В конце 1920 г. Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика составляла единое ядро, включавшее в себя почти 20 автономных единиц, населённых нерусскими, главным образом мусульманскими, народами. Её составными частями были автономные республики, области и трудовые коммуны (так, автономное образование, созданное во второй половине 1918 г. немецкими колонистами на территории Саратовской и Самарской губерний, до 1924 г. именовалось "Трудовой коммуной области немцев Поволжья" Герман А.А. Немецкая автономия на Волге. 1918 - 1941. - М., 2007. - С. 34. ). РСФСР занимала 92 % территории и включала в себя 70 % населения, которому, в конечном счёте, предстояло войти в СССР. Украинская и Белорусская Социалистические Советские Республики; Азербайджанская, Армянская и Грузинская Социалистические Советские Республики; Дальневосточная республика со столицей в городе Чите и две советские республики в Средней Азии - Хорезмская и Бухарская - являлись независимыми государствами.

Конец гражданской войны ознаменовал переход от второго из трёх периодов - охарактеризованного ретроспективно в партийной резолюции 1923 г. как "сотрудничество в форме военного союза" - к третьему периоду, к "военно-экономическому и политическому союзу народов", которому предстояло найти своё окончательное воплощение в форме Союза Советских Социалистических Республик" Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 301. .

Второй из этих периодов, относившийся к сугубо военному этапу воссоединения, возник непосредственно в условиях гражданской войны и начался на западных окраинах, где особенно требовались неотложные меры. В январе 1919 г. Временное Советское правительство Украины провозгласило свою "солидарность с Советской Российской Федеративной Республикой, колыбелью Всемирной Революции" и заявило о своём стремлении объединить Украинскую Советскую республику с Советской Россией на основе принципов социалистической федерации. Об аналогичных стремлениях в феврале 1919 г. заявил I Белорусский съезд Советов Там же. - С. 301-302. .

Военные события заставили сначала решить вопрос об Украине.18 мая 1919 г. Центральный исполнительный комитет Советской Украины, "вместе с Киевским Советом Рабочих депутатов, Киевским уездным съездом крестьянских депутатов и представителями киевских профессиональных союзов и фабрично-заводских комитетов" принял Постановление, в котором провозглашались два основных принципа:

"1) Вся вооружённая борьба с врагами Советских республик должна быть объединена во всех существующих Советских республиках.

2) Все материальные средства, необходимые для ведения этой борьбы, должны быть сосредоточены вокруг общего для всех республик центра.

Исходя из этого, ЦИК поручает своему президиуму обратиться в ЦИК всех Советских республик с предложением выработать конкретные формы организации единого фронта революционной борьбы" Цит. по: Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 302. .

1 июня 1919 г. был принят документ, который назывался "Постановление ВЦИК о военном союзе советских республик России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии". В нём шла речь не только о военном союзе. В этом документе подчёркивалось: "Военный союз всех упомянутых советских социалистических республик должен быть первым ответом на наступление общих врагов. Поэтому, стоя вполне на почве признания независимости, свободы и самоуправления трудящихся масс Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии и Крыма и исходя как из резолюции Украинского Центрального Исполнительного Комитета, принятой на заседании 18 мая 1919 г., так и предложения советских правительств Латвии, Литвы и Белоруссии - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет признаёт необходимым провести тесное объединение" Постановление ВЦИК о военном союзе советских республик России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972. - С. 103. . И далее следовало перечисление тех отраслей, которые подлежали объединению. Среди них были не только военная организация и военное командование, но и советы народного хозяйства, железнодорожное хозяйство и управление, финансы, комиссариаты труда этих республик. Декрет завершался назначением комиссии для ведения переговоров по осуществлению этого проекта. Как и многие постановления той поры, декрет от 1 июня 1919 г. остался на бумаге.

Данный документ, хотя и не дал конкретных результатов, "был всё же осознанным, почти случайным предвестником процесса, с помощью которого предстояло создать новую общность - СССР. В декрет входило понятие "союз" между составными частями бывшей Российской империи; он устанавливал принцип "тесного союза" между определёнными важными народными комиссариатами; и он предусматривал своего рода формальное предварительное соглашение, на основе которого Москва будет иметь право принимать конституционные решения, обязательные для всех" Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 303. .

Процесс объединения входил в третью стадию, когда у советских правительств освобождённых Красной Армией территорий возникала необходимость в более постоянной основе их отношений с РСФСР. В Постановлении ВЦИКа, опубликованном 15 февраля 1920 г., определялось "установление нормальных отношений между Р. С.Ф. С.Р. и входящими в её состав автономными Советскими Республиками и, вообще, нерусскими национальностями" как "одна из важнейших задач ВЦИК", а также сообщалось о создании комиссии "для разработки вопросов федеративного устройства Р. С.Ф. С.Р. " Цит. по: Там же. . Летом 1920 г. были образованы Башкирская, Татарская, Казахская и Калмыцкая автономные республики Там же. - С. 303-304. .30 сентября 1920 г. был заключён договор о "военном и финансово-экономическом союзе", а также пять дополнительных договоров между РСФСР и Азербайджанской ССР, которая возникла шестью месяцами ранее Там же. - С. 304. .

