Формирование российского института многопартийности

Размещено на http://www.allbest.ru/

34

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

политическая многопартийность плюрализм

• Введение
• Глава 1. Политический плюрализм
• 1.1 Конституционное закрепление принципов политического плюрализма и многопартийности
• 1.2 Становление многопартийности в России
• Глава 2. Особенности многопартийной системы РФ и зарубежных стран
• 2.1 Послекризисные проблемы многопартийной системы РФ
• 2.2 Зарубежный опыт регулирования многопартийных систем
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

В актуальности выбранной темы нет сомнений, так как, специфика формирования российского института многопартийности является результатом исторического процесса и эволюции отечественной политики. К конкретным факторам, предопределившим российскую партийную систему можно отнести условия генезиса политических партий, тип политической культуры, особенности организации власти в России. Исторический анализ появления и развития института многопартийности в России позволяет выделить ее специфические черты. В отличие от западноевропейских стран, политические партии в России стали формироваться со значительным опозданием (примерно на 50 - 80 лет), причем сам этот весьма сложный процесс происходил в предельно сжатые сроки.

Политические партии в России, в отличие от других государств, особенно европейских, формировались, зарождались не «снизу», а создавались, даже насаждались интеллигенцией «сверху». Разрабатываемые отдельными, так называемыми отцами демократии, многообразная идеология и программы действий партий носили как правило, абстрактно -теоретический характер, сравнительно слабо сочетались с общественными потребностями развития государственности вообще, а тем более с интересами различных классов, социальных страт и профессиональных групп, в частности. «Интеллигентный» характер, политических партий в России обусловил высокую степень конфликтности в отношениях между ними, так как каждая из них претендовала на монополию собственного варианта национального развития, считая, да и в настоящее признавая истиной только собственную позицию, отвергая другие, не задумываясь над тем, каким образом объединить усилия, интересы государства, граждан, общества.

Резкий рывок от монополии одной партии к политическому плюрализму и многопартийности повлек за собой возникновение бессистемной, не опирающейся на историко-правовую базу, множественности однодневных политических партий и движений, что не могло, да и не должно было политическую систему превратить по настоящему в многопартийную. Основной причиной указанного следует признать недостаточно последовательное проведение демократических реформ начала 90-х в законодательной сфере и отсутствие желания разобраться с имевшими место традициями, обычаями, особенностями создания и действия политической системы России, Советского Союза, положительным, приемлемым для

России опыта функционирования политических партий за рубежом. Наспех, без должного прогнозирования созданное законодательство не смогло стать юридической базой для создания дееспособных, массовых политических партий, нацеленных на обеспечение государственных интересов, отвечающих чаяниям подавляющей части граждан Российской Федерации. Целью исследования является обоснование актуальности, важности правовой регламентации деятельности политических партий, функционирования института многопартийности.

Для достижения указанных целей исследования поставлены следующие задачи:

- раскрыть содержание конституционно-правового статуса политических партий и механизма функционирования института многопартийности;

- определить и раскрыть содержание основных требований, предъявляемых к классификации политических партий;

- осуществить историко-правовой анализ сущности многопартийной системы в РФ и за рубежом.

Объект исследования - современная российская многопартийность.

Предмет исследования - процесс развития многопартийности в современной России.

Глава 1. Политический плюрализм

1.1 Конституционное закрепление принципов политического плюрализма и многопартийности

Под многопартийностью в науке чаще всего понимается наличие в обществе двух и более партий. Исследователи классифицируют их по разным основаниям. По идеологическому признаку партии бывают либеральные, консервативные, социал-демократические, коммунистические, фашистские и др. Либеральные и консервативные партии отстаивают ценности свободы и достоинства личности, идею естественных, неотчуждаемых прав человека, его ответственность перед самим собой и обществом. Они выступают за активизацию крупного частного сектора, ограниченное вмешательство государства в экономическую жизнь, проведение социальной политики в пользу нетрудоспособных слоев общества. Однако, в отличие от либеральных, консервативные партии подчеркивают свою приверженность традиционным ценностям. К ним относятся: закон, порядок, дисциплина, стабильность, семья, нация, сильное иерархическое государство.Социал-демократические партии отстаивают ценности демократического социализма: свободу, солидарность, справедливость. В экономической сфере они выступают за плюрализм форм собственности, среди которых большое место наряду с частной занимает государственная собственность; в политической -- за правовое государство, политический плюрализм, постепенное устранение классовых привилегий, консенсус при разрешении спорных вопросов; в социальной -- за перераспределение доходов в пользу малоимущих, создание достойных человека условий жизни и труда.Одни коммунистические партии сегодня примыкают по своим идейно-теоретическим воззрениям к социал-демократам. Они отказались от идеи диктатуры пролетариата и ориентируются на эволюционный путь перехода к социализму. Другие -- по-прежнему отстаивают идеи революционного переустройства общества, применения насилия к противникам революционных преобразований.

Фашистские партии ориентированы на политическое и идейное принуждение человека во имя идеалов нации и государства. Фашистская политико-идеологическая доктрина включает идеи расового неравенства и превосходства одной нации над другими, тоталитарного государства, безграничной власти вождя, культа войны и насилия, пренебрежительного отношения к человеку.

По типу политической программы различают левые партии (коммунистические, социалистические), защищающие интересы социальных низов; правые партии (либеральные, консервативные), защищающие интересы высшего класса; центристские партии (социал-демократические), защищающие преимущественно средний класс. Подчеркнем, что в настоящее время многие партии стали утрачивать свой сугубо классовый характер и провозгласили себя «народными партиями» (или партиями «для всех»). Они стремятся разработать такую предвыборную программу, за которую бы проголосовало большинство избирателей.

