Обґрунтування структури системи управління містом

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

АКАДЕМІЯ МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

ФАКУЛЬТЕТ МЕНЕДЖМЕНТУ

КАФЕДРА МЕНЕДЖМЕНТУ

Випускна кваліфікаційна робота бакалавра

“Обґрунтування структури системи управління містом”

студента IV курсу

спеціальності “Менеджмент організацій”

Возного Олександра Павловича

Науковий керівник:

Пітцик Мирослав Васильович

Київ-2005

ЗМІСТ

Вступ

РОЗДІЛ 1. Теоретичні аспекти управління містом

1.1 Сутність і задачі управління містом

1.2. Структура органів управління містом

1.3 Зарубіжний досвід організації управління містом

РОЗДІЛ 2. Аналіз органів управління в містах України

2.1 Порівняння організаційних структур різних міст України з районним поділом

2.2 Функції підрозділів органів управління

РОЗДІЛ 3. Методи аналізу розвитку міст

3.1 Проблеми аналізу міст як багатофункціональної одиниці

3.2 Кореляційно-регресивний аналіз витрат органів управління містом

Висновки та пропозиції

Список використаної літератури

ВСТУП

Основним завданням, яке ставиться перед перспективним розвитком міста є побудова в ньому соціально орієнтованої ринкової економіки. Розуміючи, що цей процес є складним і, як показує досвід різних країн з перехідною економікою, досить болісним для більшості населення, міська влада приділяє основну увагу соціальному захисту населення на всіх етапах цього перехідного періоду. Тобто соціальна орієнтація є основним пріоритетом соціально-економічного розвитку міста.

Інтереси населення повинні стати основою діяльності всіх гілок влади на всіх рівнях управління.

У складних умовах соціально-економічного розвитку, коли економіка держави продовжує перебувати в кризовому стані і вирішення більшості соціальних проблем країни об'єктивно не може достатньою мірою здійснюватись за рахунок державного бюджету, єдиний вихід з такого становища бачиться в передачі максимально можливого обсягу обов'язків і відповідальності щодо вирішення соціальних проблем населення на місця, в регіони, на рівень місцевих органів влади, передусім органів місцевого самоврядування.

Актуальність обраної теми полягає у питаннях управління містом, організація роботи органів місцевого самоврядування, структура системи управління органів місцевої влади, їх взаємовідносини завжди вимагають поглибленого вивчення та вдосконалення для адекватного управління містом

Практичне значення роботи полягає у визначенні чіткої структури системи управління містом, саме тому, як слід побудоване керівництво містом є передумовою ефективного управління і як результат прискорений розвиток міста. Важливе значення для розвитку міст має правильне регулювання бюджетних ресурсів і їхнє раціональне використання. Тому для визначення взаємозалежності сукупних витрат до витрат по статтям використовуємо метод кореляційно-регресивного аналізу. В розрахунках використовуємо дані статистичних щорічників та інформацію Асоціації міст України та громад.

Управління містом, є єдиним організмом з органічно пов'язаними між собою елементами, і тому підхід до вирішення соціальних проблем населення міста повинен бути комплексним з тим, щоб підвищена увага до однієї з цих проблем не завдавала шкоди іншим, але, при цьому, слід дотримуватись об'єктивно зумовлених акцентів такої уваги, спираючись на точку зору населення.

Завдання полягає в тому, щоб створити в місті таку соціально орієнтовану атмосферу економічного розвитку, яка була б ясною та зрозумілою всім жителям і щоб результати функціонування міської економіки були наявними. Це створить передумови для консолідації населення міста навколо міської представницької та виконавчої влади, сприятиме подальшому соціально-економічному розвиткові та забезпечить соціально-політичну стабільність, за якої тільки й можна розраховувати на вирішення всіх проблем, що цікавлять населення міста взагалі і кожну конкретну людину зокрема.

Звичайно, ідеальне місто - це певна абстракція, далека і, можливо, недосяжна мрія, але це й важливий орієнтир, який повинен показувати напрям дій міської влади для побудови такого міста, міста Майбутнього.