Через 10 дней Сталин в качестве народного комиссара по делам национальностей сделал важное заявление о национальной политике, которое появилось в виде статьи, опубликованной в "Правде". Отбрасывая идею "культурно-национальной автономии", Сталин выступил в защиту "областной автономии окраин" - автономии, которая не может не быть действенной как в культурном, так и в экономическом отношениях. Он подчёркивал достоинства "советской автономии", которая переходила "от узкой, административной, автономии (немцы Поволжья, чуваши, карелы). к более широкой политической автономии (башкиры, татары Поволжья, киргизы), от широкой политической автономии - к ещё более расширенной её форме (Украина, Туркестан), наконец, от украинского типа автономии - к высшей форме автономии, к договорным отношениям (Азербайджан)" Цит. по: Там же. .

"Здесь примечательно, - отмечал Эдвард Карр, - во-первых, то, что Сталин различал только разные степени автономии, но не находил никакого существенного различия между автономными областями и автономными республиками РСФСР или между автономными республиками РСФСР и формально независимыми республиками, вроде Украины и Азербайджана; и, во-вторых, то, что Сталин отметил заключённый незадолго до этого договор о "военном и финансово-экономическом союзе" с Азербайджаном как "высшую форму автономии". В этом перечислении была откровенно предсказана политическая линия, которой в последующие два года предстояло привести к созданию СССР" Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 304-305. .

В дальнейшем больше внимания обращалось на конституционное различие между автономными единицами РСФСР и союзными республиками, заключившими договоры с РСФСР. Однако основной курс "был ясно предначертан в октябре 1920 г. в статье Сталина. В первую категорию входили меньшие народы, которые будут по-прежнему организованы в виде автономных единиц, включённых в РСФСР. Ко второй категории относились Азербайджан и другие семь независимых республик, которые будут организованы на основе договорных отношений с РСФСР; прототипом этих отношений стали договоры, заключённые с Азербайджаном 30 сентября 1920 г. " Там же. - С. 305. .

Азербайджанская модель "была громоздкой, но ясной. Основной договор устанавливал принцип "тесного военного и финансово-экономического союза" между двумя государствами, и обязывал их осуществить в кратчайший срок объединение:

1) военной организации и военного командования;

2) органов, ведающих национальной экономикой и внешней торговлей;

3) органов снабжения;

4) железнодорожного и водного транспорта и управления почтово-телеграфной связью и 5) финансов. Военный вопрос, вероятно, рассматривался в неопубликованном соглашении. Другие пункты были охвачены в пяти дополнительных договорах, подписанных одновременно с основным договором. В соответствии с тремя из этих дополнительных договоров (посвящённым финансам, внешней торговле и национальной экономике), полномочный орган РСФСР назначал своего представителя в азербайджанский Совнарком (или - по вопросам народного хозяйства - в Совнархоз)"с правом решающего голоса". В двух других договорах объединение было достигнуто с помощью незначительно отличавшихся положений. Однако во всех договорах с очевидностью ощущалось подчёркнутое объединение экономической и финансовой политики" Там же. .

Эти шесть договоров, как и те, что последовали за ними - договоры, заключённые между РСФСР и другими независимыми Советскими республиками, - были заключены так, как заключаются договоры между независимыми государствами, и подписаны соответствующими народными комиссарами по иностранным делам по форме, признанной международным правом. Тем не менее, "результат этого союза вряд ли мог быть чем-либо иным, кроме как зависимостью Азербайджана от РСФСР" Там же. - С. 306. .

Следующий договор был заключён с Украинской ССР. В "Союзном рабоче-крестьянском договоре между РСФСР и УССР", утверждённом VIII Всероссийским съездом Советов 28 декабря 1920 г. и V съездом Советов УССР в феврале 1921 г., подтверждалось право наций на самоопределение, "независимость и суверенность каждой из договаривающихся сторон" и намечались конкретные шаги по сближению между ними. Прежде всего, говорилось о вступлении республик в военный и хозяйственный союз. Объединенными объявлялись комиссариаты:

1) военный и морских дел,

2) Высший совет народного хозяйства,

3) внешней торговли,

4) финансов,

5) труда,

6) путей сообщения и 7) почт и телеграфа. Предусматривалось их вхождение в состав СНК РСФСР, а в СНК УССР должны были иметь своих уполномоченных утверждаемых и контролируемых Украинским ЦИК и съездом Советов Союзный рабоче-крестьянский договор между РСФСР и УССР/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972. - С. 166-168. . Следовательно, при формальном признании независимости и суверенитета каждой из республик, РСФСР всё-таки играла более важную роль, и эта роль была зафиксирована законодательно. Наряду с этим, Украинская ССР имела своих представителей во ВЦИКе и на Всероссийском съезде Советов, которые являлись высшими органами власти для объединённых комиссариатов. Согласно уточнению, внесённому на VIII Всероссийском съезде Советов, представители одной из сторон на съезде Советов другой стороны не имели права голоса, когда обсуждались вопросы, касающиеся необъединённых комиссариатов Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 306-307. .

