Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Региональное прогнозирование в условиях переходного периода

1.1 Развитие регионального прогнозирования в России

1.2 Роль программ в системе управления

Глава 2. Региональные целевые программы в экономике России

2.1 Понятие и виды региональных целевых программ

2.2 Опыт разработки программ социально-экономического развития регионов

Глава 3. Направления совершенствования организационно-правового обеспечения региональных программ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Рост интереса к региональной экономике в последние годы обусловлен реальными изменениями в системе общественных отношений, отразившимися на разделении прав и ответственности федерального центра и субъектов Федерации. Растущая финансовая зависимость регионов от успешности бизнеса, функционирующего на территории, вынуждает местные власти искать действенные организационно-экономические технологии при выстраивании отношений с хозяйствующими субъектами, облегчающие разработку и реализацию долгосрочной социально-экономической политики.

Логика долгосрочного территориального развития ориентирует региональную власть на создание условий, обеспечивающих стабильное улучшение качества жизни. Последнее предполагает приоритетность хозяйственного развития, учитывающего определенные пропорции между стратегическими и текущими целями. Экономический рост, реализуемый без учета требований сбалансированности территориального развития, инициирует деградацию взаимосвязанных компонентов региональных систем, что в дальнейшем всерьез осложняет нормальные пропорции расширенного воспроизводства.

Очевидная дифференциация российских регионов по климатическим, географическим, ресурсным и социально-экономическим условиям актуализирует любое исследование региональной экономики, имеющее конкретные результаты и облегчающее (методически и/или концептуально) другим территориям выстраивание собственной политики.

Определенной корректировки требует практика использования программно-целевых технологий и методов регионального прогнозирования. Разнообразие условий хозяйствования, с одной стороны, и уровня социального обеспечения населения, с другой, конкретизируют выбор разных организационных технологий и финансово-экономических моделей, используемых при разработке и реализации социально-экономической политики российских регионов.

Исследования динамики и социально-экономической результативности текущих институциональных преобразований отдельных субъектов Федерации с использованием программно-целевых подходов пополняют знание об эффективности используемых в конкретных случаях организационно-управленческих технологий и финансово-экономических механизмов. Актуальность подобных исследований определяется необходимостью, во-первых, поиска эффективных форм осуществления территориального воспроизводства применительно к сложнопостроенной территории, во-вторых, оценки политики конкретных региональных властей, в-третьих, систематизации и оценки целесообразности применения тех или иных технологий при решении конкретных задач регионального развития.

Степень разработанности проблемы. Региональные аспекты социально-экономического развития нашли отражение в работах Аганбегяна А.Г., Валентея С.Д., Егоршина А.П., Лагутенко Б.Т., Лексина В.Н., Любовного В.Я., Львова Д.С., Обозова С.А., Проценко О.Д., Пчелинцева О.С., Татаркина А.И., Швецова А.Н., Шеломенцева А.Г., Шнипера Р.И., а также известных специалистов по региональной диагностике и моделированию Гизатуллина Х.Н., Гранберга А.Г., Дмитриевой О.Г. и др. Исследованию вопросов программно-целевого управления посвящены работы Ивантера В.В., Мильнера Б.З., Попова Г.Х., Поспелова Г.С., Райзберга Б.А. и др.

Объект работы - экономика регионов.

Предмет работы - региональные целевые программы.

Цель работы - исследование механизма формирования и реализации региональных целевых программ.

Задачи:

1) изучить региональное прогнозирование в условиях переходного периода;

2) рассмотреть региональные целевые программы в экономике России;

3) выявить направления совершенствования организационно-правового обеспечения региональных программ.

Глава 1. Региональное прогнозирование в условиях переходного периода

1.1 Развитие регионального прогнозирования в России

Прогнозирование является важным элементом системы управления, результативность которого в определяющей степени зависит от того, насколько правильно определены движущие силы и перспективы развития общественно-экономических и природных процессов.

Управление региональным развитием, в том числе разработка региональной политики, опирается на региональное социально-экономическое прогнозирование. К этому классу прогнозов относятся:

по объекту прогнозирования -- прогнозы территориального аспекта развития России; прогнозы развития отдельных природно-экономических зон (зона Севера, регион Большая Волга и т.п.) и экономических районов; прогнозы развития субъектов РФ; прогнозы развития территориально-производственных комплексов и районов нового освоения (например, Нижнего Приангарья); прогнозы развития локальных регионов и городов (крупнейшие города, закрытые административно-территориальные образования, свободные экономические зоны и т.п.);

по предмету прогнозирования -- прогнозы комплексного социально-экономического характера; прогнозы инвестиционные; прогнозы социальные (демографические, рынков рабочей силы и т.п.); прогнозы экологические и т.п.;

по срокам прогнозирования -- краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные прогнозы;

по субъектам прогнозирования -- прогнозы, выполняемые федеральными министерствами, субъектами РФ и научными организациями; комплексные прогнозы, выполняемые совместно федеральными и региональными органами. Региональная экономика. / Под ред. Т.Г. Морозовой и др. - М., 2014. С.167.

В СССР сформировалась развернутая система территориальных и региональных прогнозов и предплановых обоснований. Основными прогнозными документами начиная с середины 1960-х гг. являлись Генеральная схема развития и размещения производительных сил и входящие в ее систему территориальные и отраслевые схемы, а также Генеральная схема систем расселения, аналогичные республиканские схемы и другие документы, относящиеся к классу «физического планирования» (районные планировки, генпланы городов и т.п.). Во второй половине 1970-х гг. к ним добавилась Комплексная программа НТП, которая разрабатывалась не только по СССР, но и по союзным республикам и экономическим районам. Региональная экономика. / Под ред. Т.Г. Морозовой и др. - М., 2014. С.168.

