При этом государственные заказчики США имеют право укрупнять лоты, но в таком случае они должны предоставить обоснование таких решений в Управление делами малого бизнеса и обанкротившихся предприятий (Office of Small and Disadvantaged Business Utilization). В обосновании они должны указать причины, препятствующие делению на мелкие лоты, организации поставок способом, привлекательным для небольших поставщиков Federal Acquisition Regulation. March 2005 by the General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://www.acquisition.gov/far/reissue/FARvol1ForPaperOnly.pdf (дата обращения 23.04.2013).

В ст. 47.305-8 FAR Federal Acquisition Regulation. March 2005 by the General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://www.acquisition.gov/far/reissue/FARvol1ForPaperOnly.pdf (дата обращения 23.04.2013) устанавливается рекомендация для заказчиков - обращать особое внимание на транспортные издержки, увеличивающие цену контракта. В случаях высоких транспортных издержек в некоторых случаях заказчику выгоднее объединять лоты, взаимосвязанные территориально, для экономии на масштабе поставок.

«В соответствии с FAR при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры: открытые торги, двухэтапные торги, проведение переговоров, упрощенные способы закупок» Международный опыт построения системы госзакупок [Электронный ресурс]. Ассоциация электронных торговых площадок. [сайт]. URL: http://aetp.ru/Html.aspx?ContentType=HtmlItem&ItemId=1229 (дата обращения по ссылке 20.05.2013).

При этом контролируется дробления с целью использования упрощенных закупочных процедур, которые проводятся для некрупных закупок, в рамках которых предоставляются преференции СМП (для их применения установлены ценовые пороги).

Государственные заказчики в зависимости от специфики предмета закупки, необходимых объемов поставки, долгосрочности контракта и т.д. имеют право заключать разные типы контрактов, предусмотренные FAR, при этом перечень таких контрактов в США шире перечня, установленного в ЕС, например, у заказчиков есть возможность заключения контрактов, с неопределенными условиями поставки (indefinite-delivery contracts). В рамках которых изначально может быть установлен объем поставки, но не установлен график поставки в течение определенного периода; установлен максимальный объем поставки, который может быть не полностью выкуплен заказчиком за определенный период времени; установлен минимальный объем закупки заказчика за период, но который может быть превышен (ст.16.5 FAR) Federal Acquisition Regulation. March 2005 by the General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://www.acquisition.gov/far/reissue/FARvol1ForPaperOnly.pdf (дата обращения 23.04.2013) Такие контракты, направлены на установление долгосрочных отношений между поставщиками и заказчиками, направлены на то, чтобы заказчикам не нужно было проводить одноименные мелкие закупки, в связи с невозможностью определить объемы и сроки поставки ex ante.

Таким образом, государственные заказчики США должны учитывать уровень конкуренции на рынках, размеры фирм-участниц при формировании лотов. Кроме того, уделяется особое внимание стимулированию участия в государственных закупках СМП, а также предусмотрено использование широкого спектра упрощенных процедур для размещения таких заказов. Государственные заказчики в праве использовать различные типы контрактов в зависимости от конкретной ситуации. Комплементарность поставки товаров не учитывается в формировании лотов, но при этом делается акцент на оценки влияния транспортных издержек на ценовые предложения поставщиков.

3. Законодательное регулирование формирования лотов в России

Установленные в национальном законодательстве требования и критерии к формированию лотов и предметов контактов имеют общий характер. В законодательстве «не предусмотрена обязанность определения предмета контракта в точном соответствии с формулировками ОКДП» 9. Информационно-правовой отдел. [Электронный ресурс]// Гарант [сайт]. URL: http://www.garant.ru/consult/gpurchase/235445/ (дата обращения: 8.04.2013) . Рассмотрим законодательные нормы, определяющие формирование лотов.

Во-первых, деление на лоты в России во многом определяется требованиями законодательства о защите конкуренции, основным условием которого является неограничение доступа к участию в закупочных процедурах поставщиков. По этой причине, в один лот “нельзя объединять закупку технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов” ФЗ- 135 Федеральный закон № 135-ФЗ "О защите конкуренции" , что установлено в п.3 ст.17 Федерального закона № 135-ФЗ "О защите конкуренции (далее 135-ФЗ).

При этом в законе не вводится понятие “технологической и функциональной взаимосвязанности” товаров, работ и услуг, что приводит к наличию различных позиций относительно взаимосвязанности различных работ, товаров и услуг. “Вопрос об объединении разнородной продукции в один лот должен решаться в каждой конкретной ситуации исходя из функциональных характеристик конкретных товаров” Информационно-правовой отдел. [Электронный ресурс]// Гарант [сайт]. URL: http://www.garant.ru/consult/gpurchase/235445/ (дата обращения: 8.04.2013). В связи с неодназначностью трактования данного понятия заказчики прибегают к раздельной закупке объектов, для того, чтобы снизить риск нарушения законодательства (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных).

Кроме того, с целью «неограничения конкуренции» в российской практике распространено деление на лоты по территориальному признаку, в зависимости от места поставки объекта закупки (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных).

