Недоліком такої форми є неефективність впливу членів громади на політику, що проводиться адміністратором.17

4. Комбінована форма характеризується елементами двох форм “рада - менеджер” та “сильний мер - рада” (рис. 1.7.). вперше вона була запроваджена в американському місті Сан-Франциско в 1931 році. Головний адміністратор підпорядкований не раді, а меру. Мер звільняється від рутинної адміністративної роботи і зосереджується на проблемах вирішення політичних питань.

Ця форма дозволяє певною мірою нівелювати недоліки цих форм: наявність керуючого дає можливість забезпечити професіоналізм в управлінні, а виборці мають змогу безпосередньо впливати на здійснення муніципальної політики, оскільки голосуючи “за” чи “проти” мера, який призначає та звільняє керуючого, вони тим самим голосують за збереження чи зміну міської адміністрації.18



Рис. 1.7. Комбінована форма

5.Комісійна форма (рис. 1.8.) передбачає обрання територіальною громадою ради комісіонерів (уповноважених) у складі трьох - семи чоловік, яка одночасно відіграє роль і представницького, і виконавчого органу місцевого самоврядування. Кожний з комісіонерів при цьому очолює один або кілька функціонально взаємопов'язаних департаментів.

Ця форма не передбачає посадової особи, яка б виконувала функції голови місцевої адміністрації, хоча один з комісіонерів i наділяється титулом мера. Мер не має реальних повноважень, він головує на засіданнях ради комісіонерів та виконує представницьку функцію.

У США подібна форма вперше була запроваджена на початку XX ст. в місті Галвестон (штат Техас). Сьогодні вона не має значного поширення (застосовується в 6% міст США, в деяких містах Швеції тощо), оскільки на практиці призводить до дроблення муніципального управління та не забезпечує (в силу малочисельності ради) адекватного представництва інтересів різних соціальних груп населення. Її недоліками також е: безконтрольність, відсутність необхідного досвіду управлінської роботи у комісіонерів, затримки у прийнятті рішень тощо.



Рис. 1.8. Комісійна форма

У Великій Британії всі системи організації управління вміщуються в межах однієї організаційної форми, головною особливістю якої є віднесення до відання ради та її членів як функцій загального управління, так i оперативно-виконавської діяльності. При цьому відсутній одноосібний або колегіальний голова виконавчого апарату, а участь депутатів у місцевому галузевому управлінні здійснюється через відповідні комітети. Мери або лорд-мери міст обираються радами строком на 1 рік, i їх повноваження обмежені виконанням представницьких функцій та головуванням на засіданнях рад.19

Система комітетів - необхідний атрибут будь-якого представницького муніципального органу у Великій Британії. Так, у графствах та містах-графствах діє 20-30 комітетів, чисельний склад яких становить 10-30 чоловік. До роботи комітетів рада може залучати i oci6, які не входять до його складу (не більше ніж 1/3 від чисельного складу комітету).

Наявність значної кількості комітетів дозволяє класифікувати їх за різними підставами, зокрема, в літературі виділяють:

Постійні (створені на весь період роботи ради) i тимчасові (створюються з метою вивчення окремого питання місцевого значення та підготовки з цього питання доповіді раді) комітети.

Галузеві (керують певними галузями діяльності ради - житлове будівництво, охорона парків тощо) i функціональні (здійснюють окремі функції, пов'язані з фінансами, кадрами тощо) комітети.

Комітети, що утворюються згідно з законом утворюються в обов'язковому порядку для виконання спеціальних завдань, передбачених законом.

Об'єднані комітети - створюються кількома радами для проведення спільних заходів. Повноваження таким комітетам делегуються радами-засновниками, вони фінансуються засновниками i не мають права збирати податки чи отримувати позики.

Виконавчі (такі, яким ради делегували свої повноваження i в межах цих повноважень вони можуть приймати обов'язкові рішення) та консультативні (рішення яких не мають обов'язкової сили i підлягають затвердженню радою) комітети.18

У ФРН склалися чотири основні організаційні форми здійснення місцевого самоврядування:

«Південно-німецька рада» (Баварія, Баден-Вюрттемберг) - передбачає існування двох органів громади, що обираються безпосередньо громадянами - ради (представницький орган) i бургомістра або обер-бургомістра (голова виконавчого апарату i одночасно голова ради). Ця форма характеризується значними повноваженнями бургомістра у сфері планово-фінансової діяльності та кадрової політики.

«Північно-німецька рада» (Північний Рейн - Вестфалія, Нижня Саксонія) - сформувалася під впливом англосаксонського права, характеризується тим, що всі справи громади перебувають у компетенції ради - представницького органу. Рада контролює діяльність голови адміністрації - директора управи. Голова ради працює, як правило, на громадських засадах, він головує на засіданнях ради i виконує представницькі функції.

«Бургомістрат» (Рейнланд-Пфальц, Саар) - характеризується тим, що громада має два органи - рада, бургомістр. На відміну від форми «Південно-німецька рада» бургомістр обирається не громадянами, а радою строком на 10 років. При цьому він є головою адміністрації громади, головою ради i має в раді право голосу.

“Магістрат (Гессен - до 1993 р., Шлезвиг-Гольштінія) - характеризується наявністю, крім ради, ще одного органу, що обирається громадянами, - магістрату (правління громади). До складу магістрату входять бургомістр та директори департаментів. Повноваження між радою i магістратом розмежовані таким чином, що магістрат виконує адміністративні функції

У Франції організаційна форма здійснення місцевого самоврядування характеризується такими рисами:

Громадяни обирають представницький орган місцевого самоврядування - раду.

Рада з числа своїх членів обирає строком на 6 років мера, який формує свій апарат.

