Кризис института президенства в США

Верховный суд США лапидарно отметил по этому поводу в 1976 г.: "Отделение друг от друга непроницаемой стеной трех органов правления помешало бы утверждению страны, которой можно эффективно управлять" Савельев В.А. Указ. соч.,С.140.

.

Отношения двух ведущих государственных институтов США после обострения конфликтности в середине 70-х годов позднее в известной мере стабилизировались, однако, их деятельность в нынешнем десятилетии по-прежнему не отличается достаточной согласованностью. И, на мой взгляд, это вполне закономерное явление для системы разделения властей. Исполнительная и законодательная власть противостоят друг другу, препятствуя усилению одной из ветвей и злоупотреблениям властью. Это также способствует тому, что не нарушается равновесие. Оно как бы балансирует, но крепко сцеплено сосуществующей системой.

§3 Президентский иммунитет

В тексте Конституции США нигде прямо не говорится ни о каких-либо привилегиях президента, ни о его иммунитете.

Постепенно в американский политико-правовой словарь прочно вошли понятия "иммунитет исполнительной власти" и "привилегии исполнительной власти", которые иногда именуются «президентской прерогативой».

То есть, президент, заявляя о своем абсолютном иммунитете, за исключением процедуры импичмента, могут игнорировать все иные правовые процедуры. Поначалу при рассмотрении судебных дел, так или иначе затрагивающих иммунитет исполнительной власти, президенты, как правило, выступали как свидетели или потенциальные свидетели, а подобная процессуальная роль не препятствует нормальному функционированию ветви власти.

На слушаниях по делу Мэрбюри против Мэдисона (1803), например, ни президент Томас Джефферсон, ни государственный секретарь Джеймс Мэдисон не только сами не появлялись в суде, но и не были представлены своими адвокатами. Когда в 1806 г. слушалось дело бывшего вице-президента Аарона Бера по обвинению в государственной измене, председатель Верховного суда США Джон Маршалл, который вынес решение о том, что президент Томас Джефферсон обязан представить Суду секретные военный отчеты, касающиеся приписываемой Беру роли в военном заговоре против Соединенных Штатов, в то же время позволил Джефферсону дать ответы на вопросы в письменной форме.

В истории развития института президентского иммунитета одним из поворотных пунктов стало решение по делу "Миссисипи против Джонсона" (1867) Мишина Е. Миссисипи против Джонсона как судебное зеркало президентского иммунитета//Российская юстиция.-1998, Ч.1, С.39, вынесенное Верховным судом в период Реконструкции. Причиной разбирательства стал акт о Реконструкции, принятый федеральным конгрессом в том же году. Послевоенная политика конгресса, стремительно набиравшего силу (страна вступала в период "правления конгресса", как его охарактеризовал В. Вильсон), привела к резкому ухудшению отношений с двумя другими ветвями власти. Под влиянием лидеров радикальных республиканцев послевоенный конгресс, казалось, решил реконструировать американское правительство. Речь шла о поправке, в соответствии с которой упразднялся Верховный Суд. Президент Эндрю Джонсон был предупрежден, что "если конгресс прикажет, он должен повиноваться". Мишина Е.: Указ. соч. С. 40.

Нанося удар по Джонсону, конгресс уменьшил состав Верховного суда с десяти до восьми членов.

Президент Эндрю Джонсон резко возражал против актов о Реконструкции. Был также предпринят ряд попыток оспорить конституционность этих актов. Напряжение, царившие между ветвями власти достиг апогея. В большинстве штатов, входивших в годы Гражданской войны (1861-1865) в Конфедерацию, были созданы военизированные правительства, в том числе в штате Миссисипи.

Штат Миссисипи обратился в Верховный суд с требованием издания приказа, обязывающего президента прекратить реализацию конфессиональной программы Реконструкции, а также проверки конституционности Акта о Реконструкции. Рассмотрение данного дела Верховным судом стало закономерным следствием той политики, которую начала проводить федеральная законодательная ветвь по окончании гражданской войны между северными и южными штатами и которая обусловила возникновение резких конфликтов конгресса с другими ветвями власти. Решение, принятое по данному делу, гласило, что издание в отношении президента приказов, подобных тому, издания которого добивался истец, выходит за рамки компетенции Суда, ибо представляет собой неправомерное вторжение судебной власти в сферу дискреционных полномочий президента и выработки политических решений. Иммунитет главы исполнительной власти делает его неуязвимым и недосягаемым для приказов Верховного суда совершить какие-либо действия политического характера или же, напротив воздержаться от совершения подобных действий. Ссылаясь на решения Мэрбюри против Мэдисона (1803), Председатель Верховного Суда Салмон П. Чейз разъяснил, что посредством издания обязывающего судебного приказа президент может быть принужден к исполнению своих непосредственных должностных обязанностей, т.е. определенного перечня функций, проистекающих из его статуса и не носящих дискреционного характера; это положение в Равной степени применимо и к подчиненным. После того как было вынесено данное решение, штат Джорджия немедленно обратился с аналогичным иском против военного министра. И вновь Верховный суд отклонил иск на основании недостаточной юрисдикции. Суд заявил, что в иске затронуты неподлежащие разрешению в судебном порядке политические вопросы.

История Соединенных Штатов свидетельствует о том, что президенты не однократно и успешно находили общий язык с конгрессом и судами. В результате этого и защитники иммунитета исполнительной власти, и сторонники принципа "никто не может быть выше закона" имеют богатый арсенал примеров для подтверждения соей правоты, не говоря уже о том, что президенты вели себя по-разному. С одной стороны президенты Авраам Линкольн и Теодор Рузвельт самовольно являлись на заседания комитетов конгресса, а президент Улисс Грант по собственной инициативе направил свои письменные показания в проводивший в тот период расследование постоянный комитет конгресса. Экс-президент Джон Тайлер (1841-1845) дал свидетельские показания только после того, как получил приказ явиться на заседание комитета конгресса, Джон Куинси Адаме (1825-1829) предоставил свои показания в письменном виде совершенно добровольно, а Гарри Трумэн (1945-1953) вообще проигнорировал повестку явиться на заседание комитета по иностранным делам палаты представителей федерального конгресса.