У зв'язку з цим слід розуміти, що досягнення бажаної якості життя та оптимальних показників соціально-економічного розвитку міста є категорії перемінні, плаваючі. Вони змінюються постійно, залежно від світових досягнень НТП, параметрів життя в передових містах світу та уявлень людей щодо ідеальних умов життя в місті.

У зв'язку з цим міська влада в особі міської ради та міської державної адміністрації має взяти на себе основну відповідальність за долю міста і киян, за забезпечення ефективного функціонування всього міського територіально-господарчого комплексу. Саме усвідомлюючи цю відповідальність, міська влада формує перспективну господарську політику в місті.

Виходячи з того, що вся діяльність місцевої влади спрямовуватиметься на благо людей, а конкретна людина, її потреби, життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, в основу концепції довгострокового розвитку міст має бути покладений соціальний аспект.

Основні напрями соціальної політики на регіональному рівні є складовою частиною ідеології державного будівництва, яка націлена на забезпечення прав і свобод людини, інтеграцію суспільства навколо національної ідеї, відтворення соціальних цінностей, соціальне партнерство, розвиток демократичних інститутів самоврядування в суспільстві, формування державної стратегії для зупинення тенденції моральної та духовної деградації суспільства.

Принциповою позицією міської влади на перспективу було б органічне поєднання активної соціальної політики з політикою економічного зростання, що тільки і є запорукою успішного вирішення соціальних проблем.

Тільки за такої умови ми досягнемо рівня життя населення, що притаманний сучасним розвинутим містам світу.

1. ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ

1.1 Сутність і задачі управління містом

Питання організації та функціонування органів управління містом в системі місцевого самоврядування отримали досить детальну регламентацію в Конституції України. При цьому, Конституція України розглядає місцеве самоврядування як багатогранне та комплексне політико-правове явище.

Аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що управління містом як елемент місцевого самоврядування є об'єктом конституційно-правового регулювання і виступає в якості:

по-перше, однієї з засад конституційного ладу України;

по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної громади міста на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Велику роль у розумінні сутності управління містом відіграє визначення місцевого самоврядування 1985 р.: “Місцеве самоврядування - це право і спроможність місцевої влади в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення”10

Конституція України 1996 року в повній відповідності до вимог Європейської хартії, поруч з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) декларує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування, що означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад конституційного ладу також означає неможливість його скасування чи обмеження.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя отримало закріплення у ст. 5 Конституції України, згідно з якою народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, Конституція України встановлює, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. З цього конституційного положення прямо випливає, що місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством та державою) і його слід розглядати як окрему форму реалізації народовладдя.

Така конституційна характеристика ролі місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє визначити його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіальної громади.

Таким чином, система управління містом являє собою специфічне соціальне явище, яке тісно пов'язане з державою, державною владою, але відрізняється від останньої рядом ознак:

по-перше, місцеве самоврядування - це особлива форма публічної влади, яка має принципово інший характер, ніж влада державна. Так, якщо державна влада характеризується суверенітетом (верховенством, самостійністю і незалежністю), то місцеве самоврядування - це влада підзаконна, яка діє в межах та у порядку, визначених законом;

по-друге, місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління, сфера його компетенції порівняно з державною владою суттєво обмежена. Як правило, компетенцію місцевого самоврядування, його органів становлять лише питання місцевого значення, які пов'язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та обмежене коло питань загальнодержавного значення, повноваження щодо вирішення яких делегуються органам місцевого самоврядування;

по-третє, місцеве самоврядування - це публічна влада територіальної громади, тобто жителів міста, вона має локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, у той час як державна влада - це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.18

Нормативне визначення місцевого самоврядування в Конституції та законах України дещо відрізняється від того, що сформульоване в Європейській хартії місцевого самоврядування. Насамперед слід підкреслити, що, на відміну від Хартії, Конституція України на перше місце ставить не місцеві власті (органи місцевого самоврядування), а територіальну громаду - первинний суб'єкт місцевого самоврядування. Це випливає з положень громадівської теорії місцевого самоврядування і обумовлює певну специфіку концепції місцевого системи управління містом в Україні.

Така специфіка полягає в тому, що Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ та міст).