Мер одночасно є головою місцевого самоврядування (комуни) i державним службовцем, а свої повноваження здійснює під подвійним контролем - ради i префекта. Як державний службовець, мер реєструє акти громадянського стану, є посадовою особою судової поліції, відповідає за складання списків виборців тощо. Як голова комуни, мер готує сесії ради i виконує її рішення, здійснює управління майном комуни, представляє інтереси комуни в судових органах тощо.

У зарубіжних країнах i сьогодні триває пошук нових організаційно-правових форм місцевого самоврядування. Цікавим у цьому плані є приклад деяких канадських міст (Калгарі, Вінніпег, Едмонтон). Організація місцевого самоврядування в цих містах включає елементи трьох класичних форм: «сильний мер - рада», «рада - менеджер» та комісійна. Найбільш важливі питання там приймаються міською радою, яку очолює мер, обраний громадою. крім цього, створюється рада комісіонерів (два-п'ять чоловік), яка фактично виконує функції головного адміністратора в системі «рада - менеджер», а саме: забезпечує керівництво діяльністю виконавчих органів. Комісіонерами при цьому стають професіональні менеджери, яких муніципалітет наймає за контрактом. Кожний із комісіонерів керує кількома муніципальними службами, взаємодіючи з постійними комітетами ради та виконуючи їх директиви. Подібна форма забезпечує кваліфіковане керівництво муніципальним апаратом i координацію окремих ланок муніципальної системи без надмірної концентрації владних повноважень в окремої посадової особи.

Суттєві особливості спостерігаються в різних країнах щодо порядку формування, структури та повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування. Наприклад, у Португалії колегіальний виконавчий орган (муніципальна палата) у складі 5-11 чоловік обирається громадою, а в Бельгії, Голландії та Люксембурзі мер (бургомістр) призначається главою держави за поданням відповідної муніципальної ради (в Голландії необхідна також рекомендація голови виконавчої влади провінції - королівського комісару, який призначається монархом).

Що стосується структури виконавчого апарату місцевого самоврядування, то вона, як правило, передбачає різні департаменти, відділи, бюро тощо. Департаменти можуть мати галузевий i функціональний характер.

Так, наприклад, у німецьких містах виконавчий апарат будується на загальних для всіх земель принципах i всі департаменти мають єдину нумерацію. Кожний департамент очолюється обраним або призначеним керівником. Звичайно міська адміністрація включає департаменти загального управління, фінансів, безпеки i підтримання порядку, культури i освіти, у справах молоді, охорони здоров'я i соціальних проблем, будівництва, управління громадськими службами, економіки i транспорту.

Департаменти французьких муніципалітетів іменуються дирекціями. Звичайно налічується сім - вісім дирекцій, в тому числі: освіти, спорту, культури, відпочинку, санітарії, соціальних справ, урбанізації.

Муніципальні чиновники найчастіше призначаються i звільняються мером або радою. У Великій Британії кожний департамент очолюється головним чиновником - фахівцем у галузі, яка відповідає профілю департаменту. Останнім часом там запроваджується посада головного виконавчого чиновника, на якого покладається загальне керівництво діяльністю всіх головних чиновників i очолюваних ними департаментів, статус якого дещо нагадує статус головного адміністратора в системі «рада - менеджер».

Муніципальні чиновники, які призначаються відповідно до закону, несуть подвійну відповідальність. 3 одного боку, вони зобов'язанні виконувати вказівки відповідних муніципальних органів, оскільки призначаються ними i отримують заробітну плату з місцевого бюджету. 3 другого боку, вони наділяються власними правами i обов'язками законом i несуть юридичну відповідальність за належне виконання своїх, визначених законом, функцій. Все це ускладнює поведінку муніципального чиновника у разі конфлікту інтересів муніципалітету i закону.

2. АНАЛІЗ ОРГАНІВ УПРАВЛІННЯ В МІСТАХ УКРАЇНИ

2.1 Порівняння організаційних структур різних міст України з районним поділом

Сьогодні в Україні налічується 26 міст із районним поділом. У цих містах проживає близько 16 млн. чоловік, тобто майже третина населення України, в них зосереджені значні матеріальні ресурси та культурні цінності, що вказує на актуальність проблеми пошуку ефективної системи управління, яка б дозволила оптимально, відповідно до принципу субсидіарності та в інтересах всіх жителів міста розподілити функції управління між загальноміським та районними в місті рівнями управління з метою підвищення якості соціальних послуг, що надаються в системі місцевого самоврядування міста.

Конституція України (ст. 140) чітко визначає, що суб'єктом права на місцеве самоврядування у місті з районним поділом виступає міська громада. Відповідно, район у місті не може розглядатися як територіальна основа місцевого самоврядування, а районна в місті громада не виступає самостійним суб'єктом права на місцеве самоврядування.1

Це конституційне положення є цілком логічним, якщо врахувати штучний (неприродний) характер такої адміністративно-територіальної одиниці, як район у місті. А штучні адміністративно-територіальні одиниці згідно з громадівською теорією місцевого самоврядування (саме ця теорія визначає конституційно-правове регулювання питань організації місцевого самоврядування в Україні) не виступають територіальною основою місцевого самоврядування, природне право на місцеве самоврядування можуть мати лише громади, які сформувалися природним шляхом (в межах поселень).

Конституція України питання організації управління районами в містах відносить до компетенції міських рад. Це означає, що міська рада самостійно приймає рішення щодо структури органів управління районами в місті, їх компетенції, підконтрольності та звітності. До відання міських органів місцевого самоврядування віднесені також питання фінансового забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування в міських районах тощо.