Схематично динамику президентских привилегий можно представить примерно так. Наличие определенных привилегий у высшего должностного лица страны продемонстрировал еще Джордж Вашингтон, который не согласился продемонстрировать палате представителей документы, имеющие отношение к весьма спорному договору Джея, хотя и признал за сенатором право на доступ к этим бумагам. Президент Джексон отказывался исполнять решения Верховного суда Соединенных Штатов, мотивируя свои действия соображениями политической целесообразности и ссылаясь на дух конституции, привилегии исполнительной власти и авторитет Джона Локка.

Поначалу границы привилегий исполнительной власти США были размытыми, и каждый обладатель этих привилегий трактовал их по своему усмотрению (Ст. II, раздел 2). Конституция США 1787 г.//Американские федералисты… ,С.239. Постепенно этот институт начал обретать более четкие очертания. В 1927 г. Верховный суд постановил, что привилегии вовсе не защищают исполнительную власть от легитимного расследования конгресса. Но уже в 1948 г. Верховный суд провозгласил существование определенных закрытых сфер ведения исполнительной власти, (военные вопросы, проблемы национальной безопасности и т.д.): президент вправе в надлежащей форме отказать в предоставлении информации, касающейся этих вопросов.

С середины 50-х XX в. резко возросло число ссылок на привилегии исполнительной власти. Так, именно на это опирался президент Дуайт Эйзенхауэр (1953-1961) настаивая на ограниченном предоставлении информации, имеющей отношение к весьма шумному делу знаменитого сенатора-республиканца Джозефа Маккарти из штата Висконсин, касающемуся вопросов национальной безопасности. Президенты Д. Ф. Кеннеди (1961-1963) и Линдон Б. Джонсон (1963-1969) оба были пламенными защитниками привилегий исполнительной власти, причем оба заверяли конгресс в том, что каждое конкретное использование этой привилегии будет осуществляться, только при условии личного одобрения президента, Президент Никсон (1969-1974), со своей стороны, делал аналогичные заверения в адрес федеральной легислатуры, что, впрочем, не мешало ряду официальных лиц его администрации использовать привилегию исполнительной власти без личной санкции президента. С особым энтузиазмом Никсон защищал право президента истребовать информацию у конгресса.

Принято считать, что у президента есть некая ниша, в которой он в известной степени может стать недосягаемым для контроля со стороны
законодательной и судебной ветвей власти. Ниша эта возникает в результате
использования главной исполнительной власти своего иммунитета или своих
привилегий. Эта ниша, в частности, уберегает президентов от необходимости
выступать в роли ответчика по судебным искам, связанным с его действиями
в качестве официального лица. Если бы президенты были вынуждены давать
показания в суде в связи с каждой оспариваемой акцией исполнительной
власти, то, во-первых, они находились бы в условиях постоянного и порой
невыносимого контроля; во-вторых, это привело бы к созданию
бесчисленных препятствий деятельности главы исполнительной власти, даже
в тех случаях, когда против президента выдвигается обвинение в совершении
уголовно наказуемого деяния, требуется решить ряд концептуальных
проблем: может ли президент сам себя помиловать и, наделить иммунитетом от уголовного преступления и преследования и т.д. В связи с этим появились утверждения, что возбуждению уголовного дела против президента должна предшествовать процедура импичмента (Ст. II, раздел 4) Конституция США.//Бэррес Р. Указ. соч., С.198..

Кульминацией развития института иммунитета исполнительной власти стало вынесенное в 1982 году пятью голосами против четырех решение Верховного Суда по делу "Никсон против Фитцджеральда". Суд постановил, что президента как частное лицо нельзя привлекать к суду за то, что он уволил федерального служащего, действуя как лицо официальное, не взирая на то, что как утверждалось, увольнение стало ответным ударом президента, обнаружилось, что этот федеральный служащий снабжал информацией один из комитетов конгресса. "Особая важность" должности главы исполнительной власти и возложенные на него обязанности обусловливают необходимость абсолютного иммунитета президента от частных исков, основаниями которых являются решения, принятые президентом в рамках исполнения его должностных обязанностей. Суд счел, что механизм избирательного процесса и процедура импичмента представляют достаточную защиту от противоправного поведения президента.

Заимствованный из британской правовой системы институт импичмента (точнее осуждения в порядке импичмента) представляет собой установленный Конституцией США Конституция США, статья I, разд. 2 и 3; статья II, разд. 2 и4. специальный порядок снятия с поста всех гражданских должностных лиц государства, включая президента и вице-президента на случай совершения ими "измены, взяточничества или иных серьезных преступлений или уголовно-наказуемых проступков" Там же.

. Процедура включает две стадии: собственно импичмент, т.е. выдвижение палатой представителей конгресса формального обвинения, и квазисудебное разбирательство этого обвинения, осуществляемое сенатом под председательством главного судьи Верховного суда США. Исходом сенатского разбирательства может быть либо оправдание должностного лица, подвергнутого импичменту, либо его осуждение, влекущее за собой отрешение от должности и лишение на будущее право состоять на государственной службе.

За всю историю в США к процедуре импичмента прибегали 15 раз, и лишь в двух случаях механизм импичмента был запущен против президента.

Первым из них был Эндрю Джонсон, в 1868г. Обвиненный палатой представителей конгресса в узурпации полномочий, принадлежащих законодательной власти, вторым Билл Клинтон. И в обоих случаях импичмент не набрал требуемого конституцией количества голосов сенаторов. В 1974 г. импичмент угрожал Р. Никсону, который предпочел уйти в отставку.