В 1921 г. в ту же систему были включены еще три республики - Белорусская, Грузинская и Армянская ССР. Между РСФСР и БССР 16 января 1921 г. заключается абсолютно такой же договор, как и между РСФСР и УССР, в котором признавалась независимость и суверенность каждой из договаривающихся сторон Союзный рабоче-крестьянский договор между РСФСР и БССР/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972. - С. 168-170. . Однако, по крайней мере, в вопросе о финансах, "сравнительно свободный украинский образец, видимо, оказался недостаточно строгим для более отсталой Белорусской республики, в которой вряд ли было много специалистов в области финансов, и шесть месяцев спустя с ней был заключён договор по азербайджанскому образцу. В соответствии с этим договором, в белорусском Совнаркоме имелся представитель российского комиссариата финансов с правом решающего голоса. Договор содержал также новое дополнительное положение о том, что бюджеты объединённых комиссариатов должны представляться в Наркомфин и Совнарком РСФСР для утверждения и окончательного включения в бюджет РСФСР" Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 307. .

"Между тем, - заметил Эдвард Карр, - договор от 21 мая 1921 г. с Грузинской ССР был составлен по украинскому образцу лишь с несколькими изменениями. Договор с Армянской ССР, подписанный 30 сентября 1921 г., был посвящён исключительно финансовым вопросам и стоял на полпути от совместного контроля, предусмотренного в украинском варианте, к подчинённому положению Азербайджана и Белоруссии. Эти различные формы, конечно, означали различия по существу. Однако разнообразие заключалось, вероятно, не столько в степени достигнутого объединения, сколько в размерах того вклада, который союзные республики могли эффективно вносить в деятельность объединённой системы" Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 307. .

Важной особенностью Грузии было то, что в её состав вошли Абхазия, Аджария и Южная Осетия. Так, 16 декабря 1921 г. в состав Грузии входит Абхазия, хотя ещё 21 мая 1921 г. Ревком Грузии издал декларацию о признании независимости Абхазской ССР Гросул В.Я. Указ. соч. - С. 38. . Что касается Азербайджана, то в его составе создаётся Нахичеванская автономная республика и автономная область Нагорного Карабаха.

Остальные три республики - Хорезмская, Бухарская и Дальневосточная - не были "Социалистическими Советскими Республиками". Первые две были Народными Советскими Республиками, третья - Демократической Республикой. Хорезм (бывшая Хива) и Бухара никогда не были официально включены в царскую империю. И отчасти, возможно, из-за того, что там повсюду продолжались беспорядки, а отчасти из-за их отсталости в социальном развитии Москва была весьма склонна в данный момент проявить уважение к их статусу "зарубежных" стран.

13 сентября 1920 г. был заключён "Союзный договор между РСФСР и Хорезмской Народной Советской Республикой", где Россия признавала "полную самостоятельность и независимость Хорезмской Советской Народной Республики" Союзный договор между РСФСР и Хорезмской Народной Советской Республикой/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972. - С. 140. Точно так же 4 марта 1921 г. в подобном же союзном договоре признавалась полная самостоятельность и независимость Бухарской Советской Республики Союзный договор между РСФСР и Бухарской Народной Советской Республикой/Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов. - М., 1972. - С. 173. . Что касается военной сферы, то здесь предусматривалось "военно-политическое соглашение для установления "общего плана, общего руководства и подготовки сил; обеспечивающих осуществление задач охраны независимости и свободы обеих республик"" Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 307. .

Положения, посвящённые экономическим вопросам, которые составляли большую часть договоров РСФСР с Хорезмом и Бухарой, "полностью отличались от положений, включённых в договоры с социалистическими республиками. Здесь не могло быть и речи об объединении институтов. Всю внешнюю торговлю должны были осуществлять не частные лица, а государственные институты, и республики не должны были на своей территории предоставлять индустриальные или коммерческие права какому-либо государству, кроме РСФСР или другой советской республики. В остальном особо подчёркивался отказ РСФСР от всех прав собственности или концессий бывшей Российской империи на территории этих двух республик, включая земли русских колонистов, поселившихся в Бухаре до революции; колонисты, однако, могли, очевидно, сохранить свои земли, приняв бухарское гражданство. Обеим республикам были обещаны существенные единовременные выплаты в виде субсидий. Эти договоры, по-видимому, на деле создавали такую же зависимость от РСФСР для Хорезма или Бухары, как и для независимых социалистических советских республик или автономных республик, а возможно, они означали даже большую зависимость. Но формальные узы носили другой характер и скорее относились к концепции "внешних отношений", чем к концепции "федеративной связи". Прошло несколько лет, прежде чем обе республики были признаны созревшими для включения в объединённую систему" Там же Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 308. .