По организационному признаку партии подразделяются на массовые и кадровые. Массовые партии -- многочисленные объединения со сложной организационной структурой, постоянным членством. Кадровые формируются вокруг группы лидеров и характеризуются аморфностью партийной организации, отсутствием фиксированного членства.

По отношению к проводимой политике различают правящие партии и партии оппозиционные (от лат. opposi-tio -- противопоставление).

Подчеркнем, что партии как добровольные политические организации выступают посредниками между обществом и государством. Наиболее полно и конкретно эта роль проявляется в их функциях.

Означает ли сказанное, что, чем больше в стране политических партий, тем более она демократична? Практика избирательных систем показывает, что, несмотря на множественность политических партий, лишь некоторые из них имеют шансы победить на выборах. Обычно соперничают и завоевывают парламентские места наиболее влиятельные партии. Между ними складываются определенные отношения -- механизм взаимодействия и борьбы партий за власть и ее реализацию. Он получил название системы партийной власти, или партийной системы. По образному выражению французского политолога М. Дюверже, партийная система -- стабильный ансамбль партий, длительное время принимающих участие в дележе и осуществлении власти.Какая партийная система нужна России? // Пресс-выпуск ВЦИОМ. № 374. 2010. 13 января (wciom.ru/novosti/press-vypuski/press-vypusk/single/2205.html).

В настоящее время в демократических странах сложилось два типа партийных систем: двухпартийная и многопартийная.

Двухпартийная система та, при которой реальную борьбу за власть ведут только две партии. Причем одна обеспечивает себе большинство голосов избирателей и становится партией большинства в парламенте, а другая заседает в нем на правах партии меньшинства. Права меньшинства не только не уменьшаются, но, напротив, защищаются сложившимися традициями и нормативными документами. Например, во время проведения парламентских дебатов партия меньшинства может выступать по тому или иному вопросу, участвовать в голосовании и др. Двухпартийная система обычно базируется на мажоритарном избирательном законе. Классическим примером двухпартийной системы являются США, где из множества политических партий только две -- республиканская и демократическая -- попеременно побеждают на выборах.

Многопартийная система складывается чаще всего под влиянием пропорциональной избирательной системы. Здесь за победу в выборах борются несколько (не менее трех) од-нопорядковых по своему влиянию партий. Раздробленность политических сил приводит к необходимости поиска компромисса (от лат. compromissum -- соглашение, достигнутое путем уступок) и объединения. Образуются партийные блоки (например, во Франции) и межпартийные коалиции (например, в Нидерландах, Финляндии). Последние иногда насчитывают 5--6 партий, которые, сложив голоса своих представителей в парламенте, обретают большинство.

В ряде стран (Япония, Швеция, Дания) установилась многопартийная система с одной доминирующей партией. Суть ее в том, что в выборах принимают участие 4--5 партий, однако лишь одной из них избиратели отдают предпочтение -- 30--50% голосов (остальные набирают по 10-- 12% голосов). Эта партия становится доминирующей в парламенте и правительстве и может долгое время находиться у власти.

Подчеркнем, что многопартийную систему с доминирующей партией нельзя отождествлять с однопартийной системой, той, где монопольное право на власть имеет только одна партия (например, КПСС до 1990 г.). Существует «замаскированная» однопартийность (например, в бывших социалистических странах Восточной Европы: СССР, Польше, ГДР и современном Китае). При такой системе некоторые партии хотя и допускаются к политической жизни, тем не менее являются проводниками воли правящей партии и не соперничают в борьбе за власть. Однопартийные системы обычно действуют в условиях тоталитарных и авторитарных режимов. Следовательно, только двух- и многопартийные системы могут преодолевать монополию одной партии на власть и добиваться через конкурентную борьбу с соперниками победы и большинства в парламенте. В парламентских республиках (ФРГ) и парламентских монархиях (Великобритания) партия большинства формирует правительство и через него проводит собственный политический курс. В президентских республиках правительство формируется, как правило, из той партии, к которой примыкает сам президент.

В России Президент назначает, как вы знаете, Председателя Правительства с согласия Государственной Думы. При выборе кандидатуры он должен принимать во внимание партийный состав Думы, чтобы избежать конфронтации с ней и, как следствие, политического кризиса. Не случайно в президентских республиках наиболее острая предвыборная борьба ведется именно за президентское кресло.

Партии обычно занимают разные позиции по отношению к проводимой правительственной политике. Те из них, которые составляют меньшинство в парламенте или проиграли на выборах, выступают в роли оппозиции. Конструктивная оппозиция критикует все то, с чем не согласна, и поддерживает то, что считает правильным в деятельности правительства. Она является противовесом правящей элите и сдерживает ее от непродуманных решений. Тем самым конструктивная оппозиция играет положительную роль в жизни общества Павликова О. Больше членов - меньше партий. Минимальная численность партий будет увеличена до 100 тысяч человек // Газета. 2008. 31 октября (www.gzt.ru/politics/2008/10/30/223017.html)..

1.2 Становление многопартийности в России

Политическая жизнь России отличается нестабильностью и своеобразием. Страна переживает переходный период своей истории, главное содержание которого состоит в окончательном преобразовании отголосков тоталитарной политической системы со всеми ее институтами, структурами и отношениями в совершенно новую политическую систему независимо от того, как ее называть - демократической, квазидемократической, авторитарной, президентской и т.д. Очевидно, что и партийная система, которая на наших глазах формируется, не может не носить переходный характер: образуются новые партии, распадаются существующие, возникают неожиданные блоки и коалиции.

