Особенности российской бюрократии
Бюрократия как тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Основные особенности исторического развития бюрократии в России, характеристика законодательных основ. Знакомство с реформами государственной службы в Российской Федерации.
| Рубрика | Политология |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 25.07.2013 |
| Размер файла | 100,7 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Введение
бюрократия государственный законодательный
Анализ феномена бюрократии в современной политической науке далеко вышел за рамки ее понимания как административного явления, предполагающего описание ряда недостатков функционального характера. Бюрократия - это не только способ осуществления работы в учреждениях и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия - это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества.
В отечественной литературе до недавнего времени исследование бюрократизации общества ограничивалось критикой дисфункциональной стороны ее деятельности, свойственных ей рутины, формализма, косности взглядов, медлительности исполнительской функции [1]. В течение длительного периода даже слабые намеки на возможность существования бюрократии как профессиональной группы, а тем более как социального слоя или типа государственного устройства считались недопустимыми. В соответствие с этим ее анализ в лучшем случае осуществлялся в форме критики западных концепций и прежде всего таких представителей буржуазной научной мысли как М. Вебер или, в меньшем объеме, Д. Марч, Г.Саймон, Селзник [13, 20].
В 90-е годы, однако, в связи с изменением социальных процессов спектр размышлений о бюрократии существенно расширился. Появились работы, анализирующие феномены бюрократического сознания, связь явления бюрократии с организационно-управленческими понятиями и явлениями культуры [3]. В связи с началом развития этого направления российской научной мысли для нас не могут не представлять интереса попытки западных теоретиков концептуализировать явление бюрократии, создать более или менее целостное видение этого феномена как результата жизнедеятельности самого социального механизма, его организационно-культурных составляющих.
Важность государствоведческой проблематики как общей канвы преобразования современных обществ делает необходимым обзор развития теоретической мысли о государстве, которая, начав с этического мышления о нем, пришла в своих крайних редукционистских вариантах к идее видения его как «аппарата правительства». Недостатки и пробелы нашего обществоведения в плане инструментального осмысления идеи государственности очевидны и потому важно осознание этого течения научной мысли в нашей стране.
Целью настоящей работы является анализ исторического развития бюрократии в нашей стране.
Для выполнения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
1. выявить причины образования бюрократии в России в первой четверти 18-го века. Провести правовой анализ важнейших государственных документов эпохи: «Табеля о рангах», «Генерального регламента»;
2. проследить последующее развитие бюрократии в нашей стране, проанализировать основные бюрократические документы эпохи «Устав о службе гражданской» 1832 г., «Положение о чинопроизводстве» 1834 г;
3. подвергнуть теоретическому исследованию советский период бюрократии, охарактеризовать его основные черты и момент перехода к современной бюрократической системе государства;
4. провести правовой анализ современных законодательных основ государственной службы в РФ.
Работа состоит из двух глав, с примерным распределением по историческим этапам. Каждая глава поделена на пункты, соответствующие тематике, заявленной в названии главы.
1. Российская бюрократия
1.1 Причины и образование бюрократии в России в перв. четверти 18-го века
Характерным для абсолютизма является стремление рационально регламентировать правовое положение каждого из существующих сословий. Такое вмешательство могло носить как политический, так и правовой характер. Законодатель стремился определять правовой статус каждой социальной группы и регулировать ее социальные действия.
Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 г. Этот акт имел несколько последствий:
Юридическое слияние таких форм земельной собственности, как вотчина и поместье, привело к возникновению единого понятия «недвижимость». На ее основе произошла консолидация сословия. Появление этого понятия привело к выработке более точной юридической техники, разработке правомочий собственника, стабилизации обязательственных отношений.
Установление института майората - наследования недвижимости только одним старшим сыном, не свойственного русскому праву, целью которого было сохранение от раздробления земельной дворянской собственности. Реализация нового принципа приводила, однако, к появлению значительных групп безземельного дворянства, вынужденного устраиваться на службу по военной или гражданской линии. Это положение Указа вызвало наибольшее недовольство со стороны дворян (оно было упразднено уже в 1731 г.).
Превратив поместье в наследственное землевладение, Указ вместе с тем нашел новый способ привязать дворянство к государственной службе -- ограничение наследования заставляло его представителей служить за жалованье. Очень быстро стали формироваться многочисленный бюрократический аппарат и профессиональный офицерский корпус.
Логическим продолжением Указа о единонаследии стала Табель о рангах (1722 г.). Ее принятие свидетельствовало о ряде новых обстоятельств:
Бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое (связанное с принципом местничества). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются «вписанность» каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.
Сформулированная Табелью о рангах новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, и он мог передавать титул по наследству; с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Принцип выслуги тем самым подчинял принцип аристократический [15, С. 161-163].
