Формы агитации в предвыборной компании

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формы агитации в предвыборной компании

Введение

Актуальность темы об исследования, обусловлена тем, что уровень развития правового регулирования проведения выборов характеризует состояние демократического развития государства. Предвыборная агитация занимает особое правовое положение в избирательной кампании. В настоящее время предвыборной агитации» уделяется достаточно много внимания, в современной конституционно-правовой науке.

Современный уровень развития информационных технологий делает необходимым выявление особенностей проведения предвыборной агитации посредством новейших средств массовой коммуникации, таких как Интернет, цифровая мобильная связь, системы теле- и видеотекста.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам проведения предвыборной агитации посвящены исследования многих известных специалистов в области избирательного права, среди которых особое место занимают работы Н.С. Бондаря, С.В. Большакова, В.В. Игнатенко, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина,

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых в области конституционного права: С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Ю.А. Веденеева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Л.Б. Ескиной, А.Б. Исраеляна, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.И. Лысенко, В.Е. Чиркина.

Общим проблемам избирательного права и избирательного процесса посвятили свои исследования такие авторы, как: А.С. Автономов, В.И. Васильев, А.А. Вешняков, А.В. Зиновьев, А.В. Иванченко, С.В. Кабышев, С.Д. Князев, А.Е. Постников, В.В. Пылин, Л.В. Туманова, М.А. Туманов.

При изучении особенностей проведения предвыборной агитации, а также применения современных средств массовой коммуникации использовались работы В.В. Игнатенко, Е.В. Корчиго, М.С. Матейковича, Т.А. Рабко, М.А. Федотова.

Объектом исследования являются избирательные правоотношения, складывающиеся при проведении предвыборной агитации в избирательном процессе в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают общие конституционно-правовые принципы и нормы, а также принципы и нормы избирательного права, определяющие правовое регулирование проведения предвыборной агитаций в избирательном процессе в Российской Федерации.

Цель исследования состоит в том, чтобы провести анализ особенностей форм агитации в предвыборной кампании.

Задачи данного исследования заключаются в рассмотрении следующих вопросов:

- законодательные основы предвыборной агитации в Российской Федерации;

- понятие и сущность предвыборной агитации;

- особенности реализации различных форм предвыборной агитации.

Методологическую базу исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений. Из общенаучных методов использовались такие, как: диалектический, формально-логический, историко-аналитический. Специально-научные методы представлены историко-правовым, сравнительно-правовым и формально-юридическим методами.

Нормативная база исследования основана на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов. В работе исследованы постановления Конституционного Суда Российской Федерации и решения Верховного Суда Российской Федерации, посвященные избирательному процессу, а также постановления, инструкции, методические рекомендации Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

1. Законодательные основы предвыборной агитации в Российской Федерации

Выборное законодательство регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 г. №19-ФЗ, Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18.05.2005 г. №51-ФЗ, иными федеральными законами, постановлениями и нормативно-правовыми актами ЦИК РФ.

Названные акты составляют целостную систему, поскольку объединены единым предметом регулирования - проведением выборов.

Акты каждого вида выполняют свою роль: Конституция Российской Федерации устанавливает сам принцип выборности Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не имеет отдельной главы, группы статей или специальной статьи, посвященных непосредственно выборам или избирательной системе России. В статье 3 главы 1 «Основы конституционного строя» свободные выборы наряду с референдумом называются высшим непосредственным выражением власти народа. В статье 32 главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» закреплено право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Наконец, в статье 81 главы 4 «Президент Российской Федерации» устанавливается, во-первых, сам способ занятия этой должности - выборы, во-вторых, перечисляются основные принципы проведения выборов: на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - основные понятия, систему участников выборов, основные правила избирательного процесса. По существу, этот Федеральный закон является конституционным федеральным законом, так как восполняет пробелы Конституции Российской Федерации в части распространения принципов демократических свободных периодических всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании на все виды и уровни выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Он выполняет роль базового Федерального закона для всех иных актов, регулирующих проведение выборов в Российской Федерации. В нем раскрывается содержание основных понятий избирательного процесса, что позволяет использовать их в одинаковом смысле во всех законах о выборах; устанавливаются общие правила регистрации (учета) избирателей; система и статус избирательных комиссий; общие и обязательные для всех правила осуществления каждого из этапов избирательной кампании, в том числе голосования и подсчета голосов. В Федеральном законе об основных гарантиях впервые дан перечень нарушений избирательных прав граждан, влекущих применение мер государственно-правовой, уголовной, административной, финансовой и других видов ответственности, предусмотренных федеральным законодательством.