Отечественный опыт показал, что длительная монополизация властных функций одной партией крайне отрицательно сказывается на обществе: сковывается демократия, народ отчуждается от власти, а власть -- от народа, устраняется возможность соревновательности в политической жизни и т.д. Монополия на власть создает простор для произвола, часто развращает носителей властных полномочий и в конечном итоге разрушает гражданское общество. Однако не следует идеализировать многопартийную систему. В ней тоже есть свои слабости и недостатки, и это отмечают зарубежные политологи, изучавшие ее в течение многих лет изнутри. И все-таки надежды и перспективы демократизации общества сегодня во многом связываются именно с многопартийностью.

Процесс формирования многопартийности в обществе, которое не знакомо с опытом демократического развития и не имеет развитых демократических традиций, не может быть простым и безболезненным. Несостоятельными оказались надежды на то, что многопартийность можно внедрить сразу, скажем, после публикации Закона СССР «об общественных объединениях». Этот закон лишь создал необходимую правовую основу для выхода на политическую арену уже существовавших организаций партийного типа и создания новых.

Генезис многопартийности в России проходит несколько этапов. Первый этап нередко условно называют "неформальной волной" (1986 - весна 1988 г.). Окончание этого этапа характеризуется становлением массовых политических движений. В то время КПСС сохраняла всю полноту политической и государственной власти.

Первоначально будущая многопартийность зарождалась в недрах массовых политических движений и лишь со второй половины 1990 года многопартийный режим политической системы обретает самостоятельный облик. Сложившаяся в это время политическая культура неформального общественно-политического движения имела элитарный характер. Итогом полутора годовой деятельности неформальных групп явилось фактическое признание их существования официальными властями, а достижением стало формирование устойчивого ядра лидеров и активистов (по экспертным оценкам -- около 1-1,5 тыс. человек).

Скачок в развитии оформившегося самодеятельного политического движения населения, так называемых "общественных инициатив", явился следствием изменения внутри - и внешнеполитического климата страны, связанного с попыткой части руководства КПСС осуществить новый поворот в реформах, ориентированный на большую либерализацию политической системы. Именно в это время происходит практически полная легализация "неформалов" в рамках объявленной осенью 1988 года ЦК КПСС политики "широкого общественного диалога". Неформальные организации получили реальный шанс расширить свое участие в политической жизни и деятельности. Индикатором новых веяний в советской политике того периода стали критические публикации в журналах и развертывание газетной кампании за перестройку, новые элементы в диалоге руководства страны с Западом, а также призывы М.С. Горбачева к созданию широкого общественного движения в поддержку реформ.

Волна "народофронтовского" движения в России сложилась в ходе массовых акций социального протеста весны-лета 1988 года и достигла своего апогея в 1989 году. В это время впервые удачно и широкомасштабно "неформалами" была использована официальная кампания - подготовка наказов XIX Всесоюзной партконференции. В Москве, в городах Поволжья, в Южно-Сахалинске прокатились многотысячные митинги по вопросам социальной справедливости, звучала мощная критика в адрес местных руководителей как "оплота антиперестроечных сил", предлагались альтернативные варианты по дальнейшей демократизации страны.

Показателем успешного использования в пропагандистских целях официальной массовой политической кампании явились подготовка и проведение выборов народных депутатов СССР. Сотни митингов сформировали постоянную аудиторию в сотни тысяч людей. Только в Москве эта аудитория насчитывала более 50 тысяч человек.К этому периоду относится появление первых "партий". Они являлись по сути теми же "неформальными" группами малой численности, которые возникли на основе провозглашения "клубами" и "группами" того, что они превращаются в партии.

1988-1990-е годы явились своеобразным бумом партийного строительства. Тогда же и стала прорастать реальная многопартийность. В ходе избирательных кампаний 1989-1990 годов "народные фронты" предпринимали усилия по развитию территориальных организаций в качестве опоры для расширения массовой базы в виде постояннодействующих митинговых активистов, инициативных групп избирательной направленности и различных форм самодеятельного народного контроля.

В конце 1990 - первой половине 1991 года сложились первые партии: Социал-демократическая партия РФ (СДПР), Республиканская партия РФ (РПРФ), Партия свободного труда (ПСТ), Либерально-демократическая партия Советского Союза, Российское христианско-демократическое движение (РХДД), Демократический союз, Крестьянская партия РФ и ряд других. По приблизительным оценкам экспертов, число политических организаций, принявших наименование "партия", составляло в СССР на январь 1990 года около 40. Своих лидеров эти партии получили зимой--весной 1991 года, когда началась подготовка к выборам Президента РФ, сложился первый эшелон фракций в Верховном Совете РФ, которые воспроизвели в том или ином виде партийное ядро этих организаций. Здесь прослеживается некая обратная логика в формировании партий, когда первоначально складывается руководство, которые затем ищет потенциальных членов и избирателей.

Принятие в октябре 1990 года Закона СССР "Об общественных объединениях" стимулировало следующий этап формирования партий. Этот этап начался в августе 1991 года.

Важно отметить, что до конца 1993 года выборы и формирование органов власти происходили не на многопартийной основе. Их анализ даже в первом приближении выявляет множество элементарных промахов как со стороны организаторов избирательного процесса (в т. ч. разработчиков соответствующей процедуры), так и его непосредственных участников, соревновавшихся за депутатские мандаты.

После выборов в Государственную думу и принятия Конституции Российской Федерации, статья 13 которой признает политическое многообразие, многопартийность, партии, казалось бы, получили реальную возможность влиять на государственную жизнь через своих представителей. Однако, как показала практика, эта возможность была практически сведена на «нет» отсутствием у партий из-за рыхлой организационной структуры возможности влиять на поведение своих членов-депутатов. В реальности политические партии зачастую оказались изолированы от механизма принятия государственных решений, получив минимальную возможность выработки и осуществления альтернативных программ общественного развития.