На сегодняшний день в стране не существует доступного для всех заказчиков источника информации о конкурентности отраслей, а также единой базы информации о поставщиках, осуществляющих поставки государственным и муниципальным органам. При определении предмета контракта заказчики могут опираться только на личный опыт размещения подобных заказов, либо на собственные исследования рынка, причем необходимость такого исследования не установлена 94-ФЗ. В Главе 2 44-ФЗ на стадии планирования закупки предусмотрены следующие процессе: планирования закупки, ее обоснование, нормирование, общественное обсуждение закупок, но они также не подразумевают оценки конкуренции между потенциальными поставщиками Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” .

Таким образом, уровень конкуренции в отрасли не влияет на дизайн торгов заказчиками: ни на выбор закупочной процедуры ( кроме случаев закупки у единственного поставщика), ни на выбор объемов поставки в рамках одного контракта, ни на сроки поставки.

Во-вторых, на решение заказчика при определении предмета контракта влияет формат процедуры, с помощью которого государственный заказчик планирует закупить товар, работу или услуг. Многолотовый конкурс, предусмотренный пунктом 2.1 статьи 10 94-ФЗ не стимулируют поставщиков раскрывать свои предпочтения об объемах и составе поставки, связанные с экономией от масштабов, а также положительной или отрицательной комплементарностью объектов. Таким образом, применяемая в отечественной практике многолотовая процедура приводит только к снижению издержек на ее проведение.

В соответствии с п.5 ст.20 94-ФЗ в случае, если закупщики не могут составить техническое задание из-за отсутствия необходимой информации или недостатка квалификации, “заказчик, уполномоченный орган могут разместить на официальном сайте сообщение о своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока представления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ, услуг. Представленные предложения могут учитываться при определении предмета конкурса Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»”. Таким образом, заказчик не только формирует документацию, но и получает информацию о возможностях поставки потенциальных поставщиков. Анализ закупок размещенных на Официальном сайте показал, что такая возможность редко используется заказчиками, на сайте опубликовано только 48 подобных запросов Реестр опубликованных заказов. Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов. (http://zakupki.gov.ru).При этом процедура использовалась для закупки различных типов продукции в различных регионах страны в течение последних 3 лет, поэтому сложно оценить эффективность таких запросов.

В статье 24 принятого 44- ФЗ предусмотрена возможность использования многолотовых закрытых аукционов и всех типов конкурсов (открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса Федеральный закон № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ). Применение двухэтапных конкурсов, может поспособствовать повышению эффективности формирования лотов, за счет получения информации об издержках и возможностях поставщиков.

На сегодняшний день в связи с наличием возможности использовать простые процедуры (закупки у единственного поставщика и запросы котировок) в рамках установленных лимитов (100 и 500 тысяч, соответственно) Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» заказчики склонны дробить закупку на меньшие лоты. При этом, на федеральном уровне такое поведение заказчика не регулировалось, но региональные органы власти вправе установить ограничения, так до 2012 года в соответствии с п.2.4 Постановления Правительства города Москвы от 13 декабря 2005 г. N 1030-ПП “Тендерный комитет осуществлял согласование возможности и целесообразности дробления государственных заказов”, в соответствии с которым заказчики должны были обосновывать проведение нескольких процедур на закупку одноименной продукции за год Постановление Правительства Российской Федерации от 13декабря 2005 г. № 1030-ПП «О совершенствовании порядка размещения государственного заказа».

94-ФЗ установлены денежные лимиты на закупку одноименной продукции с помощью простых процедур (на сумму, не превышающую 100 тысяч с помощью закупки у единственного поставщика, и не превышающую 500 тысяч с помощью запроса котировок). Одноименность товаров, работ и услуг определяется в соответствии с номенклатурой, установленной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 7 июня 2011 г. N 273.

На практике некоторые заказчики для упрощения подсчетов закупки одноименной продукции в рамках квартала, разбивают закупку технологически взаимосвязанных (но не одноименных) объектов в разные лоты (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных) Новое понятие одноименности товаров, работ, услуг для целей проведения запросов котировок и закупок до 100 тыс. руб. [Электронный ресурс]// Портал информационной поддержки медицинских руководителей. [сайт]. URL: http://www.zdrav.ru/articles/practice/detail.php?ID=77717 (дата обращения: 8.04.2013). Таким образом, одноименность товаров, работ и услуг на данный момент косвенным образом влияет на формирование лотов, в простых закупочных процедурах.

В 44-ФЗ, отсутствует понятие одноименности товаров, работ и услуг, в связи с изменением подхода к использованию процедур запроса котировок и закупки у единственного поставщика. У заказчиков не будет возможности закупать продукцию на сумму менее 100 тысяч с помощью закупок у единственного поставщика. А в соответствии с п. 2 ст. 72 принятого закона, “ запросы котировок можно проводить при условии, что начальная (максимальная) цена контракта не превышает пятьсот тысяч рублей." Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” В 44-ФЗ отсутствует поквартальное ограничение суммы на закупку товаров, работ, услуг с помощью простых процедур, но установлен ценовой порог (10% от совокупных запланированных расходов, не превышающий 100 миллионов рублей в год) на использование запросов котировок. Два внесенных изменения нивелируют воздействие одноименности на формирование лотов с момента вступления в действие 44-ФЗ.

