«Построение Общероссийской системы оценки качества образования и региональных систем оценки качества образования»

СОДЕРЖАНИЕ

• Развитие системы оценки качества образования 3
• Общая структура ОСОКО и модель ее взаимодействия с внешней средой 13
• Актуальные изменения законодательства по вопросам осуществления надзора, контроля и оценки качества образования в Российской Федерации 9
• Комплекс мероприятий по развитию региональной системы оценки качества образования в Красноярском крае 25
• Региональный центр оценки качества образования 36
• Комплекс мероприятий по развитию региональной системы оценки качества образования в Чувашской Республике 39
• Приложение 1 62
• Приложение 2 1
• Приложение 3 1
• Приложение 4 17
• Приложение 5 21

Развитие системы оценки качества образования

В целях реализации мероприятий по выполнению Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) в части разработки моделей организации контроля качества образования Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) проводит следующую работу по совершенствованию системы оценки качества образования.

В рамках общего образования продолжается отработка различных моделей новой независимой формы государственной (итоговой) аттестации выпускников IX классов общеобразовательных учреждений.

В 2007 году в апробации государственной (итоговой) аттестации выпускников IX классов, организуемой муниципальными, территориальными (окружными), региональными экзаменационными комиссиями, примут участие выпускники IX классов 62 субъектов Российской Федерации по 4 общеобразовательным предметам.

В течение трех лет в ходе проведения государственной (итоговой) аттестации выпускников IX классов экспериментальных учреждений в субъектах Российской Федерации было получено и отработано несколько организационных моделей.

Для обеспечения деятельности независимых экзаменационных комиссий на федеральном уровне разработаны тексты (задания) экзаменационных работ и критерии их оценивания по 4 общеобразовательным предметам. Планируется увеличение количества разрабатываемых экзаменационных материалов по другим общеобразовательным предметам.

В результате апробации был осуществлен выбор наиболее перспективной для дальнейшей отработки и внедрения модели экзаменационной работы по алгебре и русскому языку.

Начата работа по формированию банка заданий для проведения государственной (итоговой) аттестации выпускников основной школы, организуемой независимыми муниципальными, территориальными (окружными), региональными экзаменационными комиссиями.

Завершается эксперимент по введению единого государственного экзамена (ЕГЭ). В 2007 году выпускники XI (XII) классов 82 субъектов Российской Федерации примут участие в ЕГЭ по 13 общеобразовательным предметам.

За шесть лет эксперимента создана следующая инфраструктура:

2 федеральных учреждения (Федеральный институт педагогических измерений и Федеральный центр тестирования), разрабатывающих содержание и проводящих технологическое обеспечение независимой оценки знаний, умений и навыков выпускников, освоивших программы среднего (полного) общего образования;

82 региональных центра обработки информации;

федеральные и региональные базы данных участников ЕГЭ и результатов ЕГЭ;

федеральная база свидетельств о результатах ЕГЭ;

федеральный портал www. ege. edu. ru, обеспечивающий информирование и контроль за ходом организации и проведения эксперимента в Российской Федерации.

На федеральном уровне создана система подготовки контрольных измерительных материалов и отработаны механизмы их совершенствования. Сформирована и ежегодно расширяется федеральная база тестовых заданий по 13 общеобразовательным предметам, и с 2006 года осуществляется его поэтапный перевод в открытый доступ с целью обеспечения возможности для выпускников дополнительной подготовки к ЕГЭ.

В настоящем году продолжается отработка моделей проведения ЕГЭ для отдельных категорий лиц с ограниченными возможностями здоровья. Увеличилось количество труднодоступных и отдалённых местностей, на территории которых выпускники общеобразовательных учреждений/ абитуриенты получили возможность сдавать ЕГЭ.

Результаты, полученные в ходе эксперимента по введению ЕГЭ, а также новой формы государственной (итоговой) аттестации выпускников IX классов, уже сегодня используются при контроле качества образования на федеральном (разработка учебников и стандартов нового поколения для общего образования), региональном уровнях (повышение квалификации учителей и их аттестация) и уровне образовательных учреждений.

В целях развития системы оценки качества общего образования в текущем году ведётся работа по следующим направлениям:

стандартизация банка измерительных и диагностических материалов;

разработка технологического обеспечения аттестационных процедур общеобразовательных учреждений с целью использования результатов указанных процедур для оценки качества образования;

разработка технологии оценивания готовности учащихся системы начального общего образования к обучению в начальной и основной школе и разработка соответствующих диагностических материалов.

В рамках профессионального образования продолжается отработка моделей контроля за соблюдением вузами и филиалами вузов условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией.

В соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» контроль за соблюдением образовательными учреждениями высшего профессионального образования (далее - вузы) и их филиалами условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией, осуществляется Рособрнадзором с участием органа управления образованием субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено образовательное учреждение.

В 2005 году Рособрнадзор приступил к реализации проекта по созданию постоянно действующих комиссий с участием органов управления образованием, осуществляющих контроль за соблюдением вузами и филиалами вузов, условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией. Разработано и утверждено Временное положение о постоянно действующей комиссии.