По мнению Эдварда Карра, "конституционные последствия всех этих преобразований определить нелегко: то, что возникло в результате договоров с Украинской и Белорусской республиками, а также с тремя республиками Закавказья, имело некоторые черты союза, некоторые черты федерации и некоторые черты унитарного государства. Однако такая неясность была характерна для всех советских конституционных документов того периода" Там же. .

В договорах с закавказскими республиками не было такого положения, как в договорах с Украинской и Белорусской республиками, согласно которому украинские и белорусские представители допускаются на Всесоюзный съезд Советов и во ВЦИК. Тем не менее, делегаты от Азербайджана, Грузии и Армении, так же как от Украины и Белоруссии, присутствовали на IX Всероссийском съезде Советов в декабре 1921 г. Съезд решил, что, "ввиду. желания отдельных советских республик иметь своих представителей в высшем законодательном органе республики" Цит. по: Там же. , число членов ВЦИКа должно быть соответствующим образом увеличено. Это дало официальное основание ВЦИКу выпускать декреты, которые воспринимались как обязательные на всех территориях союзных республик.

Важным новшеством было то значение, которое во всех договорах придавалось экономическому единству. Как сказал Сталин, анализируя впоследствии этот процесс, именно "скудость наших хозяйственных ресурсов, оставшихся в распоряжении республик", вынуждала их "объединить эти скудные средства для более рационального их использования и развития главных отраслей хозяйства" Цит. по: Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 309. . Экономические последствия гражданской войны завершили процесс, начало которому положила острая необходимость, вызванная самой войной. Уже VII Всероссийский съезд Советов назначил "административно-территориальную комиссию" для установления новых местных границ, более соответствующих экономическим единицам Там же. . В дальнейшем этот момент всегда оставался в поле зрения. Впрочем, необходимость экономического единства, которое было главным условием экономического прогресса "отсталых" народов и, следовательно, реального равенства в будущем, вступало в противоречие с разобщающим влиянием сиюминутных национальных устремлений.

Дипломатический этап объединения отставал от военного и экономического этапов, поскольку здесь не было особых причин или импульсов к объединению. Ни по одному из договоров, заключённых между РСФСР и другими советскими республиками, иностранные дела не включались в список дел объединённых комиссариатов. А поскольку объединённый контроль над иностранными делами традиционно был отличительным признаком любой федерации, его отсутствие в данном случае характеризовало установившиеся отношения скорее как союз, нежели как федерацию. На деле Украина была единственной республикой, широко пользовавшейся разрешением проводить собственную внешнюю политику - заключать договоры с теми государствами, которые признавали Украину, - и на короткий период имевшей собственных представителей в Праге, Берлине и Варшаве Там же. .

Однако, помимо того, что существовали практические препятствия на пути организации независимых народных комиссариатов по иностранным делам в отсталых и бедных республиках, не признанных какими-либо играющими значительную роль зарубежными странами, сами по себе отношения между этими республиками и РСФСР препятствовали каким-либо серьёзным попыткам проведения самостоятельной внешней политики. Заключённые договоры создали официальный союз, настолько тесный, что общее отношение к внешнему миру в связи с любым важным вопросом могла бы определить лишь общая власть, и оно могло быть представлено лишь через единый канал. Тем не менее, ничего похожего на единство образа действий ещё не было. Советская делегация, подписавшая мирный договор с Польшей в Риге 18 марта 1921 г., была совместной делегацией РСФСР и Украинской ССР; кроме того, российская делегация получила также все полномочия от Белорусской ССР Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 310. .

За два дня до этого РСФСР подписала в Москве договор с Турцией, по которому определялась линия границы между Турцией и тремя закавказскими республиками и который повлёк за собой ряд территориальных изменений; причём сами эти республики официально не участвовали ни в переговорах, ни в заключении договора. Момент этот, однако, был учтён. В предпоследней статье договора было сказано: "Россия обязуется предпринять в отношении Закавказских Республик шаги, необходимые для признания этими Республиками в договорах, которые будут заключены ими с Турцией, статей настоящего договора, непосредственно их касающихся" Цит. по: Там же. . В том же году, когда республики Армения, Азербайджан и Грузия выполнили это сделанное за них обещание, заключив договор с Турцией в Карсе, в преамбуле специально отмечалось, что они провели переговоры при участии РСФСР, делегат которой тоже подписал договор См.: Там же. .

В начале 1922 г. западные державы пригласили РСФСР принять участие в европейской конференции в Генуе. Это приглашение не учитывало конституционного статуса других советских республик, и 22 февраля 1922 г. восемь республик заключили соглашение, поручив РСФСР "представлять и защищать" их интересы на предстоящей международной конференции в Генуе и подписать не только любое достигнутое там соглашение, но и "всякого рода связанные, прямо или косвенно, с этой конференцией отдельные международные договоры и соглашения с государствами, как представленными на указанной конференции, так и со всякими другими, и предпринимать все вытекающие из сего шаги" Цит. по: Там же. . Эти широкие полномочия в достаточной мере устранили пробел, образовавшийся оттого, что иностранные дела не вошли в список дел "объединённых комиссариатов".

