Региональные целевые программы

В результате целевая направленность программ макрорегионов становится еще более размытой, чем в программах субъектов РФ. Существенно меняются их функции и с точки зрения обеспечения комплексного развития территории. Очевидно, что на территории макрорегиона (Сибири, например) выделяется по крайней мере несколько подрайонов, принципиально отличающихся природными условиями и ресурсным потенциалом, специализацией и производственным потенциалом, инфраструктурной обеспеченностью и другими характеристиками, имеющими ключевое значение для определения перспектив экономического роста и комплексного социально-экономического развития. Ушаков А. С миру по нитке - региону программа. // Финансы в Сибири. 2015. № 2. С.6.

В результате программы развития макрорегионов выполняют в основном функции прогнозно-стратегического и координационного характера, определяя важнейшие, имеющие федеральное значение направления развития всего региона и экономических подрайонов. Эти направления должны учитываться субъектами РФ при определении стратегии и подготовке комплексных программ развития регионов. Следует отметить, что такая роль программ макрорегионов уже получает признание: в постановлении Правительства РФ по программе «Сибирь» она утверждена в качестве основных направлений развития этого региона.

Глава 3. Направления совершенствования организационно-правового обеспечения региональных программ

Правовые и нормативные положения, определяющие порядок разработки, представления и реализации целевых федеральных программ, содержатся в упомянутых выше федеральных законах, постановлении Правительства РФ и методических рекомендациях. Практика показывает, что некоторые нормативные положения по отношению к региональным программам должны быть уточнены.

Отбор проблем для программной проработки. Действующий порядок нацелен, в первую очередь, на самодеятельность инициаторов постановки проблем, при этом устанавливая лишь некоторые факторы отбора и содержательные ориентиры.

Такой порядок приводил к тому, что в Минэкономики РФ стекалось значительное количество заявок, проанализировать которые с необходимой доскональностью не всегда представляется возможным. Более того, в отношении региональных программ это означает, что исходный набор заявок определяется сугубо с региональных позиций. При этом региональные проблемы общегосударственного значения могут вообще не рассматриваться, так как не попадают в предложения регионов. Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М., 2015. С.165.

Следует отметить, что реально отбор региональных программ носит бессистемный характер, так, до сих пор не определены количественные критерии выделения проблем, подлежащих программно-целевому решению. Не определена и специфика разработки и реализации разнообразных программ, а ведь среди них и радиационные (Чернобыль и т.п.), и экологические (Большая Волга), и общеэкономические (развитие Дальнего Востока и Забайкалья, развитие Республики Адыгея, развитие Челябинской области и др.), и социально-геополитические (развитие Северного Кавказа, развитие Курильских островов), и экстремальные (ликвидация последствий землетрясения на Сахалине, подъема уровня Каспийского моря и т.д.). Существенно (на несколько порядков) различаются и масштабы региональных программ, как по объемам финансирования, так и по охвату населения и территории. Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М., 2015. С.167.

Таким образом, существующий порядок недостаточно регламентирует отбор проблем, подлежащих программному решению, и нуждается в совершенствовании. Было бы целесообразно поручить Минзкономразвития РФ производить отбор стратегических проблем регионального характера, подлежащих программной разработке, на основе прогнозов социально-экономического развития регионов и страны в целом. Проект перечня проблем, имеющих федеральное значение и подлежащих решению в рамках среднесрочной программы действий Правительства РФ, должен доводиться Минэкономразвития РФ до федеральных органов власти, а также до субъектов РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и федеральные министерства и ведомства на основании рассмотрения предложенного перечня проблем, а также собственных оценок проблемных ситуаций могут вносить аргументированные предложения в Правительство РФ о целесообразности разработки федеральных региональных программ с соблюдением действующих в настоящее время требований.

Наряду с субъектами РФ по проблемам общефедеральной значимости могут давать свое заключение и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.

На базе этих предложений Минэкономразвития РФ формирует перечень федеральных региональных программ, рекомендуемых к разработке в ближайшей перспективе (на очередной год), определяет федеральные органы и субъекты РФ, ответственные за их подготовку, возможные сроки и стоимость разработки, а также источники финансирования. Согласованный с заинтересованными организациями и субъектами РФ перечень федеральных региональных программ, подлежащих первоочередной разработке, Минэкономразвития РФ направляет в Правительство РФ, которое принимает соответствующее решение.

Решение о разработке региональных программ, имеющих региональное и локальное значение, должны принимать субъекты РФ. В том случае, если в этих программах намечается участие федеральных министерств и ведомств, инициаторы представляют свои предложения, согласованные с Минэкономразвития РФ и другими потенциальными исполнителями программы, в Правительство РФ, которое принимает решение об участии федеральных органов в разработке программы. Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М., 2015. С.170.