Водночас ознайомлення з положеннями чинного законодавства України, насамперед Закону України «Про місцеве самоврядування», свідчить про те, що не всі питання організації управління районами у містах можуть вирішуватися міськими радами на власний розсуд.

По-перше, це стосується принципового для багатьох міст питання щодо утворення районних у місті рад. Так, відповідно до п. 2 ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про утворення районних у місті рад приймає територіальна громада міста або міська рада. Проте, пункт 2 Перехідних та прикінцевих положень Закону вимагає проведення місцевого референдуму з цього питання та врахування думки районних у місті рад: «Рішення про проведення референдумів територіальних громад міст з районним поділом щодо утворення (неутворення) районних у містах рад відповідно до ст. 5 цього Закону приймаються на вимогу не менш як однієї десятої членів цих громад або половини від загального складу депутатів відповідних міських рад. Рішення міських рад з цього питання приймаються з урахуванням думки районних у містах рад та членів територіальних громад цих міст. Рішення територіальних громад міст з районним поділом або міських рад із зазначеного питання повинні бути прийняті не пізніше як за шість місяців до дня проведення чергових виборів».3

По-друге, порядок формування, структура, форми діяльності районних у містах рад та їх органів визначаються не міською територіальною громадою чи міською радою, а відповідними законами.

По-третє, досить специфічно чинне законодавство встановлює порядок визначення компетенції районних у місті рад та їх виконавчих органів. З одного боку, відповідно до частини 3 ст. 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами, за узгодженням з районними у містах радами, з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.7

З другого боку, цей Закон встановлює перелік найважливіших предметів відання районних у місті рад та їх виконавчих органів - управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формування, затвердження, виконання відповідних бюджетів та контроль за їх виконанням, а також містить перелік найважливіших повноважень, які мають бути віднесені до компетенції виконавчих комітетів районних в місті рад (ст. 52 Закону). Більше того, галузеве законодавство прямо передбачає окремі конкретні повноваження районних у місті рад та їх виконавчих органів.

Таким чином, самостійність міської територіальної громади та міської ради у визначенні компетенції районних у місті рад та їх виконавчих органів є досить відносною - міські ради встановлюють перелік питань, віднесених до відома районних у містах рад, але роблять це із врахуванням вимог чинного законодавства. При цьому визначений міськими радами обсяг повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання (ч. 4 ст. 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

По-четверте, районні у містах ради самостійно утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету (ч. 2 ст. 5 Закону).

По-п'яте, питання управління об'єктами комунальної власності територіальних громад районів у містах вирішуються виключно цими громадами та їхніми органами.

По-шосте, обсяг повноваження районних у місті рад визначається міською радою лише після узгодження з районними у містах радами.3

Зазначені положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» свідчать про те, що питання про управління районами в місті хоча і вирішується по суті міською владою, але з обов'язковим дотриманням передбачених чинним законодавством процедур і лише в тій мірі, в якій вони не віднесені до відома територіальних громад районів у містах. При цьому мають бути детально прораховані всі плюси та мінуси тієї чи іншої моделі управління.

Загальноміський рівень управління

Районний

в місті рівень

управління

Рис. 2.1. Модель “Міська рада - районна рада”

З практики організації місцевого самоврядування в українських містах з районним поділом відомі три основні моделі управління:

Перша модель: «Міська рада - районна рада» (рис.2.1.) характеризується такими рисами:

Відсутність підпорядкованості по «вертикалі»: районна у місті рада та її виконавчі органи не підпорядковані міському голові, міській раді та її виконавчим органам. Вони самостійно здійснюють свою діяльність у межах повноважень, визначених міською радою відповідно до закону. Подібна схема управління склалася в більшості міст із районним поділом (наприклад, Дніпропетровськ, Запоріжжя, Одеса, Харків, Чернігів, Чернівці).

Чітке розмежування повноважень між загальноміським та районним рівнями управління.

Автономність районного рівня управління в межах повноважень, визначених міської радою.

Позитивними рисами цієї моделі є те, що:

1. Можливість для громади району впливати на процес прийняття рішень на районному рівні.

2. Прозорість діяльності районної адміністрації завдяки контролю з боку представницького органу - районної і місті ради.

Негативна сторона проявляється в протистоянні загальноміських та районних у місті органів внаслідок конкуренції компетенцій або за різної політичної орієнтації більшості депутатів у міській та районній у місті рад.

Загальноміський Рівень управління

Районний в місті рівеньуправління

Рис. 2.2. Модель “Міська рада - адміністрація міської ради в районні”

Друга модель: «Міська рада - адміністрація міської ради в районі» (Рис. 2.2.) не передбачає утворення районних у місті рад, а управління на районному рівні здійснюють районні органи міської влади (районні адміністрації тощо), вона характеризується такими рисами:

1.Відсутністю на районному рівні представницького органу.

2. Ієрархією управління - районний рівень підпорядкований загальноміському рівню.

Подібна схема міського управління існує сьогодні, зокрема, у Львові, Миколаєві, Маріуполі (за винятком одного району).

Позитивні сторони моделі:

1. Виключає протистояння загальноміського та районного у місті рівнів управління.

2. Забезпечує реалізацію в межах єдиної муніципальної політики.

Негативні показники:

1. Суттєво звужує можливості територіальної громади району в місті контролювати діяльність районної адміністрації.

2. Не дозволяє забезпечити врахування особливостей району в місті.

Третя модель: «Рада - державна адміністрація» (рис. 2.3.).

Ця модель притаманна лише двом містам України - Києву та Севастополю. Вона пов'язана з особливим конституційним статусом цих міст і заснована на поєднанні місцевого самоврядування та прямого державного управління.

