) на основе собранной информации и изучения имеющихся материалов устанавливает обстоятельства и причины несчастного случая, а также лиц, допустивших нарушение требований охраны труда, вырабатывает предложения по устранению выявленных нарушений, причин несчастного случая и предупреждению аналогичных несчастных случаев. При необходимости работодатель за счет собственных средств обеспечивает по требованию комиссии сбор и закрепление материалов расследования несчастных случаев.

Несчастные случаи, квалифицированные комиссией или государственными инспекторами труда, проводившими их расследование, как несчастные случаи на производстве, подлежат оформлению актом о несчастном случае на производстве по форме 2, предусмотренной Приложением N 1 к Постановлению N 73 (далее - акт формы Н-1). Несчастные случаи, происшедшие с профессиональными спортсменами во время тренировочного процесса или спортивного соревнования, квалифицированные по результатам расследования как несчастные случаи на производстве, оформляются актом о несчастном случае на производстве по форме 3, предусмотренной Приложением N 1 к настоящему Постановлению (далее - акт формы Н-1 ПС).

По результатам расследования каждого группового несчастного случая, тяжелого несчастного случая или несчастного случая со смертельным исходом (за исключением несчастных случаев, происшедших с профессиональными спортсменами во время тренировочного процесса или спортивного соревнования либо в результате аварий в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты) составляется акт о расследовании группового несчастного случая (тяжелого несчастного случая, несчастного случая со смертельным исходом) по форме 4, предусмотренной Приложением N 1 к Постановлению N 73 (далее - акт о расследовании несчастного случая), в двух экземплярах, которые подписываются всеми лицами, проводившими в установленном порядке его расследование.

Если комиссия в ходе расследования несчастного случая пришла к выводу, что несчастный случай произошел не при выполнении работником трудовых обязанностей или работы по заданию организации или индивидуального предпринимателя, она составляет акт о расследовании произвольной формы, в котором обосновывает свои выводы и прилагает к нему материалы расследования. Акт по форме Н-1 в этом случае не составляется. Подлинники документа остаются у работодателя.

Государственный инспектор труда при выявлении сокрытого несчастного случая, поступлении жалобы, заявления, иного обращения пострадавшего (его законного представителя или иного доверенного лица), лица, состоявшего на иждивении погибшего в результате несчастного случая, либо лица, состоявшего с ним в близком родстве (их законного представителя или иного доверенного лица), о несогласии их с выводами комиссии по расследованию несчастного случая, а также при получении сведений, объективно свидетельствующих о нарушении порядка расследования, проводит дополнительное расследование несчастного случая в соответствии с требованиями гл. 36 Трудового Кодекса РФ независимо от срока давности несчастного случая.

Дополнительное расследование проводится, как правило, с привлечением профсоюзного инспектора труда, а при необходимости - представителей соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, и исполнительного органа страховщика (по месту регистрации работодателя в качестве страхователя). По результатам дополнительного расследования государственный инспектор труда составляет заключение о несчастном случае на производстве и выдает предписание, обязательное для выполнения работодателем (его представителем).

Государственный инспектор труда имеет право обязать работодателя (его представителя) составить новый акт о несчастном случае на производстве, если имеющийся акт оформлен с нарушениями или не соответствует материалам расследования несчастного случая. В этом случае прежний акт о несчастном случае на производстве признается утратившим силу на основании решения работодателя (его представителя) или государственного инспектора труда.

Следующим, четвертым, этапом в расследовании несчастного случая может быть привлечение специалиста-эксперта. Специалисты-эксперты не участвуют в работе комиссии по расследованию несчастного случая на производстве, но могут быть привлечены комиссией для целей расследования в случае необходимости специальных знаний. Условия привлечения лиц, обладающих специальными знаниями, зависят от состава комиссии, расследующей несчастный случай, от тяжести повреждения здоровья пострадавшего, от ведомственной или отраслевой принадлежности объекта, где произошел несчастный случай.

Так, например, при групповом несчастном случае с числом погибших 5 человек и более комиссию по расследованию несчастного случая возглавляет руководитель государственной инспекции труда - главный государственный инспектор труда соответствующей государственной инспекции труда или его заместитель по охране труда, который принимает необходимые меры по привлечению в установленном порядке квалифицированных специалистов-экспертов в целях обеспечения применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также получения информации о влиянии применяемых технологий, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников.

Необходимость привлечения специалистов-экспертов вытекает из обязанностей работодателя в процессе расследования несчастных случаев на производстве (ст. 229 Трудового Кодекса РФ). Он должен обеспечить в необходимых для расследования случаях выполнение технических расчетов, проведение лабораторных исследований, испытаний, других работ и подготовить для комиссии экспертные заключения специалистов, результаты лабораторных исследований и экспериментов, медицинское заключение о характере и степени тяжести повреждения, а также другие материалы (планы, документы, выписки, протоколы, указанные в ст. 229.2 Трудового Кодекса РФ).