Назначение государственного заказчика. По большинству программ независимо от их содержания функции государственного заказчика либо заказчика-координатора возлагались на Минэкономики РФ, что существенно затрудняло осуществление полномасштабного руководства разработкой и реализацией многочисленных региональных и отраслевых программ.

Практика пошла по пути передачи функций управления разработкой и реализацией программ сверху вниз. В части региональных программ на базе договорных отношений Минэкономики РФ и администраций субъектов РФ ряду последних передавался достаточно широкий круг функций государственного заказчика. Однако этого недостаточно.

Целесообразно, прежде всего, в общем виде, прописать функции государственного заказчика, государственного заказчика-координатора, куратора программ, правовое положение которых до сих пор не представляется ясным. Наряду с этим следует разработать и утвердить положение об органах, осуществляющих реализацию ФЦП.

Что касается вопроса об органах, которые могут выступать в качестве государственного заказчика, то он может решаться двояко. В том случае, если программа имеет межрегиональный характер и охватывает ряд регионов (Дальний Восток, Сибирь, Север и т.д.), в качестве государственного заказчика должен выступать соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Если же в качестве объекта федеральной программы выступает субъект РФ, государственным заказчиком может выступать администрация данного региона. Любая ФЦП должна рассматриваться Минэкономразвития РФ и Экспертным советом Правительства РФ. Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М., 2015. С.172.

Механизм разработки, рассмотрения и представления проектов программ. Существующая нормативная база закрепляет порядок, при котором разработка ФЦП организуется федеральными органами исполнительной власти.

На практике многие региональные программы разрабатываются под руководством органов власти субъектов РФ и за счет их средств. При этом администрация заключает договоры с научными организациями соответствующего профиля. Проекты программ, разработанные организациями-исполнителями, рассматривались государственными заказчиками, либо органами, обладающими правами государственного заказчика, т.е. органами исполнительной власти субъектов РФ, либо федеральными органами исполнительной власти совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами.

Недостатком сложившегося порядка является отсутствие четко зафиксированного механизма рассмотрения и согласования проектов программ: не определено, кто и на каком этапе должен рассматривать разработанный проект, кто должен согласовывать, в какие сроки. Такая ситуация приводит к снижению ответственности организаций -- участников разработки при рассмотрении проектов, затягиванию сроков подготовки программ и другим негативным последствиям.

Предлагается установить, что в современных условиях разработка большинства программ должна осуществляться инициаторами программ. Лишь важнейшие программы, затрагивающие вопросы безопасности страны, ее целостности, кризисных ситуаций в крупных регионах, объединяющих ряд областей и республик, могут разрабатываться за счет средств федерального бюджета. Необходимо определить механизм согласования проектов региональных программ в соответствующих федеральных органах исполнительной власти, сроки прохождения, ответственность этих органов, в том числе следует уточнить или разработать правила прохождения проектов программ в аппарате Минэкономразвития РФ и Минфина РФ.

В соответствии с действующим порядком представление программы в Правительство РФ по согласованию с Минфином РФ осуществлялось Минэкономики РФ. Целесообразно такой порядок уточнить следующим образом: в том случае, если государственным заказчиком выступает не Минэкономразвития РФ, а другое федеральное министерство (ведомство) или региональный орган исполнительной власти, представление должно быть двойным: от имени этого заказчика и Минэкономразвития РФ. Это позволит, с одной стороны, повысить ответственность государственного заказчика, с другой -- сохранить роль Минэкономразвития РФ как органа, отвечающего за региональную экономическую политику Российской Федерации. Якушев В.В. Программно-целевое управление территориальным развитием сложнопостроенного региона. Тюмень, 2015. С.20.

Действующий порядок определяет главным образом содержание программ, имеющих отраслевой инвестиционный характер, и не учитывает специфику программ, имеющих региональную направленность.

Предлагается в составе региональных программ выделить три вида: социально-экономические, имеющие комплексный характер; функциональные, направленные на решение конкретных проблем, таких, как национально-этнические, миграционные, экологические и т.д., и межрегиональные, имеющие как комплексный (Сибирь, Север и т.д.), так и проблемный характер (Большая Волга, Каспий). Каждый тип предопределяет особые условия разработки и реализации программ.

Обязательными для региональных программ всех типов целесообразно признать три раздела:

общеэкономический, определяющий макроэкономические параметры и основные направления экономического развития, укрепления финансовой базы и бюджета региона, повышения уровня и качества жизни населения и т.д.;

инвестиционный, регулирующий размеры, источники поступления и направления использования инвестиций, а также включающий перечень и характеристику конкретных инвестиционных проектов;

институциональный, определяющий механизм реализации программы, в том числе управление, финансы и т.д. Якушев В.В. Программно-целевое управление территориальным развитием сложнопостроенного региона. Тюмень, 2015. С.21.