Если существовало какое-либо сопротивление слиянию дипломатических функций, то оно исходило от Украины - единственной республики, достаточно сильной, чтобы позволить себе действия, которые должны были демонстрировать дипломатическую независимость. И заявление Яковлева, исполняющего обязанности украинского комиссара по иностранным делам, сделанное летом 1922 г., явно было направлено на то, чтобы смягчить это противодействие: "Украинская внешняя политика не имеет и не может иметь интересов, отличных от России - такого же пролетарского государства. Героическая борьба России в полном союзе с Украиной на всех фронтах против отечественных и иностранных империалистов теперь сменяется таким же единым союзным фронтом дипломатии. Украина независима в своей внешней политике там, где дело касается специфических интересов Украины. В вопросах же, имеющих общее политическое и хозяйственное значение для всех Советских Республик, и Российский и Украинский Наркоминделы выступают как единые представители единой федеративной власти" Цит. по: Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 311. .

В последний раз принцип самостоятельного представительства был формально соблюдён в Берлине в ноябре 1922 г., когда Украина, Белоруссия, Грузия, Азербайджан, Армения и Дальневосточная республика подписали с Германией договор, согласно которому на них распространялись положения договора, заключённого в Рапалло Там же. . В декабре 1922 г., когда в Москве собралась конференция восточноевропейских держав, посвящённая вопросу о сокращении вооружений, Литвинов сообщил, что, "поскольку вооружённые силы всех Советских республик составляют единое целое, русская делегация имеет все полномочия для ведения переговоров об их сокращении" Цит. по: Там же. .

Таким образом, до конца 1922 г. процесс воссоединения был, в сущности, закончен, и его уже начинали воспринимать как само собой разумеющееся. Оставалось лишь облечь его в соответствующую конституционную форму. Как заметил Эдвард Карр, "разница между независимыми республиками, связанными с РСФСР договорными отношениями, и автономными республиками, входящими в РСФСР, на деле была невелика. Без сомнения, логично было бы уподобить одно другому, либо сделав союзные республики автономными единицами расширенной РСФСР, либо выведя автономные республики из РСФСР и сделав их единицами более крупного союза наряду с РСФСР и союзными республиками. Но то, что логично, редко бывает политически целесообразно. Первое решение вызвало бы недовольство союзных республик, и особенно Украины, как умаление их статуса формально независимых, как подчинение "России". Второе решение ослабило бы РСФСР как главный стержень всей структуры и вызвало бы враждебное отношение у всех, в чьих интересах было сохранить преобладание РСФСР. Следовательно, было необходимо выработать компромисс, который бы минимально отклонялся от сложившегося положения вещей" Там же. .

Следует отметить, что объединить независимые советские республики в единое государство путём их включения в РСФСР предлагалось ещё в середине 1919 г. Реввоенсоветом Республики (Э.М. Склянский, заместитель Л.Д. Троцкого по РВС). В начале 1922 г. с таким же предложением выступил Наркомат иностранных дел (Л.Б. Красин, Г.В. Чичерин). Этот план не получил поддержки: Ленин встал на сторону представителей Грузии и Украины.

По мнению Н. Хмары, после окончания гражданской войны обозначились четыре тенденции решения проблемы нового государственного устройства. Первая из них сводилась к нигилизму в национальном вопросе, отрицанию выделения национальных образований, отстаиванию дореволюционного губернского деления, "единой и неделимой республики". Вторая - к предлагавшейся И.В. Сталиным "автономизации" советских республик в составе РСФСР. Третье течение - федералистское, за которое ратовал В.И. Ленин, ясно осознававший, что ни в коем случае нельзя проигнорировать развернувшуюся в конце XIX - начале ХХ вв. борьбу народов России за национально-государственную независимость, достигшей наивысшего накала после революции 1917 г., потому что это приведёт к дальнейшему усилению центробежных сил и распаду государства. Четвёртое - конфедеративное объединение республик, за которое выступала Украина См.: Пляйс Я.А. Диалектика распада СССР и уроки для России//Обозреватель - Observer. - 1997. - № 12 (95). - С. 26. .

10 августа 1922 г. Политбюро ЦК РКП (б) образовало комиссию для подготовки законопроекта о новой форме государственного объединения. 11 августа И.В. Сталин, возглавлявший народный комиссариат по делам национальностей РСФСР, разработал план "автономизации". В соответствии с ним предусматривалось включение в состав РСФСР Украинской, Белорусской и Закавказских республик на правах автономии. С Бухарской и Хорезмской народными республиками и с ДВР предлагалось сохранить прежние, договорные отношения Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 311. . Этот план ущемлял суверенные права народов, и потому большинство партийно-государственных руководителей республик высказались против него. В октябре - ноябре 1922 г. после обсуждения вопроса о форме государственного объединения была принята идея В.И. Ленина об образовании союзного государства как федерации равноправных республик. По просьбе Ленина Л.Б. Каменев разработал развёрнутый план устройства Союза Советских Социалистических Республик.