Субъекты Российской Федерации активно поддержали предложение Рособрнадзора о создании с их участием названных комиссий. На основании обращений органов управления образованием субъектов Российской Федерации в 2005-2006 гг. Рособрнадзором постоянно действующие комиссии созданы в 29 субъектах Российской Федерации: Республике Башкортостан, Республике Дагестан, Республике Коми, Республике Татарстан, Республике Саха (Якутия), Удмуртской Республике, Владимирской, Воронежской, Калужской, Курской, Магаданской, Мурманской, Орловской, Ростовской, Самарской, Ярославской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Вологодской, Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Костромской, Нижегородской, Тамбовской, Амурской областях, Хабаровском, Краснодарском краях. В 2007 году Рособрнадзор планирует расширить сеть таких комиссий.

При отсутствии у Рособрнадзора территориальных органов создание постоянно действующих комиссий в регионах позволяет Федеральной Службе по надзору в сфере образования и науки обеспечить эффективный контроль за соблюдением вузами и филиалами вузов лицензионных требований и условий.

Привлечение работодателей к оценке качества подготовки выпускников образовательных учреждений.

Модель привлечения работодателей к оценке качества подготовки выпускников образовательного учреждения предполагает оценку компетенций выпускников на заключительных этапах обучения - в период работы государственной аттестационной комиссии, а также при государственной аккредитации образовательного учреждения. Данная процедура включает теперь в соответствии с Федеральным законом от 20.04. 2007 № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» ранее применяемую отдельно процедуру аттестации, и учитывает требования, которые предъявляют работодатели к компетенциям конкурентноспособного, востребованного на рынке труда специалиста.

Таким образом, работодатели оценивают качество реализации образовательных профессиональных программ, принимая участие в работе экспертных комиссий, а также на этапе государственной итоговой аттестации выпускников. На сегодняшний день более 80% председателей государственных аттестационных комиссий возглавляют руководители предприятий и организаций - потребителей кадров.

Для повышения эффективности участия работодателей в экспертных оценках образовательных учреждений различных типов и обучающихся необходимо проводить обучение и аттестацию работодателей для привлечения их в качестве экспертов в комиссии Рособрнадзора. Для этих целей данная модель может предусматривать также разработку анкеты оценки подготовки выпускников для предприятий-потребителей; показателей аттестации, включающие мнение работодателей о качестве подготовки выпускников; показателя интегральной оценки качества подготовки выпускников профессиональным сообществом при аттестации образовательных учреждений.

Вместе с тем следует также совершенствовать внешнюю оценку качества профессионального образования на основе более широкого участия в ней общественных и профессиональных организаций, формируя критерии объективной внешней оценки на принципах взаимодействия рынка труда и сферы образования.

Проведение разносторонних внешних оценок качества образования и широкое информирование общественности о полученных результатах позволит защитить конституционные права граждан Российской Федерации на доступность качественного образования.

Продолжается отработка моделей управления качеством образования в образовательных учреждениях высшего, среднего и начального профессионального образования.

В соответствии с принципами автономии образовательного учреждения в рамках Болонского процесса, ответственность за обеспечение качества профессионального образования, в первую очередь, возлагается на сами учебные заведения.

Необходимо также отметить, что только внешней оценки качества образования, как показывает мировой опыт, в настоящее время для управления качеством образования оказывается не достаточно. Требуются внутренние механизмы гарантии качества образования, обеспечиваемые самими профессиональными образовательными учреждениями.

Ключевым вопросом сегодняшнего дня является вопрос о выборе модели системы качества, наиболее эффективной для каждого конкретного профессионального образовательного учреждения в части повышения качества ведения образовательной деятельности и подготовки востребованного и конкурентноспособного выпускника.

В связи с этим в основу разработки типовой модели системы качества образовательного учреждения в Российской Федерации были положены документы и модели систем качества, разработанные Европейской сетью (Ассоциацией) гарантии качества (ENQA), на основе Стандартов по менеджменту качества серии ISO 9000: 2000 (ГОСТ Р ИСО 9000-2001), модели конкурса Рособрнадзора и Рособразования «Внутривузовские системы обеспечения качества подготовки специалистов», модели самооценки «Совершенства деятельности вуза», гармонизированной с моделью Европейского фонда по менеджменту качества (EFQM).

Модель конкурса ориентирована на девять критериев, соответствующих модели премии Правительства Российской Федерации в области качества, адаптированных к образовательной деятельности и разделенных на две группы критериев: первая группа критериев характеризует, как организация добивается результатов в области качества подготовки специалистов, что делается для этого («возможности»).

Год	Количество вузов, подавших заявки	Количество вузов, представивших отчеты на обследование	Процентное соотношение
2004	55	33	60,0%
2005	100	49	50,0%
2006	129	63	50,0%

Из участников конкурса:

10 вузов конкурса сертифицировали систему менеджмента качества на соответствие международным стандартам ИСО;

15 вузов-участников конкурса являются экспертами Премии Правительства Российской Федерации в области качества и занесены в реестр Ростехрегулирования;

4 вуза приняли участие в конкурсе на соискание премии Правительства Российской Федерации в области качества.

Модель самооценки «Совершенства деятельности вуза» дает возможность вузам оценить уровень совершенства основных процессов их деятельности, влияющих на качество подготовки специалистов за счет применения методики, позволяющей проверить наличие и эффективность работы механизмов внутривузовской системы управления качеством перед проведением государственной аккредитации вузов. Модель используется в практике самообследования с 2004 года и ей воспользовались более 200 вузов. В связи с внедрением систем качества образовательных учреждений данная модель может быть предложена для вузов как предварительный этап их создания.