Табель о рангах уравнивала службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. Практика выработала способ прохождения лестницы служебных чинов ускоренным образом (в основном это касалось только дворян): уже после рождения дети дворян-аристократов записывались в должность и по достижении ими пятнадцатилетнего возраста имели достаточно важный чин. Такая юридическая фикция была, несомненно, обусловлена пережитками старых принципов службы и основывалась на фактическом господстве в аппарате дворянской аристократии.
Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагались взыскания). Дети дворян по разнарядке направлялись на учение, от уровня их подготовки зависели многие личные права (например, право на вступление в брак).
В этот период ликвидируются старые сословно-представительные институты и происходит максимальная концентрация власти. С 1653 г. Земские соборы более не собирались, вместо них правительство созывало сословные совещания (1660, 1667, 1682 гг.). Но и они перестали собираться уже с начала XVTII в. В 1721 г. Сенат совместно с Духовным Синодом преподнес Петру I титул императора. Россия становится империей.
Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине XVII в. исчезают остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управления, такие, как Боярская Дума и приказы, прежде, чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская Дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей. Она становится контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления[15, С. 169].
Численность Боярской Думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» -- прототип кабинета министров; выделяется еще одна структура -- Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г. Боярская Дума превращалась из политического совета в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской Думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Конзилии министров (8--14 человек).
В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской Думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает
Его заменяет на вершине властной пирамиды новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно отличались от принципов организации и деятельности Боярской Думы (традиция, спонтанность).
Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления -- приказов. В 1677 г. насчитывалось 60, в 1682 г. -- 53, в 1684 г. -- 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ, местных органов приказного управления, -- к 1682 г. она достигла трехсот. В конце XVII в. было произведено укрупнение, объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из видных бояр-аристократов, это усилило авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, Счетный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что, несомненно, способствовало дальнейшей централизации управления. В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штата чиновников возросла: если в 40-е гг. XVII в. приказный аппарат составлял около тысячи шестисот человек, то уже в 90-е годы он возрастает до четырех тысяч шестисот человек. В штате центрального московского аппарата в это время было задействовано около трех тысяч человек. При этом значительно возросло число младших чиновников, что было связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.
Складывалась новая система чинов, единых для отраслей государственного управления, армии и местного управления. Таким универсальным чином становились стольники. Отмена местничества постановлением 1682 г. изменила принципы подбора руководящих кадров, новые принципы их формирования закрепила Табель о рангах 1722 г.
Реформы по бюрократизации высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:
1699--1710 гг. -- частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа;
1710--1719 гг. -- ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;
1719--1725 гг. -- образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.
Главной вехой бюрократизации государственного управления стало становлении такого государственного органа, как Сенат. Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже -- из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат становится постоянно действующим органом. К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось [10, С. 140].
Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписываться всеми членами Сената. В 1714 г. меняется порядок принятия решений -- вместо единогласного достаточно было большинства голосов.
Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказный и пр.). В 1718 г. штат сенатских подъячих переименовывается в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канцелярия Сената переподчиняется генерал-прокурору).
В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.
В 1718 г. в состав Сената, кроме назначенных царем членов, вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.
В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во-первых, был изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах -- действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.
Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.
В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: были назначены Сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей, в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подъячие. Специальным указом предписывалось с 1720 г. начать производство дел «новым порядком».
Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:
1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4) Ревизионная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государственных расходов); 9) Берг-Мануфактур-коллегия (промышленная и горнодобывающая).
В 1721 г. была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.
Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720 г.), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.
Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении -- все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.
Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество - привилегированным сословием.
Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. В начале XVIII в. сложилось две контрольные системы - прокуратура (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискалитет. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами). [9, С. 147-148]
1.2 Последующее преобразование бюрократии
Светское использование термина «бюрократия», а также производного от него термина «чиновничество», применяемого для «обозначения всей гражданско-служащей корпорации», сложилось в первые годы правления Александра I в кругах, близких к реформатору той поры М. Сперанскому. Но, как отмечали позднее разные исследователи, корень в обоих словах был один, а именно -- чин, то есть чинящий «дело и порядок». Иными словами, предполагалось, что слово «чиновник» должно было означать «и деятеля, и упорядочника», администратора и законника [4, С. 177-178]. Однако в языковой практике опять произошел сбой, в первую очередь благодаря появлению западного термина «бюрократия». Вследствие этого в России XIX -- начала XX вв. понятия «бюрократия» и «бюрократизм» стали употребляться в самых разных и несовпадающих смыслах.
