Государство и механизмы государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Государство и механизмы государственного управления

Содержание

1. Происхождение и сущность государства

1.1 Узкое и широкое значение термина «государство»

1.2 Механизмы возникновения государства

1.3 Функции и прерогативы государства

2. Типология государств

2.1 Формы правления

2.2 Формы государственного устройства

3. Исполнительная власть

3.1 Функции исполнительной власти

3.2 Разновидности исполнительной власти

4. Парламенты

4.1 Значение парламента в политической системе

4.2 Функции парламентов

4.3 Типология парламентов

4.4 Организационная структура парламентов

5. Невыборные власти

5.1 Судебная власть

5.2 Бюрократия

5.3 Силовые структуры

Литература

1. Происхождение и сущность государства

1.1 Узкое и широкое значение термина «государство»

Проблематике государства посвящено колоссальное количество политологической, социологической и юридической литературы. При этом не существует универсального и общепризнанного понимания природы государства и его места в обществе. В политической науке можно выделить две трактовки понятия «государства»: широкую и узкую.

Отвлекаясь от характеристики и сопоставления многообразных точек зрения и позиций в данном вопросе, можно тем не менее сформулировать тезис, правомерность которого почти что очевидна. Речь идет о том, что понятие «государство» как в обыденном языке, так и в научной литературе используется в двух значениях - узком и широком.

В широком смысле государство - это политическое образование, характеризующееся тремя основными признаками:

наличием единой территории с определенными границами;

населением, проживающее на данной территории; суверенной властью.

Такое толкование понятие государства носит преимущественно юридический характер. В узком смысле государство трактуется как особая суверенная территориальная организация политической власти, обладающая специальным аппаратом и регулирующая отношения, складывающиеся в обществе с помощью общеобязательных правил поведения. Классическое определение государства в узком смысле принадлежит Максу Веберу. «Современное государство, - писал он, - есть организованный по типу учреждения союз господства, который внутри определенной сферы добился успеха в монополизации легитимного физического насилия как средства господства и с этой целью объединил вещественные средства предприятия в руках своих руководителей, а всех сословных функционеров с их полномочиями, которые

раньше распоряжались этим по собственному произволу, экспроприировал, и сам занял вместо них самые высшие позиции» . Подход Вебера можно охарактеризовать как политологический.

Классик современной политической науки Чарльз Тилли, развивая веберовскую дефиницию, определяет государство как «организацию, в руках которой имеется наибольшее количество средств принуждения на значительной территории, действующей в некоторых отношениях как приоритетная по отношению к другим организациям, действующим на той же территории, и признаваемая как приоритетная другими организациями, включая государства вне этой территории».

1.2 Механизмы возникновения государства

Введенное Вебером понимание государства как территориальной монополии легитимного насилия легло в основу политико-социологической концепции государства. В рамках этого подхода механизмы возникновения государства описываются следующим образом.

Существование государства зависит от способности административного аппарата успешно поддерживать притязания на монопольный контроль за применением силы и обеспечивать легитимность поддерживаемого таким образом порядка. Человеческая история представляет из себя непрекращающуюся борьбу различных политических образований за контроль над населениями, территориями и ресурсами. Любое сообщество, обладающее превосходящей силой и способное сохранять длительный контроль за применением силы в рамках определенной территории, а также защищать ее границы, рано или поздно обретает легитимность.

При этом формирование государства не является планомерной реализацией замысла или движением к намеченной кем- либо цели. Вебер рассматривал возникновение государства как результат борьбы за выживание и господство, как набор организационных решений, способствующих созданию превосходящей силы. Формирование государства не являлось преднамеренным действием или реализацией определенного проекта, а тем более не как свободным контрактом участвующих сторон. Формирование государства - это серия организационных нововведений в контексте непрекращающейся борьбы различных сил как внутри, так и вне какой-либо территории.

Столкновения между различными политическими образованиями приводили к поглощению слабых более сильными. Благодаря механизму конкуренции и монополизации количество автономных субъектов политики в мире неуклонно уменьшалось, с примерно 100 тыс. в V в. н.э. до немногим более 200 (суверенные государства - члены ООН) в начале XXI в.

Хотя в основе политики формирования государства лежит принцип монополизации силы, он не является единственным. Монополия силы как запрет на применение насилия без санкции правителя была тесно связана с фискальной монополией - исключительным правом правителя собирать дань или различные налоги под предлогом защиты страны и для управления ее хозяйством. Увеличивающийся спрос на средства для ведения войны и сохранения превосходства над внутренними или внешними противниками (особенно в силу условности этой границы) подталкивали правителей к организационным нововведениям, целью которых было более эффективное взимание налогов.