Федеральные законы «О выборах Президента Российской Федерации» «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» конкретизируя правила избирательного процесса применительно к данному виду выборов, полностью соответствует Федеральному закону об основных гарантиях, регулирует все этапы соответствующей избирательной кампании.

Порядок проведения выборов регулируют и другие федеральные законы. Одни из них устанавливают общий правовой статус лиц или организаций, предусматривают права и обязанности, связанные не только с выборами, но позволяющие при желании участвовать в них. Так, право избирать и быть избранным принадлежит гражданину Российской Федерации. Само определение, кто является гражданином Российской Федерации, дано в Законе Российской Федерации от 28 ноября 1991 года №1948-1 «О гражданстве Российской Федерации».

Одним из участников избирательной кампании может быть общероссийское политическое общественное объединение, политическая партия. Эти понятия закреплены в Федеральном законе от 19 мая 1995 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 23.07.2008), Федеральном законе «О политических партиях» ФЗ от 11.07.2001 №95-ФЗ (в ред. от 01.02.2010).

Особую группу представляют собой законы, устанавливающие юридическую ответственность за различные нарушения избирательного законодательства. Прежде всего, это Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК), Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Кроме законодательных актов, выборная деятельность регулируется постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации. Особую роль выполняют инструкции и нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ЦИК России).

В Орловской области избирательный процесс регулируется:

1. Уставом (Основной закон) Орловской области от 26.02. 1996 года №7-ОЗ (ред. 11.11.2009 г. №979-ОЗ);

2. Уставами муниципальных образований Орловской области.

3. Законом Орловской области «О выборах депутатов Орловского областного Совета народных депутатов» от 13.10.2006 г. №621-ОЗ (ред. от 06.10.2009 года №973-ОЗ);

4. Законом Орловской области «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами в органы местного самоуправления Орловской области» от 30.06.2010 года №1087-ОЗ;

5. Законом Орловской области «О референдуме Орловской области» от 20.05.2004 №403-ОЗ (ред. от 06.10.2009 года №970-ОЗ);

6. Законом Орловской области «О местном референдуме в Орловской области» от 07.11.2006 №626-ОЗ (ред. от 06.10.2009 года №975-ОЗ);

7. Законом Орловской области «Об избирательной комиссии Орловской области» от 13.05. 2003 г. №326-ОЗ (ред. 07.12.2009 года №995-ОЗ);

8. Законом Орловской области «О территориальных избирательных комиссиях Орловской области» от 12.08.2004 г. №420-ОЗ (ред. от 06.10.2009 года №972-ОЗ);

9. Законом Орловской области «О замещении вакантного депутатского мандата Орловского областного Совета народных депутатов по областному избирательному округу» от 13 мая 2008 г. №771-ОЗ и рядом других.

2. Понятие и сущность предвыборной агитации

В законодательных актах закреплено право субъектов агитационной деятельности (граждан Российской Федерации, политических партий и иных общественных объединений) на ведение предвыборной агитации в допускаемых законом формах и законными методами. Исходя из смысла статьи, под законом в данной статье понимается не только комментируемый Закон, но также и другие законы. Представляется, что выражение «законными методами» не означает, что методы предвыборной агитации в обязательном порядке должны быть прописаны в законах. По всей видимости, под такими методами надо подразумевать любые методы, которые не влекут за собой какой-либо установленной законом ответственности, т.е. законны.

Предвыборная агитация проводится в период избирательной кампании, а точнее - в агитационный период, т.е. со дня выдвижения кандидата, федерального списка кандидатов и до ноля часов по местному времени за сутки до дня голосования.

Избирательная кампания, т.е. деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляется в период со дня официального опубликования (публикации) решения Центральной избирательной комиссии РФ о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

Под предвыборной агитацией подразумевается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Она осуществляется в определенный законом агитационный период.

В целом предвыборная агитация проводится любыми не запрещенными законом средствами и методами всеми заинтересованными лицами, за исключением лиц, которым прямо запрещено осуществлять предвыборную агитацию.

Методы и средства относятся либо к проведению публичных (массовых) мероприятий в поддержку тех или иных кандидатов, либо к выпуску и распространению предвыборных агитационных материалов.

Это закрепляет принцип свободного выбора форм, методов и средств проведения предвыборной агитации кандидатами, политическими партиями и блоками. Каждый кандидат, партия или избирательный блок может проводить предвыборную агитацию как самостоятельно, так и посредством привлечения иных лиц, за исключением лиц.