В- третьих, с целью поддержки субъектов малого предпринимательства (далее СМП) в ст.15 94-ФЗ, предусмотрена обязательная закупка товаров, работ и услуг у СМП на сумму от 10 до 20 процентов от годового объема закупок государственного (муниципального) заказчика Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а соответствии с п.1 ст. 30 44-ФЗ “Заказчики обязаны осуществлять... закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. ” Федеральный закон № 44 “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” . В связи с этим государственные и муниципальные заказчики проводят закупки, в которых могут принимать участие только субъекты малого предпринимательства. При этом Постановлением Правительства РФ установлен лимит цены для закупок у СМП равный 15 миллионам рублей Постановление Правительства РФ от 17 марта 2009 г. N 237 "Об установлении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства и внесении изменений в перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства" , но не смотря на это, заказчики разбивают объемы закупки у СМП на меньшие лоты.

В-четвертых, при закупке с помощью аукциона в электронной форме, на формирование лотов влияет выбор предмета торга: проводит ли заказчик торги на стоимость предмета контракта, цены запасных частей к технике, либо цены единицы услуги и (или) работы по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники ( в соответствии с п.5 ст.41.10 94-ФЗ Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). Технически невозможно провести одновременно торги на разные предметы торга в рамках одного лота, поэтому заказчик делит работы на лоты в соответствии с тем, на что будет идти торг.

В-пятых, в законодательстве могут устанавливаться специфические требования в разных отраслях, так например, в п.6 ст. 33 44-ФЗ устанавливается требование относительно деления закупки на лоты в сфере медицины: “в случае, если объектом закупки являются лекарственные средства, предметом одного контракта (одного лота) не могут быть лекарственные средства с различными международными непатентованными наименованиями”.

В шестых, в статье 9 94-ФЗ установлено, что цена контракта является твердой и не может изменяться за исключением ряда установленных в законе ситуаций, стимулирующий тип контракта может использоваться для при закупке услуг энергосервиса, а покрывающий все издержки для случаев, установленных пунктом 7.1. ст. 9 ФЗ-94 : “при размещении заказа на оказание услуг связи федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся сети связи специального назначения, предназначенные для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка” Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Рамочные контракты также не предусмотрены ни в 94-ФЗ, ни в законе о Федеральной контрактной системе для общего объема закупок, но некоторой альтернативой рамочных соглашений может считаться запрос котировок с предварительным отбором. “В целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера заказчик проводит предварительный отбор участников закупки, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг)" Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” . Использование этой процедуры позволяет государственным и муниципальным заказчикам в отсутствие информации об объемах поставки, месте и времени оказание помощи обеспечить высокую вероятность ее оказания.

Таким образом, используемые типы контрактов не способствуют эффективному формированию сложных, крупных лотов, а также долгосрочных контрактов. В случае долгосрочного проекта, условия исполнения которого еще не полностью понятны поставщику и заказчику, в связи с тем, что в отечественном законодательстве используется контракты с фиксированной ценой (с возможностью изменить общий объем товаров, работ и услуг не более, чем на 10% от первоначального размера НМЦК Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ), большая часть рисков в такой ситуации перекладывается на поставщиков, что снижает привлекательность контракта для них и увеличивает вероятность срыва такого контракта.

В связи со сложностью внесения изменений в объемы поставок, заказчикам выгоднее заключать контракты на короткий период времени. Это позволяет заказчикам удовлетворить свои потребности в предмете контракта и минимизировать издержки на хранение товаров, избежать избыточную поставку товаров.

Анализ действующего законодательства и 44-ФЗ (который в скором времени вступит в действие) показал, что на сегодняшний день российское законодательство нацелено на сохранение конкуренции в государственных закупках, но в то же время использующиеся закупочные процедуры, правила из применения, способы привлечения СМП в государственные закупки не оптимизируют формирование лотов заказчиками (эффективность заложенных в законодательстве норм оценена в Главе III).

4. Выводы

Анализ международного законодательства выявил следующие направления использования механизма деления на лоты: использования некрупных лотов, распространенность использования механизма субконтрактования для привлечения малого и среднего бизнеса у участию в процедурах, использования нескольких типов контрактов, а также закупочных процедур, способствующих повышению эффективности деления на лотов. В США проводится анализ рынка потенциальных поставщиков на этапе планирования, учитываются транспортные издержек поставщиков при формировании лотов

В российском законодательстве о государственных закупках деление на лоты используется для привлечения к участию малого и среднего бизнеса, поддержания конкуренции за счет функциональной и технической совместимости объектов в лоте, уменьшения размеров лота. Существует тенденция к формированию лотов меньших размеров для использования простых закупочных процедур. В связи спецификой использования понятия одноименности в простых закупочных процедурах функционально и технологически совместимая продукция закупается раздельно.

В российском и международном законодательстве не уделяется внимание оптимизации размеров лотов и их состава в зависимости от характеристик предмета поставки и конъюнктуры соответствующего рынка Закупочные процедуры, предусмотренные 94-ФЗ и 44-ФЗ, не стимулируют снижение стоимости общего объема закупок за счет учета комплементарности объектов. Необходимость использования контрактов с фиксированной ценой для большей части закупок также способствует уменьшать объемы лотов, делению поставки во времени, с целью более точного определения потребностей заказчиков.

Таким образом, можно заключить, что в законодательстве ЕС и США заложено больше механизмов, способствующих эффективному формированию лотов чем в законодательстве России (как в 94-ФЗ, так и в 44-ФЗ).А именно за счет большего числа используемых типов контрактов, форматов процедур и некоторых других элементов, способствующих учету конкуренции на рынке. В то же время не в одном из рассмотренных законодательных актов не было выявлено подходов к учету комплементарности при формировании лотов.