Таким образом, появление множества партий в России еще не свидетельствует о наличии многопартийной системы. Речь может идти лишь о ее становлении и законодательном оформлении. Серьезным препятствием на этом пути является отсутствие в обществе консенсуса по поводу базовых ценностей, идеалов и целей общественного развития. А нормальное функционирование многопартийности возможно лишь на базе признания и поддержки таких ценностей основными политическими силами общества. Нельзя представить себе чередование у власти партий, выступающих с диаметрально противоположных мировоззренческих и политических позиций: сегодня правит партия социалистической ориентации признающая господство общественной собственности на средство производства со всеми вытекающими отсюда последствиями, завтра ей на смену приходит партия противоположной ориентации, признающая только частную собственность, тоже со всеми вытекающими последствиями.

Глава 2. Особенности многопартийной системы РФ и зарубежных стран

2.1 Послекризисные проблемы многопартийной системы РФ

Экономический кризис поставил вопрос о дееспособности российской политической системы, сформированной в последнее десятилетие. Сторонники называют ее «суверенной демократией», противники - «управляемой демократией» и «авторитарным режимом». Составной, но далеко не главной частью этой системы являются политические партии, которые, однако, не пользуются значительным авторитетом. Только этим можно объяснить тот факт, что обвальное сокращение их количества в последние годы было воспринято обществом с полным безразличием. Если в 1999 году в России были зарегистрированы 139 партий, то в 2004-м их осталось 48, в 2005-м - 36, в 2008-м, когда российская экономика вступила в кризис, - 14 Данные Центральной избирательной комиссии РФ (ЦИК РФ) по состоянию на 17 ноября 2008 года, см.: www.cikrf.ru/politparty.. Число партий за десятилетие уменьшилось в десять раз, но никаких серьезных протестов по этому поводу со стороны россиян не последовало. Подобное поведение можно было бы объяснить общей пассивностью граждан, но такая точка зрения представляется поверхностной, ибо, когда россиян что-то по-настоящему «задевает», пробуждая протестные настроения, они реагируют эмоционально и решительно.

Доминирование «Единой России» в партийной системе не вызывает сомнений, причем оно даже усилилось после реформы избирательного законодательства 2004 года - отмены смешанной системы на выборах в Государственную Думу и перехода к пропорциональному избранию. Первоначально казалось, что эта реформа невыгодна «Единой России»: ведь на выборах 2003 года партия получила 37,57% голосов избирателей, и лишь из-за вступления в состав ее фракции абсолютного большинства депутатов, избранных по одномандатным округам, она смогла получить более двух третей мест в парламенте (конституционное большинство). Однако целый ряд факторов способствовал тому, что партия на выборах 2007 года заручилась поддержкой 64,3% избирателей, что, с учетом эффекта мультипликатора (часть партий не преодолела избирательный барьер, и их голоса были перераспределены между прошедшими в Думу), позволило «Единой России» сохранить конституционное большинство и даже увеличить численность своей фракции.

Во-первых, это фактор Путина: впервые в российской истории президент, причем чрезвычайно популярный, возглавил избирательный список партии, что резко повысило ее рейтинг и полностью консолидировало вокруг нее всю систему исполнительной власти. Разделения административного ресурса, на которое надеялась «Справедливая Россия», не произошло.

Во-вторых, это запрет на участие в выборах избирательных блоков: инновационных политических проектов, формировавшихся накануне выборов и часто выдвигавших яркие лозунги и популярных лидеров. Такими блоками были праволиберальный СПС в 1999 году и левонационалистическая «Родина» в 2003 году - лишь позднее они трансформировались в партии. Блоки могли преподнести электоральные сюрпризы и оттянуть на себя часть голосов.

В-третьих, это резкое сокращение участников избирательного процесса, которое способствовало уменьшению количества конкурентов «Единой России» в центристской части политического спектра. При этом речь идет как о ликвидации многочисленных партий, так и об отказе регистрировать новые партийные проекты. Такой отказ получили, в частности, оппозиционные партии: либеральный Российский народно-демократический союз бывшего премьер-министра Михаила Касьянова и националистическая «Великая Россия» одного из бывших лидеров «Родины», депутата Государственной Думы четвертого созыва Андрея Савельева. Если в 1995 году в выборах приняли участие 43 избирательных списка, то в 1999-м - 28, в 2003-м - 23, а в 2007-м - всего 11 Данные с сайта ЦИК РФ..

Ключевую роль в сокращении количества партий сыграли внесенные в законодательство поправки, устанавливающие минимальную численность их членов. Вначале, в 2001 году, она была определена в 10 тысяч человек, а в 2004-м резко повышена до 50 тысяч. Если к десятитысячному уровню значительная часть партий смогла адаптироваться, то после пятикратного увеличения «порога» их количество стало быстро сокращаться. Этому способствовало и резкое ужесточение правоприменительной практики - контроля над численностью партий со стороны регистрационных органов, представления которых о ликвидации партий неизменно удовлетворялись судами. При этом такое сокращение не вызвало особых протестов ни со стороны населения, ни со стороны абсолютного большинства партий. Известно лишь два случая серьезных попыток ликвидируемых партий отстоять свое право на существование. Первую такую попытку предприняла леворадикальная Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов (РКРП-РПК), безуспешно оспаривавшая норму о пятидесятитысячном пороге в Конституционном судеКС признал конституционными требования к численности политических партий в России // Newsru.com. 2009. 16 июля (www.newsru.com/russia/16jul2007/ks.html).. Вторую попытку инициировала либеральная Республиканская партия России (РПР), обратившаяся в Европейский суд по правам человека См. об этом на сайте Республиканской партии: www.rprf.ru/rpr-online/press/6086.html.. В обоих случаях речь шла о серьезных оппозиционных партиях, имеющих реальных сторонников, собственную идеологию и опыт участия в избирательных кампаниях.