Подібний підхід до визначення кола суб'єктів права на управління містом має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди історично та природним шляхом групувалися для спільного життя. Питання спільного життя вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) - вождів, старійшин, ради тощо. Таким шляхом формувалася громада, відмітною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система отримала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування.

Що стосується інших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були створені неприродним шляхом - «зверху», актами державної влади, за допомогою яких здійснювалося районування території держави і, в силу цього, мають «штучний» характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо._ «Штучні» адміністративно-територіальні одиниці - це регіони і субрегіони. Населення «штучної» адміністративно-територіальної одиниці утворює «вторинну» територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним.

Управління містом - це зовсім інше управління, ніж за часів адміністративно-командної системи. А саме йдеться не про командування територією, а про управління нею на основі власної ресурсної бази. Він опікується перш за все інтересами жителів міст, ефективністю їхньої спільної роботи. Від якості управління містом значною мірою залежить добробут, рівень, спосіб та якість життя населення.26

У преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування сформульовані такі основні принципи місцевого самоврядування та управління містом:

місцеве самоврядування становить одну із засад будь-якого демократичного ладу;

право громадян брати участь в управлінні публічними справами є загальним демократичним правом і воно безпосередньо може бути реалізоване на місцевому рівні;

з метою забезпечення ефективного і наближеного до громадянина управління мають бути створені органи місцевого самоврядування, наділені реальною владою;

місцеві органи влади, наділені правом прийняття владних рішень, мають бути створені демократичним шляхом, мати широку автономію щодо своєї компетенції та порядку її здійснення;

місцеві органи влади мають володіти ресурсами, достатніми, для здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування;

права територіальних громад та органів місцевого самоврядування мають бути надійно захищені.10

Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» до загальних принципів місцевого самоврядування відносять:

гласність;

колегіальність;

поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;

виборність;

правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад та їх органів у межах повноважень, визначених законом;

визнання за місцевим самоврядуванням власної компетенції;

підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;

судовий захист прав місцевого самоврядування;

самостійне вирішення територіальною громадою питань місцевого значення.1

Кожен з цих принципів, з одного боку, має самостійне значення, з другого - тісно взаємодіє з іншими принципами. В сукупності вони становлять єдину цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають досить розгалужену систему. Так, наприклад, до спеціальних принципів у сфері місцевих фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; фінансування державою витрат, пов'язаних зі здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; самостійність місцевих бюджетів; фінансова підтримка місцевого самоврядування державою тощо.

З принципами місцевого самоврядування тісно пов'язані його завдання та функції.

До основних завдань місцевого самоврядування можна віднести:

зміцнення засад конституційного ладу України;

забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина;

створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення;

розвиток місцевої демократії.25

Відповідно до цих завдань визначаються і функції місцевого самоврядування, під якими розуміють основні напрями діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо вирішення завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльності). Найважливішими з них є:

залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення;

володіння, використання та управління комунальною власністю;

забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території;

надання соціальних послуг населенню;

забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян;

соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян;

захист прав місцевого самоврядування.10

Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» у виді предметів відання органів місцевого самоврядування.

1.2 Структура органів управління містом

Сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повноваження місцевого самоврядування, утворює систему управління містом самоврядування.

Організація та функціонування системи управління містом регламентується правовими нормами, які в сукупності становлять організаційну (організаційно-правову) основу системи управління містом.

Згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 6) система управління містом включає (див. Рис.1.1.):

територіальну громаду;

міську раду;

міського голову;

виконавчі органи міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад міст;

органи самоорганізації населення.3

Рис 1.1. Система управління містом

Крім того, у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районна в місті рада, відповідно, утворює свої виконавчі органи та обирає голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Головним елементом системи управління містом виступає територіальна громада міста, яка безпосередньо здійснює місцеве самоврядування за допомогою різних форм прямої демократії. Нормативне визначення територіальної громади дається в ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.8

Пряма демократія як форма здійснення територіальною громадою місцевого самоврядування має винятково важливе значення з точки зору забезпечення пріоритетного становища територіальної громади в системі місцевого самоврядування. Проте на практиці переважна більшість питань місцевого значення, віднесених до сфери компетенції місцевого самоврядування, вирішуються обраними громадою та іншими органами місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії.

