Развитие парламентаризма в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы обуславливается общей демократизацией общественно-политических процессов, происходящих в России, введением новых демократических элементов в избирательной системе страны, необходимостью усиления общественного контроля над деятельностью органов государственной власти.

В своём послании Федеральному собранию РФ президент отметил, что одной из существенных черт внутриполитической жизни нашей страны является низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти.

Особенности политического режима современной России являются многогранными и неоднозначными. Рассмотрение вопросов, связанных с характеристикой политического режима современной России, является актуальным для современной политической жизни российского общества.

Объект работы - политический режим современной России.

Предмет работы - парламентаризм как основной фактор, определяющий политический режим современной России.

Цель работы - выявление характерных особенностей политического режима современной России.

Достижение поставленной цели обуславливает решение следующих задач:

* проанализировать особенности современного этапа развития политической системы России. Парламентаризм и роль политических партий;

*изучить сущность российского парламентаризма;

* охарактеризовать парламентаризм в России, выделив особенности и этапы становления;

* сделать соответствующие выводы.



1. Особенности современного этапа развития политической системы России. Парламентаризм и роль политических партий

политический парламентаризм демократия

Одним из важнейших политических завоеваний периода демократических перемен является рождение нового российского парламентаризма. При этом создание парламента как института власти, действующего на основе подлинно демократических принципов, оказалось делом более сложным, чем ожидалось.

Совершенно недостаточно освободить представительный и законодательный орган власти от давления авторитарного правления. Важнейшей задачей является внедрение и закрепление парламентаризма как нормы политической жизни общества.

Одной из существенных проблем современной политической науки является оценка эффективности политических институтов в условиях демократизации. Сформулированная западной политологией идея демократического транзита предоставляет аналитический инструментарий такой оценки. Однако применение транзитологического подхода в сравнительной политологии выявило целый ряд существенных методологических ограничений. Сегодня теория демократического транзита подвергается в России серьёзной критике, в основу которой положен аргумент объяснительной несостоятельности указанной теории по отношению к российским политическим процессам последних полутора десятилетий.

Нужно чётко представлять инерционность любой политической системы, невозможность её резкого качественного изменения. Это связано с тем, что само понятие «западные институты», зачастую употребляемое не только в публицистике, но и в научных работах, не имеет чёткого смыслового содержания, кроме указания на цивилизационное происхождение. Военная победа президентской власти в октябре 1993 г. обусловила развитие институциональных перемен в ходе процесса конституционализации в направлении усиления роли главы государства.

Политологи провели немало исследований институциональной составляющей демократизации, придя к выводу о первостепенной значимости парламентаризма как инструмента обеспечения политической стабильности в период радикальных перемен. Политическая практика демократизации свидетельствует, что именно парламент, как правило, становится местом достижения межэлитного согласия по вопросу о стратегии демократических изменений. В рамках транзитологической концепции роль парламентаризма в процессе демократизации оценивается весьма высоко. Особенно важную роль парламентские процедуры играют в момент непосредственного принятия решения о начале институциональных перемен. Иными словами, парламент выступает как место выработки стратегии перехода к демократии и является непосредственным участником этого процесса. Парламенту принадлежит значимая роль на всех этапах демократического транзита - либерализации автократии, демократизации и консолидации демократии.

Парламентские институты, как показывает исторический опыт многих стран, играют важнейшую роль в удержании политического режима в рамках демократических норм и процедур. Нынешнее состояние парламентаризма в нашей стране нуждается в объективной оценке его консолидационных возможностей. Своеобразие институционального дизайна российской политической системы заключается в том, что принцип разделения властей был реализован в отрыве от принципа их баланса. Такая неустойчивого равновесная система характеризуется сменой периодов согласованной работы органов власти различных ветвей и периодов взаимного игнорирования, конкуренции, вплоть до открытой конфронтации. В этой связи одной из актуальных проблем является степень устойчивости сложившейся системы. Не менее актуальной представляется проблема оптимизации деятельности парламентских институтов. Вопросы формирования состава, конкретизации полномочий и реализации функций представительных и законодательных органов власти как на федеральном, так и на региональном уровне нельзя назвать до конца решёнными.