Продолжается отработка Интернет-экзамена в сфере профессионального образования как модели организации контроля качества образования.

Интернет-экзамен представляет собой процедуру оценки выполнения требований государственных образовательных стандартов профессионального образования по единым измерительным материалам с использованием современных информационно-коммуникационных технологий. Механизм проведения Интернет-экзамена обеспечивает оперативный и объективный контроль качества подготовки студентов.

Использование единого банка заданий и единой методики обработки результатов позволяет реализовать принципы открытости и прозрачности оценочных процедур, привлечь академический потенциал вузов к разработке, корректировке и широкому обсуждению содержания контрольных материалов.

Неоднократное участие вуза в Интернет-экзамене позволяет использовать его результаты в рамках комплексной оценки деятельности образовательного учреждения, а также в системе внутривузовского управления качеством образования.

Особый интерес Интернет-экзамен может представлять при внедрении принципов Болонского процесса, так как одним из важнейших требований к системе гарантии качества вуза является постоянная демонстрация качества подготовки студентов, и не столько для органов управления образованием, сколько для широкой академической общественности, родителей и работодателей. Интернет-экзамен при соблюдении определенных условий способен реализовать эту задачу.

Интернет-экзамен проводится каждые полгода, начиная с мая 2005 года. На первом этапе в Интернет-экзамене приняли участие 58 вузов и филиалов из 31 региона России, в декабре 2005 года - 179 вузов и филиалов из 51 региона, в мае 2006 года - 458 вузов и филиалов из 77 регионов, в декабре 2006 года - 916 вузов и филиалов из 79 регионов и 6 государств-участников Содружества Независимых Государств (далее - СНГ). В мае-июне 2007 года участниками Интернет-экзамена явялются 895 вузов и филиалов из 82 регионов и 5 стран СНГ. Количество дисциплин, по которым проводилось тестирование, увеличилось от 4 в мае 2005 года до 57 в мае 2007 года, а число результатов возросло с 15,5 тысяч до 672 тысяч (в декабре 2006 г). Важно отметить, что до 40% результатов получены в режиме on-line, что является косвенным подтверждением активного внедрения вузами современных информационных технологий.

При формировании модели региональной системы оценки качества образования (далее - РСОКО) в первую очередь необходимо определить ёё целепологание, задачи, субъекты, объекты, а также основные группы потребителей её результатов.

Следующим шагом на пути к институализации РСОКО должно быть разработано и утверждено Положение о РСОКО с перечнем приоритетных региональных показателей качества образования, а также основных направлений и этапов оценки качества образования.

В процессе развития модели РСОКО должны быть оформлены следующие подсистемы.

Правовая подсистема обеспечивает выработку и нормативно-правовое оформление правил деятельности всех субъектов и объектов системы, определяет их статус, права, обязанности и ответственность;

Информационная подсистема консолидирует организационно-методический инструментарий сбора и первичной обработки результатов оценок качества образования. Основная задача данной подсистемы - получение объективной информации о качестве образования.

Экспертная подсистема обеспечивает подготовку специалистов в области оценки и управления качеством образования.

Необходимо учесть, что основной принцип развития РСОКО - это сочетание внутренних и внешних оценок качества образования.

Система оценки качества образования должна строиться с учетом следующих основных составляющих образовательного процесса:

обучающиеся (учащиеся, студенты);

обучающие (учителя, преподаватели);

содержание образования (учебная и методическая литература);

ресурсное обеспечение (организационное, материально-техническое, информационное, финансовое).

В целях эффективного развития РСОКО необходимо:

разработка и сертификация оценочных материалов на единой концептуально-методологической базе;

разработка и внедрение мониторинговых исследований образовательных результатов обучающихся на основе компетентностого подхода на всех ступенях регионального образования, а также регулярных исследований, касающихся всех сторон жизни образовательного учреждения - качества преподавания, учебников и других учебных материалов, объективности оценок, состояния учебных помещений, удовлетворённости обучающихся и обучающих образовательным процессом и т.д.;

привлечение потребителей образовательных услуг (например, объединения работодателей) к организации и проведению оценочных процедур;

разработка технологии и инструментария, позволяющего фиксировать и оценивать внеучебную активность обучающихся (портфолио).

Основными эффектами РСОКО должны стать:

повышение уровня информированности потребителей образовательных услуг при принятии решений, связанных с образованием;

обеспечение объективности и справедливости при приеме в образовательные учреждения;

индивидуализация образования, развитие академической мобильности и мобильности трудовых ресурсов;

создание инструмента общественного участия в управлении социально-образовательной средой;

принятие обоснованных управленческих решений на региональном и муниципальном уровнях, а также уровне образовательного учреждения.

Лейбович А.Н., д. п. н.,

проф., первый заместитель директора

Федерального института развития образования.