В расследовании несчастного случая могут проводиться экспертизы различного вида, такие как:

- экспертиза по определению степени тяжести производственной травмы (регламентируется Схемой определения тяжести повреждений здоровья при несчастных случаях на производстве, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 24.02.2005 N 160) Российская газета, N 76, 14.04.2005;

- экспертиза по определению степени утраты профессиональной трудоспособности (регламентируется Правилами установления степени утраты профессиональной нетрудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.10.2000 N 789) Собрание законодательства РФ, N 43, 23.10.2000, ст. 4247;

- экспертиза страхового случая (регламентируется Письмом ФСС РФ от 03.07.2001 N 02-18/07-4808 и приложенными к нему Методическими рекомендациями "О порядке назначения и проведения исполнительными органами Фонда социального страхования Российской Федерации экспертизы страхового случая") Вестник государственного социального страхования. Социальный мир, N 9, 2001;

- экспертиза условий труда (регламентируется ст. 216.1 Трудового Кодекса РФ);

- другие виды экспертиз, необходимые в расследовании несчастных случаев, регламентируются УПК РФ (электротехническая, инженерно-технологическая, дорожно-транспортная, строительно-техническая, веществ и материалов и др.), применяемые как при техническом расследовании причин аварий, так и в расследовании несчастных случаев.

Е.Р. Россинская отмечает, и с ней следует согласиться, что судебная экспертиза назначается независимо от того, обладает ли лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, специальными знаниями, поскольку фактические данные, полученные путем экспертного исследования, не могут быть отражены ни в каком процессуальном документе, кроме заключения эксперта Россинская Е.Р. Судебная экспертиза в Гражданском, Арбитражном, Административном и Уголовном кодексах. М.: Норма, 2009. 688 с..

И заключительным, пятым, этапом расследования несчастного случая является превентивная функция - разработка мероприятий по предотвращению несчастных случаев в дальнейшем и устранению причин несчастного случая.

Мероприятия, предложенные комиссией, должны состоять из: мер по ликвидации последствий аварии с несчастным случаем; мер по устранению причин несчастного случая и предупреждению повторного возникновения подобного происшествия. Они могут быть изложены в виде таблицы или перечислены в тексте с указанием содержания мероприятий, сроков выполнения, ответственных лиц.

Причины вытекают из обстоятельств несчастного случая, следовательно, мероприятия должны тесно увязываться с причинами. В акте (форма Н-1, п. 9) необходимо указать основную и сопутствующую причины несчастного случая со ссылкой на нарушение требования законодательных и иных нормативных правовых актов, локальных нормативных актов. Однако законодатель не дает понятия "основная причина" и "сопутствующие причины". В работе А.Ю. Бутырина приводится определение понятий "непосредственная причина" и "основная причина" Бутырин А.Ю. Теория и практика строительно-технической экспертизы. М.: Городец, 2006. 544 с..

Под непосредственной причиной понимается явление, составляющее то звено причинной цепи, которое "примыкает" к исследуемому результату, то есть ведет к травматическому случаю. Действия основных причин создают опасную производственную ситуацию, отмечает В.И. Жерютин, и "срабатывают" по средствам воздействия других факторов. Так, обрыв строповочного троса приводит к падению груза, который ударно воздействует на находящегося под ним человека и травмирует его. Основными причинами здесь могут быть ненадлежащий технический надзор за эксплуатацией строповочного троса, превышение нормы грузоподъемности троса, нахождение человека в опасной зоне, а непосредственной причиной последствий - механическое воздействие упавшего груза на тело человека Жирютин В.И. Криминалистические методы установления причинности при расследовании преступных нарушений правил безопасности труда: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1979..

При заполнении акта о несчастном случае на производстве указываются причины несчастного случая (ранее указывалось до 2 причин в соответствии с прилагаемым Классификатором). В Положении N 73 законодатель не указывает количество причин, необходимых в акте формы Н-1, п. 9.

В заключение этого этапа приведем некоторые мероприятия, которые наиболее часто встречаются в материалах расследования несчастного случая на производстве: обучение и проверка знаний по охране труда по профессии или виду работы, при выполнении которой произошел несчастный случай; внедрение систем автоматического контроля и сигнализации о наличии и возникновении опасных и вредных производственных факторов, а также блокирующих устройств, обеспечивающих аварийное отключение технологического оборудования в случаях его неисправности; нанесение на производственное оборудование и коммуникации опознавательной окраски и знаков безопасности; совершенствование технологических процессов в целях устранения воздействия на работающих опасных и вредных производственных факторов; другие мероприятия в зависимости от причин несчастного случая.

В Трудовой кодекс РФ введена новая глава, посвященная особенностям регулирования труда дистанционных работников (гл. 49.1).

На практике дистанционное осуществление трудовой функции работника возможно во многих сферах деятельности, особенно в сфере оказания услуг. В частности, это могут быть юридические, консультационные, дизайнерские услуги. При этом существуют технические возможности осуществления трудовой деятельности не только вне места нахождения работодателя, но и вне пределов государства, на территории которого находится работодатель.

Однако российское трудовое законодательство основано на общем правиле, согласно которому работник осуществляет трудовую деятельность в месте нахождения работодателя, его филиала, представительства.

Трудовым кодексом РФ и до внесения изменений в него допускалась возможность осуществления трудовой деятельности вне места нахождения работодателя. Здесь, в первую очередь, следует отметить гл. 49 Трудового Кодекса РФ "Особенности регулирования труда надомников", однако положения этой главы регулируют осуществление трудовой деятельности производственного характера. Это следует из определения надомника - "лицо, заключившее трудовой договор о выполнении работы на дому из материалов и с использованием инструментов и механизмов, выделяемых работодателем либо приобретаемых надомником за свой счет" (ст. 310 ТК РФ).

В связи с этим попытки применения режима работы надомника, например, к такой категории работников, как юрисконсульт, как правило, не находят поддержки у судов (Апелляционные определения Иркутского областного суда от 12.04.2012 по делу N 33-3237/12 www.consultant.ru, Верховного суда Республики Бурятия от 09.04.2012 по делу N 33-616) www.consultant.ru.