Особливостями даної моделі є:

1. Наявність специфічних функцій, обумовлених місією міста, реалізацію яких покладено на загальноміські та районні у місті органи. Так, наприклад, Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ» (ст. 4) до таких функцій відносить:



Рис.2.3. Модель “Рада - державна адміністрація”

створення належних умов для діяльності у місті Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів державної влади, офіційних представництв іноземних держав і міжнародних організацій, установ і закладів науки, освіти, охорони здоров'я, культури і спорту, місцем розташування яких відповідно до законодавства визначено місто Київ;

вирішення питань щодо розміщення центральних органів, які утворюються Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, а також дипломатичних представництв. консульств іноземних держав та представництв міжнародних організацій в Україні;

надання на договірних засадах комунальних, інженерних, соціально-культурних, транспортних, інформаційних та інших послуг державним органам, дипломатичним представництвам іноземних держав, представництвам міжнародних організацій, розміщеним у місті Києві;

взаємодія з Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України при розробленні та здійсненні ними заходів, програм та проектів, що зачіпають інтереси столиці;

здійснення заходів щодо збереження та відновлення пам'яток історії, культури, релігії, архітектури та містобудування, заповідних та природних зон і ландшафтів, що мають національне значення;

виконання інших функцій міста Києва, передбачених у законодавстві України, специфічних для функціонування Києва як столиці держави, в межах законодавства України.6

З метою забезпечення реалізації цих функцій органи та посадові особи місцевого самоврядування у місті Києві наділяються цим Законом додатковими повноваженнями (статті 17, 22).

Функціонування на всіх рівнях (загальноміському та районному в місті) як органів місцевого самоврядування, так і органів виконавчої влади - міська, районні у місті державні адміністрації.

Відсутність у міської та районних у місті рад власних виконавчих органів (виконавчих комітетів, відділів та управлінь) із самостійним статусом, їх функції виконують відповідні державні адміністрації одночасно з виконанням функцій виконавчої влади (пункт 2 Прикінцевих положень Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ».

Слід зазначити, що Київська міська рада має власну адміністративну структуру в складі: Секретаріату, Президії, постійних комісій.

Секретаріат здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів; сприяє здійсненню взаємодії з міською державною адміністрацією та районними у місті радами. Структура Секретаріату, його чисельність, витрати на утримання встановлюється радою за поданням Київського міського голови. Секретаріат за посадою очолює заступник Київського міського голови - секретар міської ради.

Президія є дорадчим органом ради. Рішення Президії носять рекомендаційний характер. До складу Президії входять Київський міський голова, його заступник по роботі в раді, голови постійних комісій ради, уповноважені представники депутатських груп і фракцій.

4. Необхідність утворення районних у місті рад прямо передбачена Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ», у силу чого ні територіальна громада міста, ні міська рада не можуть самостійно вирішувати питання щодо їх існування.

2.2 Функції окремих підрозділів органів управління

Конституція України, Закон про місцеве самоврядування та інші закони наділяють місцеві ради повноваженнями - правами й обов'язками, які випливають з завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.

В функціях представницьких органів місцевих рад найбільш повно розкривається соціальне призначення місцевого самоврядування та органів управління містом в його системі. Як важливий елемент правового статусу представницьких органів місцевих рад функції обумовлюють конкретно-предметну визначеність цих основних органів в системі самоврядування. Вони є своєрідною основою, з якої випливають повноваження, форми і методи діяльності рад.

До функцій органів управління містом належать, зокрема такі:

політична функція - допомога з боку представницьких органів щодо формування шляхом виборів рад відповідного рівня, в участі населення у всеукраїнських і місцевих референдумах тощо;

економічна функція - вирішення органами управління міста економічних питань;

соціальна і культурна функції, до яких відносяться прийняття і реалізація відповідними радами програм соціального і культурного значення, управління закладами соціально-культурного призначення, вирішення соціальних і культурних питань на території міської ради;

екологічна функція органів управління - прийняття відповідних програм охорони навколишнього середовища та участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм;

представницька функція - управління державними і громадськими справами, що здійснюється міськими радами, на підставі їх повноважень;

нормотворча функція - прийняття, зміна та скасування нормативно-правових атів;

фінансово-бюджетна функція - прийняття і здійснення контролю за відповідними міськими бюджетами;

контрольна функція передбачає контроль збоку міських рад за діяльністю органів, посадових осіб, установ і організацій, розташованих на території відання ради, захист інтересів, прав і свобод населення;

матеріально-технічна функція здійснюється у сфері управління об'єктами комунальної власності, інфраструктури міста.25

Оскільки система управління містом як елемент системи місцевого самоврядування виступає насамперед, як вираження самоорганізації, самостійної діяльності, самодисципліни громадян, то формування як цілісної системи в рамках усього товариства має відбуватись в першу чергу на її нижчих рівнях, у первинних осередках.23

У зв'язку з цим у системі місцевого самоврядування основним продуцентом його інтересів є місцеве співтовариство, визначене як територіальна громада.

Функції територіальних громад - це основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян на участь в місцевому самоврядуванні, які виражають волю і інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демократії, її принципами, цілями і завданнями, на реалізацію яких спрямоване місцеве самоврядування.25

Серед функцій територіальної громади виділяють політичні виявляються в забезпечені реалізації громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Ці функції полягають у формуванні громадянами органів управління містом.

Економічні функції територіальних громад спрямовані на створення локального сектора економіки. Вони полягають у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числі діяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також у здійсненні контролю за їх діяльністю; у виконанні програм економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо.

Функції у галузі культури і соціального розвитку передбачають систематичне вирішення ними різноманітних соціально-культурних питань місцевого значення, реалізація ними програм соціального і культурного розвитку відповідних міст.