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в форме публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений, показа телеочерков, видеофильмов о политических партиях, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, зарегистрированном кандидате (зарегистрированных кандидатах), в других не запрещенных федеральным законом формах.

Политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, вправе самостоятельно определять содержание, формы и методы своей предвыборной агитации, самостоятельно проводить ее, а также привлекать к проведению предвыборной агитации иных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При проведении агитационных мероприятий от имени политической партии вправе выступать кандидаты, уполномоченные на то политической партией, а также уполномоченные представители и доверенные лица политической партии (далее также - представители политической партии).

Запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

1) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

2) лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;

3) воинским частям, военным учреждениям и организациям;

4) благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении ими обрядов и церемоний;

5) избирательным комиссиям и членам избирательных комиссий с правом решающего голоса;

6) иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным организациям;

7) международным организациям и международным общественным движениям;

8) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, запрещается проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, за исключением случаев, когда указанные лица включены в зарегистрированный федеральный список кандидатов.

Запрещается привлекать к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах.

Использование в агитационных материалах изображения физического лица, высказываний физического лица о политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, кандидате (кандидатах) допускается только с письменного согласия данного физического лица. В случае размещения предвыборного агитационного материала на канале организации телерадиовещания либо в периодическом печатном издании указанный документ представляется в избирательную комиссию по ее требованию. Данное ограничение не распространяется:

1) на использование политической партией высказываний кандидатов, включенных в выдвинутый ею федеральный список кандидатов, о данной политической партии, данном кандидате (данных кандидатах), включенном (включенных) в этот список;

2) на использование обнародованных высказываний о политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, кандидате (кандидатах) с указанием даты (периода времени) обнародования таких высказываний и наименования средства массовой информации, в котором они были обнародованы. Ссылка в предвыборных агитационных материалах на такое высказывание физического лица, не имеющего в соответствии с настоящим Федеральным законом права проводить предвыборную агитацию, допускается только в случае, если такое высказывание было обнародовано до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы. При этом в ссылке должны указываться дата (период времени) обнародования такого высказывания и наименование средства массовой информации, в котором оно было обнародовано;

3) на цитирование высказываний о политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, кандидате (кандидатах), обнародованных иными политическими партиями в своих предвыборных агитационных материалах, изготовленных и распространенных в соответствии с настоящим Федеральным законом;

5) на использование политической партией, выдвинувшей федеральный список кандидатов, изображений кандидата (кандидатов), включенного (включенных) в этот список, в том числе со своими супругом, детьми (включая детей, не достигших возраста 18 лет), родителями и другими близкими родственниками, а также среди неопределенного круга лиц.

Политическая партия, зарегистрировавшая федеральный список кандидатов, не позднее чем за 20 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном общероссийском государственном периодическом печатном издании, размещает ее в сети «Интернет» и в течение этого же срока представляет в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации копию указанной публикации, а также сообщает адрес сайта в сети «Интернет», на котором размещена предвыборная программа данной политической партии. Для такой публикации используется бесплатная печатная площадь, предоставляемая политической партии в соответствии с настоящим Федеральным законом, либо такая публикация оплачивается из средств избирательного фонда политической партии.

3. Особенности реализации различных форм предвыборной агитации

В общем плане предвыборная агитация определяется в п. 4 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав как деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая к голосованию за кандидата (список кандидатов) или против него (них). Агитация всегда сводится к каким-либо действиям, бездействие не может быть агитацией. Деятельность эта должна характеризоваться определенной целевой установкой и протекать в период конкретной избирательной кампании. Статья 49 указанного Федерального закона уточняет это время, называя его агитационным периодом. Он начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и заканчивается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. За пределами агитационного периода аналогичная деятельность либо незаконна (если осуществляется после начала избирательной кампании, но до начала агитационного периода), либо не может считаться предвыборной агитацией.

Глава VII указанного Федерального закона, соответствующие нормы других избирательных законов регламентируют содержание предвыборной агитации и правила ее проведения. Так, в п. 2 ст. 48 указанного Федерального закона содержится закрытый перечень (шесть подпунктов) действий, признаваемых агитацией.

К ним относятся: призывы голосовать за или против кандидата, список кандидатов; выражение предпочтения кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за кого голосовать (кроме опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения); описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата, списка кандидатов; распространение информации с явным преобладанием сведений о кандидате, избирательном объединении в сочетании с негативными или позитивными комментариями; распространение информации о непрофессиональной (неслужебной) деятельности кандидата или об исполнении им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению.