Общая структура ОСОКО и модель ее взаимодействия с внешней средой

В современном мире все больше государств осознает, что их будущее и прежде всего конкурентоспособность зависят от образования. Точнее от качества образования. Несмотря на то, что в различных составляющих общественной системы нет единого понимания качества образования, в каждом конкретном случае такое понимание имеет место. Идентифицировать различные представления о качестве образования не так сложно. Для этого существуют различные социологические инструменты. Гораздо более острая проблема состоит в том, что в большинстве своем заинтересованные общественные группы не имеют механизмов, позволяющих, во-первых, донести свое понимание качества образования до самой системы образования и, во-вторых, воспринимать, интерпретировать и рефлексировать те сигналы о качестве образования, которые данная общественная группа получает в соответствии со своими потребностями и интересами.

Насколько современная российская система образования прозрачна и ответственна перед обществом? Имеется в виду прозрачность и ответственность по отношению к внешней для системы образования общественной структуре. Формы и механизмы внутренней отчетности и ответственности системы образования хорошо известны и являются элементом самой системы. Эти механизмы управляют функционированием системы образования согласно внутренним представлениям о его целях, способах их достижения, оценки результатов и ответственности. Насколько адекватно они отражают представления потребителей об эффективности системы образования - вот вопрос, который необходимо рассмотреть в контексте решения задачи повышения качества образования.

Начиная с 80-х гг. ХХ в. многие развитые страны (в том числе США, Великобритания, Австралия, Голландия, а в последнее десятилетие и Россия) предпринимают серьезные попытки приблизить результаты функционирования образовательных систем к общественным потребностям (к потребностям инвесторов, прежде всего - налогоплательщиков). И основным вектором этих усилий выступает попытка создания системы управления качеством образования, основанной на результатах. Движущим противоречием сложившейся ситуации явилось, с одной стороны, понимание того, что система образования во многом «обветшала» и требует серьезных реформ и инвестиций, а с другой стороны, явное нежелание общества, налогоплательщиков (семья, бизнес) платить больше за образование с непрозрачными и неадекватными их потребностям результатами.

Выход из указанного противоречия один - создать систему, позволяющую потребителям получать более ясные сигналы о результатах функционирования образовательной системы в контексте их собственных представлений о качестве этих результатов. И далее - на этой основе развивать формы общественного влияния на поведение образовательной системы. Иными словами, выражаясь современным образовательным языком, - создать общероссийскую систему оценки качества образования (ОСОКО) как систему внешней оценки результатов образования в интересах общества, то есть основных общественных групп.

При всей своей кажущейся простоте создание ОСОКО - задача чрезвычайно сложная как по содержательным, так и по социально-психологическим основаниям.

Вопрос о необходимости внешней оценки результатов и ответственности за результаты не перед начальством, а перед потребителями, то есть перед обществом, серьезно озадачил работников системы образования и вызвал внутреннее неприятие.

Одна из причин такого отношения к внешней оценке состоит в том, что многие годы содержание образования и требования к результатам определялись самим профессионально-педагогическим сообществом. Внешние политические силы мало вмешивались в этот процесс. Когда со временем стало ясно, что учат не всегда тому, что необходимо в современном мире, когда общество попыталось оказать какое-то влияние на содержание образования, оно встретило серьезный отпор и непонимание со стороны педагогов-профессионалов. Второй аспект противоречия определяется глубоким недоверием традиционной образовательной среды к попытке оценить результаты образования, полагая, что это сделать невозможно из-за многоплановости и неопределенности, интуитивного характера образовательных результатов.

При этом делается ошибочный, на наш взгляд, вывод о том, что если не все результаты образования можно четко оценить, то не следует оценивать их вообще. В то же время многие «технологизируемые» результаты образования вполне поддаются независимой и объективной оценке (функциональная грамотность, поведенческие стереотипы или прогулы).

Проблема в том, что прозрачность результатов, полученных в итоге внешней оценки, предполагает следующий закономерный шаг - усиление внешней ответственности. Поэтому сторонники ОСОКО в системе образования всегда будут в меньшинстве. Наглядной иллюстрацией этого вывода могут служить проблемы авторов докладов «Нация в опасности» (США, 1983) и «Качество преподавания» (Великобритания, 1984).

Между тем, только внешняя оценка и внешняя ответственность может дать стимул для самодиагностики и саморазвития как отдельно взятого преподавателя, так и образовательного учреждения в целом. Принципы социальной справедливости также требуют внешней оценки и ответственности.

Второй вероятный эффект ОСОКО (а мы в дальнейшем будем пользоваться этой аббревиатурой, считая, что достаточно раскрыли свое понимание вопроса) состоит в том, что, возможно, наконец станет ясно, кто реально является носителем передового опыта в системе образования. Передовая практика в свете внешней оценки либо подтвердит свою позицию в глазах потребителей, либо столкнется с необходимостью переоценки. Система внешней оценки, одной из главных составляющих ОСОКО, поднимет на новый уровень понятие профессионализма в педагогической среде, сделает невозможным строительство образцово-показательных образовательных рекреаций, опыт которых можно тиражировать только при наличии соответствующих спецусловий. Систематическая внешняя оценка даст основания для применения такого показателя как «устойчивость результатов», без которого не бывает настоящего профессионализма. Кроме того, внешняя оценка дает долгосрочные и ясные ориентиры для преподавателей, более объективную основу для оценки их труда, что делает преподавателя более независимым.