У зв'язку з цим доцільно зупинитися на аналізі поняття «орган системи управління містом» та на характеристиці окремих його видів.

У структурно-організаційному плані орган системи управління містом являє собою певним чином організований колектив людей, який характеризується певними органоутворюючими ознаками, що в сукупності дозволяють відмежувати органи системи управління містом від органів державної влади, інших державних та комунальних установ, громадських організацій, господарських товариств тощо.

При цьому доцільно виходити з положень Конституції України (статті 5, 19, 38 тощо), згідно з якими органи місцевого самоврядування є самостійним видом органів публічної влади - вони не входять до системи органів державної влади. Такий підхід дозволяє виділити ознаки, що, по-перше, притаманні будь-яким органам публічної влади, в тому числі й органам місцевого самоврядування, по-друге, є специфічними ознаками органів місцевого самоврядування як самостійного виду органів публічної влади.

В літературі, зокрема, виділяють такі найважливіші ознаки органу публічної влади:

1) за своєю внутрішньою структурою орган публічної влади - це система різних за характером, значенням, рівнем посад, що заміщуються посадовими особами, наділеними спеціальним статусом;

2) орган публічної влади завжди має статутно-правовий характер, тобто, на відміну від інших організацій, він засновується на підставі Конституції і законів України, інших нормативних актів. При цьому визначений порядок формування органу передбачає, як правило, обрання або призначення його посадових осіб;

3) заснування будь-якого органу публічної влади обумовлено необхідністю здійснення її завдань та функцій;

4) визначальною ознакою органу публічної влади є наявність у нього публічно-владних повноважень, що дозволяє відокремити його від інших державних чи комунальних установ, які також утворюються для здійснення завдань і функцій публічної влади, але, на відміну від органів, не наділяються владними повноваженнями, наприклад, державні та комунальні заклади освіти.19

Публічно-владні повноваження - необхідний атрибут усіх органів публічної влади, що знаходить відображення в їх конституційному найменуванні - «органи державної влади», «органи місцевого самоврядування». Публічно-владний характер повноважень органів публічної влади виявляється в тому, що:

а)рішення, які приймає орган публічної влади, обов'язкові для виконання всіма громадянами, іноземцями, особами без громадянства, органами, установами й організаціями, їх посадовими особами, на яких поширюється компетенція цього органу;

б)для забезпечення виконання прийнятих рішень орган публічної влади наділяється необхідними матеріальними засобами;

в)виконання рішень органу публічної влади, прийнятих у межах його компетенції, забезпечується не лише застосуванням різноманітних засобів переконання, заохочення, організаційно-масової роботи тощо, але й можливістю застосування відповідних засобів примусу.

Своє юридичне вираження публічно-владні повноваження органу знаходять у його компетенції (лат. competentia від соmpeto - взаємно прагну, відповідаю, підходжу). Компетенція органу публічної влади - це складне правове явище, що обумовлює обґрунтування в спеціальній юридичній літературі різних підходів щодо визначення її елементів. Так, одні вчені до компетенції органу відносять його предмети відання, права і обов'язки, інші - функції та повноваження, предмети відання, повноваження та територіальні межі діяльності органу, юридичне встановлені повноваження, права і обов'язки або лише визначені конституцією чи законом повноваження органу.18

У вітчизняній науці конституційного права найбільш поширеним є тлумачення поняття «компетенція органу» як сукупності його предметів відання та повноважень. При цьому предмети відання органу вказують на ті сфери суспільного життя, на які спрямована його регулююча діяльність. Це означає, що кожний орган публічної влади функціонує лише в тих сферах суспільних відносин, які визначаються метою його утворення та закріплюються законом. Іншими словами, предмети відання органу це визначене законодавством коло його діяльності, питання, які згідно із законом може і повинен вирішувати відповідний орган.

Повноваженнями орган публічної влади наділяється законом не взагалі, а лише стосовно його предметів відання, тобто виключно для вирішення тих питань, що становлять ці предмети відання. Наявність в органу прав і обов'язків (повноважень), наданих для здійснення відповідних владних дій, характеризують його юридичну компетентність. Слід підкреслити, що поняття «компетенція органу публічної влади» охоплює лише ті його повноваження, що спрямовані на зовнішні об'єкти управління (зовні органу). Такі повноваження отримали в юридичній літературі назву компетенційні повноваження.