В этой системе базисную роль играли схемы развития и размещения производительных сил. Система прогнозов обновлялась каждое пятилетие, что позволяло лучше их согласовывать между собой. В конце 1980-х гг. были приняты решения о разработке комплексных программ социального развития и территориальных комплексных схем охраны природы, однако они не успели сыграть какую-либо роль и найти свое место в системе прогнозирования.

Также в 1960-х гг. начали разрабатываться Основные направления экономического и социального развития СССР, союзных республик и регионов, которые выполняли роль основного предпланового документа и в значительной мере определяли долгосрочную региональную политику. Там же.

Основное преимущество указанной системы заключалось в том, что она создавала условия для увязки макроэкономического, отраслевого и территориального аспектов развития, при этом в определенной мере учитывались научно-технические, естественно-природные, социальные и расселенческие факторы.

В то же время она имела очень серьезные недостатки, связанные с приоритетом политических целей, с чрезмерной детализацией прогнозируемых процессов, безальтернативностью прогнозирования, с отсутствием проработки механизмов реализации и т.д.

Следует отметить и такой серьезный недостаток, как практическое отсутствие прогнозирования развития автономных республик, краев и областей Российской Федерации. Это объясняется приоритетным положением отраслевого принципа управления и планирования и крайне ограниченными правами регионов в хозяйственной сфере, где за ними была закреплена значительная часть сельского хозяйства, промышленность местных строительных материалов, некоторые предприятия легкой и пищевой промышленности, коммунальное хозяйство, торговля и часть предприятий и учреждений социальной, сферы.

Как уже отмечалось, ситуация в сфере управления в РФ коренным образом изменилась, что прежде всего связано с переходом к рыночной экономике н с резким увеличением прав и полномочий субъектов РФ, а последнее время и муниципального уровня управления во всех сферах деятельности. В результате было ликвидировано директивное планирование и в значительной мере прогнозирование экономического и социального развития. В определенной мере сохранилось лишь «физическое планирование»: разработана и утверждена Генеральная схема расселения России, продолжают разрабатываться генеральные планы городов

Некоторое время по инерции разрабатывалось какое-то подобие Генеральной схемы (на период до 2015 г.) и отраслевых схем. Однако эти попытки оказались неудачными по объективным причинам. Во-первых, среди органов управления не оказалось таких, которые были бы заинтересованы в результатах исследований: Минэкономики РФ не осуществляло руководство реальным сектором, а отраслевые министерства либо были ликвидированы, либо лишены возможности активно участвовать в развитии производства. Поэтому финансирование исследований осуществлялось фрагментарно и в весьма ограниченных объемах. Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М., 2015. С.45.

Во-вторых, резко сократился Круг разработчиков. Если ранее в Подготовке Генеральной схемы участвовало более 300 отраслевых и региональных научно-исследовательских институтов и проектных организаций, то уже в 1994-1995 гг. схемы разрабатывали едва ли более 10 институтов. Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М., 2015. С.48.

В-третьих, принципиально изменились условия хозяйствования и факторы, влияющие на развитие отраслей и регионов, а новые методические подходы еще не сформировались. Это, естественно, повлияло на точность прогнозов, которые по старой памяти были достаточно оптимистичны, в то время как экономика стремительно катилась вниз. Указанные и другие причины привели к тому, что старая система прогнозирования оказалась полностью разрушенной.

Огромное разнообразие условий регионов РФ обусловливает крайнюю необходимость первоочередного учета региональной специфики при проведении любых реформ, решении любых экономических и социальных проблем. Переход к федеративному государственному устройству многократно усиливает эту необходимость, поскольку недоучет региональных проблем не только отрицательно сказывается на эффективности экономики и благополучии граждан, но может привести к ослаблению и даже распаду самого государства.

Поэтому при постановке и осуществлении государственных задач в обязательном порядке должен прорабатываться их территориальный аспект, должны учитываться не только общероссийские, но и региональные интересы. Это означает, что экономические и социальные прогнозы развития Российской Федерации на любой период, во-первых, должны содержать территориальный разрез; во-вторых, должны подкрепляться соответствующими региональными прогнозами, отражающими интересы и возможности субъектов РФ. При этом, в отличие от предплановых документов прошлых лет, прогнозы территориального развития не могут сводиться к той или иной региональной разбивке макроэкономических показателей, а должны играть активную роль в формировании общих задач к параметров государственной политики в той или иной сфере деятельности.

Однако для преодоления многочисленных сложностей переходного периода Правительство РФ вынуждено основное внимание сосредоточить на ликвидации тех или иных острых ситуаций, на проведении мер, носящих пожарный или, в лучшем случае, текущий характер. Долгосрочные проблемы практически не решаются, так как для этого нет необходимых ресурсов. Острая политическая борьба также не способствует расширению горизонта экономической и социальной политики Правительства за пределы срока его деятельности. В результате оценки длительных перспектив и долгосрочные прогнозы не являются актуальными для действующего Правительства.