Многие из этих положений позволяют вкладывать в них на практике разное содержание.

Определяя круг субъектов проведения предвыборной агитации, закон непоследователен. Согласно п. 1 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав право проведения предвыборной агитации предоставлено гражданам и общественным объединениям, из других его норм следует, что этот перечень субъектов агитации не является исчерпывающим.

Установлены запреты и ограничения на проведение предвыборной агитации (гражданам до 18 лет, государственным органам, органам местного самоуправления, воинским частям, военным учреждениям и др. (п. п. 6 - 8 ст. 48 указанного Федерального закона). При этом одни запреты и ограничения имеют абсолютный характер, т.е. полностью исключают осуществление предвыборной агитации в течение всей избирательной кампании, другие частичный (например, государственным и муниципальным служащим запрещено проводить предвыборную агитацию при исполнении своих обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного (служебного) положения, а представителям религиозных объединений - при совершении обрядов и церемоний).

Лишены агитационной правосубъектности лица, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 указанного Федерального закона. Речь идет о лицах, злоупотребляющих свободой массовой информации. В свою очередь, названный пункт имеет очень широкое содержание. Он требует, чтобы предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет), выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет) не содержали призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждали к таким деяниям, а также обосновывали или оправдывали экстремизм.

Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.

В силу п. 1.1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав при проведении предвыборной агитации также не допускается злоупотребление свободой массовой информации в иных, чем указанные в п. 1 этой статьи, формах. Однако о каких иных формах идет речь, закон не уточняет. Запрещается агитация, нарушающая законодательство РФ об интеллектуальной собственности.

Поскольку нормы гл. VII Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав регламентируют проведение агитации на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях, посредством публичных мероприятий и иным образом и называют кроме избирателей и кандидатов избирательные объединения, организации средств массовой информации, другие организации, должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, возникает вопрос: являются ли они также субъектами агитационной деятельности? Едва ли подлежит сомнению агитационная правосубъектность избирателей, т.е. совершеннолетних граждан. Пункт 2.1 ст. 48 указанного Федерального закона говорит о признаваемых предвыборной агитацией действиях, совершаемых представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, т.е. как минимум журналисты признаются субъектами агитационной деятельности. Пункт 4 этой статьи говорит о праве кандидата, избирательного объединения самостоятельно определять содержание, формы и методы своей агитации. Из этого следует отнесение кандидатов, избирательных объединений, доверенных лиц кандидатов и избирательных объединений к числу субъектов агитационной деятельности. Если заниматься агитационной деятельностью лицам, занимающим государственные и выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, членам органов управления организаций запрещено при исполнении должностных (служебных) обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного (служебного) положения, то это свидетельствует об их отнесении к субъектам агитационной деятельности. Запрет членам и участникам религиозных объединений проводить предвыборную агитацию при совершении обрядов и церемоний означает наличие у них права на осуществление предвыборной агитации, т.е. признание в качестве субъектов таковой. Закон однозначно разрешает агитационную деятельность общественным объединениям. Он не содержит общего запрета на осуществление агитационной деятельности со стороны других организаций, но запрещает многим категориям организаций (государственным, муниципальным, военным, религиозным, международным). Судебная практика не признает организации средств массовой информации субъектами агитационной деятельности.

Избирательное законодательство запрещает государственным органам проводить предвыборную агитацию в любой форме (ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, ст. 55 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Тем не менее, ряд представительных органов государственной власти субъектов РФ приняли обращения в поддержку кандидатов в депутаты от одной из партий. Президент РФ и главы многих субъектов РФ, являющиеся единоличными государственными органами, вели предвыборную агитацию как кандидаты в депутаты.

Поскольку один и тот же гражданин может иметь и статус избирателя, и статус лица, замещающего государственную должность, и статус журналиста (представителя средства массовой информации), и статус члена (члена руководящего органа) политической партии, на выборах возникает проблема содержания и объема его прав на предвыборную агитацию, иерархии этих прав в зависимости от статуса.

В итоге в зависимости от статуса лица одно и то же его действие может квалифицироваться как агитационное либо как выполнение служебных обязанностей. Теоретически понятна заинтересованность гражданина, политической партии в том, чтобы их действия оценивались с точки зрения того статуса, который либо дает больше прав как субъекту агитационной деятельности, либо вообще выводит за пределы таковой правосубъектности и соответственно подчинения избирательному праву.

