Предложения по усовершенствованию государственного регулирования миграционных потоков

Только в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся такие важные для регулирования миграционных отраслей права, как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды (пункт «к»), выполнение международных договоров (пункт «о»). К рассматриваемой группе норм вплотную примыкают установленное пунктом «а» статьи 89 Конституции правомочие Президента Российской Федерации решать вопросы гражданства Российской Федерации и представления политического убежища.

Положения Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере миграционных потоков, получили свое непосредственное отражение в более чем 30 действующих на настоящий момент федеральных законах.

Одним из основных законодательных актов, регулирующих миграционные правоотношения, является Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Данный закон непосредственно реализует положения ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации - «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Закладывая основы механизма, призванного обеспечить право на свободу передвижения - порядок получения выездных документов для российских граждан, въезда и транзитного проезда для иностранцев, закон в тоже время достаточно подробно, за некоторым исключением, устанавливает случаи и основания ограничения такого права, включая отсылки к законодательству о безопасности и как частные случаи - к законам о Государственной границе и о государственной тайне.

Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», содержащий правила пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных, развивает, в свою очередь, принципы и нормы, изложенные в другом акте - Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности». Последний предусматривает деятельность ряда уполномоченных органов, осуществляющих государственное принуждение, в том числе и при пересечении государственной границы, и в части принятия решения о допуске (выдаче визы) в Российскую Федерацию.

Без сомнения, к законам, регулирующим въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства в части защиты здоровья населения, следует отнести Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».

Определенная регламентация въезда и выезда иностранных граждан установлены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (например, пункт 2 статьи 30, касающийся миграционной карты). Основное же содержание данного закона составляют нормы, устанавливающие статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Кроме данного закона, правовое регулирование в данной сфере осуществляются Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», который определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев, при этом данный закон распространяет свое действие в равной степени на граждан Российской Федерации. В меньшей степени правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определяется Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом территориальном образовании».

В случае лишения либо утраты статуса беженца, нарушения правил пребывания, проживания в Российской Федерации или транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с Федеральными законами «О беженцах» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» подлежат депортации за пределы Российской Федерации. Однако в настоящее время законодательно не установлен четкий порядок депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. [29, с. 289]

Законодательным актом, регулирующим права иностранных граждан и лиц без гражданства в части получения российского гражданства, является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», в котором содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Законом установлены правила, согласно которым гражданство не смогут получить лица, связанные с преступностью, не владеющие государственным языком, не имеющие возможности содержать себя в стране проживания. Введена норма, ограничивающая предоставление двойного гражданства в случаях, не предусмотренных федеральным законом или международными договорами, а приобретение российского гражданства иностранцами за рубежом разрешено только в исключительных случаях по решению Президента Российской Федерации.

Рассматривая правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необходимо обратиться к Закону Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», который в соответствии с п. 3 ст. 1, признает указанную категорию лиц вынужденными переселенцами, устанавливая экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации. Однако в соответствии со ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах» последними признаются граждане Российской Федерации, а основное действие закона направлено на регулирование вынужденной миграции граждан Российской Федерации.

В целях защиты конституционного права граждан на свободу передвижения принят Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Вместе с тем, как представляется, не каждое лицо, пользующееся упомянутым правом, в то время может быть признано в качестве мигранта. Это связано с тем, что переселенец (мигрант), во-первых покидает прежнее место жительства, а во-вторых, его переезд сопровождается пересечением границ (государственных и административных). Не случайно упомянутый выше закон закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства, которая в то же время не является частью процедуры пересечения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы.

Помимо перечисленных федеральных законов и законов Российской Федерации, а также целого ряда других законов, непосредственно или опосредованно воздействующих на правоотношения в сфере миграционных процессов, следует упомянуть о ряде кодифицированных законодательных актов, затрагивающих прямо или косвенно отношения в сфере миграции, устанавливающих ответственность за правонарушения, связанные с незаконной миграцией. К таким нормативным актам относятся Налоговый, Бюджетный, Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др.

Наряду с федеральными законами и законами Российской Федерации, регламентирующими деятельность государства в сфере миграции, необходимо отметить двухсторонние и многосторонние международные соглашения о сотрудничестве между органами государственной власти и управления Российской Федерации и Правительствами зарубежных стран, в области борьбы с незаконной миграцией и преступностью.

Международные договоры и соглашения по вопросам миграции наиболее предметно регулируют миграционные процессы между Россией и другими государствами, поскольку выражают согласованные подходы к пересечению границ, перемещению товаров, закладывают основы правового статуса своих граждан, граждан других государств и лиц без гражданства при пребывании и проживании на территории другого государства. [24, с. 152]

Нормативными правовыми актами, регулирующими в Российской Федерации, являются акты органов исполнительной власти. К нормативным актам данной группы относятся свыше 90 действующих Указов Президента Российской Федерации, Постановлений и Распоряжений Правительства России, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также изданных во исполнение указанных актов ведомственных нормативных актов министерств и ведомств.