Изложенным выше объясняется то, что фактическая трудовая деятельность на дистанционной основе ранее оформлялась на практике путем заключения гражданско-правового договора. Это следует из того, что "договорно-правовыми формами, опосредующими выполнение работ (оказание услуг), подлежащих оплате (оплачиваемая деятельность), по возмездному договору, могут быть как трудовой договор, так и гражданско-правовые договоры (подряда, поручения, возмездного оказания услуг и др.), которые заключаются на основе свободного и добровольного волеизъявления заинтересованных субъектов - сторон будущего договора" (Апелляционное определение Московского городского суда от 30.10.2012 по делу N 11-24732) www.consultant.ru.

Однако следствием данной правовой ситуации являлось то, что стороны указанных отношений не могли воспользоваться правовыми механизмами (права, гарантии, обязанности каждой из сторон), предусмотренными трудовым законодательством.

В статье 312.1 Трудового Кодекса РФ дано следующее определение дистанционной работы: "выполнение определенной трудовым договором трудовой функции вне места нахождения работодателя, его филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения (включая расположенные в другой местности), вне стационарного рабочего места, территории или объекта, прямо или косвенно находящихся под контролем работодателя, при условии использования для выполнения данной трудовой функции и для осуществления взаимодействия между работодателем и работником по вопросам, связанным с ее выполнением, информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет".

Из данного определения можно выявить следующие квалифицирующие признаки дистанционного труда:

- работник выполняет трудовую функцию вне территории, прямо или косвенно контролируемой работодателем;

- коммуникация между работником и работодателем осуществляется в том числе и через сеть "Интернет" (информационно-телекоммуникационная сеть общего пользования).

Нововведения Трудовой Кодекс РФ предусматривают новую для российского трудового законодательства форму коммуникации между работником и работодателем - обмен электронными документами. К такому обмену законодатель установил специальное требование: каждая из его сторон должна направлять подтверждение получения электронного документа от другой стороны в срок, определенный трудовым договором о дистанционной работе. Однако для осуществления этого обмена сторонам трудового договора о дистанционной работе необходимо получить усиленную квалифицированную электронную подпись.

Общие обязанности работодателя по охране труда установлены в ст. 212 Трудового Кодекса РФ. Применительно к дистанционной работе трудовое законодательство обязывает работодателя исполнять только обязанности, перечисленные в абз. 16, 19 и 20 ч. 2 ст. 212 Трудового Кодекса РФ:

- расследование и учет в нормативно установленном порядке несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- выполнение предписаний должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в установленной сфере деятельности, и рассмотрение представлений органов общественного контроля в сроки, установленные Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами;

- обязательное социальное страхование работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Исполнение прочих обязанностей работодателя, перечисленных в ч. 2 ст. 212 Трудового Кодекса РФ, возможно, но для этого требуется наличие соответствующего условия в трудовом договоре о дистанционных работниках (ст. 312.3 Трудового Кодекса РФ).

Работодатель обязан ознакомить дистанционного работника с требованиями охраны труда, которые должны соблюдаться при работе с оборудованием и средствами, рекомендованными или предоставленными работодателем.

Федеральная инспекция труда выделяет следующие причины несчастных случаев Статистические данные Роструда. /www.rostrud.ru:

1. Конструктивные недостатки и недостаточная надежность машин, механизмов, оборудования;

2. Hесовершенство технологического процесса

3. Эксплуатация неисправных машин, механизмов, оборудования

4. Hеудовлетворительное техническое состояние зданий, сооружений, территории

5. Hарушение технологического процесса

6. Hарушение требований безопасности при эксплуатации транспортных средств

7. Hарушение правил дорожного движения

8. Hеудовлетворительная организация производства работ

9. Hеудовлетворительное содержание и недостатки в организации рабочих мест

10. Hедостатки в организации и проведении подготовки работников по охране труда, в том числе

10.1. Непроведение инструктажа по охране труда

10.2. Непроведение обучения и проверки знаний по охране труда

11. Неприменение работником средств индивидуальной защиты, в том числе

11.1. Вследствие необеспеченности ими работодателем

12. Неприменение средств коллектив-ной защиты

13. Нарушение работником трудового распорядка и дисциплины труда, в том числе

13.1. Нахождение пострадавшего в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения

14. Использование пострадавшего не по специальности

15. Прочие причины, квалифицированные по материалам расследования несчастных случаев

Проанализировав и обобщив, причины несчастных случаев в историческом аспекте, можно сделать следующие выводы о том, что они подразделяются на:

а) технические: конструктивные недостатки и недостаточная надежность машин, механизмов, оборудования; эксплуатация неисправных машин, механизмов, оборудования и т.д.;

б) организационные: неудовлетворительная организация производства работ; неудовлетворительное содержание и недостатки в организации рабочих мест и т.д.;

в) личностные (человеческий фактор): нарушение требований безопасности при эксплуатации транспортных средств; неприменение работником средств индивидуальной защиты и т.д.

Исторически доказана необходимость государственного регулирования расследования несчастных случаев на производстве. При расследовании несчастных случаев с тяжелыми последствиями исторически принимает участие государство в лице инспекции труда.

2.2 Охрана труда как составная часть концепции достойного труда

11-12 декабря 2012 года в Москве состоялась Международная конференция высокого уровня по вопросам достойного труда.