Анализ художественной и научной литературы пореформенного времени демонстрирует первое оценочное использование понятия, при котором под бюрократами понимались только высшие чины администрации. Научное значение этого толкования было ничтожно малым и сводилось только к пропаганде и легализации иноземного термина. Скорее всего, эта трактовка имела идеологическую нагрузку. Первый поход был связан с реформами «красного бюрократа» М. Сперанского. Сперанский настаивал на введении образовательного ценза для государственных служащих, поощрении вхождения в их состав лиц с гимназическим и университетским образованием, он убедил Александра I ввести «литерную систему» управления в виде единой вертикальной министерской власти, потеснив старую патриархально-барскую губернаторскую власть. Сперанский составил план преобразования центрального и областного управления, намереваясь осуществить «народное представительство и широкое проведение выборного элемента в местном управлении»1. Второй поход был связан с подготовкой «бюрократией» освободительной реформы 1861 г. «Оба раза лозунг борьбы против бюрократии, -- отмечал один из исследователей отечественного бюрократизма М. Александров, -- был лозунгом наиболее отсталой, крепостнической части дворянства». С конца XIX в. этот лозунг начинает эксплуатировать демократия всех оттенков, что не мешает ему оставаться обноском с господского плеча» [2, С. 109]. Логика всевозможных борцов против бюрократии была предельно прямолинейной: так как бюрократы -- это вершина административной пирамиды, стремящейся в целях самосохранения к жесткой централизации, то ей необходимо противопоставить децентрализацию; при этом особо не объяснялось, что последняя из себя конкретно представляет и как она будет работать.
В первое десятилетие XIX века высшими государственными учреждениями являются Государственный совет, первоначально учрежденный 30 марта 1801 г. специально в качестве законовещательного учреждения, реформированный манифестом 8 сентября 1802 г. Сенат, учрежденные в тот же день министерства и тогда еще не упраздненные коллегии. Взаимные отношения всех этих учреждений были намечены довольно неясно. Министерства являлись какой-то надстройкой над коллегиями, не вносившей ничего принципиально нового, так как уже и раньше (при Павле) некоторые коллегии подчинялись «главным директорам». Коллегии были расписаны по (восьми) министерствам, причем каждый министр получал от подчиненных ему коллегий мемории и представления. По делам, не превышавшим власти министра, он давал коллегии и «решительные ответы», прочие же, смотря по важности, или вносил в Государственный совет, или докладывал в комитет министров, который не был особым учреждением, но лишь формой совокупного доклада: по единоличному докладу министров окончательных Высочайших резолюций воспоследовать не могло.
Таким образом основная идея, которая определяла организацию государственного совета и его отношение к другим учреждениям, потеряла практическое значение, и Государственный совет оказался несогласованным с другими центральными установлениями, кроме министерств; известный modus vivendi выработался между ними лишь мало-помалу, путем прецедентов и обычаев. Первоначально Государственный совет был учреждением и законовещательным, и административным, и судебным. Это последняя функция сократилась, и весьма существенно, раньше других. В 1812 г., по случаю отъезда Государя на войну, комитет опять получил чрезвычайные полномочия (с 1816 по 1825 г. это повторялось почти ежегодно) и мало-помалу приобрел первенствующее значение: сюда стекались дела законодательные, важнейшие административные и судебные. Начиная с царствования Николая I значение комитета начинает падать. Судебные дела, в особенности после судебной реформы, туда более не поступают. Комитет министров приобретает характер высшего учреждения по административным делам, причем все большее число этих дел предоставлялось разрешению отдельных министерств или по взаимному их соглашению. Никакой определенной, последовательно проведенной идеи ни в организации комитета, ни в его компетенции, ни в его положении среди других государственных установлений сознательно положено не было; отношения его к Государственному совету, а отчасти и к Сенату, остались совершенно неопределенными. Дела вносятся в комитет или министрами, или по особенным Высочайшим повелениям. Дела эти - либо такие, для разрешения которых недостаточна власть министра, либо такие, по которым нужно совместное действие нескольких министров; сюда же относятся дела о частных изъятиях из закона, а также общие правила в изъятие от законов, издаваемые «временно» - но так как «временно» в действительности означает «впредь до отмены», то по действию своему временные постановления ничем не отличаются от общих законов, издаваемых, без такой оговорки, Государственным советом. В царствование Александра I и Николая I министерства фактически вполне подчинили себе губернские правления, действующие, по закону, именем Его Величества, и обратили губернатора, представителя верховной власти в губернии, в своего чиновника. Власть министров сделалась, так сказать, снизу ничем неограниченной. Этот порядок вещей настолько укоренился, что законы о земском и городском самоуправлении фактически почти не могли его поколебать. Отношение власти министров к высшим государственным установлениям и к закону также приобрело характер, не свойственный первоначальным видам законодателя. Над министрами, объединяя и направляя их деятельность, должен был стоять реформированный правительством Сенат.