При рассмотрении данного нормативного блока, регулирующего правовые отношения в сфере миграции, необходимо отметить, что в целом для системы правового регулирования миграции в Российской Федерации характерно наличие в большей степени подзаконных актов, регламентирующих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, нежели миграцию российских граждан. Однако необходимо отметить ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих вопросы общего характера в области миграции. Таким нормативным актом является, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 19января 1998года № 60, утверждающее Положение о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, в котором закреплен общий порядок функционирования пунктов осуществления пропуска через государственную границу всех категорий лиц, а также транспортных средств, грузов и товаров. Детализация порядка работы пунктов пропуска в зависимости от классификации осуществлена характерным для режима участка государственной границы приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 9 января 1997 года № 3 «Об утверждений Правил режима в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации», а также аналогичными документами других федеральных министерств и ведомств.

В отличие от указанных актов общего характера действует значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения с участием только российских граждан или, наоборот, только иностранных граждан и лиц без гражданства.

К нормативным подзаконным актам федеральных органов исполнительной власти, регулирующим такие отношения, следует отнести, прежде всего, весь блок документов, издаваемых во исполнение Федерального закона о правовом положение иностранных граждан в Российской Федерации. К той же подгруппе можно отнести нормативные акты, регулирующие особые общественные отношения, участниками которых являются иностранные граждане и лица без гражданства в связи с прибытием их в Российскую Федерацию в поисках убежища или ходатайства о предоставлении им в России статуса беженца. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 21.07.97 года № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерации политического убежища», Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.98 года №679 «Об утверждении общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами».

К числу правовых актов, регулирующих общественные отношения в области миграции с участием только российских граждан, следует отнести постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1994 года № 1451 «О комплексе мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций», действует также широкий круг Постановление Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам документального оформления правового статуса гражданина Российской Федерации. [41, с. 140 - 141]

Несколько в стороне от рассматриваемого выше вопроса находится нормативные правовые акты, устанавливающие во исполнение соответствующих законодательных норм порядок правоприменения и правомочия государственных органов осуществляющих контрольные функции в сфере миграции. Это постановления Правительства Российской Федерации от 29 марта 1994 года № 249 «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и ее состав» и от 8 сентября 1994 г. № 1020 «Об утверждении положения об миграционном контроле».

Примечательны некоторые нормативные правовые акты, связанные с правовым положением иностранных граждан в Российской Федерации, действующих в области здравоохранения, трудовых отношений и таможенного дела, в частности, правило проведения обязательного медицинского, освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека утвержденный постановлений Правительством Российской Федерации от 13 октября 1995 г. № 1017, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешение на работу, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. № 941, постановлением Министерства труда и занятости Российской Федерации от 4 апреля 1994 г. № 28 «Об утверждении разъяснения «о некоторых вопросах, связанных с применением п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 16 декабря 1994 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы».

Особое внимание заслуживают нормативные правовые акты приграничных регионов, направленные на пресечение незаконной миграции о обеспечение безопасности коренного населения, например Постановление главы администрации Белгородской области от 6 октября 1999 г. № 566 «О мерах по обеспечению безопасности населения области в связи с обострением миграционных процессов», Постановление главы администрации Краснодарского края от 18 июня 2002 г. № 676 «Об усилении государственного контроля за миграционными процессами и обеспечении защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации проживающих на территории Краснодарского края». Принятие такого рода нормативных правовых актов свидетельствует о слабости федерального законодательства в этой сфере.

К нерешенным проблемам законодательства Российской Федерации в области миграции следует отнести отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования вопросов миграции, что является значительным фактором роста напряженности в обществе оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональной и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства.

Это требует выработке адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Разработка такого законодательства преследует еще одну важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установления соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательства в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.

Прежде всего требует определения правовое положение мигранта. В то же время, к сожалению, сам термин «мигрант» в российском законодательстве не определен.

Направления совершенствования законодательства в этой связи целесообразно определить в научно обоснованном программном правительственном документе, который должен показать, в том числе, и место законодательных актов, касающихся прав мигрантов, в общей системе российского законодательства, в связи, с чем необходимо внести соответствующие изменения в утвержденную Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р, Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Представляется, что необходимо осуществление более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне, что на практике позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам, определит соответствующие государственные полномочия в этой сфере. Органам государственной власти субъектов Федерации или органам местного самоуправлении необходимо передать исполнительные полномочия в случаях, предусмотренных федеральным законами, с одновременным предоставлением необходимых материальных и финансовых средств на их осуществление.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что законодательные нормы, регулирующие права мигрантов, в основной своей массе являются составной частью административного законодательства и могут быть выделены, в силу указанной специфики, в специальный институт.