В методологическом плане важно установить критерий (или критерии) завершения переходного периода. Такими критериями могут выступать:

-- достижение определенной доли частной собственности как основы рыночных отношений;

-- стабилизация в области финансово-кредитных и валютных отношений;

-- резкое увеличение инвестиционной активности;

-- начало подъема производственной деятельности в основных отраслях хозяйства;

-- стабильное повышение уровня жизни и прекращение усиления социального расслоения общества. Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М., 2015. С.52.

Главным звеном в действующей системе прогнозирования стали краткосрочные прогнозы. На втором месте идут среднесрочные прогнозы, выполняемые в процессе подготовки правительственных программ. Причем временной горизонт среднесрочных прогнозов до сих пор носит в значительной мере формальный характер и в реальной управленческой деятельности не используется. Подобная расстановка приоритетов в определенной мере соответствует и техническим возможностям прогнозирования, поскольку в условиях нестабильной экономики, находящейся на переломном этапе, не обеспечивается приемлемая точность прогнозов, причем величина погрешностей резко возрастает по мере увеличения прогнозного периода.

Правительство РФ все больше освобождается от управления производством и социальной сферой, основная нагрузка приходится на финансовый аспект прогнозов, и в первую очередь на расчеты бюджета и межбюджетных отношений. Поэтому в содержательном плане сердцевиной прогнозов, выполнявшихся Минэкономики РФ, являлись макроэкономические и финансовые показатели.

Прогнозы развития отраслей и сфер хозяйства самостоятельно не разрабатываются. В какой-то мере их заменили федеральные целевые программы по отдельным отраслям (ТЭК, черная металлургия, ВПК и т.п.). Однако эти программы выполняются очень плохо и, по существу, потеряли свое значение не только как инструмент мобилизации средств на ключевых направлениях развития экономики, но и как документ, определяющий перспективы той или иной отрасли. Барбаков О.М. Региональное управление: реалии и перспективы. СПб., 2012. С.143.

Территориальный аспект прогнозирования представлен краткосрочными прогнозами, где превалируют данные о финансовых и бюджетных показателях субъектов РФ, которые играют существенную роль в определения масштабов и направлений межбюджетных потоков. В среднесрочных прогнозах в территориальном разрезе появляются показатели по экономическим законам, которые практически не используются в процессе принятия управленческих решений.

Таким образом, сложившаяся к настоящему времени система прогнозирования имеет существенные недостатки. Она, во-первых, не охватывает основные элементы экономической структуры, относящиеся к реальному сектору экономики; во-вторых, не определяет долгосрочные перспективы, а следовательно, не может служить базой для выработки стратегии экономического развития; в-третьих, не обеспечивает согласования макроэкономического, отраслевого и регионального аспектов прогнозов.

Следует учитывать, что на стадии завершения переходного периода в целом по Российской Федерации ряд регионов могут находиться лишь в начале пути. В этих условиях серьезной методологической проблемой является несоответствие временных рамок достижения определенных уровней развития в общероссийских прогнозах, с одной стороны, и региональных прогнозах, с другой. В то же время, как отмечалось ранее, все эти прогнозы должны между собой увязываться и взаимодействовать. По-видимому, следует в составе прогнозов выделять этапы достижения внутренних подцелей переходного периода в последовательности, присущей нормальному ходу процесса выхода экономики из кризиса: первый этап -- финансовая стабилизация; второй этап -- повышение инвестиционной активности; третий этап -- стабилизация и рост производства, стабилизация рынка труда; четвертый этап -- рост уровня жизни и прекращение процессов расслоения общества. Такой подход позволит четко определить место каждого региона в процессе перехода к рыночной экономике, лучше учитывать региональные возможности в общероссийском прогнозе. Барбаков О.М. Региональное управление: реалии и перспективы. СПб., 2012. С.147.

Учитывая долговременный характер решения большинства региональных экономических, социальных и экологических проблем наряду с прогнозом, охватывающим переходный период и носящим, как правило, среднесрочный характер, необходимо прорабатывать стратегию территориального развития на более отдаленную перспективу. Поэтому в систему прогнозных материалов целесообразно включить долговременную стратегию территориального развития, разрабатываемую, прежде всего на федеральном уровне и определяющую важнейшие направления и проблемы долгосрочной региональной политики государства.

Современные требования к системе прогнозирования связаны с изменениями в экономической политике Правительства, направленными на соответствие отдельных показателей региональных прогнозов требованиям нормального воспроизводства и комплексного развития регионов (соотношение между составными частями ВРП, между производством, инвестициями и социальной сферой и т.п.);

-- соответствие между бюджетной обеспеченностью, финансовыми ресурсами и финансово-экономическим потенциалом региона.

Порядок и продолжительность разработки прогнозов будут меняться в зависимости от временного горизонта. Краткосрочный прогноз должен разрабатываться в течение 6-9 месяцев, среднесрочный -- одного года, а долгосрочный -- до полутора лет. Однако общую структуру работ по прогнозированию целесообразно сделать типовой. Она может включать следующие действия Минэкономразвития РФ:

1. Принятие решения о разработке регионального прогноза с указанием

порядка и сроков выполнения.

2. Направление системы показателей региональных прогнозов, представляемых в министерство, а также методических рекомендаций по их разработке.

3. Направление контрольных цифр и сведений по финансово-экономическим условиям на прогнозный период.

4. Создание информационной базы по важнейшим сводным показателям на основе предварительного варианта прогноза регионов, анализ прогнозных показателей и подготовка рекомендаций по их доработке.

5. Обобщение и анализ уточненных прогнозов субъектов РФ и подготовка на этой базе.