Граждане и общественные объединения вправе проводить предвыборную агитацию в допускаемых законом формах и методах (п. 1 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Это означает, что выбор форм и методов агитации принадлежит гражданам и общественным объединениям, но закон может как регламентировать их осуществление, так и не допускать те или иные действия как агитационные. Определением Верховного Суда РФ от 6 августа 2001 г. (дело №38-Г01-12) признан обоснованным вывод Тульского областного суда о соответствии ст. 37 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. положения областного избирательного закона о том, что граждане, не являющиеся зарегистрированными кандидатами, вправе проводить предвыборную агитацию лично и только посредством массовых агитационных мероприятий. Верховный Суд РФ указал, что участие граждан в агитации через средства массовой информации предусмотрено лишь с согласия кандидатов, избирательных объединений и оплаты такого участия из избирательного фонда. Впоследствии эта позиция поддержана Конституционным Судом РФ. Однако следует уточнить, что законодательство не запрещает гражданам агитацию и в иных формах (пикетирования, распространение печатной продукции, агитационные беседы с другими избирателями и многое другое).

Последние изменения избирательного законодательства вводят категорию лиц, которые вправе проводить предвыборную агитацию от имени кандидата, избирательного объединения. От имени кандидата такую агитацию вправе проводить только его доверенные лица и уполномоченные им представители. От имени избирательного объединения агитацию могут проводить только руководитель избирательного объединения, выдвинутые избирательным объединением кандидаты, которые уполномочены на проведение такой агитации, уполномоченные представители и доверенные лица избирательного объединения. Вопрос о том, что считать агитацией от имени кандидата, от имени избирательного объединения законом не урегулирован, поэтому практика может пойти по пути резкого ограничения прав избирателей на проведение предвыборной агитации.

Агитация может осуществляться с использованием средств массовой информации как электронных, так и печатных в зависимости от уровня выборов, посредством публичных (массовых) мероприятий (митинги, собрания, шествия), с помощью печатных, аудиовизуальных и иных материалов, а также иными не запрещенными законом методами.

Пункт 2 ст. 43 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, ч. 3 ст. 48 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», п. 2 ст. 43 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» запрещают депутатам представительных органов всех уровней быть доверенными лицами кандидатов, политических партий и участвовать от имени и по поручению кандидатов на выборные должности в агитационных мероприятиях на радио и телевидении. Запрет для депутатов быть доверенными лицами политической партии или кандидата, выдвинутого партией, и участвовать в агитационных мероприятиях через средства массовой информации противоречит курсу на партизацию выборов, в соответствии с которым персональная борьба отходит на второй план, а соревнование идет в первую очередь между политическими партиями.

При этом справедливо наблюдается иной подход применительно к кампании референдума. Пунктом 8.1 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав установлено, что лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, вправе проводить агитацию по вопросам референдума, в том числе на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, выпускать и распространять агитационные материалы, но не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Поскольку депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, избранные по спискам политических партий, являются наиболее активными и грамотными представителями этих партий, то фактически лишение их права участвовать в агитации в поддержку своей партии противоречит смыслу избирательной кампании. На практике такие запреты часто не соблюдаются и порождают конфликты.

Думается, что лицо, занимающее государственную должность РФ (кроме Президента РФ, депутатов Государственной Думы), субъекта РФ (кроме депутатов региональных парламентов) или выборную муниципальную должность (кроме депутатов местных представительных органов) после регистрации в качестве кандидата на выборную должность должно уходить в отпуск за свой счет на период до дня голосования включительно. Такая норма была в избирательном законодательстве до 2005 г.

Выборы показывают неэффективность норм избирательного законодательства, запрещающих использовать преимущества должностного или служебного положения в агитационной кампании. Выступления кандидатов, занимающих высокие должности в исполнительных органах власти, широко освещаемые в средствах массовой информации, квалифицируются не как агитационные, а как элементы обычной работы руководителя, не имеющие отношения к выборам. При этом создается весьма позитивный образ руководителя, который, разумеется, оказывает влияние на оценку кандидата на выборную должность. Использование школьников для передачи информации об агитационных мероприятиях не рассматривается как правонарушение. Так, Верховный Суд РФ в Определении от 6 марта 2006 г. (дело №39-Г06-25) определил, что внесение учащимися по указанию администрации школы информации о проведении предвыборной встречи кандидатов с избирателями не свидетельствует о нарушении избирательного законодательства кандидатом К., поскольку учащиеся школы не привлекались к предвыборной агитации.