Выделение соответствующих законодательных норм сконцентрирует и скоординирует усилия по вопросам защиты прав мигрантов, позволит найти новые, более удачные пути решения существующих проблем. В связи с этим требует дальнейшего изучения целесообразность разработки федерального закона о правах мигранта.

В рамках совершенствования законодательных актов миграционной политики необходимо уточнить вопросы предоставления статуса отдельным категориям мигрантов, прежде всего тем из них, кто вынужденно покинул место жительства. [43, с. 95 - 96]

Так, в настоящее время, в связи с усилением борьбы с терроризмом, международной организованной преступностью и незаконной миграцией необходимо выдвинуть предложение о необходимости сужения круга лиц, признаваемых беженцами и лицами, ищущими убежище. Такие предложения могут быть реализованы путем усиления в целом процедурных механизмов предоставления статуса беженца и лица ищущего убежища. В частности, необходимо ввести дополнительные основания, по которым лицу может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу. В связи с этим важно отметить, что Управление Верховного Комиссара по делам беженцев ООН (УВКБ) считает, что пересмотр и усиление процедурных мер и мер безопасности, вызванных угрозой терроризма, являются для государств необходимыми. Вместе с тем УВКБ настаивает на том, что сложный характер дел, связанных с исключением, является одним из доводов в пользу сохранения практики рассмотрения их в рамках регулярных процедур предоставления статуса беженца либо убежища, а не на этапе установления приемлемости ходатайства или в рамках ускоренных процедур. При этом важно также, что введение, каких либо подобных мер само по себе не потребует изменений в понятии беженца и лица ищущего убежища, поскольку в Федеральном законе «О беженцах» (в соответствии упоминавшейся Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г.) содержится положение, прямо исключающее из действия статуса беженца лиц, совершивших тяжкие преступления.

Следует учесть, что сокращение количества беженцев на территории Российской Федерации в настоящее время не может быть осуществлено через ведение механизма квотирования. Российская Федерация в соответствии с названными выше международными документами взяла на себя обязательства о предоставлении статуса беженца иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище, при наличии у них обязательств, которые соответствуют критериям данного статуса, определенным указанными актами. В связи с этим установлением квот и прием иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище и имеющих все основания для получения на территории Российской Федерации статуса беженца, входит в противоречие с принятыми Российской Федерации на себя международными обязательствами. Следовательно, ставить вопрос о введении квотирования для приема данной категории лиц можно только путем предварительного внесения соответствующих изменений в международные обязательства Российской Федерации.

Очевидно, что отнесение к беженцам наших соотечественников, прибывших в Российскую Федерацию из государств - участников СНГ, не соответствует целям, которые преследует международные акции по вопросам защиты прав беженцев. Для указанных лиц должна действовать процедура приобретения российского гражданства с одновременным предоставлением гарантий скорейшей социальной адаптации и бытового обустройства данной категории репатриантов, что необходимо отразить в соответствующем проекте Федерального закона «О репатриации». Требуют принципиального уточнения положения федерального законодательства, касающееся российских граждан, вынужденно оставивших место жительства и переехавших в связи с этим в другой субъект Российской Федерации. Законодательно установленные основания, по которым им предоставляется статус вынужденного переселенца аналогичны тем, которые необходимы для получения статуса беженца. Считаем, что в отношении указанных лиц целесообразно применить подходы, получившие признание на международном уровне. На сегодняшний день в международном праве отсутствует понятие вынужденного переселенца. Используемый в рабочих документах Комиссии ООН по правам человека термин «перемещенные внутри страны лица (ПВЛ)» предлагается распространять на лиц (или группы лиц), которых заставили или принудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности, в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекли международно-признаваемых государственных границ. Данное определение значительно расширяет перечень оснований, при наличии которых лицо может быть признано в качестве «перемещенного внутри страны». Полагаем, что в перспективе, возможно, его применение и в российском законодательстве.

Одним из ключевых для регулирования прав мигрантов является институт гражданства. Значение его в рассматриваемом контексте проявляется в тех случаях, когда выезжающие в значение имеет правовое регулирование вопросов гражданства, условий его приобретения или прекращения.

Для соотечественников Федеральным законом предусмотрен упрощенный порядок получения гражданства. Данный порядок касается тех из них, кто не получил гражданство государства бывшей республики Союза ССР и остается лицом без гражданства. Для лиц, родившихся на территории РСФСР и имевших в прошлом гражданство СССР, не предусмотрен упрощенный порядок, но установлен сокращенный срок проживания, необходимый для приема в гражданство Российской Федерации, - один год.