-- предложений по корректировке общероссийских прогнозов по макроэкономическим, отраслевым, финансовым и социальным показателям;

-- замечаний в адрес субъектов РФ по ошибкам методического характера, допущенным в прогнозных материалах.

6. Проведение региональных совещаний с представителями субъектов РФ с целью:

-- обсуждения путей решения наиболее сложных региональных проблем;

-- выявления региональных интересов н определения возможностей их согласования с общегосударственными в рамках действующего законодательства;

-- выработки более действенных методических положений регионального прогнозирования и управления. Барбаков О.М. Региональное управление: реалии и перспективы. СПб., 2012. С.154.

1.2 Роль программ в системе управления

региональный прогнозирование программа управление

В числе методов регулирования, органически сочетающих возможности государства, регионов и субъектов хозяйствования, особое место занимает программно-целевой метод.

В СССР, несмотря на всеобъемлющее планирование, программно-целевой метод не только использовался, но и развивался, постепенно охватывая все новые сферы. Первая целевая программа общегосударственного значения (создание Урало-Кузнецкого комбината) была разработана и в основном реализована в предвоенные годы, однако широко программно-целевой метод вошел в практику на рубеже 1980-х гг.

По-видимому, это было связано со снижением действенности планов, которые, оставаясь отраслевыми, но сути включали в свою орбиту все новые и новые сферы деятельности, предусматривали чрезмерную инвестиционную нагрузку и уже не могли обеспечить согласованное решение комплексных межотраслевых проблем.

В 1980-е гг. в СССР были приняты десятки отраслевых и межотраслевых научно-технических программ. Всеобщий характер носили социальные программы, направленные на ликвидацию ручного труда, улучшение питания населения, решение жилищной проблемы и т.п. Принимались крупные программы структурных преобразований экономики (топливно-энергетическая программа), региональные (освоение зоны БАМ, социально-экономическое развитие Нечерноземной зоны и т.п.) и экологические программы (охрана озера Байкал и др.). Минакир П. Трансформация региональной экономической политики. // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 2. С.88.

Появились программы, по существу не носившие целевого характера, а служившие своего рода предплановым документом (программа научно-технического прогресса). Наличие большого числа разнообразных программ резко снизило их действенность и большинство из них оказалось нереализованными.

Опыт программирования в СССР позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, программно-целевой метод дает хорошие результаты, когда четко определена цель программы и имеющиеся ресурсы достаточны для реализации всей системы мероприятий в намеченные сроки. Во-вторых, для разработки реалистичной программы необходимо иметь надежный научный и проектный задел. В-третьих, реализация программы должна осуществляться под руководством одного органа управления, имеющего полномочия перераспределения ресурсов между мероприятиями и внесения в программу коррективов, связанных с изменением условий финансирования или других условий, заложенных в программу. В-четвертых, количество целевых программ должно быть ограничено как возможностями их финансирования, так и возможностями органов управления.

Принципиальные изменения, произошедшие в экономике, государственном устройстве и системе управления, с одной стороны, усилили значение Целевых программ как одного из основных методов государственного регулирования, но, с другой стороны, существенно усложнили процесс разработки и реализации программ.

Усиление роли программ связано с тем, что в условиях директивно-плановой системы основным средством управления были государственные Планы, которые имели силу закона. Программы лишь дополняли государственные планы и юридически стояли на ступеньку ниже, так как принимались Постановлением Правительства или (наиболее важные) постановлениями ЦК КПСС и Правительства СССР (республиканские -- соответственно своими органами управления). В настоящее время программы остались одним из наиболее сильных средств государственного регулирования прямого действия. В том случае, если мероприятия федеральной целевой Программы попадают в бюджет, -- соответствующие положения программы приобретают силу закона.

Усложнение разработки и реализации программ определяется тем, что, во-первых, приходится учитывать и увязывать интересы государства, региона, хозяйствующих субъектов и населения, в то время как раньше приоритет давался общегосударственным интересам. Во-вторых, большая часть ресурсов не выделяется в приказном порядке, как раньше, а должна привлекаться из различных источников. Это означает, что вместо обоснования распределения средств между мероприятиями программы необходимо, прежде всего, разработать механизм их привлечения, систему гарантий и страхования инвестиционных рисков. В-третьих, теперь недостаточно обосновать потребность государства в тех или иных видах продукции или услуг и определить формальный срок окупаемости капитальных вложений, а необходимо учесть конъюнктуру рынка товаров и услуг, рынка инвестиций, фондового рынка и т.п., оценить конкурентоспособность продукции, намечаемого производства, предложить такую систему мероприятий, чтобы финансовые указатели проекта были не ниже средних по данной отрасли или региону. Минакир П. Трансформация региональной экономической политики. // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 2. С.90.

В этих условиях каждая программа должна базироваться на серьезных исследованиях возможностей привлечения инвестиций из внебюджетных источников, а также на обоснованиях необходимости выделения средств на государственные гарантии.

К сожалению, ни выводы из опыта использования программно-целевого метода в СССР, ни дополнительные ограничения и требования к этому в условиях перехода к рыночной экономике практически не были учтены. В результате, несмотря на резкое сокращение возможностей финансирования программ, после 1992 г. было принято около 200 федеральных целевых программ. Результат известен: ни одна из них в полной мере не реализована, а по многим финансирование составляет менее 10% предусмотренного объема. Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. М., 2014. С.67.