Функція територіальних громад щодо захисту навколишнього середовища (екологічна функція) полягає в створенні місцевих програм та участі підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля.

Політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна функції держави, мають об'єктивний характер, зумовлені цілями і завданнями муніципальної демократії та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Ці функції мають переважно внутрішній характер, їх реалізація насамперед, відповідає інтересам територіальної громади.18

В організації роботи органів управління містом щодо реалізації своїх повноважень важлива роль належить виконавчим органам міських рад.

Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої ради - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Основні функції виконавчого комітету ради:

попередній розгляд проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проектів рішень з інших питань, що вносяться на розгляд міської ради;

координація діяльності відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади міста, заслуховування звітів про роботу їх керівників;

право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їхніх посадових осіб.3

При організації управління міст з районним поділом першочергового значення набуває питання чіткого розмежування повноважень між загальноміським та районними рівнями управління, без вирішення якого неможливо усунути конкуренцію компетенцій різних рівнів управління і, відповідно, гарантувати організаційну автономність органів управління районного рівня, захистити їх від надмірної адміністративної опіки з боку органів загальноміського рівня.

На практиці застосовуються різні способи розмежування повноважень. Традиційно міські ради приймають з цього питання спеціальне рішення.

Наприклад відповідно до рішення Чернівецької міської ради «Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у місті» № 61 від 29 вересня 1998 р. до відання районних у місті рад та їх виконавчих органів віднесені такі питання:

розробка і затвердження бюджетів районів та звітів про їх виконання, забезпечення виконання бюджетів;

фінансування з бюджету та позабюджетних коштів району витрат на поточне утримання та зміцнення матеріально-технічної бази закладів соціального захисту населення, апарату виконавчого комітету, а також витрат, пов'язаних з благоустроєм внутрішньо-дворових територій, ремонту житлового фонду, проведенням природоохоронних заходів та заходів по зміцненню громадського порядку;

соціальне забезпечення і соціальна допомога. Надання матеріальної допомоги малозабезпеченим верствам населення, опіка над інвалідами, громадянами похилого віку, в т. ч. надання субсидій;

створення органів самоорганізації населення, контроль за дотриманням законності в їх діяльності;

організація і проведення місцевих виборів, референдумів, зборів (сходів) громадян, інших заходів безпосереднього волевиявлення населення, передбачених законодавством України;

організація роботи ЖРЕДів, затвердження і звільнення їх керівників. Фінансування утримання житлового фонду. Контроль за роботою районної дільниці міської ШЕД. Внесення пропозицій щодо затвердження і звільнення її керівників;

забезпечення належного санітарного стану, чистоти і порядку на території району та фінансування витрат на ці заходи з бюджету району, контроль за дотриманням санітарного стану на закріплених та прилеглих територіях підприємств, організацій та установ. Благоустрій та озеленення внутрішньо-дворових проїздів, дитячих майданчиків, скверів, парків, майданчиків та інших місць загального користування (крім тих, що закріплені за комунальними підприємствами), околиць міста;

залучення до благоустрою території району коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, організацій та установ, населення. Створення спеціальних фондів для цих цілей;

надання дозволу на добудови, надбудови, перепланування в державному та приватному житловому секторі. Здійснення заходів щодо попередження і недопущення самовільного будівництва;

контроль за роботою по дотриманню санітарного і технічного стану, благоустрою територій колективних гаражів, ринків, мікро-ринків, кіосків і павільйонів. Здійснення заходів по недопущенню стихійної торгівлі на території району;

організація роботи по ліквідації наслідків аварій і стихійного лиха, залучення до участі в ній підприємств, організацій та установ;

облік населення, яке потребує поліпшення житлових умов, розподіл житла, в т. ч. до підходу черги, контроль за квартирним обліком на підприємствах, в організаціях та установах району, переоформлення особових рахунків квартиронаймачів та власників помешкань, погодження використання нежитлових приміщень;

облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на території району, контроль за дотриманням паспортного режиму;

координація роботи органів, утворених для сприяння охороні громадського порядку. Затвердження дільничних інспекторів міліції;

сприяння виконанню законодавства про пільги, встановлені громадянам у зв'язку з їх участю у військових діях, службою у Збройних Силах, а також: для членів їх сімей;

розгляд клопотань і внесення у встановленому порядку до відповідних органів виконавчої влади подань про нагородження державними нагородами та про присвоєння почесних звань України;

розгляд звернень громадян, перевірка стану цієї роботи на підприємствах району, в районних організаціях та установах;

внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих комітетів, прийнятих у межах їх повноважень;

звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, а також повноваження рад, їх виконавчих комітетів та посадових осіб;

утворення адміністративних комісій, спрямування їх діяльності, розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесених законом до їх відання.18

3. МЕТОДИ АНАЛІЗУ РОЗВИТКУ МІСТ

3.1 Проблеми аналізу міст як багатофункціональної одиниці

Перш ніж перейти до викладення пропозицій щодо управління перспективним соціально-економічним розвитком міста, необхідно висловити деякі міркування відносно об'єктивної обумовленості застосування саме того інструментарію управління містом, який уявляється найбільш ефективним і реально можливим у сьогоднішніх умовах. Сучасне місто - це єдиний організм, усі елементи якого тісно пов'язані між собою складною системою або прямих, або опосередкованих зворотних зв'язків і взаємозалежностей.

На функціонування міста в цілому істотно впливає будь-яка зміна стану кожного з елементів міського середовища: землі, води, повітря, міської забудови, різнопланових аспектів життєдіяльності людини, а також ситуаційних змін у соціально-політичному становищі.