Рядом с бюрократическими министерствами должен был, по плану Сперанского, стоять самостоятельный выборный орган - государственная дума. За ее отсутствием, министерствам не было противопоставлено реальной силы какого-либо другого государственного установления; даже отвлеченная сила закона их мало сдерживала, в виду возможности испрашивать личными всеподданнейшими докладами Высочайшие повеления и даже именные указы. Кроме посредства министров, верховная власть может действовать еще через два установления: Государственный совет и комитет министров. Но комитет состоит почти исключительно из тех же министров и лишь увеличивает их влияние, а Государственный совет, по закону, лишен инициативы и состоит в значительной степени из министров, настоящих и бывших. Таким образом, тот слой общества, к которому или по происхождению, или в силу своей административной карьеры, принадлежат или принадлежали министры, является единственной крупной политической силой в государстве; явления общественной жизни, восходя до сведения Высочайшей власти не иначе, как через посредство представителей этого слоя общества, не могут не окрашиваться его взглядами; вместе с тем представители того же слоя являются и ближайшими исполнителями каждой Высочайшей воли, и руководителями и начальниками всех остальных ее исполнителей, вследствие чего значительно изменяется иногда первоначальный характер того или другого закона (примеры - освобождение крестьян, земская реформа). Число министерств и главных управлений, под тем или другим названием (канцелярия, управление и т. п.) пользующихся правами министерств, не постоянно: под влиянием тех или других практических, иногда личных, соображений, отдельные группы дел выделяются в новые министерства (так было образовано в 1837 г. министерство государственных имуществ), другие министерства сливаются в одно (в 1868 г. министерство почт и телеграфов слито с министерство внутренних дел, в 1880 г. отделено от него, в 1882 г. вновь соединено с ним).
Во главе каждого министерства стоял министр, с одним или двумя товарищами (с военным министром их нет, в министерстве внутренних дел - 3), по общему правилу не имеющими самостоятельной власти. При каждом министре имелся совет, мнение которого должно быть запрошено по всем существующим делам, но мнение для министра не обязательно.
Усложнившиеся задачи управления и появление в государственном аппарате чиновничьих должностей, требовавших технических знаний, снова вынудили самодержавное государство ставить вопрос о реформе гражданской службы и упразднении «Табели о рангах» Специальная комиссия о службе гражданской 1895-1901 гг. даже подготовила новый проект «Устава о службе гражданской» с предложением некоторых полумер, призванных повысить оперативность бюрократии (сокращение числа чинов, упразднение производства за выслугу лет и т. п.) В условиях кануна революции был сохранен старый «Устав о службе гражданской» 1832 г., в архаичных нормах которого самодержавие видело известную гарантию сохранения дворянской однородности верхов бюрократии. Установившиеся в пореформенные годы связи бюрократии с буржуазным предпринимательством вынудили принять закон, запрещающий чиновникам участие в правлениях акционерных обществ и компаний. Несмотря на введение буржуазных реформ и изменений в организации, составе и деятельности правительственных учреждений, Россия оставалась абсолютной монархией с неограниченным самодержавным императором во главе В стране сохранились основные дореформенные государственные высшие, центральные и даже местные учреждения (особенно органы администрации и полиции) с дворянским чиновничьим большинством, а также и основы дореформенного права. Реформы 60-70-х годов укрепили правительственный аппарат самодержавной России. Начинается открытое наступление на буржуазные реформы. Его вдохновителем был Александр III (1881-1894), сменивший убитого народовольцами 1 марта 1881 г. Александра II. Последовавший 29 апреля манифест провозглашал незыблемость самодержавия и установление режима политической реакции.
Этот реакционный курс пытался продолжить в начале своего правления и последний император России Николай П (1894-1917).
В деятельности государственных учреждений России накануне первой революции сохранялись формализм, обширное бумажное делопроизводство, полная бесконтрольность чиновничества. Весь политический строй России с его огромным карательным аппаратом и попытками лавирования оказался бессильным предотвратить революцию.
2. Государственная бюрократия в ХХ-ХХI веках
2.1 Анализ системы управления советского государства
Ещё в ходе восстания в октябре 1917 г. было низложено Временное правительство и ликвидировано так называемый Совет республики образованный сентябрьским Демократическим собранием. С этого момента ведет отсчет времени становление советской бюрократической системы управления советского государства.
После роспуска Учредительного собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов.
В ноябре 1917 г. состоялся Чрезвычайный Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов, принявших решение об объединении с Советами рабочих и солдатских депутатов. Окончательное объединение совета произошло в январе 1918 г. на Третьем Всероссийском съезде Советов.
В перерывах между сессиями Всероссийского съезда Советов высшим органом власти в стране был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Пленарные заседания проходили не реже одного раза в две недели. Структура ВЦИК включала: президиум, отделы и комиссии. Президиум состоял из председателей партийных органов, готовил материалы к заседанию ВЦИК, контролировал работу комиссий и отделов. Его заседания проходили два-три раза в неделю. Организацию и ведение текущей работы осуществляли отделы ВЦИК: Военно-революционный комитет, агитационный, казачий и т.д.
Второй Всероссийский съезд Советов избрал правительство - Совет Народных Комиссаров (СНК) «для управления страной вплоть до созыва Учредительного собрания». Было образовано 13 народных комиссариатов: внутренних дел, земледелия, труда, по военным и морским делам, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей, путей сообщения. Председатели всех наркоматов вошли в состав СНК. В экстренных случаях СНК мог издавать декреты без предварительного их обсуждения в ВЦИК. Последний утверждал декреты СНК, если они имели общегосударственное значение [8, 345 с.].