Таким образом, вопрос о правомочности конгресса давать определение иммунитета главы исполнительной власти и обозначить его границы остался без ответа. В 70-е годы опросы позволили зафиксировать новую тенденцию в отношении общественности к президенту: если раньше, по подсчетам Д. Янкеловича, он мог практически независимо от характера предлагаемых программ рассчитывать почти на автоматическое согласие по крайней мере 50% населения, то к середине десятилетия эта цифра сократилась вдвое, а в некоторых случаях практически была близка нулю. Скептическое отношение президентской власти отразило общее падение доверия к правительству, которое тогда резко обозначилось в американском обществе.

Размыв "абсолютной лояльности", связанный с крупными провалами в деятельности отдельных президентов, отнюдь не означает, что сам президентский потерял значимость в глазах общественности. Согласно мнению большинства, президент в США рассматривается как ведущая фигура в формировании политического курса страны. Несмотря на разочарование в деятельности конкретных личностей, президент, избираемый всем народом, в сознании американцев -- единственное официальное лицо, которое отстаивает интересы страны целом. «В этом смысле, -- отмечал Дж. Крафт, -- президент является,
избранным монархом страны, нашим вариантом короля Петровская М.М. Президент и общественное мнение//США- ЭПИ,1991.,№10. С.27.».

В заключении следует сказать, что глава исполнительной власти обладает определенной неприкосновенностью, своего рода иммунитетом, что позволяет ему быть более независимым от других ветвей власти: законодательной и судебной. А. де Токвиль. Демократия в Америке.-М.,1994, С.108.

§1 Общие признаки президентских кризисов

Тайное или явное попрание Белым домом этических либо юридических норм политической деятельности, соблюдение которых с точки зрения руководства конгресса необходимо для сохранения, существующего буржуазно-демократического режима в стране, может привести к политической конфронтации между конгрессом и президентом. Отличительный признак такой конфронтации - создание в конгрессе двухпартийного блока для расследования нарушений законности президентским аппаратом (в некризисные периоды такой блок, как правило, невозможно сформировать вследствие достаточно острых разногласий между партиями). Политический смысл подобных расследований состоит не только и не столько в том, чтобы вскрыть до конца нарушения законности Белым домом (хотя и это важно для определения меры отклонения от нормы). Главное, это ослабить непомерно возросшие, с точки зрения законодателей власть и влияние президента, вынудить его соблюдать рамки законности и обязательные нормы парламентаризма.

Впрочем, сами эти нормы подвижны, многое тут зависит от конкретно-исторической ситуации, которая в свою очередь в немалой степени определяется действиями Белого дома. Для возвращения к парламентарным нормам и преодоления кризиса от президента требуется корректировка всего политического курса, отказ от действий методов руководства, из-за которых возникла конфронтация.

В отличие от кризисов общеполитических, кризисы президентской власти носят верхушечный характер, не сопровождаются массовыми выступлениями против хозяина Белого дома и его группировки Самуйлов С.М. Президентские кризисы: общее и особенное// США- ЭПИ, 1990., №4. С.24.. Расследования в конгрессе, разоблачительная кампания в прессе и т.п., хотя и ослабляют политический авторитет президента и уменьшают его популярность, в то же время направлены на максимальную локализацию кризисного процесса на уровне политических верхов. Однако если с помощью парламентарных методов не удаётся обуздать президента, члены конгресса могут начать политическую кампанию против него, аппелируя к своим избирателям, чтобы добиться широких выступлений протеста против президента, и тем самым, углубляя кризис до масштабов общеполитического. Такие факты имели место в период «Уотергейта».

Итак, основные признаки президентских кризисов сводятся к следующему. Во-первых, из-за значительных отклонений Белого дома от парламентарных норм политической деятельности возникает острая политическая конфронтация с конгрессом по конкретной проблеме. Во-вторых, происходит намеренное ослабление власти президента путём расследования двухпартийным блоком в конгрессе злоупотреблений администрации. Это обстоятельство заметно снижает активность президентской деятельности по всем направлениям. В-третьих, появляется необходимость в серьёзной, может быть, даже в чём-то принципиальной корректировке политического курса президента и методов его руководства. Это требует отставки тех лиц в администрации, действия которых привели к возникновению кризиса, и привлечения таких политиков, которые способны провести корректировку. В-четвёртых, восходящее или нисходящее направление развития кризиса в значительной мере зависит от личности президента, его способности действовать в соответствии с логикой кризисной ситуации. Какой же политический опыт американские правящие круги приобрели в результате «Уотергейта»?

В конце 60-х гг. США оказались ввергнутыми в острейший внутриполитический кризис. Радикализация борьбы чёрных за гражданские права широкомасштабное антивоенное движение, направленное на прекращение агрессии во Вьетнаме, студенческие бунты, рост преступности и насилия, череда убийств политических деятелей- таковы основные проявления этого кризиса.

Пришедшая к власти в 1969 г. консервативно-центристская группировка о главе с Р.Никсоном видела один из наиболее эффективных способов преодоления кризиса в усилении института президентской власти. Окружив себя небольшой группой преданных сторонников (главную роль среди них играл Р. Холдеман - руководитель аппарата сотрудников Белого дома, Дж. Эрлихман - помощник президента по внутренней политике, Г. Киссенджер - помощник президента по национальной безопасности), президент позволил им сосредоточит в своих руках большую власть. Уже в 1969 г. еженедельник «Ньюсвик» со слов одного профессионального чиновника писал о роли в администрации Холдемана и Эрлихмана: «Они обладают сейчас огромной властью. Но все их ненавидят. Поэтому, если они когда-либо, совершат ошибку, все набросятся на них подобно стае волков». Присущие президенту замкнутость, стремление к изолированности от внешнего мира были значительно усилены деятельностью двух его помощников. К концу 1969 г. они, по выражению известных американских обозревателей Р.Эванса и Р. Новака, способствовали опасному отдалению президента от конгресса, руководства республиканской партии, прессы. Острое недовольство помощниками президента в вашингтонских кругах объяснялось, прежде всего, тем, что они грубо игнорировали тех людей и те группы, чьи интересы ущемлялись их решениями и действиями.