Формирование институциональной системы государственной власти на основе Конституции 1993 г. открыло возможность начала этапа консолидации демократии, однако политическая практика 1990-х гг. привела к стагнации политических реформ. Процесс демократизации политической системы при снижении интенсивности политических процессов на федеральном уровне закономерно сместился на уровень регионов. Важным компонентом региональной демократизации является формирование федеративных отношений, как «вертикальных» в системе «центр - регион», так и «горизонтальных» - между субъектами федерации. Открывается возможность для реализации потенциала регионального парламентаризма. Вслед за выборами федерального уровня прошли выборы в регионах. К середине 1990-х гг. удалось сформировать институциональную систему регионального парламентаризма. С изменением порядка формирования губернаторского корпуса значение региональных органов представительной власти даже возросло. В отличие от Федерального Собрания, некоторые из них являются местом реальной политической борьбы, хотя и со значительным оттенком клановости. Оценки российского парламентаризма в настоящее время весьма пессимистичны. Так, В.Н. Лысенко - один из тех, кто начинал практику парламентской деятельности в новой России, - подводя итоги первого десятилетия функционирования представительных органов власти, констатировал, что парламентаризм как политическое явление, характеризующееся значительной ролью парламента в жизни страны, проявляется крайне слабо. Превалирование представительских функций парламента над законодательными, низкий уровень авторитета, дисбаланс властей, неразвитость партийной системы и норм лоббистской деятельности, слабость подлинно федеративных отношений являются, по мнению В.Н. Лысенко, причинами нынешнего состояния парламентаризма в России. Ещё более жёстко оценивает ситуацию один из ведущих российских политологов. По его мнению, «полтора десятилетия политической истории страны продемонстрировали наличие системных трансформаций парламента, по сути отразивших его деинституционализацию как общественно-государственного органа власти». Проявлением деинституционализации российского парламента А.И. Соловьев считает дисфункцию Федерального Собрания, его превращение в инструмент сглаживания конфликтов и противоречий внутри правящей политической элиты. При этом Госдума является важным местом позиционирования корпоративных (в том числе и теневых) интересов.

Критичные оценки современного состояния парламента и парламентаризма в России во многом справедливы. Последние полтора десятилетия развития парламентских институтов и практик в России представляют собой сложный и противоречивый опыт. Не все проблемы институционального характера решены успешно, особенно в регионах, уровень доверия граждан федеральному парламенту снижается. Поэтому актуальной остается проблема повышения легитимности парламентских институтов как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Уже можно утверждать, что эффективность перехода к пропорциональной системе выборов в Государственную Думу является весьма сомнительной. Известно, что пропорциональная система способствует развитию партийной системы. Однако если учесть фактор повышения заградительного барьера с 5% до 7%, то можно предположить сокращение числа парламентских партий. В этой ситуации возможен курс на формирование двух блоковой системы: «партия власти» и её сателлиты объединённая оппозиция (временная лево-правая коалиция).

Могут ли изменения в избирательном законе или законе о партиях привести к желаемому результату - созданию эффективных, ответственных и репрезентативных политических партий и действенного парламентаризма в России? Представляется, что предлагаемые новшества не могут быть исчерпывающими и, скорее, не приведут к искомому результату. Наиболее действенным механизмом повышения эффективности, ответственности и репрезентативности политических партий является формирование партийного правительства. В классическом варианте формирование правительства на основе парламентского большинства в России невозможно, даже в случае положительного для «партии власти» опыта выборов на основе пропорциональной системы. Бюрократическая партия по своей природе не в состоянии принимать на себя всю политическую ответственность за деятельность сформированного ею правительства.

Диалектика развития политических процессов и здравый смысл подсказывают, что существующий «перекос» власти в пользу президентуры потребует исправления уже в недалёком будущем. Понятно, что ни органы исполнительной власти, ни правящая партия не смогут эффективнее, чем парламент, решать проблемы поиска оптимальных политических и правовых решений, адекватных требованиям времени. Но сам парламент должен «дорасти» до такого состояния, когда он сможет взять на себя ведущую политическую роль. В противном случае расплатой за провал парламентаризма будет диктатура. Парламентаризм может стать наиболее значимой гарантией демократического пути развития страны лишь в случае, если общественное осознание его необходимости будет достаточно сформированным.

Институционализация парламентаризма в России произошла в условиях, когда соотношение сил основных политических авторов демократизации было не равновесно. Закрепление дисбаланса в системе разделения властей в процессе конституционализации сохраняет сложившуюся неравновесную систему, но лишь до тех пор, пока актуальны проблемы транзита.

С исчерпанием транзитивной «повестки дня» положение основных институтов государственной власти в России неизбежно изменится. Парламент, обладая значительным институциональным потенциалом согласования социально-политических интересов, вероятнее, чем какой-либо другой институт, может стать ведущим автором консолидации демократии.

В последнее десятилетие XX века Россия предприняла попытку модернизации своей общественной системы. Одними из основных целей, которые поставило политическое руководство, а именно - установление и функционирование демократического режима с эффективным политическим участием народных масс, формирование рыночной экономики с социальным компонентом пока не достигнуты. Начавшееся движение страны к демократии затянулось в силу определенных объективных обстоятельств внутреннего и внешнего характера. Россия застыла в промежуточном состоянии наличия демократических институтов и авторитарного содержания реальных политических процессов и практик. В связи с этим интересным представляется вопрос о перспективах нашего общества.

В современной России одновременно реформируются политическая система и система управления, формируется гражданское общество, перестраивается и совершенствуется государственный аппарат. Все это призвано сделать политическую и административную системы более эффективными, чтобы они меньше работали на себя и больше на общество.

В российской политической системе в отличие от западных стран, где политические партии играют ключевую роль в политической жизни, партии России отодвинуты на задний план и от их действий мало что зависит. В связи с этим напрашивается вывод: необходимо как можно активнее и эффективнее расширять гражданские институты, которые и будут катализатором развития самой политической системы, привнесут в нее сбалансированность всех уровней общественных отношений, наладят политические связи.