Повноваження, які пов'язані із самоорганізацією органу (спрямовані всередину органу) - самоорганізаційні повноваження - не входять до складу його компетенції. Прикладом самоорганізаційних повноважень районної, обласної ради може слугувати її право обирати зі свого складу голову районної, обласної ради.

Особливістю повноважень органів публічної влади порівняно з правами та обов'язками фізичної особи є те, що, по-перше, орган, його посадові особи згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. По-друге, значна частина прав органу одночасно є і його обов'язками: здійснення органом одних і тих же дій стосовно одного суб'єкта може виступати як реалізація права цього органу, а стосовно іншого - як обов'язок; публічно-владні повноваження органу реалізуються у відповідних правових і організаційних формах та із застосуванням методів, які чітко визначаються Конституцією і законами України. Так, правовими формами діяльності місцевих рад є їх сесії (ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).7

Специфічними рисами органу системи управління містом (як самостійного виду органів публічної влади») є:

1) орган системи управління містом не входить до системи органів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокремленим) елементом системи місцевого самоврядування. Органи системи управління містом самоврядування не утворюють також і власної системи органів, що суперечило б принципу автономності місцевого самоврядування -- органи місцевого самоврядування різного територіального рівня в принципі не можуть бути підпорядковані по вертикалі;

2) орган системи управління містом утворюється з метою виконання завдань та функцій місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади). Зазначене не виключає участі органів місцевого самоврядування у реалізації завдань та функцій держави (шляхом виконання делегованих повноважень);

3) орган системи управління містом становлять фізичні особи, які наділяються згідно із законом спеціальним статусом - депутата місцевої ради або службовця органів місцевого самоврядування. Закони України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських рад» та «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачають, що депутатами місцевих рад та службовцями органів місцевого самоврядування можуть бути лише громадяни України;

4) владними повноваженнями орган системи управління містом наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому, свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в інтересах територіальної громади (територіальних громад) та від її (їх) імені;

5) фінансування діяльності органу системи управління містом здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету.20

З урахуванням вищеназваних ознак орган системи управління містом можна визначити як організаційно самостійний елемент системи місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування, районних, обласних бюджетів і являє собою колектив громадян України - депутатів місцевої ради або службовців органів місцевого самоврядування заснований у встановленому законом порядку для виконання завдань та функцій місцевого самоврядування, наділений з цією метою відповідними владними повноваженнями, які реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах в інтересах відповідної територіальної громади (територіальних громад). Види органів місцевого самоврядування визначені Конституцією України (ст. 140) та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 5, 10, 11) (рис.1.2.).



Рис.1.2. Органи системи управління містом

Представницьким органом місцевого самоврядування є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність представницького органу, що обирається членами територіальної громади необхідна ознака місцевого самоврядування.

Місце представницького органу в системі місцевого самоврядування досить чітко окреслено в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка віддає їм пріоритет щодо інших органів місцевого самоврядування: місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (ст. 3). Це положення Хартії отримало логічний розвиток у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», який закріплює пріоритетне значення представницьких органів серед інших органів місцевого самоврядування шляхом встановлення їх виключної компетенції (ст. 26).

До представницьких органів Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносять міську раду - вони представляють міські громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України (Рис.1.3.)

Загальний склад міської ради визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». При цьому Закон передбачає, що він має становити в адміністративно-територіальних одиницях з чисельністю населення:

- до 3 тисяч від 15 до 25 депутатів;

- до 5 тисяч від 20 до 30 депутатів;

- до 20 тисяч від 25 до 35 депутатів;

- до 50 тисяч від 30 до 45 депутатів;

- до 100 тисяч від 35 до 50 депутатів;

- до 250 тисяч від 40 до 60 депутатів;

- до 500 тисяч від 50 до 75 депутатів;

- до 1 мільйона від 60 до 90 депутатів;

- понад 1 мільйона від 75 до 120 депутатів.18

Вибори депутатів міських рад відбуваються на основі закріплених в Конституції України (ст. 71) принципів виборчого права - вільних виборів, загального, рівного і прямого виборчого права та таємного голосування.