В следующей части работы представлен анализ, выявленных в данной Главе подходов к формированию лотов в Российской Федерации.

Глава III. Практика использования лотовых закупок в России

Как было показано ранее, в связи со спецификой российского законодательства, основной целью деления на лоты является соблюдение принципа конкуренции, предотвращения дискриминации. Целью деления на лоты может быть повышение привлекательности лота для большего количества потенциальных поставщиков, за счет снижения начальной максимальной цены каждого контракта. Постановка таких целей удовлетворяет требованиям антимонопольного законодательства, но не повышает эффективность распределения лотов между поставщиками.

Проведенное исследование было направлено на оценку эффективности используемых в российской практике оснований для деления на лоты, с учетом специфики отечественного законодательства. В ходе анализа российского законодательства, проведенного в предыдущих Главах работы были выявлены следующие основания, определяющие формирование контрактов:

-деление на лоты по территориальному принципу;

-деление общего объема закупки одноименной продукции на процедуры ( в том числе и во времени);

-деление на лоты в зависимости от объекта (комбинации объектов ), являющегося предметом контракта;

-предоставление преференций СМП.

При этом под показателями эффективности подразумевались:

-конкурентность закупки, а именно количество поданных заявок;

-относительная экономия денежных средств.

В этой главе будет оценена эффективность применения данных принципов на основе собранных данных о закупках компьютерной техники и технологически и функционально связанных с ней товаров (оргтехники, расходных материалов к ней и комплектующих для компьютеров и оргтехники (ОКДП 302000)). Также будет оценена целесообразность учета комплементарности объектов закупки, а также необходимость учета особенностей конъюнктуры рынка поставщиков (что было рекомендовано к применению учеными) в России.

На основе исследования сделаны выводы по выделенным основаниям.

Методы исследования

В связи с тем, что состояние закупочных систем регионов страны отличается (в том числе из-за разницы в региональных законодательствах, регулирующих сферу государственных и муниципальных закупок) и экономика субъектов РФ развита в разной степени были рассмотрены закупки нескольких регионов. При этом в зависимости от анализируемого основания деления для анализа рассматривалась полная выборка или данные по регионам страны по отдельности. Такой подход позволяет сделать выводы об эффективности применения рассматриваемого механизма на рынках с различным уровнем конкуренции, поставщиками различных размеров, отметить большее число общих и отличающихся случаев делений, отразить основные тенденции деления на лоты, в том числе его сильные и слабые стороны.

Изучение практики закупки взаимосвязанных товаров (компьютеров, оргтехники и комплектующих к ней, расходных материалов, и программного обеспечения) в разных по составу лотах (поставка одноименной и разнородной продукции в рамках одного лота) дает возможность ответить на вопрос о роли эффекта комплементарности в закупках. А также оценить распространенность его применения заказчиками страны.

Анализ закупок разной величины дает возможность выявить оптимальные размеры лотов, наиболее привлекательных для поставщиков. Учет преференций малому и среднему бизнесу позволит оценить эффективность предоставляемых группе привилегий.

В ходе исследования применялись методы наблюдение, описания и сравнения, статистического анализа, моделирования.

Метод наблюдения использовался при сборе данных о закупках на Официальном сайте Российской федерации для размещения информации о размещении заказов (zakupki.gov.ru) (далее Официальный сайт) для сбоа релевантных данных.

Метод описания использовался при обобщении количественных и качественных показателей, полученных в результате исследования.

Статистический анализ закупок позволяет оценить наличие взаимосвязей между наблюдаемыми тенденциями. На основе результатов регрессионного анализа, в частности, сделаны выводы о силе влияния конкретного основания деления на лоты на уровень конкуренции за право исполнения государственного и муниципального контракта, и рекомендации органам государственной власти о способах совершенствования закупочной системы.

Метод моделирования использовался при разработке математической модели, позволяющей заказчикам учитывать комплементарность поставки объектов.

2. Материалы исследования

Данные были получены в ходе мониторинга закупок государственных и муниципальных заказчиков на Официальном сайте государственных закупок Российской Федерации (zakupki.gov.ru.) . Собранные данные были разделены на три группы:

-государственные закупки по городу Москве

-государственные закупки по городу Санкт-Петербург

-государственные закупки Ростовской области

Регион заказчиков выбирался по следующим критериям:

Разный уровень развитости экономики

Москва и Санкт-Петербург являются регионами-донорами, в то время, как Ростовская область является дотационным региономФинансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения. [Электронный ресурс]// Капитал страны- финансовое интернет-издание. [сайт]. URL: http://www.kapital-rus.ru/articles/article/176802 (дата обращения 21.04.2013).

Различная степень централизации/ децентрализации системы государственных закупок.

Система государственных закупок г.Москвы характеризуется наиболее высокой степенью централизации. В соответствии с Постановления Правительства Москвы от 24.02.2012 № 22-ПП выделяют заказы первого и второго уровня. Заказы первого уровня осуществляются централизовано Департаментом города Москвы по конкурентной политике (далее Тендерный комитет), к ним относятся закупки:

- цены, которых равны либо превышают 50 млн. рублей;

- сведения, по которым составляют государственную тайну, а также заказы на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране музейных предметов и музейных коллекций и т.д.;

-которые размещаются путем совместных торгов на поставку одноименных предметов контракта товаров и начальная (максимальная) цена контрактов по которым равна либо превышает 3 млн. рублей Постановление Правительства Москвы от 24.02.2012 N 67-ПП (ред. от 17.10.2012) «О системе закупок города Москвы» .