Исторический вектор изменений объективно не может быть задан и предопределен. Необходимо помнить, что на первый план постоянно выступают моменты вариантности, непоследовательности и неопределенности результатов. Изучая и осмысливая теоретические и практические аспекты современного процесса трансформации политической системы России, государство как аппарат управления должно в первую очередь создать такую политическую систему, которая:

* во-первых, обеспечивает всеобщее управленческое воздействие на все процессы, которые происходят в обществе путем систематизации, компиляции, интеграции и использования информации, принятие и реализацию политических решений с целью дальнейшего достижения необходимого соответствия политических и законодательных норм;

* во-вторых, стремится обеспечить сохранность равновесия в обществе. Для этого необходимо периодически перемещать политические элементы в самой системе по их приоритетности, адаптируя и приспосабливая их друг к другу;

* в-третьих, установит прямые и обратные связи политической системы с ее социальным окружением, что позволит ей постоянно развиваться, функционировать и нивелировать социальную напряженность;

* в-четвертых, обеспечит интеграцию общества посредством применения политики и власти для выражения воли народа через закон и правовые нормы;

* в-пятых, установит и поддержит регулирование режима политико-социальной деятельности в обществе, установит такие способы поведения и жизнедеятельности граждан и организаций, которые обеспечили бы соблюдение взаимных интересов и устойчивость общественных отношений;

* в-шестых, задаст политические цели и стратегию, которые послужат всеобщим стимулом к развитию и будут нести публичный, всеобщий характер.

Что касается российских партий, то настоящее время российские политические партии действуют в социальной среде с разрушенными старыми и еще не сформировавшимися новыми связями, с низким уровнем гражданского самосознания, поэтому выполнение функции агрегирования интересов граждан можно приписать им с большой долей условности. У многих членов общества нет четко выраженных интересов, а политические партии представляют собой узкие элитарные группы, поэтому они отделены от общества и вытеснены на периферию общественного сознания россиян. В результате политические интересы массовых категорий граждан не находят политического выражения. Если граждане и общественные группы не интегрированы в процесс принятия решений, если политика не имеет поддержки, то нельзя говорить, что данная система является по своей природе открытой и устойчивой к кризисам.

Современная демократия - это представительная демократия. Внешне в современной с этим все благополучно, на федеральном уровне было зарегистрировано достаточное количество политических партий, которые участвовали в парламентских выборах, - четыре из них представлены в Государственной Думе действующего созыва. Практически везде зарегистрированы региональные отделения общефедеральных партий и движений, есть данные об их численности, формах участия в региональной политике и т.д. Но российский политический спектр слишком «размыт», сориентироваться в таком политическом пространстве трудно даже специалисту (отсюда такое разнообразие типологий российских партий). В то же время обилие партий не свидетельствует о растущей социальной дифференциации общества, которое по-прежнему фрагментировано, - оно, прежде всего, отражает политическую институционализацию конкурирующих групп правящей элиты. Единственная партия России, которую можно было бы с определенной натяжкой назвать массовой и народной, - КПРФ. Однако и она не дотягивает до статуса партии оппозиционной, поскольку не стала реальной альтернативой организованным группам правящей элиты, конкурирующим между собой в процессе принятия значимых решений. Показательно, что из более чем 180 политических партий, зарегистрированных Минюстом России до 1999 г., лишь три принимали участие в выборах почти во всех регионах России: КПРФ, «Яблоко» и ЛДПР. При этом коммунисты опережали конкурентов с большим отрывом.

Стремясь походить на классические демократические образцы, российские партии осуществляют безуспешные попытки придать себе какой-либо идеологический облик, сформировать структуры массовой политической организации или хотя бы имитировать таковые. Но в целом российские партии сторонятся выполнения задачи формирования общенациональных ценностей и стратегии развития страны. Большинство отечественных партий «функционирует как избирательные машины для лидеров». В этой ситуации партийная идеология превращается во вспомогательную составляющую избирательных технологий. Это подтверждает тот факт, что в программах современных российских политических партий изначально отсутствует продуманная идейно-ценностная база, определяющая их место в политическом спектре, которая могла бы помочь избирателю в его выборе.

Большинство избирателей хотели бы соединить несоединимое: социалистические ценности в социально-экономической сфере с либерально-демократическими в сфере политики и «рыночными» в сфере розничной торговли и обслуживания.

Поэтому победу на выборах в России зачастую обеспечивает не столько идеология партии, которая у большинства активных участников электорального процесса

Однако следует отметить, что выборы не гарантируют демократического развития страны, они могут приводить к власти правителей, которые склонны оперировать способами, далекими от норм демократии. Так, выборы в России, став формой борьбы за власть, пока еще не стали механизмом смены и тем более контроля власти. В настоящее время исход выборов определяется ресурсами финансово-промышленных кланов, стоящих за кандидатами, административной поддержкой, профессионализмом их выборных команд и «телевизионным временем», которое они способны купить, а отнюдь не партийной принадлежностью. Наличие в нашей стране партий и проводимых избирательных кампаний также не гарантирует демократический характер политической системы.