Депутати міських рад обираються за мажоритарною системою відносної більшості по одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія, відповідно, міста, району в місті.

Міська рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради. У разі, якщо до ради обрано менше двох третин її складу, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснювати повноваження рада попереднього скликання.

Строк повноважень міських рад чотири роки. Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 78) повноваження ради можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або Верховної Ради України у випадках:

Рис 1.3. Міська рада

якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції та законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність до закону;

якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.3

Міська рада проводить свою роботу сесійно.

Сесія ради складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесії міської ради скликаються міським головою, а районної у місті - головою ради в міру необхідності, але не менш як один раз на квартал.

Сесія міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету міської, районної у місті ради.

Перша сесія новообраної міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у правомочному складі, її відкриває і веде голова цієї виборчої комісії. Він інформує раду про підсумки виборів депутатів та міського голови і визнання їх повноважень.

Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більш як половина депутатів від загального складу ради.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.25

Для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комісії. Постійні комісії обираються радою з числа депутатів ради на строк її повноважень у складі голови і членів комісії.

До складу постійних комісій не можуть бути обрані міський голова, секретар міської ради, голова районної у місті (у разі її створення) ради, їх заступники.

Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються відповідною радою (в регламенті ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою). Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони також попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

Міська рада може утворити тимчасові контрольні комісії ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Контрольні комісії подають звіти і пропозиції на розгляд ради.

Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менш як одна третина депутатів від загального складу ради.

Повноваження тимчасової контрольної комісії ради припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.23

Районна в місті рада є представницьким органом внутрішньо міської (районної у місті) громади, яка згідно з Конституцією України не виступає самостійним суб'єктом місцевого самоврядування. Районна у місті рада не має самостійного конституційного статусу і створюється за рішенням відповідної міської ради відповідно до положень пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Така характеристика статусу районної у місті ради була підтверджена у рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. № 1- рп/2000 (справа про місцеве самоврядування).

Згідно із Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» формування районних у місті рад здійснюється у такому ж порядку, що і сільських, селищних, міських рад. Районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, а також здійснюють інші повноваження, передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», в обсягах і межах, що визначаються міськими радами. Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.7

Особливе місце в системі управління містом займає міський голова, який є головною посадовою особою територіальної громади міста.

Голова здійснює три основні функції:

1) представляє територіальну громаду у відносинах з іншими територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами і організаціями;

2) головує на пленарних засіданнях міської ради;

3) очолює виконавчий комітет міської ради.3

Конституційна модель місцевого самоврядування в Україні характеризується певним дуалізмом (міський голова - рада), що передбачає обрання міського голови незалежним від ради шляхом, він обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки у порядку, визначеному Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», і здійснює свої повноваження на постійній основі.

Водночас у рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування) зазначається, що функції міського голови визначають його «передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради». При цьому статус міського голови не урівноважений зі статусом міської ради - він відповідає перед радою за наслідки роботи виконавчого органу та за власну діяльність аж до припинення наданих йому повноважень за рішенням міської ради за наявності підстав, передбачених законом.

Повноваження міського голови починаються з моменту оголошення міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи.

Закон передбачає можливість дострокового припинення його повноважень у разі:

його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

припинення його громадянства;

набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом;

визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;

його смерті.

Крім того, якщо голова порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень або в інших випадках, його повноваження можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.3

У межах своїх повноважень міський голова видає розпорядження.

Виконавчими органами міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Виконавчий комітет міської ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень у складі, відповідно, міського голови, районної в місті ради голови відповідної ради, заступника (заступників) міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет, відповідно, міський голова, районної в місті ради - голова відповідної ради. Після закінчення повноважень ради, міського голови, голови районної в місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працює у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках, звільняються від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з виконанням обов'язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається самостійно відповідною радою, а його персональний склад затверджується радою за пропозицією міського голови, районної в місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Згідно зі ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет міської ради здійснює такі функції:

1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд міської ради;

2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів влади, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;

3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.3

Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, які скликаються, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції - заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.