У большинства же партий, подвергнутых «селекции», не было стимулов для борьбы за существование. Многие из них действовали лишь номинально; в российских СМИ такие партии называли «диванными»: имеется в виду не слишком обоснованное мнение о том, что их активисты могли бы уместиться на одном диване. Региональные организации часто «формировались» из людей, которые не имели представления о том, что являются членами партии, - для регистрации использовались лишь их документы. Некоторые партии, созданные в 1990-е годы, перестали быть нужными даже для их лидеров, но продолжали существовать на бумаге. Отметим, что и реально действовавшие партии были недостаточно авторитетны среди россиян. Часто их деятельность оживлялась лишь накануне избирательных кампаний, когда они предоставляли места в своих списках состоятельным спонсорам (такая практика свойственна не только мелким партиям, но и ведущим политическим силам, включая и марксистско-ленинскую КПРФ). При этом интересам спонсоров обычно отдавался приоритет перед интересами даже высокопоставленных партийных функционеровЯркий пример - избирательная кампания 2003 года, когда функционер КПРФ Юрий Белов уступил свое место в Думе следовавшему за ним в избирательном списке бизнесмену Александру Афанасьеву, вскоре перешедшему в «Единую Россию». В 1999 году один из основателей ЛДПР Станислав Жебровский вынужден был уступить свой депутатский мандат спонсору партии Ашоту Егиазаряну.. Партии недостаточно укоренились в российском обществе, они воспринимались избирателями как преимущественно бесполезные структуры, не связанные с их непосредственными интересами.

Добавим к этому и слабую традицию многопартийности, подкошенную многими десятилетиями существования в СССР единственной партии. Последняя легальная оппозиция коммунистам - социал-демократы (меньшевики) - вынуждена была перейти на нелегальное положение в 1922 году Ненароков А.П. Политическое поражение меньшевиков // Политические партии России: история и современность. М.: РОССПЭН, 2000. С. 323-342.[9], а возможность для создания новых легальных партий появилась лишь в 1990 году, после отмены статьи 6 Конституции СССР, согласно которой КПСС являлась руководящей и направляющей силой советского общества.

Кроме того, российское общество в своем большинстве настроено вполне утилитарно, в нем отсутствует традиция восприятия права на самовыражение, в том числе политическое, как неотъемлемого. Любые права воспринимаются в российском обществе с точки зрения общественной пользы; такое отношение уходит корнями еще в досоветские времена с присущим им общинным укладом крестьянской жизни, в который не вписывался бесполезный для общества «бездельник». Избыток партий воспринимается как повышение «нагрузки» на общество, которое должно оплачивать - хотя бы и опосредованно - работу партийных функционеров. В связи с этим вспомним появившийся в советское время анекдотический вопрос о том, почему в СССР существует однопартийная система: потому что вторую партию народ не прокормит.

Со всеми этими факторами связаны и общественные настроения, которые неблагоприятны для малых партий, даже реально действующих и имеющих тысячи активных сторонников. По данным опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в 2005 году, однопартийную систему выбирают 25% россиян. Еще 29% поддерживают «малопартийную» систему, состоящую из двух или трех крупных партий, сменяющихся у власти; 17% высказываются за систему из нескольких малочисленных «кадровых» партий, включающих только политически убежденных людей. Пятая часть респондентов (20%) устойчиво полагает, что стране вообще «нужны не партии, а настоящие лидеры, вожди».

49% опрошенных считают, что «следует оставить только крупные партии, имеющие отделения по всей стране и численность членов не менее 50 тысяч человек каждая». 37%, напротив, уверены, что «следует обеспечить возможность участвовать в политической жизни всем партиям, включая небольшие, для наилучшего отражения интересов всех групп граждан». Сторонников первой точки зрения больше во всех возрастных группах, за исключением молодежи 18-24 лет, где небольшой перевес (45% против 40%) получил второй тезис.

Опрос ВЦИОМ в 2006 году показал, что, по мнению 32% россиян, многопартийность в России успешно развивается, а 26% убеждены, что настоящей многопартийности как не было, так и нетМногопартийность по-русски // Пресс-выпуск ВЦИОМ. № 549. 2009. 9 октября (wciom.ru/novosti/press-vypuski/press-vypusk/single/3343.html).. Новый опрос, проведенный ВЦИОМ в сентябре 2008 года, дал следующие результаты: более половины россиян (57%) считают, что в России есть только одна сильная партия - «Единая Россия», а остальные заметной роли не играют. (Два года назад такое мнение выражали 42% наших сограждан.) По мнению 15%, в нашей стране сформировалась реальная многопартийность. Каждый десятый (10%) выражает противоположное мнение. Еще 17% затруднились с ответом. Каждый третий (30%) считает, что многопартийность и сильные политические партии вообще не нужны России. 38%, напротив, полагают, что без многопартийной системы невозможно построить современное общество. 32% затруднились с ответом. По сравнению с 2006 годом на 10% - с 48% до 38% - снизилась доля тех, кто считает политические партии необходимым элементом российского обществаСколько партий нужно России? // Пресс-выпуск ВЦИОМ. № 1056. 2008. 26 сентября (wciom.ru/novosti/press-vypuski/press-vypusk/single/10746.html)..