Роль и влияние партий на уровне региона как самостоятельных субъектов политического процесса устойчиво снижается в период между выборами. Как показывает практика, после выборов происходит смещение акцентов в сторону неполитических, корпоративных, отраслевых, групповых и иных интересов. И это очевидно, если учитывать, что в регионах корпоративный принцип общественной жизни всегда доминировал над социально-политическим и партийным.

Хроническая слабость российских политических партий подрывает стимулы к партийной активности, в результате гражданское общество оказывается не представленным на политическом уровне. В связи с этим возникают благоприятные возможности для проникновения в парламент независимых «бюрократов» и «хозяйственников» и укрепления «нежелательных» связей между исполнительной и законодательной властями. Преодолеть названные недостатки формирующейся партийной системы и был призван Федеральный закон от 11.07.2001 г. №95-ФЗ «О политических партиях», который предусматривает: ограничения на минимальную численность партии (не менее 10 тыс. членов) и ее региональных отделений (наличие таковых не менее чем в половине субъектов РФ, численностью не менее 100 человек); требование фиксированного членства в партиях; признание статуса партии лишь за общероссийскими общественно-политическими объединениями; запрет на создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности; введение государственного финансирования партий и др.

Все эти ограничения призваны поддерживать концепцию закона, которая заключается в создании в России мощных общенациональных партий, которые будут реально представлять интересы своих избирателей. В результате в России должна быть создана необходимая для развития российского гражданского общества составляющая - эффективная обратная связь общества и власти. Несмотря на то что демократический опыт России пока невелик по сравнению с западными странами, безразличия и цинизма в отношении демократической политики и политиков в нашей стране, пожалуй, гораздо больше.

Из всего сказанного выше следует, что российские партии пока не являются тем универсальным «посредником» между обществом и государством, который помогает в осуществлении интересов гражданского общества. Население России не доверяет партиям, что подтверждают выборы, прошедшие 14 марта 2010 г. в 76 регионах. Оппозиция преодолела 7-процентный барьер «даже там, где ничего для этого не делала», и это свидетельствует о переменах в общественном мнении по отношению к партии власти. По итогам выборов в 8 региональных парламентах оказались представители всех 4 парламентских партий. Однако крупнейшая среди российских политических партий стала еще более крупной, продемонстрировав желание большинства избирателей опираться на то, что труднее всего «опрокинуть», хотя бы в силу размера.

Отсюда следует вывод, что граждане готовы активно проявлять свою позицию, хотят участвовать в формировании власти и делают это доступными им способами. Аполитическая сила, создавшая для этого проявления максимально комфортные условия, автоматически может рассчитывать на усиливающуюся поддержку пока не определившихся избирателей на следующих выборах. Уставшие от постперестроечной политики граждане делегируют власть самой крупной на сегодняшний день политической партии потому, что хотят стабильности.

Как отмечают многие российские аналитики, сегодня о существовании в партийной системы можно говорить с большой долей условности. Речь может идти по преимуществу о конгломерате протопартий, не обладающих значительной социальной базой.



2. Парламентаризм и демократия в России

2.1 Сущность российского парламентаризма

В соответствии с положениями Конституции РФ через законодательные органы народ осуществляет свою власть. Парламенты, прежде всего, олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии. Этим обусловлен набор их властных полномочий, роль и значимость в системе органов государственной власти. Законодательные органы определяют содержание законодательства, активно влияют на практику его применения. Их деятельность, безусловно, отражается на уровне благосостояния как населения страны в целом, так и жителей отдельных регионов, а также на состоянии охраны общественного порядка, на реализации гражданами своих конституционных прав и свобод, их гарантиях и защите. Реалии российской действительности таковы, что от законодательных органов во многом зависят темпы развития РФ как демократического федеративного правового государства, создание условий для идеологического многообразия и многопартийности, содержание компетенции государственных органов, политическая и правовая активность граждан. Деятельность законодательных органов существенно влияет на процессы обеспечения территориальной целостности РФ и укрепление правового статуса ее субъектов.

На современном состоянии исследования проблем парламентаризма сказалось то, что в советский период парламенты характеризовались как законодательные органы буржуазных государств. Такая позиция ученых-государствоведов определялась доминирующими на протяжении всего советского периода взглядами классиков марксизма-ленинизма. Ни К. Маркс, ни В.И. Ленин не видели в парламентах прогрессивную форму организации представительных и законодательных органов. В связи с этим они ставили вопрос о новых типах законодательных органов. Так, К. Маркс в отношении Парижской коммуны писал, что «она должна была быть не парламентской, а работающей корпорацией, и в то же время и законодательствующей, и исполняющей законы». Эту позицию полностью разделял В.И. Ленин. Принципиально новый вид власти - власти трудящихся В.И. Ленин видел в Советах, которые он характеризовал как органы власти пролетарского государства, называя их самыми демократическими и интернациональными организациями, соединяющими в себе законодательную и исполнительную власть. При этом В.И. Ленин отмечал, что «без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже пролетарской демократии, а без парламентаризма можем и должны».