В то же время имеется целая категория лиц из числа наших соотечественников, права которых по приобретению российского гражданства оказались незащищенными. Речь идет о лицах, имевших в прошлом гражданство СССР, родившихся не в РСФСР, а в других бывших республик Союза ССР и принявших гражданство государства - бывшей республики СССР. Полагаем, что на указанных лиц должны распространяться льготные условия, предусмотренные упомянутым Федеральным законом, если государственный язык России они считают своим родным языком (единственным или наряду с другими языками). Разумеется, это предполагает свободное владение русским языком в объеме, предусмотренном положениями действующего федерального законодательства о гражданстве. Возможно, следует сократить для них сроки проживания, необходимые для приема в российское гражданство (например, до одного года). Решение многих проблем в области миграции зависит от согласованных действий государств - участников СНГ. Принятые в последние годы документы, к сожалению не всегда выполняются. Это касается, в том числе и Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г., особенно в части сближения и унификации национальных законодательств государств участников содружества, направленных на упорядочение государственного миграционного обмена и организации контроля за этими процессами.

Федеральный закон Российской Федерации от 18 июня 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» вступил в силу 15.01.2007. Внесены также изменения в ФЗ «О правом положении иностранных граждан в РФ» (№110) и в Кодекс РФ об административных правонарушениях (№189). Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции.

Таким образом, единого подхода к формулировке определения миграции до сих пор не существует. В зависимости от изучаемого признака, выделяют внешние, внутренние, временные, маятниковые, сезонные, социальные, экономические, добровольные, принудительные, общественно-организованные и неорганизованные миграции. Современная миграционная ситуация в России является непосредственным отражением особенностей переживаемого этапа социально-экономического и политического развития страны. [43, с. 83 - 97]

2. Анализ государственного регулирования миграционных потоков в Российской Федерации

2.1 Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их законодательное регулирование

Миграционная ситуация в России за последние годы стала относительно самостоятельным фактором, усугубляющим диспропорции экономического и социального развития в отдельных регионах и в стране в целом. Спонтанная неуправляемая миграция оказывает негативное воздействие на общероссийские и региональные демографические, экономические, социальные и криминогенные процессы. В ряде случаев она является причиной неравномерности развития регионального рынка труда, создает угрозы безопасности приграничным субъектам Российской Федерации.

Текущая миграционная ситуация характеризуется следующими особенностями:

- Происходит снижение внешней и внутренней миграционной активности. После бурных миграционных процессов в 90-х годах ХХ века это может показаться некоторым стабилизирующим фактором, однако направления миграционных потоков, их структура и качественный состав не отвечают насущным и стратегическим государственным потребностям. Представляется, что без комплекса активных и системных мер по государственному правовому регулированию миграционной политики она качественно не изменится и не улучшит кардинальным образом российский рынок рабочей силы, особенно в сфере наукоемких технологий, промышленного производства, рыночной инфраструктуры;

- Иммиграция в Россию из стран СНГ и Балтии стала важным фактором поддержания численности населения страны в условиях естественной убыли населения, однако эти процессы все в меньшей степени являются компенсатором депопуляции в стране;

- Сохраняется стихийный отток населения из Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера в центральные и южные регионы страны. Этот процесс углубляет диспропорции регионального развития, а нерегулируемая миграция превращается в фактор дисбаланса и рассредоточения людских и природных ресурсов страны;

- Еще достаточно высока вынужденная миграция из районов этнических и вооруженных конфликтов, сохраняется незаконная внешняя миграция, подчас тесно переплетенная с криминалитетом.

Распад СССР и сопровождающие его взрыв национализма, вооруженные этнические конфликты, политическая нестабильность и системный социально-экономический кризис обусловили резкое падение территориальной мобильности населения, связанное с размещением производительных сил и соответствующим перераспределением трудовых ресурсов, и изменили природу внешней и внутренней миграции, придав им вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, репатриантов, процессы этнического и конфессионального размежевания и напряженности.

Постепенная нормализация политической обстановки на постсоветском пространстве ведет к формированию относительно стабильных русских и русскоязычных диаспор в ряде новых постсоветских стран, их интеграции в социум данных государств и сокращению миграционного оттока в Россию.

С другой стороны, параллельно с этой группой факторов переход к политике "открытых дверей", включение России в международный рынок рабочей силы, формирование рыночной экономики привели к развитию трудовой миграции и стали важнейшим амортизатором падения миграционной подвижности населения. Однако пока рано говорить о том, что государство полноценно овладело механизмами и рычагами, способными превратить миграцию в фактор модернизации и развития отечественной экономики. Так же, как не научилось преодолевать, компенсировать и минимизировать негативные последствия стихийной миграции для экономики, социальной стабильности и национальной безопасности.

Миграционный прирост населения России за 10-летний период составил 3,8 млн. человек против 1,8 млн. человек за предыдущее десятилетие. При этом миграционный прирост из стран СНГ и Балтии насчитывал около 5 млн. человек, тогда как в обмене с другими странами Россия потеряла 1,2 млн. человек. Роль миграционного прироста в поддержании численности населения России стала резко снижаться с середины 90-х годов. Анализ качественного состава встречных миграционных потоков во взаимоотношениях Российской Федерации с различными странами не поддается однозначной оценке, но дает немало оснований для беспокойства.