К середине 1918 г. Число наркоматов (НК) было увеличено. Были образованы НК государственного контроля, промышленности и торговли, Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) и др.
Заседания СНК проходили ежедневно, а с декабря 1917 г. Сложилась практика проведения совещаний заместителей наркомов, с января эта форма была превращена в постоянно действующую комиссию СНК (Малый Совнарком). Её решения утверждались правительством без повторного рассмотрения.
Сложилась система, при которой отделы ВЦИК и наркоматы имели одинаковые функции, поэтому ВЦИК решил слить ряд своих отделов с соответствующими НК: экономический отдел ВЦИК влился в структуру ВСНХ и т.п. В месте с тем в основе этих преобразований лежала идея о недопустимости разделения властей в государственном аппарате «пролетарской диктатуры» и о необходимости их слияния в одной «работающей корпорации» [9, С. 287].
Власть на местах принадлежала областным, губернским, уездным и волостным съездам Советов, а также городским и сельским Советам. Постоянными рабочими органами съездов советов и Советов были их исполнительные комитеты. Съездам советов и их исполкомам принадлежало право контроля над деятельностью местных Советов, вплоть до отмены решений нижестоящих органов.
Советы становились органами, регулировавшими всю местную жизнь. При Советах и исполкомах создавались отраслевые комитеты и комиссариаты. К ним относились отделы земледелия, юстиции, социального обеспечения, народного просвещения, труда, продовольствия, дорожно-строительный и др. Число отделов в разных исполкомах колебалось от 5 до 25. Отделы в свою очередь подразделялись на подотделы: медицинский, статистический, милиции и т.д. Во главе исполкома должен был стоять член исполкома. Контроль за деятельностью всех исполкомов осуществлялся президиумом исполкома - его коллегиальным руководящем органом.
Обширные полномочия Советов вытекали, прежде всего, из идеи полновластия Советов. К тому же на практике они не всегда имели время и технические возможности, чтобы испросить санкцию вышестоящих органов. Не удивительно, что по всей России в это время нередко принимались ошибочные решения, намечались неправильные тенденции. Некоторые местные Советы стали иногда вмешиваться в области управления, касающиеся общегосударственных интересов.
Огромную роль в деле создания бюрократического аппарата и системы установления Советской власти сыграли военно-революционные комитеты. Военно-революционные комитеты были образованы при губернских, городских, уездных и некоторых волостных Советах. Основными задачами военно-революционных комитетов были: упрочение советской власти на местах; оказание помощи центральному советскому правительству; ликвидация учреждений буржуазного Временного правительства; обеспечение революционного порядка. Военно-революционные комитеты вели борьбу с различными антисоветскими организациями. Занимались они и неотложными хозяйственными делами. По мере формирования наркоматов, отделов ВЦИК и упорядочения работы советов функции военно-революционных комитетов переходили к этим органам [8, там же].
Важной вехой в становлении бюрократической систему управления советского государства стало издание 28 октября 1917 г. постановления Народного комиссариата внутренних дел «О рабочей милиции», которая учреждалась при Советах рабочих и солдатских депутатов. Объявив о создании органов охраны общественного порядка, постановление, однако, не уточняло правового положения милиции, её место в советском государственном аппарате. Структура, функции и принципы организации милиции определялись в процессе её создания правотворчеством масс. В первые месяцы революции охрана общественного порядка осуществлялась несколькими органами параллельно: Красной гвардией, рабочей милицией, рабочими и солдатскими дружинами, образованными местными советами и т.д. Но основную роль в это время играли Красная гвардия и ещё сохранявшаяся милиция Временного правительства, действовавшая совместно с Красной гвардией и под её строгим контролем. Возможность использования старой милиции обуславливалась наличием в ней наряду с реакционными и демократических элементов. В ноябре 1917 г. при военно-революционном комитете была образована Комиссия по ликвидации старой милиции, которая занялась проверкой состава её органов. Всех милиционеров обязали в пятидневный срок представить рекомендации фабрично-заводского комитета или войсковой части об их пригодности к милицейской службе. Не подчиняющиеся Советской власти, а также не представившие рекомендацию отстранялись т должности. Шла, как правило, замена прежнего руководящего состава милиции, куда районные Советы назначали своих комиссаров. Процесс ликвидации старой милиции на местах продлился до весны 1918 г. [8].
Естественно, что полная централизация власти в управлении не обошла стороной и судебную систему, в период советской системы управления суд выполнял политические судебные функции куда больше, чем отправление независимого правосудия. Стихийное упразднение революционными массами судебных учреждений и создание новых судов, способных осуществлять правосудие в интересах трудящихся, начинается ещё в период Февральской революции, с победой Октября получили широчайший размах.