Взгляды В.И. Ленина нашли реальное воплощение в практике государственного строительства России после Октябрьской революции 1917 г. Исходя из классового подхода функционирования пролетарского государства, органы государственной власти - Советы формировались из рабочих, беднейших крестьян и солдат. При этом на всех уровнях советской власти депутаты не являлись привилегированной группой общества, работающей на профессиональной основе и имеющей так называемый свободный мандат. По мере становления относительно однородного общества трудового народа шло преобразование органов государственной власти. Согласно Конституции СССР 1936 г. они стали называться Советами депутатов трудящихся, а в Конституции СССР 1977 г. было закреплено их новое название - Советы народных депутатов.

Объективная потребность реформирования советских органов возникла в процессе крупномасштабных политических, экономических и социальных преобразований в начале 90-х гг. XX в. и формирования российской государственности на новых принципах. При этом накануне принятия Конституции РФ произошел демонтаж советских органов на федеральном уровне, а затем и на уровне субъектов России, а после ее принятия была проведена работа по созданию новых представительных и законодательных органов, отвечающих по своему содержанию и формам работы парламентам. При этом определение «парламент» нашло закрепление в Конституции РФ. Этим объясняется естественный интерес современных ученых-государствоведов к исследованию парламентской проблематики. Она нашла отражение во всех учебниках по конституционному праву РФ, а также в научных трудах.

Современные российские ученые-государствоведы обоснованно едины во мнении о том, что в РФ избраны и действуют 90 парламентов - Федеральное Собрание - парламент РФ и 89 законодательных органов субъектов РФ. При этом Т.Я. Хабриева справедливо обращает внимание на факт существования в РФ двух уровней парламентов - федерального парламента и парламентов субъектов РФ. Она подчеркивает их несоподчиненность, а также то, что они не составляют единого структурированного и организационного механизма. Констатация отсутствия системы законодательных органов вполне правомерна. В этом проявляются особенности их конституционно-правового статуса. В то же время анализ взглядов современных ученых показывает, что в настоящее время имеются различные точки зрения на сущность законодательных органов и качество конституционно-правового регулирования их деятельности, отсутствует единство мнений о перспективах развития российского парламентаризма.

По мнению А.А. Мишина, парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Подобная точка зрения сформулирована и в юридической энциклопедии под редакцией М.Ю. Тихомирова. Из таких взглядов на сущность парламентаризма состоит вторая точка зрения по рассматриваемому вопросу. Уязвимость приведенных определений парламентаризма, по нашему мнению, проявляется в том, что их авторы не указывают на объективные критерии определения роли парламента. Да и объективно вряд ли возможно установить, в каких случаях она «существенная», а в каких «привилегированная». Между тем, как уже отмечалось, этого делать не нужно, если признать, что главным отличительным признаком парламентаризма является организация государственной власти на основе принципа разделения властей. На этот критерий парламентаризма обращают внимание и авторы «Конституционного права современной России» Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев и А.Г. Чернявский: «С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти и при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом».

Третью группу взглядов по рассматриваемому вопросу составляют мнения ученых, которые полагают, что парламентаризм имеет место быть там, где есть парламент независимо от его роли в государственной жизни. Так, составители Энциклопедического словаря по конституционному праву считают, что парламентаризм - это одна из особенностей организации государственной жизни, характеризующаяся существованием постоянно действующего, избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела, политическую жизнь общества, а также специфическими формами работы и отношениями членов парламента и избирателей. Г.Д. Садовникова основной характерной чертой парламентаризма считает наличие демократически избранного постоянно действующего коллегиального представительного органа, осуществляющего законодательные и контрольные функции и являющегося «сдержкой» исполнительной власти. При этом она полагает, что «Россию вряд ли можно причислить к странам с развитой системой парламентаризма».

Оригинальное определение парламентаризма высказал С.А. Котляревский. Он писал, что «парламентаризм - есть режим обязательной политической солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения». По мнению О.О. Миронова, парламентаризм представляет собой сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, «где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой». И.П. Рыбкин рассматриваемое понятие определяет как «политическую систему, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов, как большинства, так и меньшинства граждан».

К числу тех, кто высказывает подобную точку зрения на парламентаризм, относится Н.А. Богданова. Она справедливо характеризует парламентаризм как совокупность идей и опыта представительного осуществления власти народа посредством парламента. При этом высший законодательный орган представляет и реально отражает интересы различных социальных и политических сил общества и как власть законодательная является действенным противовесом исполнительной, обеспечивая баланс властей и гражданское согласие. И наконец, нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается и как учение о парламенте. На этот аспект данного понятия обращают внимание, например, Р.М. Романов и О.Н. Булаков. Первый из них пишет, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламента. О.Н. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.