Для увеличения дохода европейские правители принимали меры по монетаризации экономики, т.е. введению единого средства обращения и платежа, поскольку равномерное налогообложение подданной территории и эффективное использование полученных средств в военно-политических целях возможны только при выражении податей во всеобщем эквиваленте. Возможность содержать наемные войска и регулярную армию также зависела от наличия платежных средств. Попытки денежной консолидации, вызванные стратегическими соображениями, способствовали в свою очередь созданию национальных рынков, основанных на универсальном средстве обмена.

Борьба за легитимацию регулярной налоговой системы была важнейшей составляющей перехода от патримониального к современному бюрократическому государству. Рано или поздно данный переход произошел в большинстве государств. Частная монополия силы, дававшая победившему правителю возможность контролировать значительные ресурсы, одновременно создавала практическую проблему эффективного управления ими. Изначально государство являлось не более чем организационным решением данной проблемы. Государственный аппарат, которым сначала был просто королевский двор (и как частное место жительства, и как публичное пространство), постепенно расширялся и превращался в систему функционально дифференцированных органов, управляемых представителями государства. По мере того как государственное управление отделялось от королевского двора и становилось функцией иерархически организованного профессионального аппарата, государство превращалось в отдельную институционализированную сферу, обслуживавшую публичные, т.е. общественные, интересы.

С этими изменениями было связано и появление самого термина «государство» (state) в его современном значении.

Впервые этот термин был введен Джоном Локком для обозначения наделенной высшей суверенной властью абстрактной сущности, не сводимой ни к фигуре правителя, ни к совокупности граждан.

По мнению Мартина ван Кревельда, государство, будучи отделено и от его членов, и от его правителей, является корпорацией в том смысле, что оно выступает юридическим лицом. «Характеристиками государства являются следующие.

Во-первых, будучи суверенным, оно отказывается делиться какими-либо ... функциями с другими, но концентрирует их в собственных руках.

Во-вторых, будучи территориально организованным, оно имеет власть над всеми людьми, которые живут в пределах его границ, и только над ними.

В-третьих, что самое важное, это абстрактная организация. В отличие от всех своих предшественников во все времена и где бы то ни было, государство не идентично ни правителям, ни тем, кем они правят; оно является не человеком и не сообществом, но невидимой сущностью, известной как корпорация. Будучи корпорацией оно обладает своей независимой личностью или юридическим лицом. Последнее признается законом и может вести себя, как если бы оно было человеком - заключать договоры, владеть собственностью, защищать себя и т.п.»

Пьер Бурдьё обратил внимание на то, что для существования государства важна не только монополия физического насилия, но и монополия легитимного символического насилия. Последнее обеспечивается монополией на классификацию - возможностью посредством наименования задавать предписанную трактовку социальных феноменов . Она формирует и культивирует в обществе матрицу социального поведения (устойчивые принципы или схемы восприятия, оценивания, мышления). Дело в том, что массы принимают своих начальников и начинают им подчиняться не на уровне сознательного соглашения, а на уровне принятия обыденных форм повседневной жизни, а вместе с ней и тем порожденным государством категориям, которые эту жизнь структурируют. Государственные чиновники производят перечни профессий и квалификаций, академических званий и названий научных дисциплин, дают юридическую квалификацию действий граждан и даже дарят им классификацию памятных исторических событий, зафиксированных в череде официальных праздников. Таким образом, человек оказывается обладателем представляющейся ему самоочевидной картины мира, которая между тем созданной усилиями государственных функционеров и интериоризированной им через систему образования и СМИ.

Специфическими чертами государства как политического института состоят в том, что:

а) государство производит безопасность, справедливость, порядок как общественные блага (априорно и для всего сообщества граждан), а не как частные услуги, которые предоставляются отдельным клиентам при условии оплаты;

б) применение насилия и принуждения государством ограничено набором безличных формальных процедур, что должно снижать степень произвола, свойственного бандиту;

в) обе вышеперечисленных особенности действия, а также идеология долга и служения (государству, народу, отечеству) способствуют обретению легитимности, т.е. тому, что господство группы, контролирующей насилие, выглядит в глазах большинства граждан «полезным» и «справедливым», поэтому признается и добровольно поддерживается.