Согласно данным Госкомстата России, естественная убыль населения, начавшаяся с 1993 года, составила более 8,1 млн. человек. Миграционный прирост населения за счет положительного сальдо внешней миграции компенсировал 40% естественной убыли населения. Но с конца 90-х годов началось резкое сокращений миграционного прироста населения. Например, в 2006 году миграционный прирост позволил компенсировать только 7,7% естественной убыли населения. И эта тенденция продолжает сохраняться: официально-формальные цифры показателей миграции не учитывают качественный состав 'более двух десятков миллионов русских, оставшихся за границей (большинство миграционно мобильного населения в возрасте трудовой активности уже эмигрировало в Россию за 10-летний период). Поэтому миграционный резервуар практически исчерпан. Теоретические ожидания и в дальнейшем компенсации естественной убыли населения за счет миграционного притока из-за рубежа представляются завышенными инеоправданными.

Затухающий миграционный прирост населения России происходит на фоне постепенного сокращения размеров миграционного движения населения внутри страны. В 2007 году общий объем миграций (сумма прибывших и выбывших) составил 4,3 млн. человек, в т.ч. 2,2 млн. - прибывших и 2,1 млн. - выбывших, в 2005 году - 5,1 млн. человек, в том числе 2,7 млн. - прибывших и 2,4 млн. - выбывших. Для сравнения в 1989 г. '(год, с которого началось снижение объемов миграции) общий объем миграции (внутрисоюзной) составлял 12,8 млн. человек (6,6 млн. - прибывших и 6,2 млн. - выбывших).

За 90-е годы из стран СНГ и Балтии в Россию переехало более 8 млн. человек, причем качественно структура мигрантов была более привлекательной с точки зрения экономики: они имели наиболее работоспособный возраст и относительно высокий образовательный и квалификационный уровень. Число прибывших в Россию из стран СНГ и Балтии после распада СССР находилось на уровне 80-х годов, колеблясь в пределах 850-1150 тыс. чел в год. Но в последнее время и здесь идет затухание миграционного потока: число прибывших из этих стран последовательно сокращается: к 2003 г. упало до 350 тыс. человек; в 2005 г. - до 186,2 тыс. человек; в 2007 г. - до 177,3 тыс.

Уменьшение миграционных потоков в Россию связано с изменениями экономической и социально-политической обстановки в странах бывшего СССР и в самом Российском государстве. К настоящему времени приостановлены военные действия в тех странах СНГ, где наблюдались крупные вооруженные конфликты. Это привело к резкому сокращению потока вынужденных мигрантов. Наиболее критично настроенные к местным национально-политическим режимам и происшедшим изменениям соотечественники успели выехать раньше. Оставшиеся с течением времени вынуждены были постепенно адаптироваться к новым условиям. Тем более, что в ряде стран произошли политические и правовые изменения, сделавшие более толерантными отношения титульных наций к этнически российской части населения. В ряде случаев снята острота наиболее резких конфликтов этой категории бывших граждан СССР с местными элитами, этнократические тенденции в политике новых элит ряда стран также ослабли. А именно они, по результатам социологических опросов и по мнению экспертов, были мотивационной основой значительной части русскоязычных мигрантов, выезжающих из стран СНГ и Балтии на постоянное местожительство в Россию.

Не следует недооценивать тот факт, что миграционный прирост в России за счет бывших республик СССР с начала 2000 г. существует из-за еще более резкого сокращения выезда из нее в страны СНГ и Балтии. Количество выехавших из Российской Федерации сократилось с 692 тыс. человек в 1989 году до 53 тыс. человек в 2002 году. И эти процессы продолжаются.

На протяжении 90-х годов почти вся миграция из стран СНГ и Балтии носила ярко выраженный вынужденный характер. Однако официальный статус вынужденных переселенцев получили лишь менее 10% мигрантов. При этом удельный вес их среди всех прибывших значительно отличается в зависимости от страны, из которой они прибыли: в 2002 г. соответствующий статус получили 39% прибывших из Грузии, по 17% - из Казахстана и Узбекистана, 16% - из Таджикистана. Тем не менее, не представляется возможным на основе этой статистики сделать вывод о "добровольном" характере выезда 83% мигрантов из Казахстана или 84% из Таджикистана. Это будет слишком оптимистичной оценкой ситуации и мотивов, толкнувших граждан к выезду из этих стран. Не случайно тема о сужении критериев вынужденной миграции в российском законодательстве и практике миграционных служб постоянно поднимается на всех форумах общественных объединений переселенцев и других аналогичных организаций.

Всего, по данным Федеральной миграционной службы МВД России, на 1 января 2007 года насчитывалось 505,7 тыс. вынужденных переселенцев и беженцев. Около 43% из них (217,3 тыс.) составляли жители Казахстана, 12,9% (65,2 тыс.) Узбекистана, 8,9% (45 тыс.) - Таджикистана.