Остальные закупки заказчики осуществляют самостоятельно- закупки второго уровня.

Кроме осуществления заказов перового уровня, Тендерный комитет осуществляет методическое обеспечение отрасли, формирует консолидированный План-график заказчиков, анализирует результаты закупочной деятельности заказчиков г.Москвы. Также в закупочной практике г.Москвы распространена закупка для подведомственных учреждений (что также является признаком централизованности системы закупок). Закупочная система г. Москвы является наиболее централизованной из рассмотренных автором.

Закупочная система Ростовской области является централизованной в средней степени. В соответствии с Постановлением Правительства Ростовской области от 13.04.2012 № 285 «Об организации работы в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ростовской области и нужд бюджетных учреждений Ростовской области» уполномоченный на размещение государственных заказов орган власти не обязан размещать заказы особо крупных размеров в отличие от Москвы. Но при этом, государственные и муниципальные органы власти должны предоставлять на согласование заявки на закупки с НМЦК, превышающей, 5 миллионов рублей в уполномоченный орган по осуществлению контроля государственного заказа- Министерство экономического развития Ростовской области Постановление Правительства Ростовской области от 13.04.2012 № 285 «Об организации работы в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ростовской области и нужд бюджетных учреждений Ростовской области» , что является элементом централизации.

С 31.03.2013 Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга «осуществляет полномочия исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов путем проведения конкурсов и аукционов для государственных заказчиков Санкт-Петербурга и бюджетных учреждений Санкт-Петербурга» Сведения о полномочиях Государственного комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга. [Электронный ресурс]// Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга [сайт]. URL: http://gov.spb.ru/gov/otrasl/fin_kontr/information/polnomoch/ (дата обращения 5.05.2013), на сегодняшний день Комитетом размещен одно извещение на Официальном сайте. До этого момента система государственных закупок Санкт-Петербурга была и на сегодняшний день остается децентрализованной, государственные и муниципальные заказчики всех уровней размещают заказы с любым размером НМЦК самостоятельно.

Заказчики выбирались по следующим критериям:

1)территориальная принадлежность одному из выбранных регионов;

2)подконтрольность 94-ФЗ;

3)размещение нескольких заказов на компьютерную технику в течение одного года ( за период 2011-2013), чтобы было возможно отследить одноименные закупки предметов изучения (компьютеров, оргтехники, расходных материалов, комплектующих и программного обеспечения) в течение 2011-2013 годов.

Были собраны данные по закупкам компьютерной техники и связанных с ней товаров в Санкт-Петербурге, Москве, Ростовской области, о 100 закупках каждого региона, всего были рассмотрены закупки 50 заказчиков (см. Приложение №1).

Объектом исследования была выбрана компьютерная техника и функционально связанные с ней товары по ряду причин. Во-первых, закупка компьютерной техники и расходных материалов необходима для организации процесса жизнедеятельности организации и осуществляется большим количеством заказчиков регулярно, это позволяет отследить частоту закупок и выявить принципы деления данных товаров на лоты. Во-вторых, рынок компьютерной техники является одним из наиболее конкурентных рынков страны. В-третьих, компьютеры, оргтехника, комплектующие и расходные материалы являются функционально и технически взаимосвязанными товарами, но относятся к разным группам номенклатуры: компьютеры и комплектующие (в том числе и запчасти) к 127 группе- “Вычислительная техника”, а оргтехника и расходные материалы к 126 группе- “Бытовая техника, офисная техника и электроника”. Приказ Минэкономразвития РФ от 07.06.2011 N 273 "Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков" Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг. Закупка этих товаров представляет интерес с точки зрения комплементарности групп товаров, и ее учет заказчиками.

3. Ограничения и дальнейшие направления развития исследования

К ограничениям исследования можно отнести рассмотрение механизма деления на лоты только на примере рынка компьютерной техники и технологически и функционально связанной с ней продукции. Формированию более широкого понимания проблемы поспособствует подобное рассмотрение других рынков товаров, работ и услуг, а также рассмотрение закупок большего числа регионов.

Также в исследовании не рассмотрена возможность сговора между сторонами контракта и участниками, в связи с высокой конкурентностью рынка, что тоже может послужить направлением дальнейших исследований.

4. Результаты проведенного исследования

Оценим эффективность деления на лоты по ранее рассмотренным признакам: по территории, по объему закупок и по срокам, предоставлению преференций СМП, по типу продукции.

1)Деление на лоты по территориальному признаку

Проведенное исследование показало, что место поставки не всегда является основанием для деления на лоты. Город Москва рассматривался как одно поселение.

Только 9 заказчиков (или 18%) (3 заказчика г. Москвы, 6 заказчиков Ростовской области) используют территориальный признак при формировании предмета контракта, что значит, что в течение одного года государственный заказчик закупал одноименную продукцию в разных лотах в зависимости от места поставки (см. Приложение №2).