Опыт зарубежных стран, построивших систему внешней оценки и внешней ответственности системы образования, свидетельствует о том, что этот шаг положительно повлиял на инвестиционную привлекательность образования и способствовал росту как государственных, так и частных инвестиций в образование. Российская ситуация отличается тем, что формирование ОСОКО отстает от инвестиционных процессов. Общество готово к таким инвестициям, об этом свидетельствует и национальный проект, и рост частных инвестиций. Однако ясных и объективных критериев для выбора точек инвестиционной активности пока, по существу, нет. Поэтому, например, все конкурсные процедуры построены на интерпретации, в основном, результатов внутренней оценки образовательных учреждений (объективизация субъективных оценок).

Развитие образовательных учреждений и их активное участие в ОСОКО - это фактически инвестиции в будущее. Для одних - это способ привлечь потребителя, готового инвестировать в образование, для других - реальная основа для формирования собственных программ развития.

Когда мы говорим об ОСОКО, построенной на основе принципов внешней оценки результатов образования и внешней ответственности, необходимо учитывать необходимость справедливого распределения ответственности, включая уровень отдельного образовательного учреждения и даже отдельного подразделения или педагога. Иными словами, правильно осознать и позиционировать себя в конкурентной среде - важное преимущество, которое способна дать ОСОКО образовательным учреждениям и всем работникам образования. Таким образом у субъектов образовательной деятельности появляется стимул и ориентир для самообучения и саморазвития.

Оценка по результатам позволяет сделать следующий шаг - к управлению по результатам. Он позволяет привнести в систему образования многие методы и приемы управления, успешно зарекомендовавшие себя в других сферах социально-экономической жизни и прежде всего в бизнесе, где подобные методы дают существенный эффект.

При обсуждении вопросов формирования ОСОКО, основанной на внешней оценке и внешней ответственности, важно правильно определить многие существенные детали. Например, какое место в общей схеме взаимодействия образования и общества должна занять ОСОКО. Какого рода оценки должны использоваться в этой системе (простые, интервальные, с учетом достигнутого прогресса и т.п.). Какие данные о результатах оценки должны быть широко доступны. Какие минимальные значения оценок могут на сегодняшний день удовлетворить общество в принципе. Какие механизмы влияния потребителей на систему образования допустимы по результатам внешней оценки и как строится общественный диалог в этом вопросе. Как результаты внешней оценки на большой выборке могут влиять на стандарты. Наконец, какими должны быть форма и площадки общественного диалога по этим направлениям.

Указанный далеко не полный перечень вопросов, требующих обсуждения и решения, свидетельствует о том, что ОСОКО не может быть спроектирована и внедрена в результате некоего одного, пусть крупного, проекта. Это эволюционный процесс «выращивания» необходимой инфраструктуры ОСОКО и длительной притирки интересов различных общественных институтов в части ее использования.

Мы далеки от мысли, что внешняя оценка может быть сведена только к формализованным методам (например - к тестированию). Существуют результаты, которые трудно измерить формальными процедурами. Поэтому различного рода качественные оценки, социологические обследования и другие методы мониторинга результатов образования, включая инспектирование, лицензирование и аккредитацию, рейтингование и т.п., должны найти свое место в ОСОКО.

Рассмотрим общую концептуальную схему, отражающую структуру ОСОКО и ее место в структуре рынка образовательных услуг. При этом мы отдаем себе отчет в том, что образование может трактоваться одновременно и как общественное благо, и как услуга. Когда разговор идет об обеспечении конституционных гарантий прав граждан на образование, социальные аспекты образования, условия равенства доступа к образованию, имеется ввиду образование как общественное благо. В то же время с позиций внешней оценки результатов, образование необходимо рассматривать как услугу, имеющую определенные выраженные потребительские свойства.

На схеме выделены три взаимосвязанные системы: система образования, система потребителей образовательных услуг и общероссийская система оценки качества образования (ОСОКО).

Таким образом, в данной концепции ОСОКО не рассматривается как часть системы образования. Мы исходим из того, что ОСОКО, как уже говорилось выше, основана на внешней оценке результатов образования и внешней ответственности образовательных учреждений и организаций. В то же время, ОСОКО не может быть представлена в рамках системы потребителей образовательных услуг (инструмент потребителей), так как в ней заинтересована и сама система образования для целей самоуправления и самоорганизации.

Каждая из представленных на схеме систем имеет по три элемента (подсистемы).

Система образования представлена следующими подсистемами:

образовательные программы (включая и те, для которых предусмотрены государственные стандарты);

образовательные организации, реализующие спектр образовательных программ всех типов и видов, включая соответствующую инфраструктуру управления и обеспечения;

выпускники учреждений образования, представленные своими образовательными достижениями.

В рамках концепции ОСОКО все три основных элемента системы образования рассматриваются в качестве объекта оценки. При этом возникает методологическая проблема соотношения оценки качества образования и оценки индивидуальных достижений обучаемого. В этом вопросе заложено несколько объективных противоречий.

С одной стороны, индивидуальные достижения обучаемого, безусловно, являются важнейшим показателем качества предоставляемой образовательной услуги. В то же время они зависят от ряда субъективных факторов, например от отношения обучаемого к учебе, от целей, которые он ставит перед собой в рамках обучения, от индивидуальных способностей и т.п. Соответственно, оценка качества услуг, предоставляемых образовательным учреждением, должна производиться с использованием обобщенных результатов на достаточно представительной выборке обучаемых. В этом смысле инструменты (институциональные, организационные, методические) оценки индивидуальных достижений обучаемых могут рассматриваться не как часть ОСОКО, а как самостоятельные системы, решающие весьма важную, но достаточно узкую задачу: оценка и сертификация уровня обученности индивида. К тому же мы исходим из того, что в основе ОСОКО лежит система внешних оценок, которая пока в России развита явно недостаточно. Таким образом, институт ЕГЭ или сертификационный центр выполняют задачу оценки и сертификации индивидуальных достижений каждого конкретного обучаемого.