Таким образом, как представляется, государственная политика и общественные настроения в современной России создают не слишком много возможностей для свободного развития партийной системы - эта сфера будет и далее подвергаться жесткому регулированию. Вопрос только в степени жесткости. Так, в послании президента Дмитрия Медведева Федеральному Собранию в ноябре 2008 года говорилось о возможности поэтапного снижения минимальной численности членов партии, хотя конкретные цифры и не называлисьПослание Федеральному Собранию Российской Федерации. 5 ноября 2008 года (www.kremlin.ru/sdocs/appears.shtml?stype=63372).. Позднее стало известно, что «порог» снижается на 20% - до 40 тысяч. В то же время накануне обнародования послания в издании «Газета» был опубликован материал противоположного толка, в котором со ссылкой на информированный источник во власти говорилось о предстоящем увеличении «порога» до 100 тысяч. Но, несмотря на то, что во власти могут существовать различные мнения по данному вопросу, разница между ними не очень велика.

2.2 Зарубежный опыт регулирования многопартийных систем

Независимо от типа политической организации современных обществ, партии всегда выступали неизменным игроком на сцене власти. Демократические и даже тоталитарные формы организации власти всегда создавали свой собственный рисунок партийных отношений, выстраивая характерную для себя архитектуру этих политических объединений. Непременной своеобразностью отличаются национальные политики, демонстрируя уникальные комбинации межпартийной конкуренции, избирательные альянсы или же особенные черты партстроительства.

Анализируя особенности партийных систем зарубежных государств можно выделить несколько моделей построения государственной политики в области политических партий: от авторитарных государств с доминирующей ролью одной - правящей партии, до демократических парламентских государств с развитой многопартийностью и слабым влиянием государства на партии.

Опыт зарубежных государств в области регулирования деятельности партий можно продемонстрировать на примере трех государств: Германии, Франции и Китая. Германия и Франция являются примером демократических государств с отличной друг от друга политикой в области регулирования деятельности политических партий. А Китай - наглядный пример плавной демократической трансформации однопартийной социалистической системы в многопартийную.

Партийная система и регулирование деятельности политических партий в ФРГ.

Германская многопартийная система характеризуется наличием более сотни политических партий, подавляющее число которых абсолютно неизвестно широкой общественности. Реальный же политический вес и влияние на формирование федеральной и земельной политики имеют едва ли десяток партий. В этом проявляется одно из схожих черт с российской постсоветской партийной системой.

За почти пятидесятилетнюю историю ФРГ ее партийная система претерпела определенные изменения. К 1961 году число партий, представленных в Бундестаге, сократилось до трех. В этой трех партийной системе, существовавшей с 1961 по 1983 год, ведущие партии - ХДС-ХСС и СДПГ по очереди возглавляли правительство и являлись действительными контрагентами, как при двухпартийной системе. Однако они были недостаточно сильны, чтобы править без маленькой третьей партии - СвДП (Свободная демократическая партия), которая при этой системе играла, несмотря на небольшую численность (65 000 в конце 80-х, 135 000 в середине 90-х Полянова И. Анализ зарубежного опыта регулирования многопартийных систем / И. Полянова // Анализ президентского законопроекта "О политических партиях" / МГИМО МИД РФ. - М.: Б. И., 2001. - С. 5-6.)), весьма важную роль в формировании правительства.

В 80-е годы началось изменение этой стабильной партийной системы, которая постепенно отходит от образца системы из двух главных партий и одной добавочной. Дальнейшие изменения произошли с воссоединением Германии. Следует, однако, иметь ввиду, что процесс объединения не привел к кардинальным переменам в германской партийной системе, которая сохранила стабильность и преемственность. ХДС-ХСС и СДПГ остаются ведущими политическими партиями ФРГ, хотя число партий, представленных в парламенте, возросло до пяти. Добавились Союз 90-Зеленые и Партия Демократического социализма.

Германия принадлежит к числу немногих демократических государств, в которых основы правового статуса партий, их организационные принципы и задачи урегулированы конституцией и специальным законом о партиях (Ст. 21 Основного закона и Закон о партиях от 24 июля 1967г.).

Создатели Основного закона стремились, прежде всего, легитимировать партии в качестве органов формирования политической воли народа. Согласно господствующему в ФРГ мнению политические партии - это свободные общественные объединения, преследующие политические цели. Но ввиду большого значения для государственной жизни они подпадают под действие особой нормы конституционного права.

Факт, что партии являются общественными объединениями, а не квазигосударственными учреждениями, был подтверждён решением федерального конституционного суда в 1966 г.; там было проведено четкое различие между формированием воли народа, которое партии осуществляют в свободной от влияния государства сфере общества, и формированием воли государства, которое осуществляется через его конституционные органы. Поскольку партии - это те политические организации, которые подбирают и выдвигают кандидатов на официальные посты, воля государства не может быть сформированы без активной деятельности партий.

Политика в области регулирования деятельности политических партий наиболее ярко проявляется в двух аспектах: непосредственный контроль деятельности партий специальным государственным органом, запрещение партий; финансирование партий государством.

В Основном законе предусмотрена возможность запрещать те политические партии, которые направляют свою активность на подрыв демократического строя и, в конечном счете, на его ликвидацию. Возможность запрета политических партий должна, по логике немецких законодателей, гарантировать развитие демократической политической системы. Данное положение дважды применялось на практике: Федеральный конституционный суд дважды запрещал политические партии, которые выступали против конституционного строя, закрепленного в Основном законе. Первый раз, в 1952 году - неонацистскую Социалистическую имперскую партию (СИП), второй - в 1956 году, после почти четырехлетнего разбирательства,- Коммунистическую партию Германии (КПГ) Политические партии и партийная система Германии //http: disseertation2.narod.ru/avtoreferats6/st7.htm). В обоих случаях суд приходил к выводу, что указанные партии не являются демократическими, потому подлежат запрету.