Причому кожна така зміна зумовлює ланцюгову реакцію впливу на стан усіх елементів міського організму, так чи інакше пов'язаних із даним елементом. Це об'єктивна реальність, яка далеко не завжди може бути простежена шляхом логічних висновків. Оптимальним варіантом урахування такої реальності при аналізі та прийнятті управлінських рішень стосовно соціально-економічного розвитку міста було б застосування математичного апарату, зокрема математичного моделювання, адже без цього практично не можливо врахувати всі складні взаємозв'язки і, відповідно, наслідки управлінських дій, спрямованих на зміну стану якогось із елементів міського середовища.26

Тим часом аналіз показує, що, на жаль, сучасні реалії не дозволяють застосувати цей апарат в практичній роботі по управлінню містом.

Складність використання математичних методів для врахування взаємозв'язків різноманітних елементів міського середовища в процесі функціонування великого міста полягає в тому, що всі ці елементи, які в сукупності й характеризують місто як складну систему, не можуть бути формально описані лінійними функціями, бо співвідношення цих елементів сутнісно не лінійні.15

Щоправда, деякі зарубіжні економісти й математики вважають за можливе застосовувати для моделювання міського середовища математичний апарат. Дж. Форрестер, зокрема, пропонує використовувати для цього імітаційні моделі. Є подібні розробки й інших авторів, але всі вони мають переважно теоретико-пізнавальне значення, оскільки, по-перше, очевидно, що значна кількість елементів (або аспектів) функціонування міського середовища не може виражатися в кількісному вимірі, і, по-друге, в нашій реальності існують вельми широкі прогалини у вітчизняній регіональній статистиці щодо відображення фактичних значень навіть тих елементів, які можна було б представити в числовому виразі.

Саме ці обставини не дозволяють нині застосувати для аналізу та прогнозування розвитку міста сучасний математичний апарат, так би мовити, в комплексному вигляді.

Між тим розвиток міста повинен аналізуватися й плануватися на основі саме комплексного підходу, з урахуванням усіх факторів, які зумовлюють функціонування кожного з елементів міського середовища та його впливу на інші, пов'язані з ними елементи. Ігнорування цього положення, тобто використання лише локального підходу до вирішення якоїсь однієї міської проблеми без належної уваги до всіх інших, які з нею пов'язані, спричинює диспропорцію в розвитку міста.

Одним з найважливіших заходів, спрямованих на подальше удосконалення планування народного господарства, є забезпечення раціонального сполучення галузевого і територіального принципів планування як умови досягнення пропорційності в розвитку галузей народного господарства, їхнього раціонального розміщення, вирівнювання рівнів економічного і соціального розвитку окремих регіонів.26

Найбільше повно принцип сполучення галузевого і територіального планування втілюється в комплексних планах економічного і соціального розвитку, що у даний час одержують усе більш широке поширення й охоплюють регіони різних рангів - від країни до окремого населеного пункту або міського району. Ці плани повинні забезпечити максимальну відповідність між ростом економіки регіону і розвитком соціальних сфер його життя.

Такі плани передбачають розвиток населеного пункту як єдиного цілого, де всі галузі народного господарства незалежно від відомчої підпорядкованості повинні розвиватися збалансоване і пропорційно. При цьому збалансованість і пропорційність повинні мати місце не тільки в розвитку промисловості і сфери обслуговування, але і між окремими галузями сфери обслуговування кожна з яких відрізняється специфічними особливостями функціонування.

Відповідно до прийнятої класифікації, усі галузі сфери обслуговування населення підрозділяються на матеріально-побутові (торгівля, суспільне харчування, побутове обслуговування, житлово-комунальне господарство, транспорт і зв'язок у частині обслуговування населення) і соціально-культурні (освіта, наука, культура, мистецтво, охорона здоров'я, фізична культура і спорт, соціальне забезпечення, фінансово-кредитні і страхові установи в частині обслуговування населення і деякі інші організації соціально-культурного і просвітнього характеру). Уже сам перелік галузей сфери обслуговування свідчить про різноманіття послуг, що робляться нею населенню. Оскільки створення сприятливих умов для всебічного, гармонічного розвитку особистості, формування і твердження вільного способу життя можливо лише при, умові пропорційного розвитку всього комплексу галузей сфери обслуговування населення, рішення проблем, зв'язаних із плануванням їх збалансованого розвитку, чому і покликані служити органи управління містом.

Однак, слід відзначити, що в даний час такі плани є лише сукупністю окремих, не взаємопов'язаних між собою галузевих планів. У результаті такої організації планування соціально-економічного розвитку міст спостерігаються диспропорції в розвитку галузей промисловості і сфери обслуговування (найчастіше відставання останньої), а також у розвитку окремих галузей сфери обслуговування (наприклад, відставання запровадження в дію підприємств торговельного і побутового обслуговування населення від запровадження в дію житлових будинків, особливо в районах новобудов).

Класифікація міст здійснена на прикладі обласних центрів України. Вибір даних об'єктів не випадковий. По-перше, усі вони є великими центрами здійснюючими значний вплив на навколишню їхню територію в силу як свого багатофункціонального розвитку, так і виконуваних ними адміністративних функцій - центрів обласних систем розселення; по-друге, у своїй системі вони займають найвищу ступінь в ієрархії міських поселень і, по-третє, вони концентрують на своїй території велику частину міського населення України.

Однак між зазначеними населеними пунктами є істотні розходження. Одним з них є різниця в видатках на управління, що коливається від 13,2 грн. на одного мешканця міста до 22,5 грн., що викликає необхідність поділу розглянутих об'єктів на групи, однорідні по витратам.

Таблиця 3.1 Видатки бюджетів міст в розрахунку на одного жителя за основними напрямами в 2002 р. (грн.)