Итак, успешный процесс формирования государства предполагает производство общественных благ, наличие формальных правил и процедур, регулирующих действия власти и легитимность последней.

1.3 Функции и прерогативы государства

В зависимости от направленности функции, выполняемые государством, могут быть разделены на внутренние и внешние.

К внутренним функциям относятся: обеспечение безопасности и правопорядка, хозяйственная, идеологическая, социальная. В разные периоды существования различных типов государств значение каждой из этих функций может возрастать или падать.

Обеспечение безопасности и правопорядка всегда играет важнейшую роль в деятельности любого государства. Без осуществления монополии легитимного насилия на подконтрольной территории выполнение других функций государством встречает значительные препятствия. Она включает в себя как подавление антисистемных выступлений противников существующего строя, так и профилактические мероприятия, направленных на недопущение покушений на общественный порядок, на государственные устои и институты.

Хозяйственная функция состоит в организации и регулировании экономической жизни общества. Однако объем и содержание, выполняемых государством хозяйственных функций, сильно различаются в зависимости от конкретных временных и территориальных условий функционирования государства. Например, на начальном этапе развития капитализма государство минимально вторгалось в экономику (принцип «государства-ночного сторожа»). В настоящее время роль государства в регулировании хозяйственной деятельности существенно возросла. Оно проводит налоговую и кредитно-финансовую политику, использует экономические стимулы в развитии отраслевой экономики, осуществляет долгосрочное планирование и программирование.

Идеологическая функция выражается в распространении или всяческой поддержке официальных взглядов и содействует внедрению в сознание членов общества определённой системы политических, правовых, нравственных, этических и иных ценностей. Важность этой деятельности определяется тем обстоятельством, что отношение людей к действительности, прежде всего к существующему общественному и государственному порядку, определяется в значительной мере их идеологическими взглядами. Государство создает пропагандистские органы, проводит политику в соответствии с концепциями, вырабатываемыми в рамках официальной идеологии, осуществляет надзор за образованием, оказывает поддержку идеологам и учреждениям, вырабатывающим официальную идеологию и т. п. При этом в некоторых случаях официальная идеология вырабатывается в рамках государственных структур (официальная идеология в социалистических странах, доктрина национальной безопасности в США), а в других - государство воспринимает и поддерживает в качестве официальной идеологии концепции, разработанные вне его структур (буддизм для ряда стран Востока, христианство для Руси). Государство может в некоторых случаях более или менее терпимо относиться к неофициальным идеологиям, а в других - беспощадно подавлять их (нацистская Германия).

Социальная функция государства проявляется в осуществлении заботы о человеке как члене социума. Например, и Древнем Риме она выражалась в бесплатной раздаче хлеба неимущим и содержании заведений, способствовавших физическому воспитанию и просвещению граждан и т.п. В современном мире социальная функция охватывает здравоохранение, социальное обеспечение, образование, создание возможностей для более широкого доступа к достижениям культуры, заботу о детях, молодежи и престарелых и т.д. Разумеется, место социальных вопросов в деятельности различных государств оказывается различным.

К внешним функциям государства относятся: поддержание отношений с различными субъектами мировой политики - прежде всего с другими государствами и с международными организациями, внешнеэкономическая и военная функции.

Поддержание отношений с другими государствами и деятельность в международных организациях охватывают взаимосвязи, имеющие как чисто политический, так и культурный характер (к примеру, вопросы укрепления мира и доверия, экологии, защиты интересов своих граждан (подданных) и предприятий, работающих за границами данного государства).

Внешнеэкономическая функция заключается в стремлении государства обеспечить, с одной стороны, максимально благоприятные условия для деятельности национальных хозяйствующих субъектов за рубежом, а с другой - учесть все внешние факторы для создания условий развития собственной экономики. Это достигается с помощью односторонних мер (в частности, таможенного тарифного и нетарифного регулирования, привлечения иностранных товаропроизводителей и инвесторов либо, наоборот, протекционизма, выделения средств на поддержку отечественных экспортеров и т.п.), а также в результате согласования позиций с другими государствами на двусторонней и многосторонней основе.

У военной функции государства две стороны: 1) оборона собственной страны; 2) захватнические и вообще наступательные действия, обеспечивающие интересы совершающего их государства. Сюда же относится разведка и контрразведка. В последние годы государства на мировой арене выполняют еще и антитеррористические операции, участвуют в борьбе с распространением наркотиков и с иной преступной деятельностью в мире, а также в международных вооруженных контингентах по поддержанию мира в «горячих точках».