Однако базы данных по результатам сертификации индивидуальных достижений и поддерживающие их структуры (мы называем их мониторинговые структуры или просто - мониторы), безусловно, могут содержать необходимую информацию для оценки качества образования применительно к образовательному учреждению или к территориальной образовательной сети и таким образом дать сигнал потребителю о возможном направлении инвестирования в образование. Поэтому мы включаем эти структуры (в отличие от инструментов измерения индивидуальных достижений обучаемых) непосредственно в ОСОКО.

Данная точка зрения, разумеется, не является бесспорной. В ходе дальнейших разработок и уточнения концепции ОСОКО этот вопрос может быть решен на основе общественной договоренности, так как не существует теоретического инструментария для однозначного определения позиции в подобных ситуациях. По сути, речь идет о возможности рассматривать ОСОКО «в узком смысле» и «в широком смысле». В то же время авторы исходят из необходимости разумного ограничения пространства ОСОКО. В противном случае придется рассматривать слишком большое количество институтов, информационных потоков и типов правоотношений, что сделает задачу построения ОСОКО трудновыполнимой. При этом потеряются прозрачные и практикоориентированные функции ОСОКО, связанные с конкретными общественными потребностями.

Возвращаясь к схеме ОСОКО, приведенной на рисунке, мы по тем же соображениям не включаем в сферу, представляющую систему образования, такой элемент, как обучаемый, считая, что он для целей ОСОКО поглощается таким элементом, как образовательная организация (поставщик образовательных услуг).

Следующий элемент, представленный на схеме ОСОКО в сфере образования, - образовательные программы. Образовательная программа как объект оценки является малоизученным феноменом. Во многом это связано с тем, что образовательные стандарты в советской и российской системе образования традиционно строились как стандарты процесса, а не результата. Поэтому оценивать и сравнивать образовательные программы с позиций потребителя, а не методиста, было довольно сложно, а главное - бессмысленно. В современной ситуации положение довольно быстро меняется. Во-первых, практически все уровни общего и профессионального образования в настоящее время осуществляют переход к стандартам, созданным на компетентностной основе, то есть к стандартам, если не построенным на результатах, то, по крайней мере, эти результаты отражающим. Особенно это характерно для программ в наиболее массовых секторах: начальное и среднее профессиональное образование, программы дополнительного профессионального образования и т.п. Большое разнообразие и быстрое старение таких программ порождают для потребителя проблему выбора не только образовательной организации, но и программы, соответствующей задачам обучения, современному уровню развития той или иной области науки, техники, технологии. Однако выбор актуальной и эффективной программы представляет интерес и для образовательной организации, так как именно качество программы во многих секторах образования влияет на кокурентоспособность образовательной организации. Соответственно, оценка качества и сертификация образовательных программ становится широко востребованной функцией, которая позволяет включить программы в число основных объектов оценки в рамках ОСОКО.

Наконец, третий элемент сферы образования, который в рамках концепции ОСОКО мы включаем в число объектов оценки, - органы управления образованием (назовем указанный элемент именно так, хотя речь, конечно, идет об оценке качества управления образованием). Мотив для включения этого элемента в сферу объектов оценки ОСОКО достаточно очевиден. Наиболее крупные общественные инвестиции в образование идут именно через бюджет, администрируемый органами управления образованием. Исследования, направленные на оценку состояния и формирование шага развития территориальных образовательных систем, попытки оценивать не статическое состояние территориальных образовательных систем, а их продвижение к объявленным целям, по сути являются оценкой качества управления территориальными образовательными системами или оценкой органов управления.

Рассмотрим далее сферу потребителей, заинтересованных в ОСОКО. В этой сфере содержится три элемента: государственные структуры (в широком смысле интересы государства здесь понимаются как его ответственность за реализацию конституционных прав и гарантий, за социальную стабильность и конкурентоспособность общества, в узком смысле - государство является крупнейшим работодателем); отдельные граждане, семья; бизнес-структуры - как отдельные предприятия, так и их различные объединения.

Предполагается, что у каждого из элементов сферы потребителей образовательных услуг есть серьезные интересы в сфере образования, которые они могли бы более эффективно реализовать с помощью ОСОКО как инструмента, способного предоставить объективные и достоверные сведения о качестве образовательных услуг на основе внешней оценки. Причем предоставляться они должны не на уровне первичной мониторинговой информации, а после ее обработки, анализа и интерпретации с учетом целей и задач заинтересованного потребителя. То есть ОСОКО должна быть в состоянии предоставлять потребителям информацию о качестве образования на экспертном уровне.