Ещё 12 ноября 1917 г. ВРК предложил: «Немедленно образовать центральный военно-революционный суд при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов для разрешения всех мелких дел и дел следственного заключённых».
В общем плане проблема нового судоустройства была решена Декретом о суде №1, проект которого был разработан заместителем наркома юстиции П.И. Стучкой и внесён во ВЦИК. Но во Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете обсуждение декрета затягивалось, поскольку в повестке дня впереди стояли такие важные вопросы, как война и мир.
В соответствии с Декретом о суде №1 началась организация местных судов и революционных трибуналов. Судей должно было избирать непосредственно население, а пока временно это делали Советы, которые составляли списки заседателей и устанавливали очерёдность их участия в сессиях местного суда. В армии суды избирались полковыми Советами, а где таковых не имелось - полковыми комитетами. Для рассмотрения жалоб на решения местных судов созывались уездные, а в столицах - столичные съезды местных судей.
Для борьбы против контрреволюционных сил и защиты революции и её завоеваний, а «равно для решения дел о борьбе с мародёрством и хищничеством, саботажем и прочими злоупотреблениями торговцев, промышленников, чиновников и пр. лиц» учреждались рабочие и крестьянские революционные трибуналы. В ревтрибуналы заседатели и судьи должны были избираться Советами, что обеспечивало при тогдашних условиях классово выдержанный состав. Для производства предварительного следствия при Советах имелись особые следственные комиссии.
Дальнейшее развитие общей судейской системы получило законодательную рекомендацию в Декрете о суде №2 от 15 февраля 1918 г. Для рассмотрения дел, превышающих подсудность местных судов, были учреждены окружные народные суды, охватывающие несколько уездов. Окружной суд имел уголовное и гражданское отделения. Председатель суда и председатели отделений избирались и отзывались общим собранием членов суда. Право отзыва членов окружного суда принадлежало избиравшим их Советам. Для предварительного следствия по некоторым категориям дел создавались следственные комиссии в составе трёх лиц, избираемых исполкомами местных Советов, а также были образованы коллегии правозаступников не только для особых, но и для общих судов. Что касается трибуналов, то наряду с территориальными, скоро стали создаваться некоторые специальные (по делам печати).
В июне был создан Кассационный отдел при ВЦИК для рассмотрения кассационных жалоб и протестов на приговоры ревтрибуналов. Отдел учреждался в составе председателя, назначавшегося Совнаркомом и утверждался ВЦИК, а также двух постоянных членов - от Наркомюста и ВЦИК. Он не изменял приговор, а либо утверждал его, либо направлял дело на новое рассмотрение. Изменить наказание или прекратить дело мог по ходатайству Кассационного отдела лишь Президиум ВЦИК [10].
Все вышеперечисленные органы государственного принуждения были более или менее обычными и не являлись «завоеванием» советской бюрократии. Но наряду с ними была создана особая система, специально предназначенная для подавления политических противников Советской власти.
Особой формой антисоветизма явился чиновничий саботаж, вылившийся в попытки организовать всеобщую забастовку служащих. Это послужило поводом для создания Всероссийской Чрезвычайной Комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), что нашло отражение в постановлении 7 декабря 1917 г. [10].
Во главе ВЧК стоял Президиум из председателя, двух его заместителей и двух секретарей. Аппарат ВЧК был весьма немногочисленным. В декабре 1917 г. он состоял из 40, а в марте 1918 г. - из 120 человек. Чрезвычайные комиссии на местах создавались при областных и губернских советских органов, на узловых железнодорожных станциях, в крупных портах, в пограничной полосе. К середине 1918 г. работало уже 40 губернских, а также 365 уездных чрезвычайных комиссий. Их деятельность координировалась ВЧК. Чрезвычайные комиссии находились в тесном контакте с партийными и советскими органами на местах и отчитывались перед ними.
ВЧК имела следственные и оперативные функции. Вместе с тем она могла применять в административном порядке и прямые меры воздействия, правда, первоначально весьма мягкие: лишение контрреволюционеров продовольственных карточек, составление и опубликование списков врагов народа, конфискация их имущества и т.п. Поскольку расстрел как мера наказания был отменён в Российской Республике, не применялся он и ВЧК.
Лишь после начала гражданской войны ВЧК и её местным органам были предоставлены чрезвычайные полномочия. Чрезвычайные меры не только принимались по отношению к контрреволюционерам, но и были направлены против спекуляции и бандитизма, носивших, по существу, политический характер и подрывающих усилия Советской власти по налаживанию производства и организации управления страной [8].
Еще одним органом управления в советском государстве являлся Высший Совет Народного Хозяйства, он был учреждён Декретом ВЦИК и СНК в декабре 1917 г. как центральный орган Советского государства, на который возлагалось осуществление задач в области организации новой экономики и планового регулирования всего народного хозяйства.