Внутренняя структура партий также должна следовать предписаниям Основного закона. Статья 21 устанавливает, что внутренняя структура партий должна соответствовать демократическим принципам. Развитие этих положений содержится в Законе о партиях. Там, в частности, определено, что руководящие органы партий легитимируются посредством внутрипартийных выборов, споры между партией и ее членами решают партийные третейские суды, которые не должны иметь в своем составе членов правления или функционеров этих партий.

Начиная с 1965 г. стали появляться все большие сомнения насчет его целесообразности запрета КПГ, поскольку коммунисты частично продолжали действовать нелегально, а также потому, что ввиду развития СДПГ из социалистической рабочей партии в партию народную (catch-all-party) в Германии уже не было партийно-политического резервуара леворадикальных групп. Кроме того, запрет КПГ затруднял предпринимавшиеся со времени прихода к власти в 1966 г. «Большой коалиции» все более интенсивные усилия по установлению нормальных отношений с коммунистической частью Германии. Поэтому в правительственных кругах отнеслись терпимо к образованию новой Германской коммунистической партии (ГКП) и втайне даже приветствовали его, хотя конституционность этой партии, которая широко идентифицировала себя с политикой Советского Союза, тоже могла показаться сомнительной. Имевшие место запреты были направлены исключительно против тех партий, которые и без судебного запрещения, по всей вероятности, не могли играть сколько-нибудь значительной роли в партийной системе Германии.

Этот опыт показывает, что предусмотренная Основным законом возможность запрета противоречащих конституции партий отнюдь не является надежным средством сохранения демократической системы. Либо партии, запрещения которых добивалось правительство, не представляли никакой действительной опасности для существования демократии (как это было с СИП и КПГ), либо дело вообще не доходило до предложения о запрете потенциально опасных партий (как в 1966 - 1969 гг. в случае с НДПГ). Возможность запрета становится совершенно неэффективной, если антидемократические цели выдвинут крупные партии установившейся системы, считающиеся демократическими.

Возможность запрета той или иной партии, кроме того, вызывает с ее стороны чисто внешнее приспособление к демократическим методам и положениям. Скрытая враждебность к демократической системе может быть, однако, не менее опасной, чем открытая, но она сильно затрудняет судебное преследование. Поэтому стабильность и качественный демократизм германской политической системы зависят не от статьи о запрете, а, прежде всего от того, смогут ли ведущие партии достигнуть прочного консенсуса относительно границ демократического принципа и донести его до сознания общественности.

Согласно конституции партии могут создаваться свободно, для этого не требуется разрешение или уведомления Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г. ст.9, ст.21 // http://old.sovetpamfilova.ru/obj/doc.php?ID=150148). В законе о партиях содержатся некоторые уточняющие положения: партия должна иметь четкое наименование, не повторяющее наименование других партий, необходимо наличие письменного устава и программы, в основу построения партий должен быть положен территориальный принцип.

В Германии существует особая система финансирования политических партий за счет государственных средств: установлен подушный сбор в размере 5 марок, который взимается со всех имеющих право голоса граждан. Этот сбор взимается не только при выборах в Бундестаг, но и при выборах в ландтаги и европейские организации. Эти средства идут на возмещение партиям их расходов на избирательную кампанию. Конституционный суд ФРГ запретил использовать эти средства на иные цели. Закон о партиях обязал политические партии представлять отчет о происхождении своих финансовых средств. Он ежегодно направляется председателю Германского Бундестага и публикуется им, что дает возможность общественности получить представление о бюджете политических партий и источниках их финансирования.

Вопрос о финансировании партий в Германии возник в 1966-67 гг. после принятия нового Основного закона и Закона о партиях. На основе своего закрепленного конституционным правом положения партии стали претендовать на финансирование своей деятельности за счет налоговых поступлений, которое распределялось бы между разными представленными в бундестаге партиями в соответствии с числом их мандатов. Эти средства первоначально отпускались якобы только на политическую просветительскую работу партий, но в действительности служили дополнительному финансированию всей их деятельности.

В 1966 г. Федеральный конституционный суд рассматривал данный вопрос. Если бы он полностью согласился с точкой зрения, что партии - это части государственной организации, то тем самым он должен был бы одобрить их финансирование государством, ибо государство и его органы могут взимать налоги для осуществления своих задач.

Конституционный суд провел понятное только в свете германского конституционного права различие между формированием воли народа, которое партии осуществляют в свободной от влияния государства сфере общества, и формированием воли государства, которое осуществляется через его конституционные органы. Поскольку партии - «это те политические организации, которые подбирают и выдвигают кандидатов на официальные посты, воля государства не может быть сформирована без предварительной активности партий» Политические партии и партийная система Германии // http: disseertation2.narod.ru/avtoreferats6/st7.htm ). Таким образом, выборы в государственные органы оказываются по этой теории именно теми средствами, благодаря которым можно трансформировать политическую волю народа в волю государства. Соответственно этому, по мнению Федерального Конституционного суда ФРГ, допустимо возмещать партиям из государственного бюджета их расходы на избирательную борьбу.

С момента вынесения Конституционным судом данного решения в Германии постоянно расширяется практика финансирования политических партий за счет государственных средств (а на деле - средств избирателей). Она началась с относительно скромного подушного сбора в размере 2,5 немецкой марки, взимаемого со всех имеющих право голоса граждан лишь на выборах в Бундестаг. Со временем подушный сбор увеличился до 5 марок, и соответствующие суммы стали взиматься также при выборах в ландтаги и в европейские органы.