Особое недовольство в конгрессе вызвало сосредоточение по сути всех внешнеполитических прерогатив в руках Г. Киссенджера и подчинённого ему аппарата Совета национальной безопасности. Зачастую он действовал в обход государственного аппарата и Пентагона. Важнейшие решения фактически принимались единолично президентом и Г. Киссенджером без необходимых консультаций с членами кабинета и конгрессом.

Так было принято решение о вторжении в Камбоджу американских сухопутных сил совместно с южновьетнамскими войсками весной 1970 г. Уже спустя несколько часов после официального объявления о вторжении студенческие кампусы по всей вновь были объяты массовыми выступлениями против войны.

Интервенция резко обострила отношения белого дома с конгрессом. Средства массовой информации, ряд сенаторов заговорили о возможном конституционном кризисе. В самой администрации последовали отставки. В итоге президенту в конце июня пришлось вывести войска из Камбоджи.

При существующей в США системе разделения властей на федеральном уровне возникновение кризисов, подобных «Уотергейту» и «Ирангейту», через достаточно длительные промежутки времени, необходимые для накопления противоречий между законодательной и исполнительной властями, по-видимому, неизбежно Самуйлов С.М. Президентские кризисы: общее и особенное// США- ЭПИ. 1990., №4. С.32.. Прецеденты таких кризисов позволяют говорить об эффективности кризисно-восстановительного механизма, заложенного в эту систему. Этот механизм способен пресечь реальную или потенциальную угрозу возникновения авторитарного режима парламентарными методами. Срабатывание данного механизма происходит достаточно болезненно, даже рискованно для американской политической системы, поскольку допуск 45 лет временное заметное ослабление президентской власти. Двухпартийное руководство конгресса прибегает к этому, когда не видит выхода для восстановления серьёзно нарушенного Белым домом баланса в разделении властей. Это восстановление равновесия происходит путём намеренного создания конгрессом кризисной ситуации для президентской власти. Особенности развития таких кризисов определяются как конкретными действиями исполнительной власти, так и конкретно-исторической обстановкой. Общее здесь - это защита корпоративных интересов законодателей от реальных или возможных посягательств со стороны президента. В послевьетнамский период, особенно корпоративизм американского конгресса, выступает одним

из главных факторов сохранения в США правового государства и буржуазно-демократического строя. Уотергейтский кризис смог остановить усиление президентской власти - за счёт прерогатив законодателей - в послевоенный период, способствовал заметному усилению политической роли конгресса в последующие годы. Эту систему «совместного правления» не удалось изменить и такому политически сильному президенту как Р.Рейган. Ирангейтский кризис убедительно это показал.

§ 2. Ирангейт и дальнейшее развитие кризисных явлений в

правление Рональда Рейгана

История современного президентства в свою очередь может быть разделена на три этапа. Период от Ф. Рузвельта до Р. Никсона (1933-1974 гг.), следуя определению, которое было введено известным историком А. Шлезингером-младшим, обозначают как «имперское президентство». Период правления Д. Форда и Д. Картера - как «ослабленное президентство». Наконец, третий период, характер которого определило правление Р. Рейгана, можно назвать - «восстановленное президентство» Согрин В. В. Политическая власть в США: характер, содержание, тенденции. // Мировая экономика и международные отношения. - 2001. №6 С.65.. Президент, а вместе с ним и исполнительная власть в целом, приобрели наибольшее влияние в 60-е - начале 70-х годов, когда глава государства присвоил себе очень широкие, не санкционированные конституцией военные полномочия. Возникла опасность для демократической модели разделения властей. Последующие события показали, однако, что заложенный в конституции механизм «сдержек и противовесов» заключал в себе реальную и эффективную способность восстановления необходимого по демократическим меркам баланса властей. Законодатели приняли закон о военных полномочиях Конгресса и акт о контроле за президентскими удержаниями из бюджета, которые восстановили равновесие властей в ключевых сферах внутренней и внешней политики. Особое значение для восстановления баланса двух важнейших ветвей государственной власти имело расследование Конгрессом антиконституционных действий президента Никсона, вынудившее главу государства уйти в отставку.

Ряд американских авторов приходят к выводу, что расширение полномочий законодательной ветви серьезно нарушило традиционную схему разделения властей и что в последней четверти XX в. в США стала утверждаться модель «имперского Конгресса». Подобное мнение представляется явным преувеличением. Полномочия Конгресса в новейшее время, особенно в последней четверти XX столетия, расширились, но в XX в. существенно расширились и полномочия исполнительной власти (необходимо отметить, что возможности президентской власти, ограниченные в 70-е годы, были в большей мере восстановлены в 80-е - в период правления Рейгана). Другое дело, что полномочия законодательной ветви, с одной стороны, и исполнительной власти, с другой, расширялись неравномерно и неодновременно. Полномочия исполнительной власти, в первую очередь президента, расширялись, как правило, в кризисные эпохи, а в посткризисные законодательная власть брала реванш, пытаясь, и не без успеха, восстановить равновесие двух главных ветвей государства. В целом же взаимоотношения двух ветвей власти находились в состоянии динамичного равновесия, означающего, что возвышение одной ветви неизменно вызывало к жизни контртенденцию расширения полномочий другой ветви, так что предусмотренный отцами-основателями США принцип баланса властей восстанавливался.

В новейшее время при всех перипетиях и нюансах позиция демократических институтов, норм и традиций в США не только сохранилась, но и определенно упрочилась. Но превратились ли Соединенные Штаты в образцовую демократию? Представляется, что положительный ответ на этот вопрос, по меньшей мере, дискуссионен. Действительно, в соответствии с каноническими определениями, демократия означает непосредственное управление народом делами общества и государства и, безусловно, равные реальные возможности (а не только формальные права) доступа всех граждан к политической власти. В свое время А. Линкольн выразил суть демократии в емкой формулировке «правление народа, посредством народа и для народа». Говорить о ее практической реализации в США невозможно, согласно же отстаиваемой в данной статье концепции, политическая власть в современной Америке может быть определена как система демократического элитизма, сохраняющая преимущества верхних слоев общества и элит в политическом управлении Согрин В. В. Политическая власть в США: характер, содержание, тенденции. // Мировая экономика и международные отношения. - 2001. №6 С.65.