Відділи, управління та інші виконавчі органи міської, районної в місті ради створюються радою в межах затверджених нею структури і штатів для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, міському голові, голові районної у місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади міським головою, головою районної в місті ради одноособове, а у випадках, передбачених законом за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.18

Конституція України (ст. 140) передбачає можливість створення органів самоорганізації населення, що наділяються міськими радами частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Органи самоорганізації населення займають особливе місце в управлінні містом, що обумовлено їх природою. З одного боку, вони виступають формою участі населення у вирішенні питань місцевого значення і здійснюють передані їм повноваження відповідних міських рад, що дозволяє характеризувати їх як владні структури, які мають певні спільні риси з органами місцевого самоврядування.

З другого боку, органи самоорганізації населення працюють на громадських засадах (винятки можуть бути зроблені лише для їх керівників) і їх можна розглядати як специфічну форму самоорганізації громадян за місцем проживання - в межах мікрорайонів, вулиць, кварталів тощо, що говорить про їх близькість до громадських організацій.

Таким чином, органи самоорганізації населення характеризуються як окремими рисами органу публічної влади, так і рисами громадської організації, а доцільність їх існування обумовлена двома факторами: по-перше, прагненням створити ще одні можливості для розгортання місцевої демократії, залучення членів територіальної громади до безпосередньої участі у вирішенні окремих питань місцевого значення (і тим самим наблизити процес прийняття рішень щодо надання відповідних громадських послуг до їх споживачів), по-друге, намаганням розвантажити органи місцевого самоврядування від вирішення тих питань місцевого значення, що можуть бути успішно вирішені самим населенням.

Правовий статус органів самоорганізації населення в Україні визначається Конституцією України (ст. 140), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 14, 26) та Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р.

Так, Закон України «Про органи самоорганізації населення» до органів самоорганізації населення відносить будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, Вони є «представницькими органами, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим Законом».

Порядок створення органу самоорганізації населення такий:

1) З ініціативою про створення органу самоорганізації населення виступають безпосередньо жителі, їх збори (конференція) звертаються до міської, районної у місті (у разі її створення)ради з проханням надати дозвіл на створення органу. На зборах (конференції) жителів за місцем проживання обирається також ініціативна група, члени якої будуть представляти інтереси жителів - учасників зборів (конференції) у відповідній місцевій раді.

2) Ініціативна група подає до міської, районної у місті (у разі її створення) ради заяву про створення органу самоорганізації населення, протокол зборів (конференції) жителів за місцем проживання про ініціювання створення органу самоорганізації населення із зазначенням основних напрямів діяльності створюваного органу самоорганізації населення, а також список учасників зборів(конференції) жителів за місцем проживання із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, серії і номера паспорта та домашньої адреси кожного учасника зборів (конференції) жителів.

3) Питання про створення органу самоорганізації населення вноситься на розгляд міської, районної у місті (у разі її створення) ради і розглядається на найближчому засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи зборів (конференції) жителів за місцем проживання. У рішенні ради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення мають бути обов'язково визначені: його назва, основні напрями діяльності, повноваження та умови їх здійснення. територія, в межах якої має діяти орган самоорганізації населення.

4) Орган самоорганізації населення обирається зборами (конференцією) жителів за місцем проживання на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування жителів, які на законних підставах проживають на відповідній території. Право голосу на виборах мають жителі, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років. Не мають права голосу жителі, яких визнано судом недієздатними. Загальний склад органу самоорганізації населення визначається зборами(конференцією) жителів за місцем проживання.11

Орган самоорганізації населення обирається у складі керівника, заступника (заступників) керівника, секретаря, інших членів. Обраними до складу органу самоорганізації населення вважаються особи, які одержали більше половини голосів учасників зборів (конференції) жителів за місцем проживання.

Орган самоорганізації населення обирається терміном на строк повноважень відповідної ради, якщо інше не передбачено рішенням ради чи положенням про орган самоорганізації населення.

Орган самоорганізації населення діє згідно з Положенням, яке затверджується зборами (конференцією) жителів на підставі рішення сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради про створення органів самоорганізації населення.

1.3 Зарубіжний досвід організації управління містом

Світова практика демонструє значну різноманітність форм систем управління містом.