Таким образом, по мнению большинства ученых-государствоведов, парламентаризм как государственно-правовое явление присущ современной российской государственности. При этом, как уже отмечалось, для парламентаризма характерны два основополагающих признака - наличие парламента, сформированного на основе принципа народовластия, а также организация функционирования органов государственной власти на основе принципа разделения властей, гарантирующего их самостоятельность при реализации предоставленных им полномочий. Именно на этих принципах прежде всего развивается парламентаризм в РФ. Это проявляется в формировании законодательных органов на выборной основе и в конституционном равенстве органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их самостоятельности. При этом, как верно отмечает В.А. Шеховцов, российский парламентаризм теоретически не предусматривает наделения какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Но в реальности имеет место смещение баланса властей в сторону Президента РФ и исполнительной власти. Парламентаризм рассматривается и как представительное правление. Характеризуя представительное правление, Дж. Стюарт Милль писал, что суть его в том, что весь народ или по меньшей мере значительная его часть пользуется через посредство периодически избираемых депутатов высшей контролируемой властью. Этой высшей властью народ должен обладать во всей ее полноте. Он должен руководить, когда ему захочется, всеми мероприятиями правительства. Конкретизируя предназначение представительного правления, Милль отмечал: «Настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, - отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями».

Содержание парламентаризма в значительной мере определяется не столько нормативно закрепленным местом парламента в системе органов государственной власти и его ролью в решении социально значимых вопросов, сколько уровнем народного самосознания. Уровень политического и правового сознания является критерием развитости парламентаризма. На этот фактор вполне справедливо обращал внимание Б.Н. Чичерин, который отмечал, что парламентское правление служит признанием политической зрелости народа. Поэтому парламентаризм в России будет развиваться по мере роста правосознания и политической активности народа. В связи с тем что такое развитие носит объективный характер, Российская Федерация в перспективе должна двигаться к парламентскому правлению. При его наличии максимально полно реализуется принцип народовластия, максимально широко внедряются идеи народного представительства. Движению российского общества в этом направлении следует придать необратимый характер. Решению этой задачи мог бы способствовать специальный закон о гарантиях народовластия.

2.2 Парламентаризм в России: особенности и этапы становления

«Парламентское правление служит признаком политической зрелости народа», - писал видный русский ученый XIX века Б.Н. Чичерин, указывая на зависимость парламентаризма от определенного уровня развития общества и государства. Следовательно, парламентаризм как явление социально-политическое и культурно-правовое не может возникнуть вне условий, при которых должны быть нормой конституционное закрепление и эффективное функционирование принципа разделения властей, верховенство права, обеспечение гражданских, политических, социально-экономических и иных прав и свобод. Иными словами, парламентаризм может возникнуть лишь в определенной общественной среде и является закономерным этапом в развитии государства, индикатором демократии, о чем свидетельствует мировой опыт. Анализ теории и практики представительной демократии (парламентаризма) на современном этапе показывает, что все государства, как правило, движутся в едином направлении, проходят по одному пути с небольшими отличиями и особенностями. Пожалуй, одним из наиважнейших достижений всей истории человечества, практически воплощенным в сфере государственного строительства, обеспечивающим стабильность общества, его развитие и процветание, является парламентаризм. Именно с парламентаризмом напрямую связаны представительная демократия, конституционализм, разделение властей и, что самое главное, права человека. Примечательно в этой связи положение ст. 16 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.: «Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции».

Как показывает история, демократический, парламентский путь развития с разделением властей, обеспечением прав человека характеризуется государственной стабильностью, преемственностью и одновременно прогрессом. В то же время в государствах, где не приняты указанные атрибуты демократии, смена власти, как правило, сопровождается революциями, потрясениями и прочими состояниями нестабильности. Не является исключением в этом плане и история российской государственности. Поскольку одна из важнейших функций парламента - обеспечение представительства народа в публичной власти, парламентаризм как явление общественное способствует снижению социальной напряженности, а саму власть делает легитимной. Вместе с тем, являясь определенной системой организации государственной власти, для которой характерно разделение властей, верховенство закона, парламентаризм служит своего рода инструментом народовластия.

В отечественной научной литературе дискутируется вопрос об этапах развития и становления парламентаризма в России. Например, И.М. Степанов выделяет три этапа: досоветский, советский и постсоветский. «Отправной точкой практической парламентаризации страны» ученый считает издание Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка». А постсоветский период, по Степанову, начинается с принятия Конституции РФ. Соглашаясь с тем, что на каждом из указанных этапов можно выделить те или иные характеристики парламентаризма, присущие только данному временному отрезку, полагаем, однако, что предложенная периодизация может быть уточнена и дополнена.

Безусловно, и Октябрьская революция 1917 г., и принятие всенародным голосованием новой Конституции России 12 декабря 1993 года являются важными событиями в истории нашей страны, существенно изменившими судьбу как парламентаризма, так и общества и государства. Соответственно, И.М. Степанов обоснованно принимает за отправные точки указанные события. Вместе с тем, как показывает анализ общественно-политической ситуации в России второй половины XIX в., принятие Манифеста от 17 октября 1905 года явилось следствием развития отечественной конституционной доктрины и социально-политической борьбы по ограничению самодержавия. На принятие дарованных царем Основных государственных законов в редакции от 23 апреля 1906 года не в большей мере повлияло принятие указанного выше Манифеста, чем на принятие последнего повлияли предшествовавшие реформы. Не менее важным событием в истории парламентского развития досоветского периода является и падение самодержавия в результате Февральской революции 1917 года. Несмотря на небольшую продолжительность этого этапа, он имеет существенные отличия, что нашло отражение в принимавшихся Временным правительством решениях, государственно-правовой теории и практике.