.

К исходу 70-х гг. определилось банкротство традиционных методов управления страной, решения политических, социальных и экономических проблем. Образовался новый тупик, которым умело, воспользовалось набиравшее силу консервативное движение. Оно возникло в ответ на выступления социального протеста 60-х гг., как реакция на «поствьетнамский синдром», стремление «возродить» американские ценности на новой базе. Волна этого движения вынесла на политическую сцену Рональда Рейгана.

Ситуация изменилась в 1980 г. Все предыдущие президенты - и Никсон, и Форд, и Картер - вызывали глубокое разочарование в обществе. Престиж Америки неуклонно падал, замедлились темпы экономического развития. Американцы жаждали сильного лидера, который смог бы не только преодолеть кризис, но и был «одним из них». В этом случае тот имидж, который умел создавать себе Рейган, как нельзя лучше отвечал их настроениям.

На первый взгляд шансы Рейгана были невелики. Никто из крупных политиков не принимал всерьез его стремление занять президентское кресло. Однако в век телевидения каждый политик должен быть еще и лицедеем. Актерский талант лишь повышает шансы кандидата на победу. Американцы поверили высокому, красивому мужчине, который всем своим поведением показывал, что он такой же, как они, что он не знает, что делается в Белом доме, но хочет разобраться в этом и сделать все по своему, т.е. так, как сделал каждый бы из них.

В 1965-1966 году он баллотировался на пост губернатора Калифорнии.

За 8 лет пребывания Рейгана на посту губернатора Калифорнии в его стиле руководства и в содержании политики выявились многие характерные черты, которые позже характеризовали его президентство. Он возглавлял исполнительную власть как председатель наблюдательного совета, подчеркивал свои консервативные принципы, умел установить приоритеты, но не вмешивался в частности администрации и законодательного процесса. Губернатор повторно обращался прямо к избирателям, чтобы оказывать, таким образом, давление на обе палаты законодательной власти.

В 1976 г. Он с 111 голосами (из 2257) на республиканском съезде проиграл президенту Джералду Форду выдвижение, в 1980 г. Он выиграл 29 из 34 туров и добился успеха на партийном конгрессе.

Его энергичная манера и целая лавина кадровых и политических деловых решений в первые месяцы после избрания усилили впечатление общественности, что с вступлением в должность нового президента пришел политический поворот, даже разразилась «консервативная революция». Что, прежде всего, удалось Рейгану, так это восстановить утерянную веру в институт президента как институт, в котором формируется и проводится национальная политика. В одном интервью с «Фоген» президент объяснил, что метод его руководства состоит в окружении себя выдающимися личностями, сохранении авторитета и невмешательстве, пока его политика проводится правильно. Действительно, президент был отключен от ежедневного административного хода событий, что сначала превосходно функционировало, но на втором сроке привело к скандалу Иран-контрас, который ясно показал, что президент не является больше хозяином Белого дома.

В первый срок пребывания в должности президент был окружен двумя кольцами советников. Внутреннее кольцо составила так называемая тройка, а именно: Джеймс Бейкер как начальник штаба, Эдвард Миз, шеф кабинета, и Майкл Дивер, ответственный за связи с общественностью. Второе кольцо состояло из тех, докладывал тройке, но сам не имел доступа к президенту.

Авторитет президента и его института страдал из-за аферы Иран-контрас, краха биржи в октябре 1987 г. И стремительно возрастающего дефицита бюджета и внешней торговли. Начальник штаба Дональд Рейган вынужден был, в конце концов, уйти в отставку, и был заменен политически опытным бывшим лидером республиканского большинства в сенате Говардом Бейкером.

В белом доме в законодательном бюро по связям Рейган собрал профессиональную команду, которая во главе с Максом Фридерсдорфом вначале чрезвычайно эффективно умела обходиться с парламентом. Удалось сделать в обеих палатах независимую от партии коалицию голосования, которая поддерживала экономическую и социальную политику Рейгана, но, прежде всего, его проекты бюджета. С самого начала Рейган, и его сотрудники умело связали друг с другом прямое воздействие на Конгресс и косвенное давление на парламент посредством мобилизации общественности. Первые 6 месяцев правления Рейгана были отлажены захватывающими дух успехами в Конгрессе. Однако эта коалиция голосования распалась скоро вследствие грозящего дефицита бюджета и начинающегося глубокого экономического кризиса. Во второй срок своего президентства Рейган старался сохранить успехи голосования первых лет. Он вовсе не стал самым преуспевающим законодателем после Ф.Д. Рузвельта и Л.Б. Джонсона, как это утверждала легенда, созданная консервативными журналистами в первый год президентства Рейгана. Более того, он занимает предпоследнее место среди семи президентов с 1953 г. Относительно поддержки в Конгрессе.

Его первоначальные успехи в экономической и социальной политике в Конгрессе производили впечатление «консервативной революции» Рейгана.

Ядро этой провозглашенной революции составляла «рейганомика», ориентированная на предложение экономической проблемы 70-х годов. Согласно ей должны были быть значительно снижены налоги, предложены возможности амортизации и вычеркнуты или упрощены, препятствующие инвестициям государственные предписания, чтобы вызвать рост экономики. Потери доходов должны были быть краткосрочно предотвращены экономией на социальных программах, а долгосрочные - покрываться увеличением доходов из расширяющегося народного хозяйства.

Налоговая квота действительно снизилась для большинства налогоплательщиков. Однако еще при Рейгане было предпринято 13 повышений налогов, которые отменили почти четверть сокращений налогов.

Администрация Рейгана успешно боролась с инфляцией и безработицей. Индекс инфляции снизился с 12,5% в 1980 г. до 4,5% в 1988 г

Квота безработных в этот же период опустилась с 7 до 5,4%. Было создано 18 миллионов новых рабочих мест.