Помимо экономических факторов вынужденного переселения (распад союзного общехозяйственного комплекса, упадок высокотехнологичной промышленности, в которой была занята большая часть русскоязычного населения) значительное место в вынужденной миграции занимали этнокультурные факторы: сокращение сферы применения и использования русского языка, принижение русского культурного наследия, закрытие русских культурных центров, школ, театров, масштабное сокращение сферы высшего и среднеспециального образования на русском языке и т.д.

Другая значительная категория мигрантов - это лица, приезжающие из стран СНГ в Россию на заработки (временные трудовые и коммерческие мигранты). Отправляемые ими на этническую родину денежные переводы составляют весомую часть доходов стран СНГ (например, по данным обследований в Армении и Азербайджане, трансферты от работающих в России получает каждое 3-4 домохозяйство). То есть происходит вывоз этих средств из России. С другой стороны, личное трансферты спасают многие страны СНГ от голода, что стабилизирует социально-политическую обстановку на границах России.

Привлечение иностранной рабочей силы в экономику России имело место еще в СССР. Освоение северных и дальневосточных территорий, потребности в рабочей силе нефтегазового комплекса, лесного хозяйства, текстильной промышленности обеспечивались частично за счет других республик СССР, а также стран СЭВ, вьетнамских граждан.

В настоящее время численность официально зарегистрированных иностранных рабочих колеблется на уровне 200-300 тыс. человек. Около половины из них составляют граждане стран СНГ.

В то же время сложность и дороговизна процедур легализации (в которой не всегда заинтересованы работник и работодатель) приводит к увеличению нелегальной рабочей силы.

Несмотря на реально существующую проблему безработицы в России, по прежнему имеется значительное число вакансий, на которые не идут россияне. Кроме того, ряд иностранных фирм привлекает на работу в Россию иностранный персонал, даже в тех случаях, если на месте имеются российские специалисты.

Стабильными потребителями иностранной рабочей силы являются Москва и Московская область, Приморский и Хабаровский края, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Амурская область.

После принятия не до конца продуманного федерального закона "О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации" мощный импульс к развитию получила незаконная иммиграция, разброс в количественных оценках которой варьируется у разных специалистов и экспертов. Верхняя планка этих оценок - 1-1,5 млн. человек. Незаконные иммигранты это, в основном, беженцы из Афганистана, стран Африки и др. (многие из которых рассматривают Россию как транзитную остановку на пути в Европу), а также трудовые мигранты. Из них статус беженца получило всего несколько сот человек.

Основные причины масштабной незаконной миграции - "прозрачность" российских границ со странами СНГ, их техническая необустроенность, отсутствие достаточных материально-финансовых ресурсов для эффективного противодействия этой форме миграции, наличие непреодоленных правовых пробелов в регулировании миграционных процессов.

Значительная часть нелегальных мигрантов, проникнув на территорию России с целью транзита и последующего выезда в европейские государства, адаптировалась в сфере малого бизнеса и коммерции, занимается противоправной деятельностью и уже не планирует дальнейшие переезды.

По оценкам Госкомстата, в 90-е годы из России ежегодно уезжало до 250 тыс. человек. Среди них была крайне высока доля (от 100 до 125 тыс.) высококвалифицированных специалистов, что негативно отражалось на трудовом и профессиональном потенциале страны, развитии высокотехнологичных, наукоемких производств и общем состоянии науки и культуры. В последние годы эмиграционный отток населения из России в страны дальнего зарубежья снизился до 50 тыс. человек в год. Сократилась и так называемая этническая (евреи, немцы) миграция, отчасти из-за исчерпания миграционного потенциала, отчасти из-за ужесточения миграционного законодательства принимающих стран (например, Германии) или государственной политики этих стран, направленной на экономическую, социальную, культурную поддержку этнических соотечественников.

Нелегальная эмиграция из России тесно переплетена с деятельностью организованных международных преступных групп, часть ее проявляется в виде незаконной торговли людьми.

В последнее десятилетие внутри России происходит отток населения из северных и восточных регионов в центр и на юго-запад страны. Причем стратегически ситуация осложняется тем, что эмиграция идет из самых богатых природными запасами регионов, усугубляя и без того напряженное положение в них трудовыми ресурсами и делая проблематичным перспективы их полноценного экономического развития.

Дальневосточный федеральный округ отличается среди всех других регионов России самыми неблагоприятными тенденциями миграционных процессов, что крайне негативно влияет на демографическую ситуацию. Интенсивность оттока здесь значительно выше, чем в Северо-Западном, Уральском и Сибирском федеральных округах. Особенно сложная ситуация наблюдается в Чукотском, Корякском автономных округах, в Магаданской, Камчатской и Сахалинской областях, которые уже потеряли вследствие этого значительную часть своего трудоспособного населения.