Европейский суд по правам человека в судебном решении по делу «Гитонас и другие против Греции» 1997 г. сделал вывод о том, что «практически очень трудно доказать, что нахождение на государственной службе было использовано в избирательных целях». Принципам равных и справедливых выборов в большей мере соответствовала бы практика тех стран, где любая информация о кандидатах и партиях в период избирательной кампании считается агитацией. Целесообразно закрепить в избирательном законодательстве положение о том, что в течение агитационного периода в средствах массовой информации, т.е. 28 дней до субботы накануне дня голосования, любую информацию в средствах массовой информации о зарегистрированном кандидате, зарегистрированном списке кандидатов политической партии следует считать предвыборной агитацией.

Известно, что важную роль в формировании мнения избирателей играют средства массовой информации, которые как информируют о выборах, так и используются политическими партиями, кандидатами для ведения предвыборной агитации.

Действующее законодательство позволяет под видом информирования в средствах массовой информации о профессиональной деятельности человека, дифференциации этой информации по времени и другим параметрам в отношении различных людей, являющихся кандидатами на выборные должности, оказывать очень сильное влияние на формирование волеизъявления избирателей.

В итоге партия, в список кандидатов в депутаты от которой входит много руководителей исполнительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровней и имеющая по этой причине преимущественный доступ к средствам массовой информации с государственным участием в течение всей избирательной кампании, находится в привилегированном положении по отношению к другим партиям, участвующим в выборах. Этот факт зафиксировали международные наблюдатели на федеральных выборах. Однако финансируемый из федерального бюджета Российский центр избирательных технологий при ЦИК РФ проводит по изобретенной им и не признанной за рубежом методологии мониторинг средств массовой информации, данные которого стремятся доказать обратное. Судебное понимание равного доступа к средствам массовой информации, как будет показано далее, не вносит ясности в решение этой проблемы.

Свободному формированию мнения избирателей о партиях и кандидатах препятствовало внедрение в общественное сознание тезиса о том, что голосование 2 декабря 2007 г. являлось референдумом о доверии Президенту РФ. Между тем законодательство проводит большие различия между институтами выборов и референдума. Более того, оно запрещает одновременное проведение общенациональных выборов и референдума, использование референдума для решения вопросов, касающихся конкретных должностных лиц. Публикации, включая публикацию 2 декабря 2007 г. в 21 час ОАО «Первый канал», данных опросов общественного мнения в средствах массовой информации осуществлялись с нарушением правил, установленных п. 2 ст. 46 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

Избирательное законодательство с декабря 2006 г. практически запрещает зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям использовать эфирное время на телевидении для размещения негативной информации о других кандидатах, избирательных объединениях (п. 5.2 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 5.2 ст. 62 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях: распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов; описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов; распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями; распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Речь идет о запрете использовать эфирное время при агитации на телевидении для критики оппонентов. Однако такие действия разрешены при агитации в других формах: на радио, в листовках, во время публичных мероприятий. Таким образом, возможности зарегистрированных кандидатов, политических партий при агитации на телевидении необоснованно ограничены, что нарушает гарантированную Конституцией РФ свободу мысли и слова, является принуждением к отказу от своих мнений и убеждений.

Содержание этих положений избирательного законодательства, конституционность которых весьма сомнительна, получило на практике весьма широкое толкование, позволяющее избирательным комиссиям, руководителям государственных органов, взаимодействующих со средствами массовой информации, вмешиваться в содержание и изложение представленного отдельными партиями агитационного материала. Вследствие чего ряд политических партий вынуждены были либо вносить исправления в подготовленные для трансляции агитационные материалы, либо заменять их другими, либо терять часть эфирного времени.

Избирательное законодательство требует публикации в средствах массовой информации предвыборной программы политической партии. Поэтому одной из главных целей дебатов как формы предвыборной агитации является донесение до избирателя положений этой программы. Освещаемые в электронных средствах массовой информации дебаты - наиболее эффективная форма донесения до избирателя положений предвыборной программы, позволяющая при этом избирателю сравнить основные их положения. Отказ той или иной политической партии от участия в предвыборных дебатах лишает избирателей таких возможностей. Поэтому назрела необходимость закрепления обязанности на участие представителей политических партий в совместных агитационных мероприятиях, проводимых на телевидении и радио. Отказ от участия в таких мероприятиях мог бы повлечь уменьшение бесплатного эфирного времени для данного участника выборов на четверть, а повторное уклонение от дебатов - утрату права на бесплатное эфирное время и обязанность оплатить использованный эфир.