В то же время, вопреки обещаниям, значительно увеличились федеральные расходы, а дефицит бюджета временами полностью выходил из-под контроля. В 1986 г. он достиг рекордной отметки в 221 млрд. долларов. Государственный долг страны вырос в 2,5 раза и приблизился к 3 триллионам долларов.

Во многом такая картина была следствием огромного повышения военных расходов.

Совершенно в духе консервативной политики было огромное повышение военных расходов, направленных против Советского Союза. Так же и здесь, еще при Картере началась беспримерная программа вооружения, которой нужно было встретить советскую угрозу, поставить на место «пятерню зла» (так Рейган публично назвал Советский Союз). Президент представил также полную свободу действиям секретных служб, особенно в ЦРУ под руководством Уильяма Кейси, в стимулировании сопротивления в сфере советского влияния и поддержке антикоммунистических партизанских сил в «третьем мире». Только после того как американский военный вес повысился по отношению к Советскому Союзу - прежде всего благодаря начавшемуся с 1983 г. размещению ракет средней дальности в Западной Европе, Рейган смог во время своего второго срока пребывания на посту президента вести с Советским Союзом переговоры с позиции силы. Последовали 4 конференции на высшем уровне, заключение договора о РСМД.

Из-за высоких темпов вооружения резко изменилось общественное мнение, и тревога за огромные дефициты бюджета, которые привели к взрывообразному росту государственных долгов, все больше определяло все области политики, в том числе и политику обороны.

Борьба за власть с Советским Союзом была выиграна, потому, что пришедший в 1985 г. к правлению М. Горбачев закончил свою экспансионистскую политику. Эта победа в большей степени подарена Горбачевым, чем завоевана. Остальные достижения во внешней политике происходили, в основном, посредством символических акций, как например, вторжение на маленький остров Гренада в 1983 г., которое должно было положить конец влиянию Кубы на Карибском море, и воздушная бомбардировка Ливии в 1988 г. как мера показания обвиненной в терроризме страны. При этом американская внешняя политика в основном осталась гибкой и прагматичной, как показал быстрый вывод американских войск из Бейрута после покушения с применением бомбы, в котором было убито 200 американских солдат. Как раз в сфере внешней политики конкурировали различные политические институты, такие как Совет Национальной Безопасности, министерство иностранных дел, министерство обороны, ЦРУ и сотрудники Белого дома. Именно эта ситуация сделала возможной аферу Иран-контрас, о которой стало известно в 1986 г. благодаря иностранным сообщениям в прессе. Вопреки возражениям министра иностранных дел Джорджа Шульца и министра обороны Каспара Вайнберга США тайно поставляли оружие и боеприпасы Ирану, который с 1980 г. вел войну против Ирака.

В скандале, получившем по аналогии с уотергейтским название «ирангейт» нас интересует лишь тот его аспект, который связан с ролью, сыгранной лично Рейгана, и с созданными им условиями, способствовавшими происшедшему. Целью было, таким образом освободить 53 американских заложника, захваченных иранскими экстремистами. Освобождены они были через 15 месяцев, в день вступления Р. Рейгана на президентский пост. Болезненность этой темы для американцев с тех пор не ослабла, поскольку на протяжении ряда лет в различных странах Ближнего Востока были похищены несколько американских граждан, и их судьба волновала многих соотечественников. Летом и осенью 1986 г. несколько американцев удалось вызволить, и их возвращение широко освещалось в прессе.

В начале ноября 1986 г. оппозиционные к режиму Аятоллы Хомейни иранские политические силы распространили листовки, обвиняющие режим в тайном сотрудничестве с США. Подробности факта сотрудничества были опубликованы бейрутским еженедельником «Аль шираа»1¹ Американские президенты (Под ред. Хайдекинга), Р-на-Д.,1997.С.329. - США передали, включая ракеты, запасные части к истребителям, боеприпасы и другие виды военного снаряжения в расчете на получение содействия Ирана в деле освобождения американских граждан ливанскими экстремистами: группировками «Хезболлах» или «Партия бога», находившиеся в Ливане. Стоимость переданного оружия и военного снаряжения, согласно опубликованным данным, составила 30-40 млн. долларов. Достоянием мировой общественности стал и факт тайного посещения Тегерана тогдашним помощником Рейгана по вопросам национальной безопасности Р. Макфарлейном, которого сопровождали несколько других сотрудников Совета национальной безопасности США, включая подполковника Оливера Норта, заместителя директора Военно-политического бюро Совета национальной безопасности, ответственного за проведение секретной операции. Именно Норту принадлежала идея направлять средства, вырученные от торговли оружием никарагуанским «контрас».

Учитывая травматический опыт уотергейтской истории, Конгресс опасался процесса по смещению с должности все еще популярного президента, который восстановил веру Америки в себя. Демократический депутат Шредер А. говорил в этой связи о «тефлоновом президентстве» Американские президенты (Под ред. Хайдекинга), Р-на-Д.,1997.С.329.

Рейгана, с которого соскальзывают все плохие известия.

Рейган демонстративно держался в стороне от социально-моральных вопросов, как например, допуск утренней молитвы в государственных школах или запрет абортов. Эмоции, тянущиеся в этих конфликтных вопросах, могли бы легко привести к поляризации и поставить под угрозу экономическую и социальную политику в Конгрессе.

Хотя Рейган способствовал убеждению общественности в том, что федеральное правительство способно решать актуальные проблемы, он, однако, оживил институт президентства и показал, что политическая система реагирует на президента.

Консервативная претензия, как ее риторически блестяще представил Рейган, не осуществилась, проявляется во многих аспектах: социальное государство «нового курса» по-прежнему существовало, концепция Рейгана «новой федерации» по существу провалилась. Социально-моральные вопросы, стоящие на самом верху повестки дня «новых правых», небыли приняты Рейганом. В вопросах гражданских прав, эмансипации женщин и контроля над рождаемостью, американская общественность осталась либеральной.