		Видатки - всього	Органи місцевого самоврядування	Освіта	Охорона здоров'я	Соціальний захист, соціальне забезпечення	Житлово-комунальне господарство	Культура і мистецтво
1	Вінниця	436,8	16,7	101	82,1	103,3	38,3	10,4
2	Дніпропетровськ	540,8	17,5	110,2	101,1	79,1	32,5	7,6
3	Донецьк	506,7	17,1	105,4	85,6	68,9	40,9	10,3
4	Івано-Франківськ	479	14	110	77,2	90,8	83,5	11,1
5	Кіровоград	408,9	16,5	119,7	78	55,6	53,4	6,4
6	Миколаїв	466,9	17,2	100,6	62,4	78,1	48	14,6
7	Полтава	547,2	18,2	111,7	78,4	96,9	35,7	13,3
8	Рівне	484,2	16,9	130,8	98,2	121	45,4	11
9	Суми	497,3	13,2	112,5	86,3	87	35	5,7
10	Тернопіль	494	14,7	134,4	90	135,3	33,5	12,5
11	Херсон	459,5	21,4	137	99,8	74	23,8	7,8
12	Хмельницький	490,3	18,8	140,6	117,8	93,8	39,6	10,4
13	Черкаси	500,7	16,4	116,5	86,4	91	32,2	7,9
14	Чернівці	512,5	22,5	115,8	76,1	82,4	31,5	8,1
15	В середньому по сукупності міст	487,5	17,2	117,6	87,1	89,8	40,9	9,8

Різні особливості впливають на рівень економічного і соціально-культурного розвитку міста, оскільки організації соціальної сфери що потребують фінансових надходжень повинні задовольнити потреби в послугах населення, що не тільки проживає на території міста, але і приїжджаючого в місто на роботу й в інших цілях. На розходження в розвитку окремих напрямах видатків по аналізованим містам указують дані про структуру видатків на них і в середньому по сукупності.

Як видно з даних таблиці, у середньому по сукупності міст видатки на органи управління у 2002 році становили приблизно 17,2 грн. в розрахунку на одного жителя.27

В галузі матеріально-побутового обслуговування значна частина, витрат приходиться на житлово-комунальне господарство (приблизно 40,9 грн. в розрахунку на одного жителя).

В галузі соціально-культурного обслуговування значна частина фінансових ресурсів припадає на утримання інфраструктури освіти (близько 117,6 грн.), і приблизно 87,1 грн. - в охороні здоров'я, 89,8 грн. - соціальний захист населення, і в галузі культури і мистецтва (9,8 грн.).

3.2 Кореляційно-регресивний аналіз витрат органів управління містом

Кореляційно-регресивний аналіз є поглибленням методу найменших квадратів і регресивного аналізу. В побудованому з допомогою методу найменших квадратів рівнянні регресії відсутня вказівка на ступінь взаємозалежності результативного показника з факторними. Кореляційний аналіз дозволяє визначити щільність зв'язку між дослідними ознаками, оцінити розпад даних біля лінії регресії, “якість” рівняння регресії, правильність вибору типу рівняння і т. д.

Проведення кореляційно-регресивного аналізу передбачає наступні умови:

багатократний вимір параметрів досліджуваного явища;

однорідність спостережень;

визначення розмірів сукупності спостереження;

методи виявлення кількісних параметрів зв'язку явищ.

Регресивний аналіз - розділ математичної статистики, що досліджує регресивні залежності між величинами за даними статистичних спостережень.15

Регресивний аналіз полягає у введені рівняння регресії, за допомогою якого оцінюється величина іншої відома ,фіксована, не випадкова.

Готуючись до аналізу щільності явищ (процесів), слід відбирати ті фактори, які істотно впливають на результат. На цьому етапі складність полягає в тому, що є наявність зв'язків між основними факторами. З точки зору аналізу до моделі слід включити всі показники, що впливають на остаточний результат. А з статистичної сторони потрібно включити незначну кількість факторів, що мають важливий вплив на досліджувану величину для спрощення аналізу.

Для розв'язання задачі найзручніше використовувати комп'ютерну програму Excel.

Для багатофакторного кореляційного аналізу щільності валових витрат органів управління містом, на здійснення своїх повноважень, підбираємо ті фактори, що мають значний вплив на цей показник:

Y - валові витрати органів управління містом;

Х₁ - витрати на утримання органів управління;

Х₂ - витрати на освіту;

Х₃ - витрати на охорону здоров'я;

Х₄ - витрати на соціальний захист і соціальне забезпечення;

Х5 - витрати на житлово-комунальне господарство;

Х₆ - витрати на культуру і мистецтво;

де Y є результативним показником.

Першим кроком буде розрахунок багатофакторної кореляційної задачі, для цього необхідно сформувати матрицю вихідних даних (Табл.3.1.)

При цьому автоматично моделюється зв'язок між факторами та результативним показником, тобто підбирається та обґрунтовується математичне рівняння, яке найбільш точно виражає суть досліджуваної залежності.

На основі вихідних даних можна зробити первинний розрахунок тісноти зв'язку результативного показника з обраними факторами впливу, та тіснота-взаємозвйязок факторів між собою. Використовуючи типові програми ЕОМ, ввівши відповідні області у потрібну функцію.

Провівши нескладні дії заповнюємо таблицю 3.2.