Не рассматривая здесь подробно конкретные проблемы, для решения которых потребители заинтересованы использовать инструменты ОСОКО, отметим, что эти проблемы могут существенно отличаться от тех, которые сейчас моделируются в рамках многочисленных исследований, осуществляемых «внутри» сферы образования. Фактически диагностика и экспертная интерпретация этих проблем осуществляются без участия сферы потребителей, а это значит, что в техническое задание общества на формирование ОСОКО могут быть введены существенные искажения реальности. Нам не известны на сегодняшний день исследования, направленные на идентификацию целевых групп потребителей, заинтересованных в инструментах ОСОКО, формирование типологии задач, решаемых с применением ОСОКО в интересах этих групп потребителей.

Третья сфера на схеме, отражающей идеологию концепции ОСОКО, представляет собственно основные элементы или подсистемы ОСОКО.

Первая подсистема, назовем ее информационной, консолидирует организационно-методический инструментарий сбора и первичной обработки информации о качестве образования. В эту подсистему входят такие уже известные и апробированные технологизированные инструменты, как образовательная статистика, структуры единого государственного экзамена, мониторинговые структуры различного уровня и типа. Особенностью этой подсистемы является непосредственный контакт с объектами оценки. Основной задачей структур, входящих в информационную подсистему является получение достоверной информации о качестве образования от объектов оценки по определенной заданной системе показателей. Эти структуры будем иногда называть обобщенным термином «мониторы», так как их задача «высвечивать» определенную картину, отражающую запрашиваемые характеристики качества образования.

Информационная подсистема обязательно должна иметь в своем распоряжении организации, работающие по определенным установленным правилам и процедурам. При несоблюдении этого условия возникают существенные риски искажения «картины» качества образования. Кроме того, могут возникать различные конфликты, связанные с доступом мониторинговых структур к объектам оценки и запрашиваемой информации, перегруженностью системы образования различными внешними обследованиями, что может вносить помехи в образовательный процесс, отвлекать дефицитные человеческие и материальные ресурсы.

Учитывая, что организации информационной подсистемы зачастую будут собирать информацию непосредственно на объектах оценки, важно не допускать дублирования в этой работе и минимизировать неизбежные потери. Поэтому одним из условий допуска организаций к сбору информации в сфере образования (помимо квалификационных и тому подобных требований) становится открытый доступ к собираемой информации и возможность ее использования в расширенном формате для оценки качества образования в интересах различных групп потребителей. При этом мониторинговые структуры должны нести ответственность за ее достоверность. В перспективе целесообразно создать единый информационный портал ОСОКО и обязать сертифицированные мониторинговые структуры передавать получаемую информацию в его распоряжение. Такой шаг позволил бы резко снизить совокупные общественные затраты на информационное обеспечение ОСОКО, создал бы условия для необходимой верификации получаемых данных.

Вторым элементом ОСОКО в рамках данной концепции является экспертная подсистема, представляемая различными консалтинговыми структурами, имеющими в своем распоряжении необходимые аналитические службы, обладающими опытом работы с информационными потоками ОСОКО и зарекомендовавшими себя в глазах потребителей. Собственно, именно организации экспертной подсистемы ОСОКО осуществляют реальное взаимодействие с подсистемой потребителей информации о качестве образования. В большинстве случаев потребителей интересует не столько сама информация о качественных характеристиках системы образования или отдельных ее элементов, сколько обоснованные предложения по решению той или иной конкретной задачи (будь то выбор детского сада для ребенка или выбор региона, обладающего нужным потенциалом в сфере образования для крупного бизнес-проекта).

Возникает вопрос о целесообразности какого-либо контроля за работой экспертной подсистемы ОСОКО. На наш взгляд, такой необходимости нет. В отличие от информационной, экспертная подсистема не должна иметь обязательного прямого контакта с системой образования, так как в своей деятельности она будет главным образом опираться на ресурсы информационной подсистемы ОСОКО и поэтому может стать более открытой и развиваться достаточно свободно на конкурентной основе. В эту подсистему могут приходить (и уходить из нее) заинтересованные организации, которые будут нарабатывать необходимый опыт и авторитет в зависимости от удовлетворенности потребителей их деятельностью.

По сути, именно экспертная подсистема обеспечивает доступ потребителей к инструментам ОСОКО. При этом необходимо отметить, что представленная выше структура ОСОКО является достаточно общей функциональной структурой. Она не исключает совмещения в рамках одной организации различных функций (например, мониторинговой и экспертной), или, например, прямой работы потребителей (имеющих необходимую квалификацию) непосредственно с информационной подсистемой ОСОКО, минуя экспертную подсистему. Все эти возможности не противоречат приведенной структуре, так как при этом любой субъект будет действовать по правилам, установленным для соответствующей функциональной подсистемы ОСОКО.

Точно так же мы никоим образом не исключаем того, что инструментами ОСОКО будет активно пользоваться (и уже пользуется) сама система образования в лице органов управления образованием и образовательных учреждений. ОСОКО может представить им уникальный материал для формирования своих программ развития и повышения конкурентоспособности на рынке образовательных услуг, для привлечения инвестиций.

Третий и, возможно, важнейший элемент ОСОКО представлен на схеме концепции так называемыми регуляторами ОСОКО. Задача регуляторов состоит в выработке и нормативно-правовом оформлении совокупности правил деятельности всех агентов, осуществляющих свою деятельность в рамках ОСОКО. Это относится прежде всего к информационной подсистеме, но не только к ней. Необходимо определить права, обязанности и ответственность мониторинговых организаций, входящих в информационную подсистему, а также объектов оценки и потребителей. Регуляторами ОСОКО, на наш взгляд, должны выступать не только законодатели, но и общественно-государственные структуры, особенно в тех секторах образования, которые связаны с оценкой качества профессионального образования, системой квалификаций и т.п.