При этом при рассмотрении заказов места поставки были поделены на 2 категории: в рамках одного поселения и в рамках региона. При анализе победителей контрактов было выявлено, что в случае деления на лоты по адресам одного поселения у 4 из 5 заказчиков право на исполнение контракта выигрывали одни и те же поставщики, в то время как при делении заказов в рамках одного региона все заказы были исполнены разными поставщиками (6 из 6 случаев) (см. Приложение №3).

4 заказчика (или 8%) (3 заказчика г.Москвы, 1 заказчик Ростовской области) разместили заказы на поставку товаров в больше чем одно место поставки и при этом на каждую процедуру было подано 2 и более заявки, что может судить о том, что это не ограничивает конкуренцию. Стоит отметить, что деление на лоты по территориальному признаку заказчиками г.Москвы и Ростовской области можно трактовать как следствие наличие признаков централизации закупочных систем обоих регионов.

Вывод: Деление на лоты по территориальному признаку используется правильно не всеми рассмотренными заказчиками. Результаты исследования доказали нецелесообразность первого типа деления в рамках одного поселения. Распределение контрактов между различными поставщиками в разных населенных пунктах региона свидетельствует о наличии локальных рынков продукции. Компьютерная техника не сопряжена с высокими транспортными издержками, поэтому их влияние не учитывалось автором.

2) Деление на лоты с точки зрения определения объемов поставки

В исследовании предполагается, что объемы поставки находятся в прямой зависимости с размером начальной максимальной цены контракта.

Выборка была проанализирована на факт дробления закупки одноименной продукции в течение одного года. Установлено, что 16 поставщиков из 50 (36%) делят объемы закупки одноименной продукции в течение квартала и 30 поставщиков из 50 (60%) в течение года (Приложение №2).

Дробление закупки рассмотренной продукции на лоты во времени может быть вызвано рядом причин:

а) желанием использовать простые процедуры- запрос котировок для закупки продукции как в рамках одного квартала, так и в течение года;

б) желанием повысить конкуренцию за счет деления крупных объемов поставки на несколько процедур;

в) необходимостью предоставление преференции малому предпринимательству (32% поставщиков предоставляли преференции малому бизнесу).

Рассмотрим все факторы по отдельности и их влияние на эффективность закупки.

а) Деление с целью использовать более простые процедуры.

Стоит отметить, что для закупки рассматриваемой группы товаров заказчики использовали два типа закупочных процедур: запрос котировок (не торги), электронный аукцион (торги). Это обосновано тем, что рассмотренные группы товаров при закупке на сумму более 500 тысяч рублей должны закупаться с помощью электронных аукционов Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 № 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме» .

Большая часть поставщиков использует простые закупочные процедуры для закупки продукции, принадлежащей к одной группе номенклатуры, не смотря на их функциональную совместимость (см. Приложение №2).Это можно объяснить тем, что закупщики стремятся приобретать одноименную продукцию так, чтобы минимизировать вероятность нарушения законодательно установленных ценовых ограничений на закупку одноименной продукции не более чем на 500 тысяч в рамках одного квартала.

Для оценки эффективности определения объемов закупки было проанализировано количество закупок по группам НМЦК, а также процент поданных заявок и процент экономии для каждой группы. Целью было определить наиболее привлекательные с точки зрения экономии и конкурентности объемы поставок. Были рассчитаны, как общие показатели (средневзвешенные), так и показатели по отдельным процедурам (см. Приложение №4) .

Структура использованных процедур представлена в Приложении №4, она отображает предпочтения заказчиков. Было выявлено, что НМЦК 50% закупок лежит в диапазоне от 100 до 500 тысяч, что позволяет заказчику в рассматриваемом случае закупать с помощью двух типов закупочных процедур: запросов котировок и электронных аукционов, при этом было выявлено, что эти процедуры в равной степени конкуренты (в среднем 4,1 заявка была подана на участие в запросе котировок и 4,2 на участие в аукционах), но аукционы характеризуются более высоким процентом экономии средств (15,7%-котировки, 20,6%-аукционы). На закупки с уровнем НМЦК до 100 тысяч рублей приходится 20% процедур. Заказчики в соответствии с законодательством имеют право проводить закупку у единственного поставщика на такую сумму, но не смотря на это было проведено 53 запроса котировок и 7 электронных аукционов. При этом с точки зрения конкуренции, электронные аукционы оказались более эффективны по сравнению с котировками (4,8 к 2,4 заявкам соответственно), а с точки зрения, экономии на процедуре они одинаково эффективны (12,4% - котировки, 12,1% электронные аукционы).

Анализ данных показал, что деление на более простые закупки менее выгодно, с точки зрения, экономии бюджетных средств, при этом, как следует, из наблюдений даже не смотря на издержки, связанные с участием поставщиков в электронном аукционе, уровень конкуренции в них не меньше.

Вывод: В данном случае, заказчик при определении способа закупки может руководствоваться собственными издержками, как экономическими на проведение процедуры, так и временными (связанными с большей продолжительностью аукциона) и в зависимости от них делать свой выбор, так как уровень тип процедуры не оказывает влияние на уровень участия.

б) Снижение объемов поставки в рамках одного лота с целью повышения конкуренции.

Наиболее конкурентной и экономически выгодной является группа закупок с НМЦК, превышающей 3 миллиона, при этом на такие закупки приходится только 3% от общего объема рассмотренных заказов. Следующей по конкурентности являются аукционы с НМЦК от 500 тыс. до 1 млн.(5,1 заявка на участие)(см. Приложение №2).