Однако такая система финансирования политических партий выявила ряд серьезных недостатков и далеко идущих последствий: разрастание партийных аппаратов, и как следствие рост бюрократизации; все более расточительное ведение избирательных кампаний; постоянное искушение для партий заполучить в свои кассы как можно больше налоговых поступлений.

В начале 1990-ых годов открыто проявилось еще одна слабая сторона германской партийной системы: общее недовольство значительной части населения своими политическими партиями.

В публичной дискуссии этот феномен получил наименование «отчуждения от партий». Он выражает тот факт, что германские партии уже недостаточно убедительно выполняют свою главную функцию, а именно служить посредниками между гражданами, с одной стороны, и государством или обществом и их политическими учреждениями - с другой. Этот всплеск «отчуждения от партий» был первоначально вызван освещением и широким публичным обсуждением тех привилегий, а особенно финансовых выгод, которые сумели создать себе руководящие представители всех политических партий, занимающие выборные посты или государственные должности.

Таким образом, в Германии наметилась определенная тенденция: при увеличении роли партий в жизни государства и их финансирования за государственный счет, происходит снижение общего доверия партиям, как политическому институту, не согласие и разочарование значительной массы населения партиях. Вместо усиления демократии происходит откат от демократических принципов.

Партийная система и регулирование деятельности политических партий во Франции.

Во Франции правовой статус политических партий, их назначение, порядок и условия образования и функционирования в самых общих чертах определяются ст. 4 Конституции).

Одной из главных особенностей французской партийной системы являются принципы «максимальной свободы» партий и «минимального воздействия» государства на партии. Политические партии образуются свободно и их существование непосредственно не связано с решением какого-либо государственного органа, санкционирующего или отказывающего в признании политической партии. Иначе говоря, во Франции используется так называемая уведомительная система, при которой само объявление о создании политической партии уже представляет собой определенный юридический акт и влечет за собой определенные политико-правовые последствия. Во Франции, в отличие от Германии, нет специального закона о партиях. Поэтому французская юридическая доктрина широко применяет при определении статуса партий Закон об ассоциациях, изданный еще в 1901 г, основные положения которого были подтверждены Конституционным советом признавших свободу создания ассоциаций, в том числе и политических, основополагающим принципом конституционного характера.

Политические партии не обязаны проходить регистрацию. Однако если политическая партия хочет обрести качество юридического лица, она должна удовлетворить требованиям Закона об ассоциациях и предоставить необходимые для регистрации документы. Особенность правового регулирования заключается в данном случае в том, что ни один государственный орган не вправе отказать партии в регистрации, а, следовательно, и в публичном объявлении о ее создании.

Среди условий образования и функционирования политических партий фигурирует такие, как соблюдение принципа национального суверенитета и демократии. Формулировки общие, попадающие под широкое толкование. Из смысла этих постановлений следует, что политическая партия обязана уважать принципы народовластия и законы, являющиеся выражением воли народа. Ей надлежит действовать в условиях и рамках установленного конституционного строя. Предполагается также, что партия будет носить национальный характер, она не может быть образована иностранцами, а ее деятельность не должна финансироваться из иностранных источников.

В конституционном порядке определяется и главное социальное назначение политических партий. Политические партии в ходе голосования способствуют конструированию у населения собственной позиции по многим вопросам Конституционные акты Французской Республики //http://old.sovetpamfilova.ru/obj/doc.php?ID=150119 ). Речь идет, в сущности, о том, что главное назначение политических партий - участвовать в организации и проведении выборов, выражая интересы тех или иных групп и слоев населения, и тем самым способствовать учету их воли и интересов в ходе формирования и деятельности представительных учреждений. Конечно, на практике активность политических партий далеко не сводится к организации избирательных кампаний, подготовке и проведению выборов в представительные учреждения и на выборные государственные должности. Однако, с точки зрения основного закона, именно такого рода деятельность должна составлять главное направление функционирования любой политической партии.

Таким образом, государственные органы оказывают довольно слабое влияние на партии. По сути, единственным моментом государственного регулирования деятельности партий является финансирование партий.

Законодательная основа финансирования политических партий появилась во Франции в 1988 году. С тех пор она постоянно совершенствуется. Однако необходимо подчеркнуть, что всякий раз конкретные меры принимались вслед за тем, как получали громкую огласку дела о незаконном финансировании партий. В 1988 году были установлены пределы для затрат на избирательную кампанию при всенародном голосовании, а также учреждена система государственного финансирования политических партий. В 1990 году был введен запрет на использование наиболее дорогостоящих форм предвыборной агитации и распространен принцип максимальных расходов на выборы в местные органы власти. Наконец, в целях проверки соблюдения законодательства была создана Национальная счетная комиссия по предвыборным расходам и финансированию политических партий (CCFP). В 1995 году был установлен запрет на финансирование партий частными фирмами и юридическими лицами в целом. С этого момента политические партии почти полностью существуют за счет государственных дотаций, прямого финансирования предвыборных кампаний и самих партий и благодаря налоговой скидке, применяющейся к пожертвованиям и членским взносам. Законом о государственном бюджете на 2000 г. было предусмотрено повышение ставки этой скидки Бьянкини А. Финансирование политических партий во Франции // http://amba.1co.ru/rus/looks/30-04-02_03_fs.asp.). Логика здесь проста - пусть уж лучше партии финансируются государством, чем лицами, преследующими корыстные интересы. Партии должны формировать волю народа, а не волю отдельных корыстолюбивых личностей.