В середине 1922 г. РСФСР оставалась федерацией, охватывавшей 8 автономных республик и 13 автономных областей, и в качестве единицы, формально приравненной к независимым социалистическим советским республикам, входила в более широкое объединение. Автономные республики: Башкирская, Татарская, Казахская, Туркестанская, Горская, Дагестанская, Крымская и Якутская; автономные области: Чувашская, Марийская, Калмыцкая, Вотская, Коми, Кабардино-Балкарская, Бурят-Монгольская, Карачаево-Черкесская, Ойротская, Адыгейская, Чеченская, Карельская и немцев Поволжья (последняя всё ещё официально называлась "Трудовой коммуной"). В ноябре 1922 г. к этому списку добавлена Чеченская область. Позднее число автономных республик и областей значительно увеличилось: две автономные республики (Абхазская и Аджарская) и одна автономная область (Юго-Осетинская), первоначально составлявшие часть Грузии, были включены в Закавказскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 315, прим. 38. .

Чтобы подготовить компромиссное решение проблемы интеграции советских республик, потребовалось объединить в одну местную федеративную единицу три маленькие закавказские республики. Этот, казалось бы, незначительный шаг стал поводом для серьёзных трений между Арменией и Грузией, между соперничавшими группами грузинских большевиков, между соперничавшими группами в Центральном Комитете самой партии и, наконец, между Сталиным и Лениным. Этот спор отражал силу грузинского национализма и меньшевиков, которые превратили Грузию в центр сепаратистского "национального" сопротивления Советской власти. Замешательство и разногласия в партийном руководстве были вызваны именно трудностями, с которыми, с точки зрения советских властей, было сопряжено решение грузинской проблемы без грубого и откровенного применения силы к грузинским группировкам, высказывавшим требования национального самоуправления.

С того момента, как все три закавказские республики были включены в советскую систему, Армения, сознавая свою военную и экономическую слабость и изолированность, поспешила призвать к созданию в какой-либо форме федерации или союза между ними, а Грузия, гордясь традицией независимости, протестовала против такого шага, который привёл бы к выравниванию экономических условий между нею и её более бедными соседями и увеличил бы влияние входящего в неё многочисленного армянского меньшинства. Различие взглядов отразилось в соответствующих конституциях обеих республик: в то время как в Конституции Армянской ССР говорилось об укреплении отношений с её соседями, в Конституции Грузинской ССР было сказано лишь о солидарности со всеми существовавшими Советскими республиками и о готовности войти в состав "единой Международной социалистической советской республики" Там же. - С. 312. .

Однако здесь, как и повсюду в других местах, требования экономического порядка выступали в качестве веского доводов в пользу объединения. В феврале 1921 г. грузинские железные дороги, которые представляли собой жизненно важное звено в системе средств сообщения Закавказья, были, наряду с железными дорогами двух остальных республик, включены в советскую систему железных дорог, и к работе на них было привлечено большое число русских железнодорожников Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 312-313. . В апреле 1921 г. Ленин, столкнувшись с угрозой экономического краха, настойчиво рекомендовал срочно создать областной хозяйственный орган для всего Закавказья См.: Там же. - С. 313. .

В декабре 1921 г, под непосредственным влиянием визита Орджоникидзе, который считался в партии большевиков специалистом по грузинским делам, была начата кампания против грузинских меньшевиков. 1922 г. начался арестами меньшевиков, которые развили активную деятельность в Грузии после амнистии, объявленной в марте 1921 г. Под давлением из Центра 12 марта 1922 г. три закавказские республики заключили договор, образовав Федерацию Социалистических Советских Республик Закавказья (ФССРЗ), с "Полномочной Конференцией" в качестве высшего органа власти. Одной из функций, согласно договору подлежавших контролю федерации, было "руководство экономической политикой". Наконец, была выполнена рекомендация Ленина, высказанная годом ранее, о создании "областного экономического органа": создавался "Высший Экономический Совет" Там же. .

Едва это было осуществлено, как последовало распоряжение из Москвы от партийных властей о том, что требуется не федерация республик, а единая федеративная республика. Это повергло местных коммунистов, которые неохотно согласились на федерацию, в состояние замешательства и возмущения. Летом 1922 г. в Грузию Центральным Комитетом партии была направлена специальная комиссия, чтобы вынести решение и восстановить дисциплину. Осенью 1922 г. руководители грузинских коммунистов Мдивани и Махарадзе были освобождены от занимаемых должностей и отозваны в Москву, и был образован новый партийный комитет Грузии. Когда препятствия были устранены, в Тифлисе состоялся I Закавказский съезд Советов, который 13 декабря 1922 г. принял Конституцию Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики (ЗСФСР), во многом походившую на Конституцию РСФСР Там же. - С. 313-314. . Таким образом, была создана административная единица, подходящая для образования более широкого союза.