Таким образом, досоветский или дооктябрьский 1917 года этап можно условно поделить на три самостоятельных этапа: буржуазно-монархический, конституционно-монархический и республиканский.

Весьма неоднородным было развитие парламентаризма и в советский период, тем более, если конечной точкой этого периода считать принятие Конституции 12 декабря 1993 года. Так, если до конституционно-правовой реформы, начавшейся с изменения и дополнения Конституции (Основного закона) СССР в конце 1988 г., народное представительство можно лишь условно, с большой натяжкой отождествлять с парламентаризмом в современном понимании этого термина, то с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР; 12 июня 1990 года и ряда изменений и дополнений Конституции РСФСР (затем России), провозгласивших разделение властей, права человека и другие атрибуты демократического правового государства, в России действительно стал возрождаться парламентаризм, во всяком случае, формально-юридически. При таком положении анализ указанного периода парламентского развития показывает, что он может быть также поделен на два этапа: советский доперестроечный и советский реформаторский.

Таким образом, можно выделить следующие этапы в становлении и развитии российского парламентаризма: буржуазно-монархический, конституционно-монархический, республиканский, советский доперестроечный, советский реформаторский и постсоветский. Причем последний этап, как представляется, более правильно увязывать не с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года, а с изданием Президентом РФ серии указов в сентябре - октябре 1993 г. о конституционно-правовой реформе, в том числе и о прекращении деятельности Советов как формы организации представительной и законодательной власти в РФ4. Во-первых, именно с этого момента юридически прекратилась деятельность советской системы (хотя и существенно реформированной). Во-вторых, эти указы явились следствием изменения общественно-политической обстановки в стране и в значительной степени обусловили дальнейшее развитие парламентаризма и государственности в РФ.

Такова, на наш взгляд, эволюция отечественного парламентаризма, последовательно прошедшего обозначенные выше этапы. Хотя и с определенными оговорками, автор считает возможным рассматривать советский период как этап развития парламентаризма в России.

Обращаясь к становлению парламентаризма в дореволюционной России, необходимо сказать, что анализ правового статуса Государственной Думы и Государственного совета, а также объема полномочий российского монарха после принятия Основных государственных законов 23 апреля 1906 года позволяет сделать вывод о некотором сходстве конституционализма в России указанного периода с конституционализмом отдельных европейских государств начала XIX в. и, в частности, с германской государственностью. А Манифест 17 октября 1905 года и Основные государственные законы 23 апреля 1906 года являются краеугольным камнем российского парламентаризма, подобно Великой хартии вольностей в Англии XIII века. С проведением реформ 1905-1906 годов, результатом которых стало учреждение парламента и ограничение власти самодержавия, Россия ступила на путь конституционализма по примеру большинства стран Западной Европы, Японии и США.

Несмотря на то, что I и II Думы были распущены, работа IV Думы дважды приостанавливалась, самодержавие вынуждено было делить власть с представительным органом.

С периодом становления и развития отечественного парламентаризма после реформ 1905-1906 годов до Февральской революции связан опыт работы Государственной думы четырех созывов. Лишь Дума третьего созыва, избранная на основании Указа от 3 июня 1907 года с изменением избирательного закона, просуществовала положенный пятилетний срок. Избранная осенью 1912 года IV Государственная дума вновь стала предпринимать попытки поставить под контроль правительство. С вступлением России в мировую войну в Думе образовалась пацифистская оппозиция правительству, в результате чего 3 сентября 1915 года царь распустил IV Думу. Этот роспуск отличался от предыдущих, так как фактически работа Думы лишь приостанавливалась до февраля 1916 года. Однако с началом работы Думы в 1916 г. оппозиция в ней еще больше активизировалась, и вновь последовал роспуск до апреля 1917 года. Но больше Дума уже никогда не собиралась. На этом прекратила свое существование нижняя палата парламента в досоветский период. Вместе с тем Советом старейшин IV Государственной Думы 27 февраля 1917 года был создан Временный исполнительный комитет Государственной Думы, который «впоследствии связал юридической преемственностью Временное правительство с Государственной думой». Юридически IV Государственная Дума была распущена решением Временного правительства от 6 октября 1917 года.

Что касается верхней палаты - Государственного совета, созданного в качестве «барьера между Думой и верховной властью», оградившего последнюю от либеральных увлечений, то указанным актом Временного правительства признаны утратившими силу полномочия его выборных членов. А должности по назначению были упразднены Временным правительством еще в мае. Надежда возлагалась на Учредительное собрание.

Следует отметить, что в указанный период наряду с Временным правительством уже существовала система Советов, что позволяет, по мнению некоторых ученых, относить его к периоду двоевластия. Между тем Советы не являлись общенациональными органами власти вплоть до свержения Временного правительства.

Дальнейшее развитие государственности после отречения Императора от власти характеризуется неоднородностью как существовавших идей и взглядов, так и практических действий Временного правительства как единственного легального органа власти. Вместе с тем, по мере приближения к Октябрю, все более явно прослеживалась тенденция перехода к республиканской форме правления. Однако образованная Временным правительством Особая комиссия по подготовке проекта конституции хотя и исходила из того, что в будущем основном законе России должны быть закреплены принципы народного представительства, широкого развития местного самоуправления, признания и обеспечения прав и свобод граждан, вопрос о форме правления оставляла все же на усмотрение Учредительного собрания.