Таблиця 3.2. Вихідні дані по кореляційному аналізу

		Видатки	органи управління	освіта	охорона здоров'я	соціальний захист, соціальне забезпечення	Житлово-комунальне господарство	культура і мистецтво
		Y	X1	X2	X3	X4	X5	X6
1	Чернівці	512,5	22,5	115,8	76,1	82,4	31,5	8,1
2	Херсон	459,5	21,4	137	99,8	74	23,8	7,8
3	Хмельницький	490,3	18,8	140,6	117,8	93,8	39,6	10,4
4	Полтава	547,2	18,2	111,7	78,4	96,9	35,7	13,3
5	Дніпропетровськ	540,8	17,5	110,2	101,1	79,1	32,5	7,6
6	Миколаїв	466,9	17,2	100,6	62,4	78,1	48	14,6
7	Донецьк	506,7	17,1	105,4	85,6	68,9	40,9	10,3
8	Рівне	484,2	16,9	130,8	98,2	121	45,4	11
9	Вінниця	436,8	16,7	101	82,1	103,3	38,3	10,4
10	Кіровоград	408,9	16,5	119,7	78	55,6	53,4	6,4
11	Черкаси	500,7	16,4	116,5	86,4	91	32,2	7,9
12	Тернопіль	494	14,7	134,4	90	135,3	33,5	12,5
13	Івано-Франківськ	479	14	110	77,2	90,8	83,5	11,1
14	Суми	497,3	13,2	112,5	86,3	87	35	5,7

Таблиця 3.3. Матриця коефіцієнтів кореляції

	X1	X2	X3	X4	X5	X6
Y	0,1115447	-0,065	0,17902	0,217051358	-0,305450747	0,151297
X1		0,2497	0,16283	-0,284614206	-0,480173468	-0,056776
X2			0,72216	0,334719254	-0,26447451	-0,125724
X3				0,225805572	-0,344524737	-0,272167
X4					-0,079699929	0,460327
X5						0,245673

Перший рядок таблиці показує на скільки тісно пов'язаний результативний показник з кожним фактором. Можна зробити висновок, що найвпливовішим фактором являється Х₄ і має прямий вплив на результативний показник Y, але вплив інших факторів не може назвати незначним. Фактори Х₂ і Х₅ мають обернену дію на результативний показник, про це свідчить їх від'ємний знак.

Інші показники є свідченням про тісноту зв'язку між факторами впливу.

За допомогою лінійної функції яка прораховується аналогічно до кореляційної ми визначаємо вплив кожного фактору на результативний показник - валові витрати органів управління містом.

Таблиця 3.3. відображає вплив кожного окремого фактору на результативний показник,

Таблиця 3.4.

b6	B5	b4	b3	b2	b1	а0
2,3241	-0,642597	0,4354	1,26034	-1,577949588	1,953574173	494,0666

де: b_1... b₆ - є значення які відображають безпосередньо величину впливу кожного окремого фактору;

а₀ - величина впливу неврахованих факторів.

В наслідок отримаємо рівняння зв'язку:

Y=494,06663+1,95Х₁-1,58Х₂+1,26Х₃+0,435Х₄-0,64Х₅+2,32Х₆

Коефіцієнти рівняння показують кількісний вплив кожного фактору на результативний показник. В даному випадку можна дати таку інтерпретацію отриманого рівняння: валові витрати органів управління будуть зростати, якщо збільшувати витрати на утримання самих органів управління, на охорону здоров'я, соціальний захист і соціальне забезпечення та сферу культури і мистецтва. І навпаки від'ємні показники свідчать про те, що збільшення витрат на освіту і житлово-комунальне господарство передбачає зменшення сукупних витрат.

ВИСНОВКИ ТА ПРОПОЗИЦІЇ

Питання організації та функціонування систему управління містом отримали досить детальну регламентацію в Конституції та законах України. При цьому, Конституція України розглядає систему управління, як елемент місцевого самоврядування як багатогранне та комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних сторін.

Аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що управління містом як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

по-перше, однієї із засад конституційного ладу України;

по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу України - це один із найважливіших принципів організації і функціонування публічної влади в суспільстві та державі.

Головним елементом системи управління містом виступає територіальна громада міста, яка безпосередньо здійснює місцеве самоврядування за допомогою різних форм прямої демократії. Нормативне визначення територіальної громади дається в ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Пряма демократія як форма здійснення територіальною громадою місцевого самоврядування має винятково важливе значення з точки зору забезпечення пріоритетного становища територіальної громади в системі місцевого самоврядування. Проте на практиці переважна більшість питань місцевого значення, віднесених до сфери компетенції місцевого самоврядування, вирішуються обраними громадою та іншими органами місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії.

Представницьким органом місцевого самоврядування є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність представницького органу, що обирається членами територіальної громади необхідна ознака місцевого самоврядування.

Міська фінансова політика повинна стати дійовим інструментом управління економікою, забезпечення фінансовими ресурсами потреб соціально-економічного розвитку Києва. У зв'язку з цим вона являє собою систему економічних відносин щодо:

формування доходної та видаткової частин місцевих бюджетів;

міжбюджетних відносин: міста та районів, міського та державного бюджетів;

формування та використання регіональних позабюджетних фондів;

місцевих позик, лотерей, інших заходів щодо додаткових джерел поповнення бюджету;

створення комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ, які утворюються місцевою владою, або за її участю, і сприяти поповненню місцевого бюджету;

сприяння створенню міських фондів, в тому числі благодійних, найрізноманітнішого призначення для використання на благо соціально-економічного розвитку міста.

Є можливість виявити значні фінансові резерви для міста і за рахунок ефективної видаткової політики. Така політика повинна передбачати:

аналіз напрямків і кількісних характеристик видатків з метою їхньої оптимізації на основі або економічно обґрунтованих кошторисів, або експертної оцінки ефективності результатів від вкладання коштів, тобто об'єктивного обґрунтування необхідності та корисності (моральної, соціально-політичної) фінансування різних потреб;