На рисунке 1 представлены тренды изменения процента экономии и количества заявок по децилям, можно заметить сонаправленность изменений, единственным исключением является 8 дециль, в котором тренды противонаправлены.

На основе графика, можно сделать вывод о наличии прямой зависимости между уровнем конкуренции и процентом экономии. При этом оба тренда отражают, что существует несколько точек экстремума: точки максимума экономии и конкуренции совпадают в 6 дециле (средняя НМЦК которого равна 484508 рублей, а количество заявок 5) и в 10 дециле, где экономия равна экономии 6, но он характеризуется более высокими показателями конкуренции). Наименьшее значение оба тренда занимают в 1 и 4 децилях. (Рис.1, Приложение №6).

Рис.1 Соотношение НМЦК (в рублях) со средним количеством заявок и средним процентом экономии (в % )

Для более глубокого понимания наличия колебаний в трендах было рассмотрено деление объемов закупки по регионам, в связи с различной степенью развитости рынков в регионах. Результаты анализы представлены на рисунках 2 и 3 (см. Приложение№5, Приложение №7).

Рис.2 Конкуренция в закупках по регионам, шт

Рис.3 Относительная экономия по закупкам в регионах, шт.

Для подтверждения наличия связи между количеством поданных заявок на участие в процедурах с НМЦК, определенного уровня, с регионом размещения заказа, была проведена проверка на критерий согласия Пирсона (см. Приложение №5).

Проверяемая гипотеза (Н0 ): регион, в котором проводятся торги не влияет на количество поданных заявок при НМЦК определенного уровня.

При уровне значимости: б=0,05 и df (количество степеней свободы)=4, чІ теоретическое по таблице распределения чІ= 9,49.

чІ эмпирическое, рассчитанное по формуле:

= 97,65.

Таким образом, чІ эмпирическое находится правее чІ теоретического соответственно, при 5% уровне значимости мы отвергаем гипотезу Н0 об отсутствии воздействия региона на количество заявок. Соответственно, регионы влияют на количество поданных заявок, что доказывает различную развитость рынков компьютерной техники в разных субъектах Федерации.

Вывод: Нельзя дать однозначные рекомендации для всех заказчиков страны, в связи с зависимостью объема закупок от региона размещения заказа. При этом просматривается общая тенденция- привлекательности средних объемов поставки (500 тысяч- 3 млн.) во всех регионах, высокой привлекательности крупных заказов на высоко развитых рынках Санкт-Петербурга и Москвы. Также наблюдается общий тренд наличия точки экстремума (минимума) в процедурах средних размеров, при этом снижение во всех регионах несущественно.

в) Предоставление преференций малому предпринимательству.

В соответствии с Приложением № 2 16 из 50 заказчиков (или 32%) установили преференции СМП хотя бы в одной из своих закупок. Преференции предоставлялись в рамках 43 закупок (из 300), 25 из них были размещены с помощью запросов котировок, что свидетельствует о тенденции использования простых форматов торгов для предоставления СМП преференций, при этом стоит отметить, что 22 преференции были предоставлены в запросах котировок с НМЦК от 100 до 500 тысяч, еще 11 процедур в этом же интервале были проведены в формате аукционов в электронной форме.

При оценке эффективности уменьшения объемов закупки и использования простых процедур было выявлено, что использование более простых процедур и выделение для СМП лотов меньших размеров неэффективно, в связи с тем, что более крупные лоты, за исключением лотов с НМЦК свыше 3 млн. являются привлекательными для этой группы поставщиков. При этом лоты с НМЦК от 500 тысяч до 1 миллиона, от 1 до 3 миллионов не только привлекательны для поставщиков, но и соответствуют лимитам, установленным к закупкам у СМП равному 15 миллионам рублей Постановление Правительства РФ от 17 марта 2009 г. N 237 "Об установлении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства и внесении изменений в перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства". Для сглаживания погрешности, в связи с небольшим числом выделенных крупных лотов, были рассчитаны средние показатели для всех лотов свыше 500 тысяч, в таком случае среднее число поданных заявок равно 4, а средний процент экономии 10, что свидетельствует о привлекательности таких лотов (см. Приложение № 8).

Вывод: Снижение объемов поставок с целью предоставления преференций малому предпринимательству является неэффективным и не оказывает желаемое стимулирующее воздействие на таких участников рынка.

3) Деление на лоты в зависимости от типа товаров

Исследованные закупки по частоте группировки типов продукции заказчиками в рамках одного лота были поделены на следующие группы:

1. компьютеры (стационарные компьютеры, ноутбуки, планшеты)

2. оргтехника (принтеры, многофункциональные устройства, проекторы)

3. расходные материалы (картриджи)

4. комплектующие к компьютерам и оргтехнике ( в том числе запасные части)

5.компьютеры и оргтехника

6.комплектующие и расходные материалы

7. другие сочетания

Для каждой группы были рассчитаны следующие показатели: среднее значение НМЦК, среднее количество заявок, средний процент экономии (см. Приложение № 9).

По диаграммам представленным в Приложении №9 можно сделать вывод о том, что товары разных групп обладают различной привлекательностью для поставщиков, при этом привлекательность товаров и их комбинаций не имеет прямой зависимости с размерами НМЦК. По результатам анализа было выявлено наличие комплементарности компьютеров и оргтехники, расходных материалов и комплектующих, объединенные закупки таких товаров более конкурентны и характеризуются более высоким объемом и процентом экономии.