Следует отметить, что все функции государства (и внешние и внутренние) существуют не изолированно, а находятся в тесной взаимосвязи. Все они в той или иной мере подчинены его главной задаче - политическому руководству и управлению обществом, т. е. управлению посредством принятия общеобязательных, властных решений. Именно государство «ответственно» за поддержание социальной стабильности и нормальное функционирование всех общественных институтов.

Для эффективного выполнения государством его функций оно имеет ряд прерогатив. Под прерогативами понимают исключительные, монопольные полномочия государства (являющиеся одновременно и его «обязанностями»), которые принадлежат и используются им как инструмент, позволяющий ему эффективно выполнять его общественно значимые функции. К прерогативам государства относятся:

монопольное право на организованное и легитимное принуждение;

исключительное право на издание и толкование законов;

исключительное право на установление и взимание

налогов;

монопольное право на представительство страны (т. е. конкретного политически организованного общества) за ее пределами.

Отметим в связи с этим, что нарушение названных «монополий» является симптомом слабости государства и отсутствия у него реального суверенитета. Скажем, если на определенной территории не действуют государственные акты и решения, то это означает, что территория эта находится де-факто вне юрисдикции данного государства.

Не будем при этом, однако, забывать и о другой стороне: обеспечивая нормальное воспроизводство социальной системы и социальной структуры в той или иной ее исторической форме, государство обеспечивает воспроизводство той или иной формы социального неравенства, ту или иную схему социальной стратификации; тот или иной вариант государственной политики подразумевает определенный вектор развития общества, более или менее предпочтительный с точки зрения интересов различных слоев и групп.

2. Типология государств

У центрального политического института - государства - есть два аспекта, принципиальным образом определяющих его сущность: форма правления и форма государственного устройства.

2.1 Формы правления

Форма правления - это зависящие от формального источника государственной власти способы формирования и организации высших государственных институтов власти, а также распределения полномочий между ними.

Выделяют две формы правления - монархию и республику.

Монархией называют форму правления, где формальным источником государственной власти выступает воля одного лица, которое оказывается и носителем всей этой власти (как законодательной, так и исполнительной), передаваемой, как правило, по наследству. Монархии делятся на два вида - абсолютные и конституционные.

В абсолютной монархии (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Бруней и др.) монарху принадлежит вся полнота законодательной и исполнительной власти. В настоящее время эта форма правления характерна для стран, сохраняющие традиционные политические отношения.

В конституционной монархии полномочия главы государства лимитированы. По степени ограниченности подобные монархии бывают дуалистическими и парламентскими.

В дуалистических монархиях (Иордания, Марокко и др.) монарху принадлежит вся полнота исполнительной власти (он назначает и смещает кабинет министров, выполняет ряд представительских и внешнеполитических функций, а также обладает правом абсолютного или отлагательного вето в отношении решений парламента), законодательную власть осуществляет парламент, который, кроме того, утверждает бюджет.

В парламентских монархиях (Великобритания, Испания, Япония, Бельгия, Нидерланды, Швеция и др.) монарх практически не обладает реальной властью («король царствует, но не правит»), выполняя лишь представительские и церемониальные функции, являясь скорее историческим и политическим символом. Наиболее влиятельным институтом здесь является парламент, формируемый в процессе всеобщих выборов и формирующий правительство.

Республика - форма правления, при которой формальным источником государственной власти выступает воля всего народа либо определенной его части, а институты власти формируются преимущественно через процедуру выборов и на определенный срок. В зависимости от структуры отношений между законодательной и исполнительной ветвями власти выделяют три вида республик - парламентскую, президентскую и полупрези- дентскую (смешанную).

В случае парламентарной республики (ФРГ, Австрия, Ирландия, Венгрия, Индия, Израиль и др.) правительство формируется парламентом (парламентским большинством) и несет ответственность исключительно перед парламентом. Правительство при этом может быть однопартийным, если какая-либо партия имеет в парламенте большинство мест, либо коалиционным, состоящим из представителей нескольких партий (парламентских фракций), если ни одна из них не имеет абсолютного (более 50 процентов депутатских мест) парламентского большинства. В случае утраты правительством поддержки со стороны этого большинства правительство уходит в отставку (правительственный кризис). Это может явиться следствием выражения парламентом вотума недоверия правительству либо выхода из него представителей одной или нескольких входящих в него партий (фракций). Главой правительства, как правило, становится лидер партии (фракции), имеющей большинство мест в парламенте, либо, в случае коалиционного правительства, лидер одной из наиболее влиятельных парламентских фракций. Глава правительства самостоятельно формирует его состав, который в ряде случаев утверждается парламентом. Глава государства (как правило, президент) выполняет преимущественно представительные и церемониальные функции. Он не имеет права вето в отношении законов, принятых парламентом.