Всего за 2000-2007 г. миграционный отток и естественная убыль населения Дальнего Востока привели к сокращению общей численности его населения с 8, 04 млн. человек до 7,04 млн. человек (на 12,5%).

Быстрее всего сокращается население северных районов Дальнего Востока: по сравнению с 1990 г., население Чукотского автономного округа и Магаданской области уменьшилось наполовину, Камчатской области - почти на 20%, Сахалинской - на 15%. Особенно неблагоприятен для этих регионов качественный состав региональных миграций. Как правило, уезжает молодежь.

Региональные миграционные диспропорции усугубляют региональную асимметрию. Одни регионы выигрывают за счет других. Благодаря миграционному притоку населения демографическая ситуация в европейской части страны намного лучше, чем в азиатской. Углубляющийся кризис в естественной убыли населения здесь сосуществует с миграционной подпиткой (заметную роль в ней играют переселенцы из стран СНГ и регионов политической нестабильности). Но приток мигрантов полностью не компенсирует естественную убыль населения и в этих регионах.

Острота миграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную необходимость формирования надежной системы государственного регулирования миграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.

В современной России существует, несколько наиболее важных проблем, которые требуют государственного регулирования в сфере миграции:

потребность в компенсации естественной убыли населения посредством при влечения и закрепления на постоянное место жительства в первую очередь титульных народов России из стран ближнего зарубежья;

необходимость создания условий для обеспечения территориальной мобильности трудовых ресурсов в соответствии с изменяющимися потребностями рынка и развития регионов;

защита национального рынка труда от избытка трудовых ресурсов, структурной безработицы в условиях глобализации и давления избыточных трудовых ресурсов изза рубежа;

обеспечение национальной безопасности и геополитических интересов, защиты от криминализации российской и международной миграции, обеспечение благоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки.

В условиях рыночной экономики решение указанных выше проблем предполагает использование не столько прямых, сколько косвенных инструментов регулирования миграции.

К прямым методам регулирования миграции относится квотирование иммиграции по этническому, профессиональному, образовательному признакам; запрет на прием на работу мигрантов для конкретных отраслей, профессий или работ, регистрация въезда и выезда мигрантов, регистрация беженцев и вынужденных переселенцев, установление квот на трудоустройство мигрантов, организованный набор рабочей силы или целевое переселение семей и др.

К косвенным методам регулирования относится, с одной стороны, либерализация миграции, т.е. снятие административных и иных ограничений на свободное перемещение населения по территории страны, формирование свободного и доступного для большинства населения рынка жилья, либерализация трудовых отношений, отмена ограничений на трудоустройство иностранцев и лиц без гражданства и др. С другой стороны, это может быть создание преимуществ в трудоустройстве для отдельных категорий граждан России (инвалидов, молодежи, одиноких родителей, безработных) посредством квотирования рабочих мест, система штрафов за незаконное трудоустройство иностранцев и др.

В настоящее время вопросы разработки и реализации государственной политики в области регулирования миграционных процессов возложены на Минтруд России и его территориальные органы службы занятости, а также на Федеральную миграционную службу МВД России.

Государственная миграционная политика и государственная политика регулирования занятости населения тесно взаимосвязаны, однако уровень и степень государственного участия в них крайне невелики. В 2007 году территориальными органами Минтруда России трудоустроено с переездом в другую местность около 22 тыс. мигрантов (что составляет менее 50 % к уровню 2006 года), в т.ч. более 8 тыс. человек, зарегистрированных в качестве безработных. Масштабы государственного регулирования трудовой миграции очевидны при сопоставлении этих цифр со статистикой общего числа мигрантов, прибывших на новое место жительства в 2007 году, - 2,4 млн. человек.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации "О льготах для граждан, переселяющихся в сельскую местность" предприятиями, расположенными в сельской местности, было принято в порядке сельскохозяйственного переселения около 1200 семей (более 4500 человек).

Органами службы занятости проводилась работа по информированию граждан о возможностях трудоустройства, в т.ч. с переездом в другую местность на основе информации Общероссийского банка данных вакансий (который разрабатывает и пополняет Минтруд России). В 2006 году в нем было отражено 13,5 тыс. вакансий для трудовых мигрантов. Но из-за низкой оплаты труда или непрестижности предлагаемой работы большинство мигрантов предпочитает трудоустраиваться самостоятельно. Поэтому эффективность государственного трудоустройства крайне мала.

Необходимо более активное использование международного правового опыта для регулирования особо острых аспектов миграционной проблемы с учетом специфической ситуации в России. При заключении двусторонних международных соглашений и соглашений внутри СНГ по проблемам миграции их положения должны быть увязаны с потребностями России в трудовых ресурсах. Особого внимания требует координация и сближение правовых основ по проблемам миграции России с теми странами, которые - изучить опыт европейских стран в области регулирования миграционных процессов являются для нее основными миграционными донорами. Соблюдение баланса интересов сторон должно минимизировать и исключить ситуацию, при которой решение экономических проблем одного государства происходит за счет миграционной активности населения другого государства.