ВСНХ учреждался при Совете Народных Комиссаров и включал в себя Всероссийский совет рабочего контроля, работники которого уже обладали определёнными навыками по управлению производством. В него входили также представители от народных комиссариатов и сведущие лица (эксперты), которые совещательный голос. Руководство отраслями народного хозяйства относилось к компетенции соответствующих секций и отделов ВСНХ.
Наиболее крупными отделами ВСНХ были отделы государственных финансов и банков, проводивших национализацию банков и ведавших вопросами внешней торговли, и отдел хозяйственной политики, занимавшийся разработкой общего хозяйственного плана. Помимо этого, имелся ряд производственных отделов: по финансированию предприятий, по топливу, металлу, металлообрабатывающей промышленности, текстильной и др. При отделах были организованны главки и центры в тех отраслях, которые надо было подготовить к национализации, или в тех, где уже имелось в наличии достаточное количество национализированных предприятий. Руководство главком осуществляла коллегия, состав которой учреждался Президиумом ВСНХ. Для координации текущей работы секций и отделов и выполнения задач, требующих немедленного разрешения, в ВСНХ имелось Бюро из 15 человек.
ВСНХ получил широкую и разнообразную компетенцию, первоначально охватывающую чуть ли не все сферы руководства экономикой. Ему предоставлялось право конфискации, реквизиции, принудительного синдицирования различных отраслей промышленности и торговли, а также регулирования производства, распределения продуктов и финансирования промышленности. Все законопроекты, имевшие отношение к регулированию народного хозяйства, должны были вноситься в Совнарком только через ВСНХ.
Чтобы сосредоточить руководство народным хозяйством в одних руках, хозяйственные учреждения местного значения передавались в ведение районных совнархозов, постановления которых носили характер общеобязательный и подлежали исполнению, в том числе и руководством предприятий. Постановления районных совнархозов могли быть приостановлены и отменены только ВСНХ.
Образование Союза ССР существенно изменило весь государственный аппарат страны, хотя принципиальная схема организации власти и управления оставалась прежней. Теперь в масштабах СССР высшими органами государственной власти становятся Съезды Советов СССР, в период между съездами - ЦИК СССР и его Президиум; в союзных и автономных республиках - по-прежнему республиканские съезды Советов и ЦИК. Сохранилась почти без изменений и избирательная система. На местах органами государственной власти и управления в губернии, уезде, волости (а после административной реформы 1929-1930 гг. - в области, районе) являлись съезды Советов, в городах и селах - городские и сельские Советы. Высшим исполнительным и распорядительным органом по Конституции СССР 1924 г. являлся Совет народных комиссаров СССР. Состав его не был постоянным. С правом совещательного голоса в заседаниях СНК СССР участвовали представители союзных республик, члены ЦИК СССР, представители некоторых комитетов и управлений при правительстве (ОГПУ, ЦСУ и др.), главы правительств союзных республик. СНК СССР фактически издавал декреты и постановления, имевшие силу закона, а с начала 30-х годов все законопроекты должны были предварительно выноситься на его рассмотрение, хотя это и не предусматривалось Конституцией. Конституция СССР 1936 года внесла значительные изменения в систему высших органов власти и управления, в избирательную систему. Конституция СССР 1936 г. - весьма противоречивый документ. С одной стороны, она закрепила отказ от многоступенчатых выборов, установила всеобщее избирательное право, прямые и равные выборы при тайном голосовании. С другой стороны, формально подтвердив федеральную природу государства, она фактически закрепила его унитарный характер, предоставив почти беспредельно широкие полномочия общефедеральному "центру". В известном;, смысле она было демократичнее Конституции 1918 г., и вместе с тем она стала прикрытием бескомпромиссной реакции и режима личной власти.
С принятием Конституции СССР 1936 г. прекратили свое существование съезды Советов. В качестве высшего общесоюзного органа государственной власти был учрежден Верховный Совет СССР. Существенно расширилась компетенция общесоюзных органов. Так, ст. 14 поручала высшим органам власти СССР "...контроль за исполнением Конституции и обеспечение соответствия конституций союзных республик с Конституцией СССР". К ведению Верховного Совета СССР было отнесено обеспечение государственной безопасности, управление банками, промышленностью, сельским хозяйством. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов, право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде - все эти полномочия передавались общефедеральным органам, что означало усиление централизации управления. Верховному Совету СССР была присвоена важная контрольная функция - право назначать следственные и ревизионные комиссии, что позволяло ему контролировать деятельность всего государственного аппарата. К ведению Верховного Совета СССР относились утверждение изменения границ между союзными республиками и их административно-территориальное устройство.