Таким образом, закрепив достаточно широкий круг субъектов агитационной деятельности, избирательное законодательство дифференцирует права этих субъектов, прежде всего в части доступа к агитации через средства массовой информации, а также идет по пути расширения ограничений и запретов в части содержания агитационных материалов.

Нуждаются в регламентации правила, по которым происходят совместные агитационные мероприятия, публикация иных агитационных материалов в эфире, а также определение стоимости эфирного времени. Это касается решения вопросов о публикации материала в прямом эфире или в записи, сроках представления материала, порядке оформления документов для допуска к эфиру лиц, выступающих по поручению кандидата, политической партии и круге таких лиц, отборе тем совместных агитационных мероприятий, определении ведущего журналиста, его правах и обязанностях. В настоящее время отношения по предоставлению соответствующего эфира регулируются внутренними нормами телерадиовещательных компаний, которые не публикуются, недоступны и непонятны кандидатам, политическим партиям, трактуют избирательное законодательство только в интересах самой телерадиокомпании или правящей политической партии. Так, например, перевод опубликованных расценок за 30 секунд эфира в зависимости от величины рейтинга в реальную стоимость для партии нескольких минут конкретного эфирного времени - задача, решение которой, известно, только самой телерадиокомпании.

Практика прошедших федеральных избирательных кампаний показывает необходимость законодательного установления периода времени, который собирает на радио и телевидении наибольшую аудиторию. В настоящее время он определяется по усмотрению самой телерадиокомпании по неизвестным законодательству критериям, что влечет весьма субъективные оценки, которые не могут быть опровергнуты в суде. Следовало бы отнести к такому периоду промежутки с 7 до 8 часов и с 19 до 23 часов местного времени.

Следует принять федеральный закон о политической рекламе, который будет регулировать отношения по изготовлению и распространению политической рекламы, в том числе агитационных материалов. Он укрепит понятийный аппарат в области видов и форм политической рекламы. Рекламопроизводители и рекламораспространители пользуются терминами, многие из которых не известны ни законодательству, ни избирателям (например, баннер, брандмауэр, штендер) или трактуются по-разному. Тем не менее, они употребляются в текстах договоров.

Формы предвыборной агитации

Предвыборная агитация может принимать следующие формы:

а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов);

б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель;

в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);

г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов;

ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов.

Законодательно закрепленные способы проведения предвыборной агитации:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

б) посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий);

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г) иными не запрещенными законом методами.

Ещё некоторые виды и формы агитации:

1. Агитация в средствах массовой информации - периодической печати, на радио и телевидении (сюда относятся биографические публикации о кандидатах в депутаты, зачастую выполненные по заказу последних; интервью с кандидатами и публикация их предвыборных программ; сообщения о деятельности кандидатов в блоках информационных программ на телевидении и колонках новостей в региональной прессе; проведение бесед, круглых столов; предвыборные выступления по телевидению);

2. Распространение листовок и газет с предвыборными программами и краткими биографиями кандидатов;

3. Личные встречи с избирателями округа, проведение бесед с потенциальным электоратом;

4. Скрытая агитация путём публикации социологических опросов, интервью и писем избирателей в поддержку того или иного кандидата.

Избирательная кампания региональных отделений строилась на основе общероссийских предвыборных платформ партий.

Каждое избирательное объединение самозабвенно превозносило и восхваляло себя, не забывая при этом подвергнуть резкой критике, а иногда и прямым оскорблениям своих политических конкурентов.

Методы и формы агитационного воздействия:

1. Публичные выступления в ходе выборов

Наиболее распространенным методом политической агитации с древнейших времен является публичное выступление. Умение хорошо и образно говорить, увлекать слушателя - это один из основных ресурсов политика, неотъемлемая составляющая его имиджа. Именно через личное общение, через умение говорить и слушать, убеждать и вдохновлять собеседника начинается карьера политика, формируется команда единомышленников, которая в дальнейшем сможет привести кандидата к победе в избирательной кампании.

В ходе публичных дебатов с несколькими оппонентами кандидату желательно определить своего основного оппонента и создать у избирателей представление о противнике как о лице, нарушающем основные этические правила: честность, скромность, доброжелательность, предупредительность.

Главным методом борьбы с оппонентами является метод доведения до абсурда его основных идей. Любого «экологиста» можно представить «антииндустриалистом», демократа - экстремистом, партиста - шовинистом, управленца - бюрократом и т.д. Главное - в публичных выступлениях кандидат не должен допускать выпадов личного характера против оппонента.