Поскольку по определению целевая программа должна состоять из системы взаимосвязанных мероприятий, срыв их финансирования уже на первом этапе ведет либо к свертыванию программы, либо к необходимости ее существенной корректировки. Так как подобная корректировка не предусмотрена (нет средств на это, не выделена организация, которая должна осуществлять мониторинг программы, и т.д.), можно утверждать, что практически все утвержденные Правительством целевые программы сохраняют прогнозно-целеполагающее значение, но не являют в полной мере инструментом управления. Поэтому в дальнейшем необходимо рассмотреть не только опыт разработки и реализации целевых программ, но главным образом направления совершенствования нормативно-правовой и методической базы регионального программирования.

Глава 2. Региональные целевые программы в экономике России

2.1 Понятие и виды региональных целевых программ

В действующих законодательных и нормативных документах речь идет только о программах федерального уровня, и в числе таких программ упоминаются региональные. Федеральные целевые программы (ФЦП) разрабатываются по инициативе федеральных органов исполнительной власти с возможным привлечением органов исполнительной власти субъектов РФ. Инициативные заявки регионов и федеральных министерств рассматриваются и обобщаются федеральным правительством. Сводный перечень ФЦП и объемы их финансирования из федерального бюджета утверждаются законом о федеральном бюджете. Наряду с этим организация выполнения мероприятий утвержденных ФЦП обеспечивается федеральным заказом, размещение которого осуществляется на конкурсной основе через механизм контрактных соглашений с исполнителями конкретных видов работ, услуг. Ответственность последних регламентируется в рамках заключенных договоров. ФЦП особой важности могут получать статус президентских.

ФЦП социально-экономического развития регионов могут финансироваться на совместной основе, как за счет средств федерального бюджета, так и за счет бюджетов субъектов РФ и привлекаемых внебюджетных источников. Однако разработка и реализация подобных программ затруднена в связи с отсутствием правового механизма, определяющего порядок совместного участия органов исполнительной власти различных уровней в подготовке целевых программ, в их долевом финансировании, в управлении программой в целом и отдельными ее мероприятиями. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб., 2015. С.103.

Впервые комплексные федеральные региональные программы были приняты Правительством РФ в 1995 г. (ФЦП социально-экономического развития Курильских островов и социально-экономического развития Республики Саха (Якутия)). К 1997 г. утверждено около 30 ФЦП по развитию регионов. Среди них крупнейшие программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Северного Кавказа. В число территорий, к которым применен программный метод обеспечения развития, включены прежде всего регионы с особыми условиями хозяйствования (северные районы) слабые в экономическом отношении (Бурятия, Адыгея, Калмыкия, Мордовия, республики Северного Кавказа), старопромышленные, остро нуждающиеся в реструктуризации экономики (Удмуртия, Челябинская, Ростовская, Тульская области и др.), приграничные с новыми для них проблемами (Псковская, Калининградская, Брянская области и др.). Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб., 2015. С.107.

Наряду с этим принято более 18 экологических программ и 4 программы по радиационной реабилитации населения и зараженных территории.

Федеральные региональные целевые программы составляют примерно 15% от всех принятых ФЦП. Большая их часть (почти три четверти) разработана по субъектам РФ, имеющим недостаточный экономический потенциал и низкую бюджетную обеспеченность. Естественно, что для повышения уровня экономического развития и коренной реструктуризации производственной базы таких регионов необходима существенная помощь Федерации. Тем более такая поддержка нужна для преодоления кризисных социальных и экологических ситуаций, вызванных крупными катастрофами (Чернобыльская АЭС, землетрясение на Сахалине и т.п.), природными катаклизмами (подъем уровня Каспийского моря и т.п.) и национально-этническими конфликтами.

Однако на практике в последние годы жестко проводится политика на свертывание участия федерального бюджета в целевых региональных программах. В ФЦП развития регионов, разработанных в 2013-2014 гг., доля федерального бюджета в финансировании программ обычно находится на уровне 5-6%. Там же. С.109.

К сожалению, правовой статус ФЦП по социально-экономическому развитию регионов практически не установлен. В ранее упоминавшихся федеральных законах и нормативных актах формально перечисляются несколько типов целевых программ (социальные, социально-экономические, экологические, инновационные, научно-технические), инструментарий программ, однако методы их разработки и управления в основном ориентированы на производственные инвестиционные программы. Достаточно отметить, что основным критерием при экспертизе проектов программ в Правительстве РФ выступает минимальная (в пределах нескольких процентов) доля федерального бюджета в финансовых затратах, при этом доля собственных средств предприятий и других внебюджетных источников (включая иностранные инвестиции) должна достигать где-то 75-80%. Очевидно, что ни социальные, ни экологические программы в принципе не могут отвечать подобным требованиям. Как правило, не могут им соответствовать и региональные социально-экономические программы, в которых определенную (и нередко весьма существенную) роль играет решение социальных и экологических проблем. Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. / Под ред. П.М. Штульберг и др. - М., 2013. С.95.

Региональные программы отличаются от других целевых программ прежде всего объектом программирования. Независимо от предмета программы (отраслевые проблемы, социальные проблемы и т.д.) в качестве объекта выступает территориальное образование того или иного масштаба. Это предопределяет и особый подход к оценке мультипликативного эффекта, который прежде всего должен рассматриваться в пределах данной территории. Специфичным является весьма значительное воздействие экзогенных факторов на процессы, которые должны регулироваться с помощью целевой программы. Наряду с этим возрастает значение комплексного рассмотрения сопутствующих проблем, поскольку в пределах региона производственные, социальные и экологические аспекты воспроизводства характеризуются более тесной взаимозависимостью. Имеется определенная специфика региональных программ и с точки зрения возможностей мобилизации ресурсов и административно-правового воздействия на хозяйствующие субъекты. Все это в совокупности предопределяет особенности хозяйственного механизма, который может быть задействован для разработки и реализации региональных программ.