Так, не смотря на то, что средняя НМЦК закупаемой оргтехники выше, чем в случае объединение в один лот закупки компьютеров и оргтехники, уровень конкуренции и процент экономии во втором случае выше. За счет объединения в один лот закупки расходных материалов и комплектующих существенно повышается количество поданных заявок по сравнению с отдельной закупкой обеих групп товаров.

Важно отметить, что 7 группа, в которую были объединены в основном комбинации 3 типов продукции, характеризуется наибольшей НМЦК, но в то же время наименее привлекательна для поставщиков, что доказывает отрицательную комплементарность в других сочетаниях товаров.

Для того, чтобы оценить влияние рассмотренных факторов уровень конкуренции и проверить сделанные выводы была проведен регрессионный анализ. Отражающий влияние различных факторов (X1- X9) на уровень конкуренции (Y), который является первичным показателем эффективности закупки, так как ранее была доказана прямая зависимость между количеством заявок и процентом экономии.

Была рассчитана линейная зависимость количества поданных заявок (Y) от:

Х1: компьютеры

Х2:оргтехника

Х3:расходные материалы

Х4: комплектующие

Х5: оргтехника + компьютеры

Х6: комплектующие + расходные материалы

Х7:НМЦК

Х8:аукционы в электронной форме

Х9:преференции малому предпринимательству

При этом переменные Х1, Х2, Х3, Х4, Х5, Х6, Х8, Х9- дамми переменные, принимающие значения: 1 и 0, где 1- наличие признака, 0- отсутствие. Х7- интервальная величина.

Для переменной X8: 1- использование аукционов в электронной форме, 0-использование запросов котировок.

Группа объектов закупки, объединяющая не перечисленные комбинации товаров, была исключена, так как она не значима (на нее приходится 9 закупок из 300 рассмотренных).

Данные рассматриваются при 10% уровне значимости.

Расчета проводились в программах SPSS и Microsoft Excel (см.Приложение № 10).

Описание результатов анализа:

R^2= 0, 444 - показывает, что модель хорошо описывает данные, так как показатель принимает значение больше 0.

Уровень значимости в дисперсионном анализе ANOVA равен 0, что доказывает, что выбранные независимые переменные оказывают воздействие на зависимую переменную конкуренции.

Анализ показал, что при выбранном уровне значимости равном 10%, значимыми являются переменные: Х3 (расходные материалы), Х5( компьютеры + оргтехника), Х6 (расходные материалы + комплектующие),Х8 (аукционы в электронной форме), остальные переменные были признаны незначимыми, что позволяет исключить их из уравнения регрессии.

В результате анализа была выявлена следующая зависимость:

Y=4,3 X3+ 2,15 X5+4,78 X6+1,3 X8+1,23

Для проверки модели на ограничения регрессии (наличие нормального распределения данных) был проведен тест Колмогорова-Смирнова, показавший, что выборка нормально распределена, так как имеет только один пик (см. Приложение №11).

Результаты регрессионного анализа показали существенное положительное воздействие закупки комплементарных групп товаров, так факт совместной закупки компьютеров и оргтехники увеличивает количество заявок на торгах на 2,15, а закупки комплектующих совместно с расходными материалами к увеличению на 4,8 заявок. В то же время, регрессия отражает большую привлекательность отдельной поставки расходных материалов, а также предпочтительность аукционов в электронной форме запросам котировок с точки зрения повышения конкуренции.

Вывод: Для повышения эффективности закупок заказчики должны учитывать комплементарность объектов поставки: объединение объектов с положительной комплементарностью повышает количество участников в процедуре, а соответственно и её экономичность.

5. Выводы

лот государственный закупка

Оценка оснований определения объемов и состава лотов России показала, что часто контракты в России формируются неэффективно. Рассмотрим, результаты по каждому из исследованных оснований.

Деление на лоты по территориальному принципу в рамках одного поселения неэффективно в связи с уменьшением размера лотов и снижением их привлекательности на этом основании.

.Деление общего объема закупки одноименной продукции на меньшие лоты с целью использования простых процедур не оправдано в связи со снижением конкуренции за такие лоты, при этом использование запросов котировок и аукционов в электронной форме для закупок от 100 до 500 тысяч одинаково эффективно.

Нельзя дать однозначной рекомендации по объемам закупок для всей страны, так как это зависит от уровня развитости регионального рынка, но существует общая тенденция эффективности контрактов с НМЦК 100-500 тысяч, 1-3 млн.

Учет положительной комплементарности существенно повышает привлекательность лотов для поставщиков, при формировании лотов не все рассмотренные заказчики учитывали наличие комплементарности, что снизило конкуренцию и уменьшило экономию денежных средств.

Глава IV. Оптимизация деятельности государственных заказчиков в России при формировании лотов

Определение объемов поставки в рамках одного лота и состава предмета поставки сопряжено с большим количеством сложностей для государственных заказчиков России. Одной из основных проблем является то, что государство ответственно за предоставление населению качественных услуг, обеспечение конкуренции на рынках, при этом оно ограничено в финансовых ресурсах на осуществление своих функций, нацелено на эффективное расходование бюджетных средств.