Своими приоритетами Международная организация труда, являющаяся соорганизатором этого международного форума, ставит социальную справедливость и достойный труд Пресс-релиз | 11 декабря 2012 года/decentwork2012.ru.

Международной организацией труда сформулирована концепция Достойного труда, где достойному труду отведено центральное место в разработке национальных экономических и социальных политик, ключевая роль в обеспечении сбалансированности и социальной справедливости Организатору проведения Всемирного дня охраны труда / Методические рекомендации и информационные материалы. - Москва-Санкт-Петербург-Пермь: МОТ, 2007. С. 6..

По мнению МОТ, понятие достойного труда воплощает в себе ожидания людей, связанные с их трудовой жизнью. Люди хотят работать в безопасных условиях - точно так же, как они стремятся к производительному труду, приносящему достойное вознаграждение. Люди хотят иметь социальные гарантии на рабочем месте и социальную защиту для своих семей, а также возможности для индивидуального роста и социальной интеграции. Трудящиеся стремятся к свободе выражения мнений, к свободе объединения и участию в принятии решений по жизненно важным вопросам, к равенству возможностей и обращения для женщин и мужчин.

Охрана труда - составная часть концепции достойного труда. Труд должен не только хорошо оплачиваться, но при этом быть безопасным. Нельзя считать достойным трудом, если человек трудится в условиях свободы, но при этом рискует здоровьем. Если условия трудового договора хорошие, но при этом работа подрывает здоровье и благополучие человека, то такой труд также нельзя считать достойным.

МОТ призывает к тому, чтобы достойный труд играл ключевую роль в борьбе с бедностью, он являлся средством для достижения справедливого и устойчивого развития на благо всех людей. МОТ распространяет принципы достойного труда, продвигая охрану труда, а также работая в сфере занятости, социальной защиты, разработки трудовых стандартов, фундаментальных принципов и прав в сфере труда, развития социального диалога.

Вопросы охраны труда входят в сферу деятельности Целевой программы МОТ по охране труда и производственной среде «За безопасный труд» (InFocus Programme on Safety and Health at Work and the Environment - SafeWork). Программа занимается разработкой нормативных документов, информационно-разъяснительной работой и развитием технического сотрудничества в области охраны труда. В плане претворения в жизнь концепции достойного труда программа ставит перед собой четыре основные задачи:

- разработка политики и программ профилактики;

- расширение мер эффективной защиты в отношении наиболее уязвимых групп работников;

- более активное содействие правительствам, объединениям работодателей и работников;

- обеспечение того, чтобы социальный и экономический эффект от усиления защиты работников был зафиксирован и признан лицами, ответственными за разработку политики и принятие решений.

Постановлением VII съезда Федерации независимых профсоюзов от 14 января 2011 года принята Программа ФНПР «Достойный труд - основа благосостояния человека и развития страны».

По итогам проведенной международной встречи в декабре 2012 года была подписана совместная Программа сотрудничества между Российской Федерацией и Международной организацией труда на 2013-2016 гг., участниками и реализаторами которой стали Международная организация труда, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Федерация независимых профсоюзов России, Российский союз промышленников и предпринимателей, основной целью которой является содействие дальнейшему развитию социально-трудовых отношений в Российской Федерации в направлении достижения достойного труда Итоги конференции 12.12.12 г./ decentwork2012.ru.

В литературе и официальных нормативных актах дается различное понятие «достойного труда». Понятие достойного труда связано с трудовой жизнью людей. «Люди хотят работать в безопасных условиях - точно так же, как они стремятся к производительному труду, приносящему достойное вознаграждение. Люди хотят иметь социальные гарантии на рабочем месте и социальную защиту для своих семей, а также возможности для индивидуального роста и социальной интеграции. Трудящиеся стремятся к свободе выражения мнений, к свободе объединения и участию в принятии решений по жизненно важным вопросам, к равенству возможностей и обращения для женщин и мужчин» - определяет Концепция достойного труда Международной организации труда Организатору проведения Всемирного дня охраны труда… С. 6..

«Достойный труд - это, прежде всего, труд безопасный, высокопроизводительный, хорошо организованный и, естественно, предусматривающий высокую и справедливую оплату труда» Алексей Поздняков, Статья «Достойный труд - основа социальной политики»/ http://www.trud.ru/nomer/2013_003/..

Все определения исходят из того, что составляющими компонентами достойного труда являются:

- достойная заработная плата и система социальной защиты работников;

- низкий уровень безработицы;

- безопасные условия труда (низкий уровень травматизма, профессиональной заболеваемости).

Одной их составляющих частей достойного труда выделяется охрана труда. «..если труд хорошо оплачивается, но при этом небезопасен, то его нельзя считать достойным трудом; если человек трудится в условиях свободы, но при этом рискует здоровьем, то такой труд также нельзя считать достойным; если условия трудового договора хорошие, но при этом работа подрывает здоровье и благополучие человека, то такой труд также нельзя считать достойным» Организатору проведения Всемирного дня охраны труда…. С. 6 - указывает Международная организация труда.