С помощью этих мероприятий восемь независимых единиц были сокращены до шести. Дальнейшее сокращение было достигнуто путём возвращения Дальневосточной республики в состав РСФСР. Из оставшихся пяти республик Хорезмская и Бухарская республики ещё не были социалистическими, и их нельзя было включить в союз, поэтому они сохранили свой статус. Из оставшихся трёх Украинская ССР и Закавказская СФСР 13 декабря 1922 г. (в день образования Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики) приняли резолюцию, где приветствовалось создание союза социалистических Советских республик, а через три дня их примеру последовала Белорусская ССР Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 314. .26 декабря 1922 г. X Всероссийский съезд Советов по предложению Сталина принял резолюцию с аналогичной формулировкой Там же. .

30 декабря 1922 г. делегаты РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР и Закавказской СФСР досрочно созвали I съезд Советов СССР. Сталин зачитал торжественную декларацию, затем приступил к изложению содержания проекта "Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик".

В декларации перечислялись три причины создания Союза ССР - экономическая, военная и идеологическая. В ней выдерживались все три главных принципа национальной политики компартии - принцип интернационализма, принцип права наций на самоопределение вплоть до отделения и принцип федерализма, советского федерализма, предусматривавшие уничтожение в корне национального гнёта, создания обстановки взаимного доверия и закладывания основ братского сотрудничества народов. Эти принципы были фактически заявлены в Декларации и, кроме всего прочего, она продемонстрировала преемственность основ новой политики, заложенной ещё в октябре 1917 г. Гросул В.Я. Указ. соч. - С. 86.

Договор определял систему союзных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения с республиканскими управленческими структурами. В частности, республикам полагалось иметь свои бюджеты, которые являлись бы составными частями общесоюзного бюджета, при этом перечень доходов и размеров отчислений с них, идущих на образование бюджетов союзных республик, должен был определять Центральный Исполнительный Комитет Союза Там же. .

Устанавливалось единое союзное гражданство для граждан всех союзных республик, учреждались флаг, герб и государственная печать СССР, столицей объявлялась Москва. Признавалось право свободного выхода союзных республик и необходимость внесения изменений в конституции республик в соответствии с Договором.

На съезде был избран ЦИК СССР, в состав которого вошли председатели ЦИК союзных республик М.И. Калинин, Г.И. Петровский, А.Г. Червяков и Н.Н. Нариманов. Исполнительную власть до принятия Конституции нового государства должен был осуществлять Совнарком РСФСР.

Съезд единогласно утвердил договор, избрал Всесоюзный Центральный Исполнительный Комитет - первый ВЦИК СССР - и поручил ему составить проект Конституции Советского Союза Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 315. . Основные её принципы уже содержались в только что утверждённом договоре.

Конституция СССР 1924 г. 10 января 1923 г. Президиум нового ВЦИКа, избранного I Всероссийским съездом Советов, назначил комиссию из 13 человек для составления проекта Конституции. Вскоре комиссия была увеличена до 25 человек: 14 человек - от РСФСР, 5 - от Украинской ССР и по 3 человека - от Закавказья и Белоруссии. Поскольку 5 из 14 делегатов от РСФСР были из автономных республик, это означало, что лишь 9 членов комиссии были великороссами Там же. - С. 316. . По мнению Эдварда Карра, главные решения, касавшиеся Конституции, не зависели ни от комиссии, ни от какого бы то ни было государственного органа, а от Политбюро или же от неформальной группы партийных лидеров Там же. .

Проект Конституции, согласно которому РСФСР лишалась своего исключительного положения, оказывалась в подчинении, наряду с другими её равноправными партнёрами, общей центральной власти СССР, был, по замечанию Эдварда Карра, "весьма лестным для самолюбия этих партнёров, особенно для Украинской ССР, самой крупной из них и наиболее чувствительной к неравенству. Однако Фрунзе уже выразил опасения республик, и постепенное осознание того, что у нового СССР могут оказаться более значительные, чем у прежней РСФСР, полномочия, более высокий престиж и более широкая власть, вызвало резкую реакцию. Контрпроекты, представленные в проектную комиссию ВЦИКа Украинским и Белорусским центральными исполнительными комитетами и затем обнародованные, были, в сущности, направлены вообще против принципа централизованной власти, и их едва ли можно было согласовывать с принципами союза, принятыми в декабре 1922 г. " Там же. .

Совет Национальностей, прикреплённый к Наркомнацу, послужил в качестве представительного органа, через который могли быть выражены взгляды разных национальностей РСФСР. В феврале 1923 г. в проектной комиссии было выдвинуто предложение преобразовать Совет Национальностей в орган СССР, превратив его, в соответствии с другими федеральными конституциями, во вторую палату ВЦИКа. Некоторые российские делегаты резко возражали против этого предложения Там же. .