Он имеет право на роспуск парламента и объявление досрочных выборов, как правило, в случае возникновения парламентского кризиса. Избрание президента обыкновенно происходит через механизм косвенных выборов - парламентом (например, Молдова) либо специально созываемым избирательным собранием (например, ФРГ). В редких случаях (Израиль, Австрия) президента избирают всеобщим голосованием.

Для президентской республики (США, Мексика, Бразилия, Аргентина, Египет, Алжир, Индонезия, Филиппины и др.) характерно, прежде всего то, что правительство здесь формируется избираемым на определенный срок президентом, возглавляется им и несет перед ним политическую ответственность. Президент имеет право на законодательную инициативу или право вносить предложения по законодательству; имеет право вето в отношении законов, принятых парламентом, преодолеть которое парламент может только квалифицированным большинством (обычно 2/3 голосов); имеет право по собственному усмотрению издавать указы, имеющие силу закона; по собственному усмотрению определяет внешнеполитический курс своего правительства; является верховным главнокомандующим вооруженными силами.

Полупрезидентская республика (Россия, Франция, Польша, Финляндия, Украина и др.) представляет собой смешанный вариант правления, при котором в формировании правительства и контроле за его деятельностью принимают участие как президент (как правило, всенародно избираемый), так и парламент. Например, в России президент предлагает кандидатуру председателя правительства, которая должна быть утверждена большинством Государственной Думы - нижней палаты российского парламента. Кроме того, Дума обладает правом выражения вотума недоверия правительству, что, впрочем, может при определенных условиях повлечь за собою досрочный роспуск самой палаты президентом страны. Президент в этой разновидности республики обладает, в отличие от республики парламентарной, достаточно широкими и реальными властными полномочиями: указанное выше право роспуска парламента, право инициации отставки правительства, право издания указов, имеющих силу закона, и целый ряд других полномочий. Его отрешение от должности может быть осуществлено только посредством очень громоздкой процедуры и только по уголовным, а ни в коем случае не по политическим мотивам.

Необходимо подчеркнуть, что классификация государств по формам правления носит формально-юридический характер и за основу в ней берется именно формальный источник и носитель власти. История знает большое количество примеров формальных монархий, где официальный монарх оказывался по сути дела марионеткой, а реальная власть принадлежала аристократическим группировкам или придворной камарилье. С другой стороны, в новейшей истории государств мы встречаем немало жесточайших единоличных диктатур, институализированных с формально-правовой точки зрения как республики. Здесь могут проводиться регулярные выборы или референдумы, исход которых, впрочем, заранее предопределен, может существовать парламент, выполняющий роль демократических декораций для диктаторского правления и т. д.

2.2 Формы государственного устройства

Государства различаются также по формам государственного устройства, т. е. в зависимости от внутренней национально-территориальной организации государства, от соотношения полномочий и правовых статусов центральных органов государственного управления и регионов (территорий), из которых данное государство состоит. Исторически сформировались три базисные модели государственной структуры - унитарная, федеративная и конфедеративная - различающиеся разным решением вопроса о распределении государственного суверенитета.

В унитарных государствах (Франция, Италия, Япония, Египет и др.) в политико-правовой практике реализуется принцип неделимости государственного суверенитета, означающий сосредоточение всех внутренних и международных полномочий в руках общенационального правительства. Унитарные государства подразделяются на административно-территориальные единицы (департаменты, провинции, префектуры), не обладающие политической самостоятельностью. Выполняемые местными властями функции осуществляются ими от имени центра, перед которым они и отвечают за их исполнение. В демократических унитарных государствах государственная власть на местах ограничивается при этом развитой системой местного самоуправления.

Отличительной особенностью федеративных государств (США, Россия, ФРГ, Индия, Бразилия и др.) является наличие двух официальных государственных уровней - уровня федерации как целого и уровня субъектов федерации - между которыми распределен государственный суверенитет (конституционно или посредством федеративного договора). Федерализм предполагает строгое разграничение полномочий между уровнями государственной власти. Субъекты федерации принимают собственные конституции или уставы, но верховенство сохраняется за общефедеральными законами, он некоторые области отнесены целиком к законодательному регулированию федераций. В ведении федерального центра, как правило, находятся вопросы обороны, внешней политики, денежной эмиссии. Федерации могут быть договорными, т.е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами (США, Швейцария, Танзания), или конституционными, т.е. созданными актом центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами (Бразилия, ФРГ, Австрия и др.).