На Международной конференции по вопросам достойного труда отмечалось Итоги конференции 12.12.12 г./ decentwork2012.ru:

Современные подходы к управлению опасными условиями на рабочих местах базируются на определении и оценке рисков и регулировании через принятие мер по предотвращению и уменьшению опасностей на рабочем месте. Механизмы по обеспечению выполнения законодательства о безопасности на рабочем месте и охране здоровья (труда) в ходе проведения трудовых инспекций, является важным элементом национальной системы охраны труда и безопасности на рабочих местах в целом. Х.Х. Конколевски -  Генеральный секретарь Международной ассоциации социального обеспечения/ Итоги конференции 12.12.12 г./ decentwork2012.ru

Поскольку все меры в сфере охраны труда и здоровья должны реализовываться на рабочих местах как совместное действие управляющего звена и работников, большая часть рабочих мест нуждается во внешних мерах и поддержке в различных сферах, таких как подготовка в области охраны труда и здоровья, технических консультациях, наблюдении со стороны медицинских работников и специалистов по охране окружающей среды. Таким образом, требуется создать национальную систему охраны труда и здоровья для обеспечения функционирования вспомогательных служб по всей стране, в соответствии требованием Конвенции МОТ об основах охраны и гигиены труда № 187 www.consultant.ru, принятой в 2006 г.

Эта Конвенция ставит целью способствование культуре предотвращения ущерба и сохранения здоровья и создание в перспективе безопасной и здоровой среды на рабочих местах. Законодательство в сфере охраны труда и здоровья рассматривается как важный компонент национальной системы охраны труда и здоровья. Законодательство в сфере охраны труда и здоровья может выполнять две функции, а именно уточнять ответственность работодателей по принятию соответствующих мер и учредить компоненты национальной системы в данной области, таких как подготовка и другие виды предоставления помощи.

Конвенция МОТ № 187 также требует формулирования и приведения в действие национальных программ охраны труда и здоровья. Сбор и анализ национальных данных в отношении несчастных случаев на производстве и заболеваний - основа этого процесса.

Все страны нуждаются в постоянном совершенствовании систем сбора данных, и надлежит принимать превентивные меры даже при отсутствии данных о профессиональных заболеваниях и несчастных случаях в стране. Для того, чтобы добиться безопасных и сохраняющих здоровья условий на рабочем месте необходимо укреплять потенциал всех рабочих мест для проведения надлежащей оценки рисков и управления ими.

Большое значение в деле обеспечения безопасных условий труда МОТ отводит инспекциям труда.

Инспекции труда - важная государственная служба по защите здоровья и обеспечении безопасности работников. Несмотря на то, что традиционно инспекции труда основаны на регулировании, мониторинге и принятии санкций, инспекторы все больше принимают непосредственное участие в стратегиях предотвращения рисков на рабочих местах. Это новый и более системный подход, базирующийся на новых методах охраны труда и здоровья по управлению рисками и предотвращению (подчеркивается в Конвенции МОТ № 187).

Одной из приоритетных ролей по реализации концепции достойного труда Международная организация труда отводит Инспекции труда. «Какими бы хорошими ни были разработанные нормы, политика, системы и программы, без надлежащей реализации они остаются просто листами бумаги. Важную роль в их реализации играет инспекция труда, которая может либо подтвердить, что меры осуществляются так, как задумано, либо выявить недостатки и указать способы решения проблем» Безопасные и здоровые рабочие места: сделаем достойный труд реальностью. Доклад МОТ к Всемирному дню охраны труда 2007 года / Женева, Международное бюро труда, 2007. С. 8..

Министр труда и социальной политики Республики Болгария Тотю Младенов в своем выступлении на панельном заседании «Безопасные и защищенные рабочие места» decentwork2012.ru отметил снижение в Болгарии за последние 4-5 лет производственного травматизма на 20-25 %. Одним из условий такового снижения он назвал государственный контроль, введение в Болгарии концепции МОТ об интегрированном инспектировании соблюдения трудового законодательства http://www.rosmintrud.ru/employment/employment/291.

В плане претворения в жизнь концепции достойного труда МОТ одной из задач ставит перед собой разработку политики и программ профилактики безопасного труда Организатору проведения Всемирного дня охраны труда…. С. 5.

Конвенция МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда», ратифицированная в Российской Федерации в 2011 году Федеральный закон от 04.10.2010 г. № 265-ФЗ «О ратификации Конвенции об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (Конвенция № 187) // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5792. , предлагает всем членам-участникам при разработке национальных программ в области безопасности и гигиене труда приоритетным принципом выделать принцип профилактики.

Актами Международной организации труда См.: Конвенция № 81 от 11 июля 1947 г. «Об инспекции труда в промышленности и торговле», Конвенция № 85 от 11 июля 1947 г. «Об инспекции труда на территориях вне метрополии», Конвенция № 129 от 25 июня 1969 г. «Об инспекции труда в сельском хозяйстве» и др. сформулированы основные принципы деятельности современной инспекции труда. Одним из таковых является все возрастающее ориентирование и акцентирование инспекции труда на предупреждение. Сегодня, как правило, считается, что лучше предупредить, чем просто наказать См.: Рихтхофен В. Инспекция труда. Введение в профессию. - Женева, 2004Указ. соч. С. 1, 12..

Все больше внимания уделяется превентивным функциям инспекций труда в сравнении с репрессивным воздействием, поскольку именно эти функции способны в наибольшей степени создать условия для обеспечения соблюдения трудовых прав граждан, что является основным в деятельности инспекций труда.

В этой связи можно проанализировать превентивную (предупредительную) деятельность в историческом аспекте.

В плане обеспечения прав работников на труд следует обратить внимание на деятельность фабричных инспекторов. В функции фабричных инспекторов труда был включен ряд разрешительных, утвердительных, свидетельствующих действий.