Кроме того, в программах комплексного характера целесообразно иметь координационный раздел, содержащий данные и согласовывающий мероприятия всех федеральных целевых программ, реализуемых на территории региона.

Финансирование разработки и реализации программ. Утвержденными нормативными документами предусматривается, что разработка и реализация ФЦП должна осуществляться, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета. Вместе с тем, как уже отмечалось, бюджетное финансирование целевых программ сегодня не превышает нескольких процентов от необходимых объемов, а в перспективе возможности финансирования программ из федерального бюджета еще более сокращаются.

Практика свидетельствует, что имеются субъекты РФ, готовые финансировать разработку региональных программ, и частные инвесторы, согласные вложить средства в проекты и мероприятия программы, обладающей федеральным статусом и обеспеченной государственными (в том числе и региональными) гарантиями.

Предлагается, во-первых, установить порядок, при котором для финансирования разработки проектов программ могут привлекаться средства из различных источников.

Если государственным заказчиком выступает федеральное министерство или ведомство, финансирование разработки программы должно по решению Правительства РФ производиться из федерального бюджета при участии средств бюджетов заинтересованных субъектов РФ, а также внебюджетных источников. Если государственным заказчиком является администрация региона, финансирование должно осуществляться за счет бюджета соответствующего региона при участии средств заинтересованных предприятий и организаций.

Во-вторых, решить вопросы о совместном формировании (и управлении) федеральными и региональными органами государственной власти залогово-страховых фондов, обеспечивающих гарантии инвесторам целевых программ, а также о реанимации системы финансовых льгот органам исполнительной власти субъектов РФ либо дирекциям федеральных целевых программ, имеющим региональную направленность. На наш взгляд, следует закрепить за Государственной Думой право по представлению Правительства РФ устанавливать в рамках федерального бюджета определенные льготы органам, осуществляющим реализацию программ, имеющих региональную направленность. Якушев В.В. Программно-целевое управление территориальным развитием сложнопостроенного региона. Тюмень, 2015. С.21.

Действующий порядок не регламентирует формы и методы реализации региональных программ, предусматривая только то, что они определяются государственным заказчиком, а текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой этим заказчиком. При этом дирекция программы должна возглавляться одним из заместителей руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за выполнение целевой программы.

На практике формы управления региональными программами более разнообразны. Не вызывает сомнения общая тенденция перераспределения управленческих функций на региональный уровень, в связи с чем целесообразно установить общие правила перераспределения функций между различными органами управления.

Предлагается:

-- во-первых, за государственным заказчиком закрепить следующие основные функции:

-- согласование проекта целевой программы с Минэкономразвития РФ, а проекта программы, содержащего раздел по НИОКР гражданского назначения, -- также с Министерством промышленности, науки и технологий РФ;

-- представление проекта целевой программы совместно с Минэкономразвития РФ в Правительство РФ;

-- рассмотрение проектов ежегодных бюджетных заявок по всем видам источников финансирования;

-- получение информации и осуществление контроля за ходом работ по реализации программы и целевым использованием финансовых средств для представления доклада в Правительство РФ;

-- во-вторых, определить порядок создания дирекции программы в зависимости от ее содержания: если целевая программа осуществляется в рамках субъекта РФ, генеральный директор должен назначаться администрацией этого субъекта и иметь ранг заместителя главы администрации, если программа реализуется в рамках нескольких регионов -- генеральный директор назначается государственным заказчиком по представлению ассоциации и должен иметь статус заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти;

-- в-третьих, дирекция программы в процессе управления реализацией программы должна осуществлять следующие основные функции:

-- разработка обосновывающих материалов по ежегодному бюджетному финансированию первоочередных мероприятий программы;

-- разработка и вынесение на утверждение экономических и правовых норм и нормативов по обеспечению мероприятий программы, а также контроль за их применением;

-- осуществление отбора на конкурсной основе исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому программному мероприятию;

-- заключение государственных контрактов (договоров) на исполнение работ, закупку и поставку продукции со всеми участниками реализации программы и представление на утверждение государственному заказчику программы контрактов (договоров), финансируемых за счет средств федерального и регионального бюджетов;

-- осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств, выделенных на реализацию программы;

-- представление в установленном порядке отчетов о ходе реализации программы;

-- в-четвертых, должны быть выработаны единые подходы, регулирующие в современных условиях взаимоотношения государственного заказчика и субъектов РФ в области федеральных целевых программ. Законодательно следует закрепить право государственного заказчика передавать часть своих функций органам исполнительной власти субъектов РФ. Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М., 2015. С.174.