Определение и систематизация задач правового регулирования ОСОКО, их периодизация в части первоочередных и среднесрочных действий в этой области представляют собой в совокупности крайне важную, но и весьма сложную проблему. В то же время от ее грамотного решения во многом зависит эффективность ОСОКО как системы, способной в равной мере либо сыграть ключевую роль в повышении конкурентоспособности российской экономики за счет превращения системы образования в мощный ресурс развития человеческого потенциала, либо стать дорогостоящим и бесполезным экспериментом.

В.В. Спасская,

начальник Управления координации

и правового обеспечения надзора и

контроля в сфере образования

Рособрнадзора

Актуальные изменения законодательства по вопросам осуществления надзора, контроля и оценки качества образования в Российской Федерации

Начиная с 80-х годов ХХ века многие развитые страны (в том числе США, Великобритания, Австралия, Голландия и др.) предпринимают серьезные попытки соотнести результаты функционирования образовательных систем с запросами общества (потребностям инвесторов, в том числе государства профессиональных сообществ, налогоплательщиков).

В последние годы проблема качества образования оказалась и в центре внимания российской общественности. Одной из приоритетных задач современной российской образовательной политики является создание моделей организации контроля качества образования и формирование нормативной базы для Общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО). Создание такой системы диктуется необходимостью обеспечения, с одной стороны государственных гарантий на получение образования, с другой - законных интересов потребителей в качественном образовании, то есть этот вопрос относится к сферам, в которых общественный и государственный интерес, определяемый потребностями в подготовке образованных, высококвалифицированных специалистов, и частный интерес правообладателей, которые посредством реализации своего права на образование стремятся к социализации и профессиональной самореализации, в значительной степени совпадают.

Выбор модели системы оценки качества образования, форм и процедур контроля в значительной степени зависят от общеправового контекста, в котором осуществляется образовательная деятельность, в том числе от формата законодательного разграничения полномочий органов государственной власти различных уровней, образовательных учреждений в этой сфере.

Следует заметить, что в последние годы в законодательстве об образовании в этой сфере произошли значительные изменения. В период с 2002 по 2007 годы было внесено около 200 законодательных инициатив, принято более 20 федеральных законов, внесших изменения в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

При этом внесенные в данные законодательные акты изменения коснулись в основном следующих вопросов:

В 2002-2003 годах были, главным образом, затронуты различные вопросы осуществления образовательной деятельности (государственные образовательные стандарты, федеральные перечни учебников, расширение перечня образовательных программ, реализуемых образовательными учреждениями начального, среднего и высшего профессионального образования; использование дистанционных технологий и т.п.).

В 2004-2006 годах уточнялись полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования, а также статус образовательных учреждений (организаций). Были приняты следующие федеральные законы:

-Федеральный закон от 22.08. 2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

-Федеральный закон от 29.12. 2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»;

-Федеральный закон от 31.12. 2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

-Федеральный закон от 28.12. 2006 № 242-ФЗ «О внесении изменения в статью 31 Закона Российской Федерации «Об образовании».

В соответствии с этим законами на федеральном уровне были четко разграничены полномочия и предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; установлена исчерпывающая компетенция как федеральных, так и региональных органов государственной власти. При этом законодательное закрепление этих полномочий было основано на принципе обеспечения их финансирования за счет средств бюджетов соответствующих уровней. Таким образом, полномочия были приравнены к расходным обязательствам того или иного уровня власти.

В 2007 году процесс законодательного уточнения полномочий продолжился, но уже в части законодательной регламентации полномочий и процедур по надзору и контроля в сфере образования. Однако в отличие от предыдущих законодательных инициатив, федеральные законы, принятые в 2007 году, основаны на комплексном подходе к урегулированию вопросов надзорно-контрольной деятельности и оценки качества образования.

В основе данного подхода лежат как внутренние процессы развития системы образования (например, утверждение новых практик, проведение и завершение ряда экспериментов (ЕГЭ) в рамках процесса модернизации образования), так и общегосударственные процессы (в частности, реализация административной реформы).

После принятия Концепции модернизации российского образования до 2010 года, а также одобрения Правительством Российской Федерации Приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года был проведен ряд важных мероприятий, определивших новые тенденции развития системы образования: были разработаны подходы к независимой объективной оценке качества образования, совершенствование контрольных процедур, были созданы модели организации контроля качества образования и формирование нормативной базы для общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО).

Процесс разграничения полномочий между различными органами государственной власти, в том числе между федеральными и региональными органами, был инициирован, во многом, благодаря началу на федеральном уровне административной реформы, изменившей систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В частности, Указом Президента Российской Федерации от 23.07. 2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» в числе приоритетных направлений административной реформы было предусмотрено организационное разделение функций надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р конкретизировали цели и задачи административной реформы в части реализации полномочий по контролю и надзору в различных отраслях экономики и социальной сферы, закрепив необходимость оптимизации функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора. В связи с этим в 2007 - 2008 годах запланировано проведение ряда мероприятий, предусматривающих повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации как в федеральных органах исполнительной власти, так и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.