Исключительно все авторы, изучающие вопросы надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, указывают на одну из важнейших задач инспекции труда - это предупреждение, профилактика нарушений в сфере труда.

Нельзя не согласиться с тем, что «закон о преднадзоре - громадное достижение в деле оздоровления и безопасности труда, и за соблюдением его в полной мере необходимо неуклонно и последовательно бороться всеми законными средствами» Косоуров С. Большое внимание 138 ст. Код. Зак. О Труде // Охрана труда. 1925. № 5. С. 4-5.. «Цель его - выявление всех вредных и опасных моментов производства и своевременное их устранение. Это лучший залог здорового и безопасного труда, могучее средство борьбы с промышленным травматизмом, профзаболеваниями и профотравлениями» Чиркин С. Предупредительный надзор и его значение // Охрана труда. 1925. № 3. С. 3..

В.И. Семенков видел важнейшую задачу технических инспекторов в предупреждении нарушений в области охраны труда. Он указывал, что для этого техническим инспекторам даны все полномочия. Это и право технических инспекторов проверять соблюдение правил и норм техники безопасности при пуске в эксплуатацию новых или реконструируемых предприятий. Это и право технических инспекторов ставить «перед заводами-изготовителями и хозяйственными органами вопрос о внесении изменений в конструкцию станков, машин и другого оборудования, не отвечающих требованиям техники безопасности» Семенков В.И. Надзор и контроль за охраной труда в СССР. - Минск. 1963. - С. 35-36. .

Особая роль отводилась в деле профилактики нарушений законодательства о труде правовым инспекторам. Положение о правовой инспекции труда обязывало правового инспектора «вести пропаганду законодательства о труде» П. 5 «г» Положения о правовой инспекции труда, утв. Постановлением Президиума ВЦСПС от 22 ноября 1976 г. П. 5 «г» // Сборник законодательных актов о труде. С. 848.. На необходимость пропаганды правовых знаний, обучение «профсоюзного и хозяйственного актива», слабость знаний которого, несомненно, становилась одной из причин нарушений законодательства о труде, указывал В. Клепцов Клепцов В. Правовые инспекции труда действуют // Советские профсоюзы. 1979. № 3. - С. 30-31. .

В. Кондратьев видел задачу правовых инспекторов труда не только выявить нарушения, выдать предписание об их устранении, но и принять профилактические меры к тому, чтобы выявленные нарушения не повторились Кондратьев В. На страже законов о труде. - М., 1965. - С. 6.. Наказание, по его мнению, это не единственный и не основной способ обеспечения соблюдения трудового законодательства. «Главное, основное - это профилактика, та большая повседневная и кропотливая работа, которая обеспечивает предотвращение различных нарушений законов» Там же. С. 69..

В. Бердычевский и В. Зимин рассматривали способы и методы профилактической работы. Это проведение юридических консультаций, пропаганда и разъяснение трудового законодательства через средства массовой информации, лекции и беседы с рабочими и служащими, «вечера вопросов и ответов», семинары Бердычевский В., Зимин В. Будни инспекции // Охрана труда и социальное страхование. 1978. № 11. - С. 12-13. .

Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2878. из функций Рострудинспекции исключен преднадзор (ст. 356 ТК РФ):

1) предупредительный надзор за строительством новых и реконструкцией действующих объектов производственного назначения, вводом их в эксплуатацию в целях предотвращения отступлений от проектов, ухудшающих условия труда, снижающих их безопасность;

2) дача заключения по проектам строительных норм и правил, других нормативных документов о соответствии их требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

3) рассмотрение и согласование проектов отраслевых и межотраслевых правил по охране труда.

С одной стороны, государственные инспекторы труда освобождены от лишних полномочий по опеке работодателей. С другой - предупредительные функции инспекции труда в значительной степени снижены, что может повлиять на уровень обеспечения трудовых прав граждан, прежде всего, на безопасные условия труда.

Как отмечает В. Рихтхофен, очень важен вопрос, будет ли инспекция труда действенной или реагирующей: то есть будет действовать так, чтобы обеспечивать соблюдение трудового законодательства, или реагировать на уже свершившиеся нарушения. Недостаток людских ресурсов вынуждает инспекторов «двигаться после совершения события» (несчастного случая), нежели организовать свою работу так, чтобы предупреждать их.

Одним из недостатков Фабричной инспекции уже на первых годах ее существования И.И. Янжул называл ее малочисленность. Именно это не позволяло фабричным инспекторам часто посещать фабрики и заводы для их инспектирования. Он придерживался мнения, что «закон начнет исполняться немедленно» только тогда, когда фабрики будут посещаться инспектором часто См.: Янжул И.И. Отчет за 1885 год фабричного инспектора Московского округа. - СПб., 1886. - С. 19-20. .

В.П. Литвинов-Фалинский привел следующие цифры по соотношению инспекторского состава к количеству рабочих. На одного инспектора приходилось в 1885 г. - 43,5 тыс. рабочих; в 1894 г. - 8,1 тыс.; в 1899 г. - 5,5 тыс. См.: Литвинов-Фалинский В.П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. Изд. 2-е. - СПб., 1904. - С. 286-294.

Международная организация труда сегодня не установила стандарта по численности инспекций труда. Европейское агентство охраны и гигиены труда представило (в 1999 г.) приблизительный анализ по численности: - в трети государств-членов ООН соотношение инспекторов и рабочих примерно равно один к 7,5 тыс., в другой трети - один к 10,0 тыс., а в последней - один к 12,5-15,0 тыс. См.: Рихтхофен В. Указ. соч. С. 189.