Начало работы конгресса 100-го созыва показало, что прогнозы, предсказывающие обострение отношений Белого дома с Капитолием, оправдались. На страницах американской печати замелькало слово «вето». Речь идет не только о президентском вето (запрете), уже наложенном на два законопроекта и преодоленном повторными голосованиями в конгрессе, но о «стратегии вето», взятой на вооружение администрацией, поскольку поддержка, оказываемая ей законодателями, после выборов 1986 г. И «ирангейтских» событий значительно ослабла. Первое столкновение произошло, когда Р. Рейган наложил вето на законопроект о содержании в чистоте водных ресурсов страны. Обе палаты преодолели его.

Второе президентское вето было наложено в конце марта 1987 г. на законопроект о развитии автодорожной сети. Сам по себе этот билль, выделяющий на строительство, ремонт и обслуживание автомобильных трасс страны 88млрд. долл., не является эпохальным событием. Он финансирует около 100 крупных проектов по созданию сети шоссейных дорог в округах и штатах, что и обеспечивает ему активную поддержку в Капитолии. Однако вопреки этому обстоятельству, а также рекомендациям некоторых своих советников администрация объявила законопроект «расточительным» и развернула вокруг него кампанию, превратив результаты предстоявшего голосования в пробу сил и политического влияния в Капитолии. Перед самым голосованием Рейган выступил с речью, пустив в ход престиж президентства и личное обаяние, столь безотказно служившее ему в прошлом. Итогом всех усилий стало сокрушительное поражение Рейгана в сенате, где при соотношении сил 67:33 вето президента было преодолено.

Но, вернемся к проблеме кризиса и рассмотрим его поподробнее.

Ближневосточное направление внешней политики Белого дома потерпело провал. Белый дом официально заявил о «нейтралитете» в Ирано-Иракском конфликте. Более того, президент призывал союзников США не поддерживать никаких контактов с Ираном в военной сфере. Кампания ненависти, развязанная духовным лидером Ирана Аятоллой Хомейни, объявившим США «врагом номер один».

Однако официальная версия была изложена руководящим деятелям конгресса США. Контр-адмирал, помощник президента по национальной безопасности Дж. Пойндекстер сообщил законодателям, что США, решившись на такой шаг, стремились установить «рабочий контакт с умеренными силами в Иране, остановить терроризм в этой стране и добиться освобождения похищенных американцев». Выступивший на этой встрече президент Рейган заявил, что администрация не нарушила никаких законов и не вступала в переговоры с террористами. Целью этой тайной операции, сказал он, была реализация стратегических задач США на Ближнем Востоке. Официальное разъяснение законодателей не удовлетворило. Более того, в действиях администрации ими были усмотрены явные нарушения ряда законов принятых в последние годы в частности Закона 1976 г. о контроле над экспортом оружия, требующего от правительства США согласования с конгрессом всех случаев экспорта «значительного количества» военного снаряжения, а также Закона 1979 г. об экспорте, категорически запрещающего экспорт военного снаряжения в любую страну, проповедующую и практикующую терроризм. Президенту Рейгану напомнили, что в 1985 г. именно он отнес Иран к таким странам.

Информация об официальной версии администрации, попавшая на страницы прессы, вызвала волну возмущения и в союзных с США странах Западной Европы, напомнивших администрации, что именно она категорически настаивала на соблюдении эмбарго на поставки оружия Ирану и требовала ни при каких обстоятельствах не поддаваться шантажу террористов и не вступать с ними в переговоры по вопросу об освобождении заложников. С осуждением действий администрации выступили даже два бывших президента страны - Дж. Форд и Дж. Картер; выразил несогласие с политикой президента Рейгана в Иране и государственный секретарь США Дж. Шульц, но и в этом неординарном случае, как не раз уже случалось в прошлом, основной мишенью возмущенных критиков, виновниками происшедшего оказывались ведущие сотрудники аппарата Белого дома и Совета национальной безопасности, ведающие «деталями», но не сам президент. «Он не получал столь необходимой ему помощи от аппарата Белого дома, - писал, в частности, Дж. Рестон, - они знают о его слабых местах лучше, чем кто-либо, но, пытаясь заменить его своей «помощью», они удваивают и утраивают его проблемы». Иванян Э. А. Рональд Рейган - Хроника жизни и времени. М, 1991. - С. 379.

Расследованием этого скандала занимались Специальная комиссия и комиссия Конгресса, которые представили документы, доказывающие противозаконность этой аферы и выявили главных виновников в лице полковника Оливера Норта и его непосредственного начальника Дж. М. Пойндекстера.

Таким образом, конгресс не смог доказать непосредственного участия в этом президента.

Дальнейшее развитие событий продолжало накалять общественное возмущение: оказалось, что суммы, выплаченные Ираном за полученное оружие и военное снаряжение, выносились на специальный счет в одном из швейцарских банков, откуда они затем перечислялись (или, во всяком случае, должны были перечисляться) никарагуанским контрас в обход американских законов и решений конгресса. «Мог ли президент не знать об этих операциях его ближайших сотрудников?» Президентская отстраненность от руководства государственной машиной, и его безответственность были в одинаковой степени основанием, для серьезной обеспокоенности будущим развитием событий в оставшиеся два года его пребывания в Белом доме - такого убеждения придерживались многие. Проблема компетентности президента в вопросах внешней политики и степени его вовлеченности в процесс принятия внешнеполитических решений, поднятая в связи с «ирангейтом», связывалась теперь напрямую и с результатами встречи на высшем уровне в Рейкьявике.

Личная замешанность президента в скандальную сделку с Ираном не вызывала сомнения даже у тех американцев, которые годами приучались к мысли об отрешенности Рейгана от повседневного управления государственными делами. К началу декабря 1986 г. популярность Рейгана снизилась до 57%, а 80% опрошенных американцев высказали убеждение, что президент знает о деле «Иран-контрас» больше, чем готов признать.

Р. Макфарлейн, признавший ошибочность решения о поставках оружия и военного снаряжения Ирану, был назван Д. Риганом основным инициатором этого решения, человеком, достоянным наказания.