Следует отметить, что в действующих федеральных нормативно-правовых документах по значимости (масштабам) выделяются лишь два типа программ: федеральные и межгосударственные. Однако региональные проблемы, нуждающиеся в программно-целевом решении, вовсе не всегда имеют федеральное и тем более межгосударственное значение. Имеется масса проблем, для решения которых достаточно мобилизовать ресурсы нескольких регионов или даже одного субъекта РФ, т.е. целевые региональные программы могут быть федерального, межрегионального, регионального и локального значения. Более того, программно-целевой метод уже используется рядом субъектов РФ и городов для целенаправленного решения проблем местного характера. В частности, региональные целевые программы утверждены в качестве официальных государственных документов представительными органами Московской области, Дагестана, Кабардино-Балкарии и ряда других субъектов РФ. Эти программы направлены на решение приоритетных задач региона, к которым могут относиться: комплексное экономическое и социальное развитие региона, обеспечение эффективного использования природно-ресурсного и производственного потенциала; обеспечение занятости и повышение уровня жизни населения и иные задачи, требующие учета природно-экономических и социально-исторических особенностей региона. Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. / Под ред. П.М. Штульберг и др. - М., 2013. С.98.

Отмеченные специфические черты позволяют выделить региональные программы в особый класс целевых программ. По характеру решаемых проблем (тип программы) среди них выделяются комплексные, экономические, социальные и экологические, а по региональному уровню (масштабам) -- межрегиональные (охватывающие несколько субъектов РФ), субъектов РФ, локальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов РФ) и муниципальные (городские) (см. рис. 1).

№ п/п	Масштабы программы	Типы региональных программ
		Комплексные	Экономические	Социальные	Экологические
1	Межрегиональные
2	Субъект Федерации
3	Локальные
4	Муниципальные

Рис. в. 1.4. Типология региональных программ Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.324.

По статусу, уровню утверждения и управления все программы могут быть федеральными. Кроме того, межрегиональные программы могут утверждаться и финансироваться межрегиональными ассоциациями или несколькими заинтересованными республиками, краями и областями; программы субъектов РФ, локальные и муниципальные -- финансироваться и утверждаться органами власти и управления субъектов РФ, а муниципальные -- еще городов и администраций закрытых территориальных образований.

Рассмотренные выше особенности необходимо учитывать при разработке региональных программ любого типа и масштаба.

Однако наибольшие сложности и принципиальные отличия имеют место при подготовке так называемых комплексных программ, которые охватывают различные стороны социально-экономического развития регионов. Существенной спецификой обладают и межрегиональные программы.

Комплексные программы социально-экономического типа в последнее время получают все большее распространение. Они разрабатываются на всех региональных уровнях. Увлечение подобными программами даже в условиях весьма скромного участия в их финансировании федерального бюджета, с нашей точки зрения, объясняется отсутствием нормальной прогнозной работы. Руководители субъектов РФ, естественно, заинтересованы иметь научные проработки перспектив развития своего региона, относящиеся не только к отдельным отраслям, но охватывающие все основные проблемы региона. Такие проработки, да еще и подтвержденные Правительством РФ, имеют большой политический вес. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.327.

Следует отметить ряд особенностей подобных программ. Во-первых, они охватывают все аспекты хозяйственной и социальной жизни региона. Это большой плюс, так как любая частная, функциональная программа не может достаточно полно рассмотреть возможное влияние на смежные сферы деятельности. Но это и громадный минус, так как практически невозможно на уровне субъекта РФ или крупного города разработать и увязать между собой систему мероприятий, охватывающую весь хозяйственный комплекс, социальную и экологическую сферу, да еще и разработать механизм, обеспечивающий финансирование и реализацию этих мероприятий.

Во-вторых, подобные программы по своей сути многоцелевые, причем эти цели нередко противоречат друг другу. Так, цель повышения конкурентоспособности и эффективности профилирующих отраслей промышленности, как правило, связана с реструктуризацией крупных предприятий, изменением их профиля и, как следствие, с существенным сокращением промышленного персонала. Таких объективных противоречий в каждом регионе можно насчитать много.

В-третьих, целевая программа социально-экономического развития, учитывая ее многоцелевой характер, должна иметь какие-то обобщающие цели, иначе она просто расползается на подпрограммы, не связанные между собой.

В-четвертых, развитие любого региона в большей или меньшей, но все равно в значительной степени зависит от экзогенных факторов: от поведения соседних регионов, от общегосударственной политики в различных сферах и даже от международной ситуации и мирового рынка. В этих условиях неизбежна вариантная проработка перспектив развития, в то время как целевая программа ориентирована на реализацию конкретных мероприятий, которые должны быть увязаны между собой в систему. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.329.

Перечень сложностей и особенностей региональных программ комплексного типа можно продолжить, однако и сказанного достаточно для того, чтобы утверждать: подобные программы по действующим правилам разработать невозможно, а те из них, которые были утверждены Правительством РФ, существенно отличаются от жестких нормативных требований.