Нормальным стандартом в индустриальных странах считается один инспектор на 10 000 работников, доступный предел в менее развитых - одни инспектор на 20 000 работников, в неразвитых странах - один инспектор на 40 000 работников См.: там же. С. 229. .

На качество и результаты работы Инспекции труда в России так же существенно влияет численный состав персонала, осуществляющего контрольно-надзорные функции. По данным Федеральной службы по труду и занятости число штатных единиц федеральной инспекции труда по состоянию на 1 января 2013 г. составило 3069, их них занято 2751, вакантных 318. С начала проведения административной реформы (2004 год) штатная численность работников федеральной инспекции труда сократилась на 16%. Установленная на 2013 год численность уполномоченных должностных лиц федеральной инспекции труда фактически позволяет обеспечить проведение плановых надзорных мероприятий в отношении одной организации с периодичностью в среднем не чаще, чем один раз в 26 лет www.rostrud.ru.

Президент Международной ассоциации инспекторов труда г-жа Мишель Паттерсон, подчеркивая важность инспекции труда в деле защиты здоровья и обеспечении безопасности работников, одним из составляющих факторов достойного труда, отметила, что проблема численного состава инспекторов труда - это проблема всех стран. Г-жа Паттерсон призвала правительства стран стремиться к тому, чтобы обеспечить плановый приход инспектора на предприятие хотя бы раз в 7 лет. Такая периодичность инспектирования, по ее мнению, будет способствовать реализации концепции достойного труда в плане его безопасности decentwork2012.ru.

В рамках реализации норм Конвенции МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда», Конвенции МОТ № 81 от 11 июля 1947 г. «Об инспекции труда в промышленности и торговле», Концепции достойного труда МОТ Российской Федерации следует искать новые механизмы профилактической работы в целях обеспечения безопасных условий труда, в том числе средствами действующих инспекций труда, включая увеличение ее численного состава.

Международная организация труда отмечает, что с точки зрения обеспечения безопасности и здоровья, риски в природоохранной сфере требуют дополнительных специфических действий со стороны инспекторов. Новые формы рисков, такие как психосоциальные риски, стресс и насилие, связанное с выполнением трудовых функций, проверяются инспекторами.

Руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации Г.Г.ОНИЩЕНКО, 18 декабря 2007 года утверждены Методические рекомендации МР 2.2.9.2311-07 «Профилактика стрессового состояния работников при различных видах профессиональной деятельности».

Методические рекомендации устанавливают требования к обеспечению проведения комплекса мер профилактики стрессового состояния работников при различных видах нервно-напряженного, зрительно-напряженного и физического труда.

Меры профилактики стрессовых состояний предусматривают внедрение рациональных режимов труда и отдыха, комплекса оздоровительно-профилактических мероприятий для предупреждения воздействия стресс-факторов на организм работающих.

Рекомендации предназначены для работников служб охраны труда и техники безопасности, физиологов и гигиенистов труда, специалистов медико-санитарных служб и территориальных лечебно-профилактических учреждений, административного аппарата предприятий различных форм собственности, занимающихся вопросами улучшения труда и сохранения здоровья работников.

В рекомендациях дано определение стрессового состояния. Стрессовое состояние - высокая, связанная с влиянием факторов трудовой нагрузки большой интенсивности, длительности или психологической значимости для индивидуума (работающего человека) степень функционального напряжения организма при труде.

В этом документе так же определено понятие профессионального стресса. Профессиональный стресс (стрессовое состояние при работе) - особое функциональное состояние организма человека, связанное с воздействием выраженных нервно-эмоциональных нагрузок, которое характеризуется гиперактивацией или угнетением регуляторных физиологических систем организма, развитием состояния напряжения или утомления, а также, при кумуляции неблагоприятных сдвигов, перенапряжения или переутомления.

В рекомендациях определено понятие профилактики стрессового состояния - это система мер по организации рационального режима труда и отдыха, коррекции функционального состояния и повышению уровня тренированности, рациональной организации рабочего места с учетом эргономических требований, улучшению психологического климата в коллективе и социальной поддержки. Комплекс мер направлен на снижение риска развития отклонений в состоянии здоровья работников, предотвращение или замедление прогрессирования заболеваний, уменьшение неблагоприятных для здоровья последствий.

Однако, до настоящего времени российское законодательство не ставит целью контроля и надзора с целью профилактики профессиональных стрессов.

Подводя итоги исследования, следует сделать выводы:

На международном уровне установлена высокая роль инспекции труда в деле обеспечения достойного труда. В деле обеспечения достойного труда в России полагаем необходимым:

- вернуть в функции федеральной инспекции труда предварительный надзор при строительстве и вводе в эксплуатацию опасных и вредных объектов;

- увеличить штатную численность инспекторского состава с целью обеспечения эффективного контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства на уровне международных нормативов;

- ввести в функции федеральной инспекции труда или других контрольно-надзорных органов контроль и надзор за профилактикой новых форм рисков, такие как психосоциальные риски, стресс и насилие, связанное с выполнением трудовых функций, как уже рассматривается на международном уровне.

Заключение

Истории развития законодательства об охране труда в России началась с зарождения самой отрасли трудового (в тот момент - фабричного) права - в середине, второй половине 19 в. Активное и непосредственное участие в этом принимала вначале Фабричная инспекция, а затем Инспекция труда.