В период между сессиями Верховного Совета СССР работал его Президиум. В Конституции его правовое положение определено не было. Постепенно сфера его полномочий расширялась: в 1938 г. он получил право объявлять военное положение, принимать в гражданство СССР и разрешать выход из него, в 1948 г. - право денонсировать международные договоры. Особенно велики были его полномочия в вопросах государственного строительства: он устанавливал систему и компетенцию центральных органов управления народным хозяйством и социально-культурным строительством, образовывал и ликвидировал министерства и ведомства, издавал указы законодательного характера. В результате среди законов, принимавшихся на сессиях Верховного Совета СССР, стали количественно преобладать законы об утверждении указов Президиума. Что касается правительства, Конституция СССР 1936 г. внесла на первый взгляд не очень заметное дополнение в определение его места в государственном механизме. По Конституции Совнарком СССР - "высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти. Это определение было предложено Сталиным с целью принизить значение Верховного Совета СССР как органа власти и упрочить "автономию" правительства от высшего представительного органа Правительство СССР обладало правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы министерств и ведомств, оно само контролировало исполнение своих актов.
Система органов власти и управления на местах также претерпела изменения: съезды Советов были упразднены, а сами Советы переименованы в Советы депутатов трудящихся. Они стали постоянно действующими органами власти и управления. В работу местных Советов большие изменения внесла Великая Отечественная война. Во-первых, в местностях, объявленных на военном положении, все функции органов власти передавались военным советам фронтов, армий, военных округов. Во-вторых, аппарат исполкомов Советов был значительно сокращен, порядок работы изменен. Нарушались конституционные сроки выборов, регулярность проведения сессий, возросла роль исполнительных органов. Многие функции исполкомов выполняли единолично их руководители. В сельских Советах тыловых районов оставалось 42% депутатов (на декабрь 1942 г.), в городских -55%, в районных - 58% (на конец 1943 г.). К концу войны более 50% членов исполкомов и около 70% председателей Советов не являлись депутатами, а были кооптированы. В большинстве случаев деятельность Советов подменяли партийные органы. После войны декларируемые принципы "полновластия" Советов легко уживались с фактическим свертыванием демократических институтов представительной системы. Эта практика настолько укоренилась, что даже после XX съезда партии, когда было принято новое законодательство о Советах, административно-командная система управления сводила на нет принятые законы. Складывалась ситуация, когда, с одной стороны, партийные решения и постановления высших органов власти законодательно расширяли права Советов, а с другой стороны. Советы постепенно становились совершенно безвластными.
2.2 Современное состояние бюрократии. Законодательные права и гарантии государственных служащих РФ
Бюрократическая система в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации») и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей».
Подобные документы
Характеристика бюрократии как политического института, сущность теории "нового класса" о власти бюрократии. Сравнительный анализ концептуальных основ номенклатуры. Анализ подходов Джиласа к бюрократии, концепция номенклатуры Восленского и Зиновьева.
курсовая работа [96,1 K], добавлен 26.01.2013Первые теоретические модели бюрократии. Экономическая теория бюрократии. Теория общественного выбора. Теория Вильяма Нисканена. Бюрократия с точки зрения нового институционализма. Общая характеристика рыночной, сетевой моделей бюрократического устройства.
курсовая работа [40,9 K], добавлен 12.01.2010Сущность публичной службы в Китае. Историческая справка о государственной и муниципальной службе Китайской Народной Республики. "Азиатская" или "восточная" модель бюрократии в своей классической форме. Разработка регулярной системы государственной службы.
реферат [43,3 K], добавлен 22.02.2017Понятие бюрократии, эволюция ее форм. Основные достижения М. Крозье в изучении теоретических аспектов проблем бюрократии. Эффективность функционирования исполнительной власти. Стратегия динамического роста. Кадровая политика, стратегия и планирование.
контрольная работа [34,0 K], добавлен 17.07.2013Теория рациональной бюрократии Макса Вебера: сопоставление современной бюрократии с традиционными формами управления. Важные отличительные признаки современной бюрократии, не существовавшие в прошлом. Три направления критики теории бюрократии Вебера.
реферат [27,6 K], добавлен 30.10.2009Понятие, главный признак и формы бюрократии. Сущность патримониализма как одного из типов традиционного господства, производного от "первичного" патриархализма. Отличительная черта рациональной бюрократии. Разграничение между "чиновником" и "политиком".
презентация [426,5 K], добавлен 01.11.2014Основные особенности проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Характеристика партий "Единая Россия", "Яблоко". Отличительные особенности эмблем политических партий России. Основное значение партий.
контрольная работа [34,0 K], добавлен 18.12.2011Порядок выдвижения и требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты Государственной думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Формы деятельности, права и обязанности депутатов Государственной Думы.
курсовая работа [30,8 K], добавлен 25.05.2007Исторические этапы формирования федерализма в России. Исследование его принципов на примере наиболее развитых стран. Особенности данной формы децентрализации государственной власти в современной России. Перспективы развития федеративных отношений.
дипломная работа [90,3 K], добавлен 31.10.2011Доля женщин в государственной власти Российской Федерации. Участие российских женщин в избирательных кампаниях федерального уровня. Основные рекомендации для совершенствования гендерного равенства в законодательных органах власти субъектов УрФО.
курсовая работа [48,2 K], добавлен 25.03.2012