Текущая острота миграционной проблемы и перспективы ее развития делают целесообразным экспертизу всего законодательства с точки зрения степени его воздействия на миграционные процессы. Целью подобной экспертизы могло бы стать максимальное исключение норм и решений, способных усугубить остроту миграционной проблемы. Например, надо исключить случаи приравнивания соотечественников к иностранцам, предпочтения в отношении отдельных иностранных хозяйствующих субъектов и юридических лиц в ущерб российским, если такой порядок не предусмотрен международными договорами. Представляется актуальной и политически значимой потребность в более активном участии государства (в том числе и законодателей) в защите законных интересов российских мигрантов за рубежом. Фактически каждый случай незаконного ущемления прав и интересов соотечественников граждан должен стать основанием для автоматического реагирования государственных структур на подобные случаи и внесения конкретных изменений и дополнений в национальное законодательство, в международные соглашения, которые бы исключали саму возможность повторения аналогичных случаев.

Назрел также вопрос об обобщении и тиражировании регионального опыта и региональных инициатив по смягчению и улучшению миграционной ситуации. Борьба с нелегальной миграцией требует качественного упрощения и облегчения легального использования иностранной рабочей силы в сочетании с ужесточением санкций за действия должностных лиц, хозяйствующих субъектов, государственных служащих, прямо или косвенно стимулирующих нелегальную миграцию.

2.2 Реализация миграционной политики Российской Федерации в Приволжском федеральном округе

Приволжский округ расположен на пути устойчивого внутрироссийского западного миграционного дрейфа, направленного в Центральный округ: ПФО получает население с востока и севера и отдает в Центр. Транзитность округа выражена тем сильнее, чем слабее миграция из стран СНГ в Россию и, следовательно, чем в большей мере для обеспечения потребностей Центра подключается внутренняя миграция. Резкое сокращение миграции из стран СНГ в последние годы уже привело к трехкратному росту общей убыли населения ПФО и утрате его преимуществ перед другими округами (кроме Центрального) по привлекательности для мигрантов. Жесткая миграционная политика по отношению к гражданам СНГ угрожает ПФО (как и другим округам) потерями населения в пользу Центрального округа.

Цель исследования - изучить особенности миграционных потоков в ПФО на основе анализа документов УФМС города Нижнекамска.

Задачи исследования:

- Изучить миграционный прирост населения ПФО.

- Определить направления въезда и выезда из ПФО.

- Изучить округ в разрезе субъектов.

- Изучить этнический состав миграции в ПФО.

Метод сбора информации. Вторичный анализ статистических материалов, документов УФМС города Нижнекамска 1996-2007 года.

Миграционный тренд Приволжского округа практически повторяет общероссийский (рисунок 1).

Увеличение миграционного прироста ПФО в 2005-2006 гг. как и по России в целом, было обусловлено главным образом сокращением выезда из округа, а не ростом въезда, как принято думать. Напротив, уменьшение прироста в последующем обусловлено в основном сокращением въезда.

На миграционной карте России ПФО занимает вторую после Центрального округа позицию по привлекательности для мигрантов, но его преимущество на фоне других округов быстро убывает. Если в 1996-2000гг. ПФО уступал Центру по миграционному приросту меньше, чем на 20% (уступая тогда немного и Южному округу), то в следующем пятилетии разрыв стал двукратным (рисунок 2)

Рисунок 1 - Миграционный прирост населения ПФО и РФ в 2000 -2007 гг., тыс. человек

Рисунок 2 - Миграционный прирост населения ПФО и его соседей в 1996-2007 гг., тыс.человек.

Решающую роль в миграционном пополнении населения ПФО играет поток из стран СНГ, который в период 1997-2006 гг. превзошел внутрироссийский поток более, чем в 3 раза: всего за 10 лет нетто-миграция в округ составила 1165 тыс.человек, в том числе за счет внешней миграции - 871 тыс. и внутрироссийской - 295 тыс. человек. При этом роль внешней миграции возрастает (рисунок 3) а участие в ней других стран, кроме СНГ, ничтожно (за 10 лет миграция из других стран составила 36,1 тыс. человек, эмигрировало за пределы СНГ 109 тыс. человек).

Рисунок 3 - Основные составляющие миграционного прироста ПФО в 1996-2007гг.. тыс.чел

Рисунок 4 - Миграционный прирост населения ПФО 1996-2007

В ПФО в основном прибывает население из Казахстана и Средней Азии. Эти два региона обеспечивают три четверти миграционного прироста, полученного за счет стран СНГ (рисунок 4). Заметно участие стран Закавказья, представленных поровну (вместе 11%) и Украины (10%). Структура миграционного прироста по странам СНГ довольно устойчива