Большого внимания заслуживает работа сформированного Временным правительством Особого совещания по подготовке проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. Его создатели предусмотрели наиболее прогрессивные, демократические принципы формирования общенационального органа с широким представительством групп и слоев граждан. Предусматривался избирательный корпус намного больший, чем при выборах в подобные учреждения в других странах в рассматриваемый и предыдущие периоды, что достигалось благодаря предоставлению избирательных прав женщинам, военнослужащим, другим категориям граждан с отменой различных ограничительных цензов (имущественного, оседлости, грамотности и др.). Немало внимания авторы уделили избирательной системе - созданию органов и учреждений, обеспечивающих избирательный процесс, а также способу подсчета голосов. Однако в силу известных исторических обстоятельств Положение о выборах в Учредительное собрание оказалось «мертворожденным».

В российской историко-правовой и политической науке вопрос о том, входило ли в планы большевиков отдавать решение проблемы относительно дальнейшей формы Российского государства на усмотрение Учредительного собрания или же созыв последнего был лишь лозунгом для достижения цели, как представляется, решен. Об этом свидетельствует и высказывание В.И. Ленина, относящееся к 1906 г.: «Главной формой освободительного движения в настоящее время является не легальная борьба на квазиконституционной основе, а непосредственно - революционное движение широких народных масс, ломающих полицейско-крепостнические законы, творящих революционное право и разрушающих насильственным путем органы угнетения народа…».

Фактически ко дню провозглашения Временным правительством России республикой «на деле в жизни господствовал уже большевистский клич: вся власть Советам», то есть Советы в результате расстановки политических сил стали «единственной приемлемой формой диктатуры пролетариата в России. И если в первых правовых актах пролетарского государства имелись ссылки на Учредительное собрание как один из высших органов, то после роспуска его как не оправдавшего надежд трудящихся учреждения советское право окончательно закрепляет всю полноту власти Советов. Высшим органом государственной власти становится Всероссийский съезд Советов, а Учредительное собрание в юридических нормах уже не упоминается».

Таким образом, после свержения большевиками Временного правительства 25 октября 1917 года Советы становятся государственными органами власти, и с этого времени начинается советская эпоха развития Российского государства. Что касается идей парламентаризма, представительства, то признавалось лишь последнее как «представительство не буржуазное, а представительство эксплуатируемых и угнетенных, которое будет вести беспощадную борьбу с эксплуататорами». Остракизму подверглось не только буржуазное учение о парламентаризме как о форме народного представительства, но и сам термин «парламент» в советской государственно-правовой науке рассматривался как чуждый и употреблялся только в критическом аспекте. Представительство рассматривалось исключительно с классовых позиций. Данные принципы нашли свое воплощение как в нормативных актах государственных органов, так и в государственно-правовой доктрине советского периода вплоть до перестройки.

Всесилие Советов, провозглашаемое советскими конституциями, в действительности оставалось лишь декларацией. Над ними практически безраздельно властвовала большевистская партия. Между прочим, в конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг. партия не упоминается. Впервые статус Коммунистической партии конституционно определен лишь в Конституции СССР 1936 года. По Конституции 1977 г. партия являлась «руководящей и направляющей» силой общества. Фактически же партия выступала как ведущая сила Советов на протяжении всей истории их существования вплоть до реформы.

В результате ряда конституционно-правовых преобразований, осуществленных в государстве в период с 1989 по 1992 гг., в качестве высшего представительного и законодательного органа власти был учрежден Съезд народных депутатов, то есть, восстановлена съездовская форма представительства на верхнем уровне системы Советов. В развитие положений Конституции 1978 г., в которой впервые появилось упоминание об институте референдума, был принят Закон о референдуме. Существенные изменения претерпело избирательное законодательство. Здесь впервые в отечественной теории и практике введены такие принципы, как альтернативность, состязательность, проведение выборов на многопартийной основе, причем не только по одномандатным, но и многомандатным избирательным округам; на основе не только мажоритарной, но и пропорциональной системы подведения итогов голосования. Исключена норма Конституции о руководящей и направляющей роли КПСС. По результатам референдума, проведенного 17 марта 1991 года, учреждена должность Президента РСФСР. Впоследствии также впервые во всей российской государственной истории принят Закон РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР». Вместе с тем, несмотря на то, что в Конституцию была внесена норма о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 3), эта норма сосуществовала с положениями о всесилии высшего законодательного органа и в конечном счете всей системы Советов. Причем после отказа от партийно-государственных принципов организации власти в стране эти полномочия перестали быть виртуальными. В соответствии с Конституцией Верховный Совет рассматривался как «законодательный, распорядительный и контрольный орган» (ст. 107). А Съезд народных депутатов был «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РФ». Политическую основу РФ по-прежнему составляли Советы народных депутатов. Такое положение усугублялось полной концентрацией и учредительной власти у Съезда народных депутатов, что позволяло ему беспрепятственно вносить в Конституцию изменения и дополнения.