2. Организация и проведение листовочной кампании

Ни одна современная избирательная кампания не обходится без листовок. Листовка - это надежное, недорогое, оперативное и достаточно эффективное средство ведения избирательной борьбы, обладающее большим потенциалом творческого самовыражения для ее авторов. Опыт показывает, это грамотно организованная и профессионально подготовленная листовочная кампания по эффективности воздействия на избирателей сопоставима, а в ряде случаев превосходит как электронные, так и печатные СМИ.

3. Организация агитации в СМИ: печать, телевидение, радио, Интернет

Важнейшим каналом влияния на избирателей в кампании любого уровня являются СМИ. Хорошо спланированная реклама в прессе или на телевидении может в кратчайший срок привлечь к кандидату внимание избирателей, готовых оказать ему кредит доверия.

Эффективная работа со СМИ предполагает тщательное планирование такой работы, координацию с другими агитационными технологиями. Надо помнить, что любая реклама может остаться незамеченной или стать антирекламой, если ее подать в соответствующем окружении и оформлении. Необходимо определить популярность и охват аудитории жителей СМИ в регионе, найти наиболее грамотные и эффективные подходы к работникам СМИ. Как правило, агитация разбивается на несколько этапов: к примеру, агитационные материалы в СМИ на этапе «обеспечения узнаваемости» должны основной акцент делать именно на имени и личности кандидата, на этапе «создания имиджа» агитация должна быть нацелена на создание и укрепление имиджа кандидата и т.д.

Задача штаба конкретного кандидата состоит в том, чтобы подать, информация о своей кампании так, чтобы она получила статус новостей или сенсации

4. Наружная и уличная реклама

Использование наружной рекламы - один из самых распространенных способов доведения обращений кандидата до широкой публики. При этом под наружной рекламой понимается не только реклама, расположенная на улице, но и в общественных местах, например, стадионах, в метро.

5. Технология адресной агитации

Успех избирательной кампании любого уровня во многом зависит от того, насколько полно содержание агитационных материалов связано с насущными нуждами избирателей, насколько глубоко воздействуют они на их чувства и эмоции. Чем к более узкой и сплоченной группе обращено рекламное сообщение, тем более конкретные проблемы оно может затронуть и, соответственно, больше уверенности, что она достигнет сознания и чувств избирателей. Именно поэтому американские организаторы выборов сравнивают прямую агитацию с «винтовкой», противопоставляя ее «дробовику». Прямая политическая агитация позволяет добиваться точного попадания информации именно к тем людям, для которых она предназначена. Адресная политическая агитация еще более конкретизирована. Она предполагает наличие базы данных об избирателях и ее постоянное наполнение. Подобная информация совершенно необходима для составления личного обращения.

6. Организация проведения кампании «От человека к человеку»

Сущность данной технологии выражена в ее названии. Агитационная работа осуществляется во всех местах, где присутствуют избиратели: на рабочем месте, в поликлинике, магазине, на улице и т.д. Общий принцип такой кампании - сделать незнакомого - знакомым, превратить знакомого в сторонника и агитатора.

Наиболее подходящие для такой кампании люди: социальные и медицинские работники, продавцы, учителя, почтальоны, дворники, то есть те, кто в процессе своей ежедневной деятельности контактирует со многими людьми, имеет определенный уровень влияния на них, пользуется доверием. Этот метод агитации во многом пересекается с технологией слухов. Однако в последнее время разрабатываются новые технологии агитации «от человека к человеку», основанные на принципе многоуровнего маркетинга, что может реализовать их потенциальные возможности.

7. Агитация с привлечением «известных людей»

Привлечение известных людей для агитации за кандидата - один из классических способов ведения предвыборной борьбы.

Нужно сказать, что участие известных людей в избирательных кампаниях, их положительные отзывы о кандидате не всегда напрямую приносит голоса избирателей. Но их участие в избирательной кампании создает необходимый положительный фон кампании, повышает интерес к ней избирателей, оказывает существенное влияние на имидж кандидата («скажи, кто твой друг, и я скажу, кто ты»).

К примеру, во время выборов губернатора Краснодарского края А. Лебедь пригласил французского киноактера Алена Делона, а его соперник В. Зубов - певицу Аллу Пугачеву; важным элементом предвыборной шоу-кампании президента Казахстана в 1999 году была российская группа «На-На».