2.2 Опыт разработки программ социально-экономического развития регионов

Федеральные программы социально-экономического развития регионов разрабатываются на основании решений Правительства РФ, а региональные программы -- решений субъектов РФ. По ФЦП устанавливается государственный заказчик, а также министерство -- координатор программы. При разработке ФЦП по социально-экономическому развитию субъектов РФ, как правило, часть функций государственного заказчика передается администрации региона. В программах по экономическим районам активное участие в разработке, приемке и реализации принимают соответствующие межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. В качестве разработчиков программ обычно привлекаются научные организации.

В частности, Совет по изучению производительных сил в течение 2012-2014 гг. разработал ФЦП экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Республики Адыгея, Челябинской области, Таймырского автономного округа. В общей сложности эти программы охватили более чем четыре пятых территории и 25% населения страны, при этом в качестве объекта рассматривались все типы субъектов РФ и регионов. Якушев В.В. Программно-целевое управление территориальным развитием сложнопостроенного региона. Тюмень, 2015. С.15.

Опыт, полученный в ходе разработки и частичной реализации указанных программ, позволяет сделать ряд выводов.

Целевая программа развития всего социально-экономического комплекса региона должна опираться на научно обоснованную стратегию, определяющую важнейшие точки (сферы) роста экономики и наиболее сложные и острые проблемы, создающие кризисные ситуации в различных сферах деятельности. Задачи целевой региональной программы комплексного характера должны заключаться в том, чтобы в рамках определенного периода создать условия и добиться конкретных результатов, как в вопросах подъема экономики, так и в преодолении негативного влияния кризисных процессов.

Конкретное содержание целей (задач) программы по регионам будет существенно различаться, но одно остается неизменным -- количество разнообразных целей будет достаточно велико. Так, в Челябинской области успешное развитие экономики будет зависеть от подъема черной и цветной металлургии и крупнейших предприятий военно-промышленного комплекса, а стабильная социально-политическая ситуация -- от реструктуризации угольной отрасли, ликвидации радиационной опасности и нормализации положения в экологической сфере. Для Таймыра главное, с одной стороны, обеспечить освоение нефтегазовых ресурсов и месторождений цветных металлов, а с другой стороны, создать условия для сохранения традиционных видов деятельности коренного населения. Для Адыгеи в экономическом плане важно задействовать резервы развития агропромышленного комплекса (в первую очередь, перерабатывающей промышленности) и создать условия для использования благоприятных предпосылок формирования рекреационного комплекса общегосударственного значения. В то же время Необходимо предотвратить негативное воздействие чрезмерной миграции населения из соседних регионов, а также снизить техногенную нагрузку на уникальный природный комплекс республики.

Очевидно, что подобные стратегические направления в целевой программе должны быть детально обоснованы, а количественные параметры (цели) -- рассчитаны на основании оценок возможностей получения инвестиций за счет различных источников, прогнозов емкости рынка профилирующих видов продукции, технико-экономических обоснований крупнейших инвестиционных проектов, прогнозов роста доходов региональных бюджетов и доходов населения к концу периода действия программы. Якушев В.В. Программно-целевое управление территориальным развитием сложнопостроенного региона. Тюмень, 2015. С.17.

Следует отметить особую роль прогнозов в определении целей (количественных) и результатов (эффекта) программы. Во-первых, прогнозы должны определять тенденции и силу воздействия на производство и уровень жизни факторов, имеющих существенные региональные различия. К таким относятся: стоимость топливно-энергетических ресурсов, транспортные тарифы, прожиточный минимум, обеспеченность собственной сырьевой (продовольственной) базой, расстояния поставок сырья в регион и готовой продукции на внешние рынки и т.п. Подобные прогнозные оценки позволяют определить ожидаемые изменения в конкурентоспособности продукции региона, а также потребности региона в бюджетных ресурсах, необходимых для развития социальной сферы и поддержания слабых в социальном отношении слоев населения.

Во-вторых, прогнозы должны определить перспективы развития рынка товаров (услуг) на те виды продукции, которые являются профилирующими на данной территории. В зависимости от вида продукции этот рынок может ограничиваться территорией региона или охватывать крупный район и всю страну. В случае экспортной ориентации предприятий региона необходимы экспертные оценки конкурентоспособности и спроса на продукцию на мировом рынке. Такие прогнозы определяют верхнюю границу роста объемов производства в ключевых отраслях.

В-третьих, прогнозы должны содержать информацию об инвестиционной привлекательности региона и оценки изменения в перспективе инвестиционных рисков. Эти сведения в совокупности с прогнозными оценками платежеспособного спроса, а также влияния территориальных факторов на условия производства могут быть положены в основу определения ожидаемых размеров привлечения инвестиционных ресурсов, которые в значительной мере предопределяют рост экономической активности.

В-четвертых, прогнозы определяют общие масштабы производства и потребления в регионе при том или ином варианте развития. Целевая программа, как правило, ориентируется на какой-то из этих вариантов и в то же время определяет реальный вклад в его реализацию. Необходимо подчеркнуть, что в целевых программах комплексного характера одной из основных характеристик такого вклада должна быть бюджетная эффективность или, по крайней мере, расчет влияния программных мероприятий не только на рост производства или укрепление материальной базы инфраструктурных отраслей, но и на увеличение доходов консолидированного бюджета и бюджетной обеспеченности территории. Такие целевые параметры исключительно важны, так как они определяют возможности использования бюджетных ресурсов для повышения уровня жизни населения, для реализации проектов и мероприятий самой программы, для изменения финансовых взаимоотношений с федеральным центром. Агангебян А. Формирование рыночного механизма экономического роста в России. // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 2. С.35.