Возрастающее значение региональных целевых программ, с одной стороны, и явные пробелы в их правовом и нормативно-методическом обеспечении, с другой, обусловливают целесообразность принятия Федерального закона «О федеральных целевых программах социально-экономического развития регионов РФ», постановления Правительства РФ о разработке и реализации региональных целевых программ и методических рекомендаций о составе и обосновании региональных программ.

Заключение

Таким образом, сложившаяся к настоящему времени система прогнозирования имеет существенные недостатки. Она, во-первых, не охватывает основные элементы экономической структуры, относящиеся к реальному сектору экономики; во-вторых, не определяет долгосрочные перспективы, а следовательно, не может служить базой для выработки стратегии экономического развития; в-третьих, не обеспечивает согласования макроэкономического, отраслевого и регионального аспектов прогнозов. В прогнозировании регионального развития принимали участие субъекты РФ, которые представляли в Минэкономики РФ свои прогнозы. Однако эти прогнозы по большинству параметров не согласуются с федеральным прогнозом и могут служить лишь вспомогательным материалом при его формировании.

Можно утверждать, что практически все утвержденные Правительством целевые программы сохраняют прогнозно-целеполагающее значение, но не являют в полной мере инструментом управления. Поэтому в дальнейшем необходимо рассмотреть не только опыт разработки и реализации целевых программ, но главным образом направления совершенствования нормативно-правовой и методической базы регионального программирования. Каждая программа должна базироваться на серьезных исследованиях возможностей привлечения инвестиций из внебюджетных источников, а также на обоснованиях необходимости выделения средств на государственные гарантии.

Региональные программы отличаются от других целевых программ прежде всего объектом программирования. Независимо от предмета программы (отраслевые проблемы, социальные проблемы и т.д.) в качестве объекта выступает территориальное образование того или иного масштаба. Это предопределяет и особый подход к оценке мультипликативного эффекта, который прежде всего должен рассматриваться в пределах данной территории. Специфичным является весьма значительное воздействие экзогенных факторов на процессы, которые должны регулироваться с помощью целевой программы. Анализ региональной целевой программы социально-экономического развития субъектов РФ позволяет утверждать, что они принципиально должны отличаться от инвестиционных программ и представлять собой документ, направленный на реализацию стратеги» развития региона в рассматриваемом периоде и содержащий: прогноз макроэкономических, отраслевых, финансово-бюджетных показателей и обобщающих характеристик социального развития; инвестиционные проекты и мероприятия социального и экологического характера; предложения по региональному хозяйственному механизму. Главная особенность подобных программ заключается в том, что их предметом является не только вся экономика региона, но и процессы, связанные с условиями жизнедеятельности и воспроизводства населения, с охраной окружающей среды и воспроизводством природных комплексов.

Возрастающее значение региональных целевых программ, с одной стороны, и явные пробелы в их правовом и нормативно-методическом обеспечении, с другой, обусловливают целесообразность принятия Федерального закона «О федеральных целевых программах социально-экономического развития регионов РФ», постановления Правительства РФ о разработке и реализации региональных целевых программ и методических рекомендаций о составе и обосновании региональных программ.

Действующий порядок не регламентирует формы и методы реализации региональных программ, предусматривая только то, что они определяются государственным заказчиком, а текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой этим заказчиком. При этом дирекция программы должна возглавляться одним из заместителей руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за выполнение целевой программы.

Список использованной литературы

Агангебян А. Формирование рыночного механизма экономического роста в России. // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 2. С.34-38.

Барбаков О.М. Региональное управление: реалии и перспективы. СПб.: Лань, 2012. - 320с.

Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2011. - 495 с.

Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. М.: ИНФРА-М, 2014. - 242с.

Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов. // Вопросы экономики. 2012. № 4. С.46-66.

Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2015. - 184с.

Ларина Н.И. Смена парадигм региональной политики. // Регион: экономика и социология. 2015. № 4. С.322.

Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М.: Экономика, 2015. - 192с.

Минакир П. Трансформация региональной экономической политики. // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 2. С.87-92.

Региональная экономика. / Под ред. Т.Г. Морозовой и др. - М.: ЮНИТИ, 2014. - 472с.

Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. / Под ред. П.М. Штульберг и др. - М.: Наука, 2013. - 127с.

Ушаков А. С миру по нитке - региону программа. // Финансы в Сибири. 2015. № 2. С.6-8.

Якушев В.В. Программно-целевое управление территориальным развитием сложнопостроенного региона. Тюмень: ТГНГУ, 2015. - 24с.

Размещено на Allbest.ru