Понятие «Охрана труда» следует понимать в широком смысле - это межотраслевой комплексный институт. В широком понимании охрана труда нужна везде, где трудится человек, она включает в себя много аспектов: правовой, медицинский, технический или экономический. Если какой-то ее механизм плохо обеспечивается, то и вся охрана труда не обеспечивается.

В узком смысле понятие «охрана труда» -- это система правовых мероприятий и средств обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности на производстве, в том числе и правовых норм по оздоровлению и улучшению условий труда. Понятие охраны труда дано в статье 209 Трудового Кодекса РФ - система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.

Законодательство Российской Федерации на современном этапе сформировало большой по объему массив нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасных условий и охраны труда. Также решение конкретных проблем улучшения условий труда и охраны здоровья работающего населения достигается в процессе осуществления государством таких важнейших функций, как формирование государственной политики в области охраны труда; государственное управление охраной труда; создание нормативно-правовой базы. В том числе и государственных нормативных требований охраны труда, направленных на охрану труда работников; обеспечение реализации этих актов; государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями требований охраны труда. Объем законодательных норм позволяет выделить их в отдельный Федеральный закон.

Исторически сложилось, что вопросы расследования несчастных случаев на производстве регулируются государством. Одним из первых актов, регулирующих указанные вопросы, был Закон от 3 июня 1886 г. «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции». Правила обязывали нанимателя уведомлять фабричных инспекторов о случившемся несчастном случае. Эта обязанность до настоящего времени сохранила свою актуальность в действующем законодательстве. Сегодня, как и сто лет назад, инспектор труда принимает участие в расследовании несчастных случаев на производстве с тяжелым исходом.

Федеральная служба по труду и занятости ежегодно публикует типы и виды несчастных случаев на производстве. Изучив вопрос в историческом аспекте, можно классифицировать несчастные случаи на производстве на:

а) технические: конструктивные недостатки и недостаточная надежность машин, механизмов, оборудования; эксплуатация неисправных машин, механизмов, оборудования и т.д.;

б) организационные: неудовлетворительная организация производства работ; неудовлетворительное содержание и недостатки в организации рабочих мест и т.д.;

в) личностные (человеческий фактор): нарушение требований безопасности при эксплуатации транспортных средств; неприменение работником средств индивидуальной защиты и т.д.

Вопросам охраны труда уделяется снимание на международном уровне. Одним из составляющих частей концепции достойного труда Международной организации труда является охрана труда. Полагаем, что в рамках реализации концепции достойного труда в Российское законодательство необходимо внести изменения:

- актуален вопрос недостаточной штатной численности Инспекции труда, необходимой для достойной защиты трудовых прав граждан государственными органами;

- функции федеральной инспекции труда следует расширять с учетом появления новых рисков, таких как психосоциальные риски, стресс и насилие, связанное с выполнением трудовых функций;

- преднадзор как один из способов профилактики нарушений трудового законодательства и способов обеспечения трудовых прав работников актуален и сегодня.

Библиографический список

Нормативные акты

1. Конституция СССР 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617

2. Конституция РФ 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

3. Трудовой кодекс Российской Федерации 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

4. Федерального закона от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации»//СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702; 2002. № 21. Ст. 1916.

5. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой Кодекс Российской Федерации»//СЗ РФ, 03.07.2006, N 27, ст.2878.

6. Правила от 24 мая 1835 г. - Высочайше утвержденное мнение Госсовета "Положение об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму"// ПСЗ, II собрание, Санкт-Петербург, 1836, №8157, С.447-448.

7. Закона от 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах»//ПСЗ. Изд. 3-е. Т. 2. № 931.

8. Об инструкции чинам инспекции по надзору за исполнением постановлений о малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах, и о правилах относительно исполнения сих постановлений владельцами заводов, фабрик и мануфактур, а также лицами, управляющими или заведующими сими заведениями, утв. 19 декабря 1884 г. // СУ. 1885. № 23. Ст. 214.

9. Закон от 3 июня 1886 г. «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции»//ПСЗ. Изд. 3-е. Т. 4. № 3769.

10. Законом от 14 марта 1894 г. «О преобразовании Фабричной инспекции и должностей Губернских Механиков и о распространении действия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих»//ПСЗ. Изд. 3. Т. 14. № 10420.

11. Наказ чинам фабричной инспекции 1894 г. // СУ. 1894. № 104. Ст. 704; Наказ чинам фабричной инспекции 1900 г. // СУ. 1900. № 23. Ст. 434.

12. «Наказ чинам фабричной инспекции» 1894 г.//СУ. 1894. № 104. Ст. 704.

13. Закона от 7 июня 1899 г. «Положение о Главном по фабричным и горнозаводским делам присутствии»//ПСЗ. Изд. 3-е. Т. 19. Отд. 1. № 17122.

14. 1903 г. Закон от 1903 г. «Об утверждении правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности»//ПСЗ РИ, изд. 1903. Т. 11.2. № 270

15. «Правила о мерах безопасности работ в заведениях фабрично-заводской промышленности», утверждены Министром торговли и промышленности 31 марта 1913 г.//Собрание узаконений, 1913, с. 1515.

16. Кодекс законов о труде 1918 г.//Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства,1918, №87-88, ст.905.

17. Декрет СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «Об учреждении Инспекции труда»//СУ РСФСР. 1918. № 36. С. 474.

18. Кодекс законов о труде РСФСР 1022 г. //Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства,1922, №70, ст.903.