Учитывая роль прогнозных показателей, можно утверждать, что региональные целевые программы комплексного типа по существу представляют собой симбиоз элементов прогноза экономического и социального развития и набора инвестиционных проектов и мероприятий. Следует особо отметить, что построение таких программ снизу, от предприятий, практически невозможно. Во-первых, потому, что охватить сотни предприятий и тысячи проектов физически невозможно. Непреодолимая сложность заключается не только в их большом количестве и чрезвычайном разнообразии, но и в различиях проработанности проблем перспективного развития предприятий. Лишь у относительно небольшой их части имеются программы реструктуризации, а тем более бизнес-планы конкретных проектов. Разработать большое число бизнес-планов в ходе подготовки целевой программы практически невозможно, поскольку такая работа требует значительных затрат времени и финансовых ресурсов. В результате теоретически возможности разработчиков программы ограничены относительно небольшой (20-25%) частью крупных и средних предприятий, расположенных на территории субъекта РФ. На практике эти возможности еще меньше, так как далеко не все предприятия делятся информацией о своих планах на будущее. Там же.

В последнее время появились программы, в которых разработчики попытались выполнить нормативные требования к целевым программам (наличие по всем проектам бизнес-планов, подтверждений администрации и коммерческих банков о намечаемом финансировании проектов и т.п.) путем типизации и упрощения информации, получаемой от предприятий, и расчетов эффективности программы.

Такой подход интересен и конструктивен, так как позволяет в определенной мере формализовать расчеты и тем самым снизить трудоемкость разработки отраслевых региональных программ пли отраслевых подпрограмм в комплексных ФЦП. Однако, с нашей точки зрения, он не может преодолеть принципиальные несоответствия программно-целевого метода задачам комплексного экономического и социального развития региона, которые по существу являются многоцелевыми.

Таким образом, анализ ФЦП социально-экономического развития субъектов РФ позволяет утверждать, что они принципиально должны отличаться от инвестиционных программ и представлять собой документ, направленный на реализацию стратеги» развития региона в рассматриваемом периоде и содержащий: прогноз макроэкономических, отраслевых, финансово-бюджетных показателей и обобщающих характеристик социального развития; инвестиционные проекты и мероприятия социального и экологического характера; предложения по региональному хозяйственному механизму.

Главная особенность подобных программ заключается в том, что их предметом является не только вся экономика региона, но и процессы, связанные с условиями жизнедеятельности и воспроизводства населения, с охраной окружающей среды и воспроизводством природных комплексов. При этом, естественно, переплетаются задачи общегосударственного, регионального и местного значения. Поэтому бывает весьма сложно ограничиться лишь решением проблем федерального уровня, и практически все региональные ФЦП содержат подпрограммы социального характера, как правило, относящиеся к компетенции субъектов РФ. Ларина Н.И. Смена парадигм региональной политики. // Регион: экономика и социология. 2015. № 4. С.322.

Еще одна особенность комплексных региональных программ состоит в том, что, рассматривая все хозяйство региона, они включают те производства и мероприятия, которые уже вошли в отраслевые или функциональные целевые программы, так как в противном случае теряется возможность регулирования всего хозяйства. Так, например, если из программы по Челябинской области исключить мероприятия, предусмотренные отраслевыми федеральными программами (по черной металлургии, по угольной промышленности, по оборонному комплексу), то мы получим какие-то фрагменты, не имеющие определяющего значения для развития области. Однако в действующих нормативных документах исключается возможность дублирования программ в целях предотвращения двойного финансирования одних и тех же мероприятий. На практике выход из этого противоречия найден: в региональной программе указываются все целевые программы, которые в той или иной степени реализуются на территории данного региона, и приводятся данные о намечаемых объемах финансирования ранее принятых программ. В принципе необходимо пойти дальше: региональная комплексная программа должна уточнять и координировать программы, так или иначе относящиеся к региону. Придание таких функций, во-первых, позволило бы более четко определить их место в системе ФЦП и, во-вторых, послужило бы шагом в направлении упорядочения программирования, сокращения количества программ и корректировки их мероприятий в соответствии с ресурсными возможностями. Ларина Н.И. Смена парадигм региональной политики. // Регион: экономика и социология. 2015. № 4. С.322.

В соответствии с действующим порядком субъекты РФ ежегодно представляли в Минфин и Минэкономики бюджетные заявки, в которые включают финансирование мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами. Признание за комплексными региональными программами координационных функций позволило бы перейти от механического «выбивания» средств из федерального бюджета на любые ранее предусмотренные мероприятия к обоснованиям необходимости реализации первоочередных проектов и мероприятий, имеющих приоритетное значение для региона. По-видимому, это повысило бы роль указанных программ и усилило их программно-целевой статус.

Изложенные выводы полностью распространяются и на программы социально-экономического развития макрорегионов. Более того, аргументы подтверждающие невозможность их отнесения к обычным ФЦП, усиливаются, количество противоречащих целей возрастает в связи с противоречивыми тенденциями и стратегиями развития субъектов РФ данного макрорегиона; количество предприятий, которые должны быть охвачены программой, на порядок увеличивается; хозяйственный механизм для различных зон макрорегиона может принципиально изменяться; на территории макрозоны реализуется подавляющее большинство ФЦП.