Президент не решался на открытое признание своей вины в принятии решения, но и не предпринимал никаких попыток возложить ответственность на кого-либо из своих советников. Однако в окружении президента поговаривали, что Ненси Рейган уже наметила нескольких «козлов отпущения» и приступила к целенаправленной обработке мужа: «на заклание» ею отдавались Д. Риган, Дж. Пойндекстер, О. Норт и, возможно даже, директор ЦРУ У. Кейси. Первыми были отправлены в отставку Дж. Пойндекстер и О. Норт. А вслед за решением Рейгана об увольнении в отставку этих лиц было принято еще одно решение Белого дома - о создании президентской комиссии во главе с сенатором Дж. Тауэром, которой поручалось провести расследование обстоятельств «ирангейта» и степени ответственности официальных лиц администрации за нарушение законов США.

Белый дом пошел на очередную подтасовку, призванную в первую очередь обелить президента. Выступая перед конгрессменами, министр юстиции и ближайший советник, и друг Рейгана Э. Миз заявил, что если президент и давал соглашение на первую поставку оружия Ирану, то это произошло, скорее всего, когда он находился под влиянием анестезирующих средств, введенных во время операции в госпитале Бетесды.

Ничуть не снизили накала страстей поступившие в печать сведения о том, что никарагуанским контрас не досталось ни единого цента из сумм, переведенных швейцарским банком, а что они осели на личных счетах участников операции с американской и иранской стороны и даже были использованы для финансирования избирательной кампании ряда конгрессменов.

Рейган признал, что был в курсе всей этой аферы, но категорически отрицал свою причастность к «тайной финансовой поддержке контрас». Кажется, Рейган не осознавал, сколь непринятые последствия будет иметь для него афера «Иран-Контрас». В столице стали поговаривать о том, что 75-летний возраст уже серьезно сказывается на способности президента даже не руководить страной, а хотя бы держать под контролем подотчетных ему ведомств и лиц. Союзники Рейгана среди членов конгресса настойчиво рекомендовали ему резко активизировать государственную деятельность по нескольким направлениям, включая принятие экстренных мер по борьбе с дефицитом внешнеторгового баланса, упорядочение взаимоотношений с европейскими союзниками и продвижение в переговорах с Советским Союзом по вопросам контроля над вооружением.

«Мы не можем позволить и не позволим, чтобы это (т.е. «ирангейт» - Э.И.) помешала нам продолжать управлять страной», Иванян Э.А. Рональд Рейган - Хроника жизни и времени. М, 1991. - заявил президент в декабре 1987 г. блеснув знакомой всем улыбкой. Но «Ирангейт» нанес серьезный удар по репутации рейгановской администрации.

Как уже упоминалось, этот скандал сравнивают с Уотергейтом, который привел к отставке президента Р. Никсона в августе 1974 г. Правда, как отмечали американские обозреватели, кризис в связи с делом «Иран-контрас» серьезнее, чем Уотергейт, не только потому, что связан с обманом американского народа и союзников США, но и потому, что укладывается в рамки имперского правления президентской власти, которая игнорировала или нарушала законы всякий раз, когда это служило ее целям.

Под градом разоблачений Рейган признал 6 декабря 1986 г. в радиообращении к стране, что в политике администрации были «допущены ошибки» в отношениях с Ираном. Афера с противозаконной в условиях эмбарго продажей - передачей оружия по цепочке «США - Израиль - Иран-контрас» показала, что подчиненный президенту Совет национальной безопасности давно превратился в административно-координирующего органа в учреждение по разработке и осуществлению важных направлений внешней политики в обход американского законодательства и Капитолия.

Начавшееся в комитете конгресса расследование дела «Иран-Контрас» продемонстрировало не только глубину нового «кризиса доверия». Оно показало несогласие значительной части американских политических верхов с внешней политикой республиканской администрации, которое отражалось в подходе к переговорам с СССР, в кампании дезинформации и бомбардировках Ливии, в необъявленных войнах против Никарагуа и Афганистана, в безрассудном уповании на «дипломатию канонерок» в Персидском заливе.

С 1982 по 1985 гг. конгресс принял 5 поправок Боуленда, направленных, впрочем, не на медленное полное прекращение помощи контрас, а на ее ограничение и сокращение вопреки воле президента.

Президенту предстояло произнести послание о положении страны, что и было сделано на совместном заседании обеих палат конгресса 27 января 1987 г.

Однако в Рейгане не чувствовалось его былой энергии, а в его планах на будущее отсутствовали конкретные идеи.

Начало работы конгресса 100-го созыва показало, что прогнозы, предсказывающие обострение Белого дома с Капитолием, оправдались. На страницах американской печати замелькало слово «вето». Речь идёт не только о президентском вето (запрете), уже наложенном на два законопроекта и преодолённом повторными голосованиями в конгрессе, но о

«стратегическом вето», взятой на вооружение администрацией, поскольку поддержка, оказываемая ей законодателями, после выборов 1986 г. и «ирангейтских» событий значительно ослабла.

Первое столкновение произошло, когда Р.Рейган наложил вето на законопроект о содержании в чистоте водных ресурсов страны. Обе палаты преодолели его.

Второе президентское вето было наложено в конце марта 1987г. на законопроект о развитии автодорожной сети. Сам по себе этот билль, выделяющий на строительство, ремонт и обслуживание автомобильных трасс страны 88 млрд. долл., не является эпохальным событием. Он финансирует около 100 крупных проектов по созданию сети шоссейных дорог в округах и штатах, что обеспечивает ему активную поддержку в Капитолии. Однако вопреки этому обстоятельству, а также рекомендациям некоторых своих советников администрация объявила проект расточительным и развернула вокруг него кампанию, превратив результаты предстоящего голосования в пробу сил и политического влияния в Капитолии. Перед самым голосованием Рейган выступил с речью, пустив ход престиж президентства и обаяние, столь безотказно служившее ему в прошлом. Итогом всех усилий стало сокрушительное поражение Рейгана в сенате, где при соотношении сил 67:33 вето президента было преодолено.