Так, у США найбільш типовими є:

1. Форма “сильна рада - слабкий мер” (рис. 1.4.) поширилася з Великої Британії. Для неї характерним є фактичне наділення представницького органу територіальної громади - ради як нормотворчими, так і виконавчими повноваженнями. Рада має значні повноваження в господарських, фінансових та кадрових питаннях. Управління місцевими справами в основному здійснюється через систему галузевих комітетів, які створюються радою ( в окремих країнах, де застосовується така форма, мер може обиратися громадою), досить обмежені. Так, звичайно “слабкий мер” наділяється правом вето (найчастіше воно долається простою більшістю голосів членів ради), він може пропонувати раді прийняття тих чи інших рішень та головує в раді.

Рис. 1.4. Система “сильна рада - слабкий мер”

Всі кадрові призначення “слабкий мер” здійснює лише за погодженням з радою, а ряд виконавчих функцій здійснюють посадові особи системи управління, які обираються безпосередньо громадою.

Головним недоліком цієї форми є певний вакуум виконавчої влади, оскільки вона не передбачає будь-якої посадової особи, яка б несла відповідальність за всі питання реалізації програми муніципалітету. Наслідком цього може стати дроблення місцевого управління та його слабка координація. Практика зарубіжних країн свідчить, що форма “сильна рада - слабкий мер” є ефективною лише в умовах невеликих громад.18

2. Форма “сильний мер - рада” (рис. 1.5.) набуває поширення в багатьох містах США, починаючи з другої половини XIX ст., і вперше була закріплена в Хартіях міст Бостон та Бруклін.Така форма характеризується певним дуалізмом в організації муніципальної влади - мер обирається безпосередньо громадою, він наділяється правом вето на рішення ради, яке може бути подолане кваліфікованою більшістю голосів членів ради, готує рекомендації стосовно нормотворчої діяльності ради, відповідає за складання та виконання місцевого бюджету, одноосібно призначає та звільняє муніципальних чиновників, розподіляє повноваження між муніципальними органами управління, вирішує інші поточні питання управління. Мер також наділяється повноваженнями представляти інтереси громади у відносинах з іншими громадянами та центральною владою.

Рис. 1.5. Система “сильний мер - рада”

Така форма відповідає умовам великої територіальної громади (великого міста), складність управління якою вимагає необхідності концентрації владних повноважень і відповідальності в одних руках. Водночас вона може призвести до виникнення конфліктних ситуацій між мером і радою, наприклад, у випадку, коли вони представляють різні політичні партії. Її ефективність на практиці обумовлена особистими рисами мера - він повинен бути одночасно і впливовим політичним лідером, і вмілим, компетентним адміністратором. На жаль, ці якості не завжди можуть бути суміщені в одній особі.18

3. Форма “рада - менеджер” (рис. 1.6.) полягає у введенні інституту головного адміністративного чиновника - політично нейтральну фігуру, професіонала в галузі управління. Цей чиновник призначається і звільняється радою, а до його функцій входить спрямування та координація повсякденної діяльності муніципальних органів управління, підготовка місцевого бюджету тощо. Вперше така форма була закріплена Хартією американського міста Сам тер (Південна Кароліна) в 1912 році, хоча на практиці вона була запроваджена ще в 1908 році в місті Стаунтон (штат Вірджінія). Сьогодні вона застосовується у США, Канаді, ФРН (Північний Рейн - Вестсфалія та Нижня Саксонія), Ірландії, Норвегії, Фінляндії, Швеції. Водночас в різних країнах вона має певні особливості. Наприклад, в Ірландії менеджер призначається не радою, а спеціальною урядовою комісією з місцевих призначень. Що стосується ради, то вона може лише ініціювати (2/3 голосів своїх членів) питання про звільнення керуючого.

Головною відмінною рисою форми “рада - менеджер” є діловий, прагматичний підхід до питань муніципального управління, акцент на його ефективності. Рада при цьому виступає в якості “ради директорів”, вона визначає загальний політичний курс муніципалітету.



Рис. 1.6. Форма “рада - менеджер”

Перевага цієї форми полягає в тому, що виконавчі функції здійснюються професіоналом, який добре орієнтується в питаннях муніципального управління.