Как и в большинстве затруднительных случаев, решение предоставили принимать партии. XII партийный съезд, состоявшийся в апреле 1923 г., когда полемика была в полном разгаре, с исключительным вниманием отнесся к критике со стороны республик. Сталин, которого Ленин незадолго до этого резко критиковал за его чрезмерную непримиримость при решении грузинского вопроса, особенно старался сгладить впечатление и готов был в большой мере пойти навстречу требованиям наций. Съезд резко выступил против возможных проявлений "великорусского шовинизма". Не обращая пока внимания на тот пункт партийной Программы, где указывалось на "федеративное объединение государств, организованных по советскому типу" как на "одну из переходных форм на пути к полному единству", съезд решительно осудил тех, кто придерживался этих взглядов теперь, в ходе создания СССР: "Союз Республик расценивается значительной частью советских чиновников в центре и на местах не как союз равных государственных единиц, призванный обеспечить свободное развитие национальных республик, а как шаг к ликвидации этих республик, как начало образования так называемого "единого-неделимого"" Цит. по: Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 317. . Подобная позиция именовалась "антипролетарской и реакционной".

Съезд особо рекомендовал проект, который предусматривал наличие "специального органа представительства всех без исключения национальных республик и национальных областей на началах равенства" Цит. по: Там же. . Оставался, однако, открытым вопрос: равенство с кем?

В соответствии с официальным планом, Совет Национальностей должен был состоять из представителей всех республик, будь то федеративных или автономных, и автономных областей. В другом плане предусматривалось, что он должен состоять исключительно из представителей четырёх федеративных республик. Раковский, делегат от Украины, сетовал, что, согласно официальному плану, РСФСР имела в три раза больше представителей, чем три остальные федеративные республики вместе взятые, и предлагал новое усовершенствование, в соответствии с которой никакая отдельная "государственная единица" не могла иметь свыше двух пятых от общего представительства. Сталин отклонил все эти проекты на том основании, что новый орган должен быть советом не государств, а национальностей Там же. .

В результате окончательной реорганизации Всесоюзный Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) подразделялся на две палаты. Одна - Совет Союза - состояла из 371 депутата, которые избирались Всероссийским съездом из представителей участвующих в нём республик пропорционально численности их населения. В другую палату - Совет Национальностей - входил 131 депутат, по пять от каждой союзной или автономной республики и по одному от каждой автономной области, которые избирались исполнительным комитетом республики или области. Совет Национальностей олицетворял, таким образом, формальное признание равенства не только государств, но и народов, составлявших Союз, независимо от количества населения. Две палаты делили на равной основе права и функции ВЦИКа, почти не отличавшегося от своего предшественника, ВЦИКа РСФСР. Каждый законодательный акт ВЦИКа должен был утверждаться обеими палатами, голосующими раздельно. Расхождения во мнениях между ними, если их нельзя было согласовать на совместном заседании, должны были передаваться на рассмотрение очередного или чрезвычайного Всесоюзного съезда Советов Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 317-318. .

Резолюция съезда партии являлась директивой для проектной комиссии, которая должна была действовать соответственно разработанным указаниям. Направляемая таким образом комиссия осуществила свою задачу, передав на утверждение ВЦИКа согласованный проект в начале июля 1923 г. Там же. - С. 318. Кроме новшества, касавшегося Совета Национальностей в качестве второй палаты, "Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик" сравнительно мало отличался от Конституции РСФСР. Это была прямая попытка применить испытанные принципы Конституции РСФСР в устройстве союза более крупного масштаба.

Высшая власть передавалась новому Всесоюзному съезду Советов, а Всероссийский съезд Советов оставался высшим органом РСФСР, которая выступала теперь уже в новом качестве подчинённого члена Союза. К Всесоюзному Центральному Исполнительному Комитету (который стал именоваться ЦИКом) переходили функции Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Бывший Совнарком РСФСР становился Совнаркомом СССР; в РСФСР, как и в других составлявших Союз республиках, имелся свой собственный подчинённый Совнарком Там же. . "Таким образом, - отмечал Эдвард Карр, - центральные учреждения РСФСР были превращены в центральные учреждения СССР, при некотором увеличении числа сотрудников, но, в сущности, без изменений" Там же. .

За те четыре года, которые прошли со времени выработки Конституции РСФСР, произошли серьёзные изменения в конституционной структуре, особенно создание в пределах РСФСР ряда автономных республик и автономных областей. Конституция вступила в силу в июле 1918 г., как раз перед тем, как гражданская война обрушилась на большую часть территорий с преимущественно нерусским населением, где могли бы возникнуть автономные федеративные единицы. Вскоре все внимание было отдано фронту, однако после поражения Деникина и Колчака прежний вопрос снова возник. В результате назначения ВЦИКом в феврале 1920 г. комиссии для рассмотрения вопросов федеративного устройства РСФСР стандартная форма Конституции была разработана и применена в следующие два года, с учётом местных особенностей, в автономных республиках Поволжья (Башкирская и Татарская республики), на Кавказе (Дагестан и Горская республика, Абхазия и Аджария), в Средней Азии (Казахстан и Туркестан) и в Крыму. Каждая из автономных республик не только имела свой собственный съезд Советов и свой исполнительный комитет, но и собственные народные комиссариаты, составлявшие республиканский Совнарком. Автономные области таких органов не имели, и они не представляют интереса в конституционном отношении. У них были те же статус и структура, что и у других областей, согласно Конституции Карр, Эдвард. Указ. соч. - С. 324, прим. 13. .