Конфедерация - это союз самостоятельных государств, где принцип разделения политических полномочий между государ- ствами-участниками и самим объединением противоположен федеральному. Члены конфедерации оставляют за собой основную часть своих государственных прерогатив, отдавая в ведение учрежденного ими конфедеративного государства некоторые вопросы, как правило, относящиеся к внешнему суверенитету (оборона, дипломатия, валютное регулирование). Члены конфедерации, вступая в тесный союз между собой, остаются независимыми субъектами международного права. Конфедерация обычно создается для достижения определенной цели, представляя из себя достаточно неустойчивое образование. Затем она либо преобразуется в федерацию (США после принятия конституции 1789 г.), либо распадается (Объединенная Арабская Республика, представлявшая собой союз Египта и Сирии, в 1961 г.).

Следует подчеркнуть, что и форма правления, и форма государственного устройства являются в значительной степени формально-юридическими характеристиками конкретного государства. Имеется в виду, что в рамках, скажем, одной и той же формы правления возможна реализация очень разных вариантов государственной политики, очень разные схемы взаимодействия между участниками политического процесса, разные модели взаимоотношений между государством и гражданским обществом. Например, столь разные в реальном политическом измерении страны, как Китай и Италия, с сугубо формальной конституционной точки зрения в одинаковой степени являются парламентарными республиками. Поэтому содержательная политическая классификация государств предполагает анализ и учет не столько организационно-правовых аспектов государственного устройства, сколько реальных характеристик политической практики. И такая предметно-содержательная классификация государств (а более широко - политических систем) осуществляется в политической науке при помощи категории «политический режим», которая будет подробно рассмотрена в теме 5.

3. Исполнительная власть

Как уже отмечалось, государственная власть всегда институализирована и эти институты государственной власти одновременно являются и структурными элементами государства как системной целостности. К институтам государства и государственной власти могут быть отнесены органы исполнительной и законодательно представительной власти, а также Невыборные власти, главными из которых выступают суды, бюрократия и армия.

Центральное место среди государственных политических институтов занимают, за совокупностью которых закрепилось не совсем точное название «исполнительная власть». Эти институты представляют собой историческое ядро любой формы правления. Парламенты, бюрократия, конституционные суды - все это возникло позднее, сначала для помощи исполнительной власти, затем - чтобы служить ей противовесом. Но и сегодня исполнительная власть присваивает себе все полномочия, на которые не имеют строгих, формальных оснований претендовать другие институты. В числе прочего к числу таких полномочий относятся и те, которые реализуются в сфере законодательной деятельности.

3.1 Функции исполнительной власти

Главная задача исполнительной власти - это политическое руководство обществом. Будучи средоточием политического авторитета в обществе, она берет на себя управление общими делами. Решению задачи служат пять функций исполнительной власти.

1) Определяет основные направления политики государства.

2) Следит за претворением намеченной линии в жизнь (практически этим занимаются непосредственно бюрократы).

3) Мобилизует массы и властвующую элиту в поддержку проводимой политики. Особенно важно в современных условиях уметь использовать средства массовой информации для формирования благоприятного общественного мнения.

4) Руководство в условиях кризисов (войн, стихийных бедствий), когда исполнительная власть законным путем приобретает неограниченные полномочия. Именно так обстояло дело в США и Великобритании во время обеих мировых войн.

5) Важной функцией исполнительной власти является церемониальное руководство, т. е. ее способность выступать как символ единства национального государства. Некоторые режимы (чаще всего либеральная демократия) предпочитают разделять церемониальное и эффективное руководство (включает в себя четыре предыдущих функции), возлагая первое на лишенных реальной власти монархов или президентов, а второе - на правительство, возглавляемое премьер - министром, которым, как правило, становится лидер победившей на выборах партии.

3.2 Разновидности исполнительной власти

Основными типами исполнительной власти являются конституционная и неконституционная. Принципиально важным для их различения является понятие конституции. Однако употребляется оно в нескольких значениях. Сегодня понятие «конституция» часто относят к основополагающим документам, регламентирующим устройство государства и гарантирующим основные права граждан. Такие документы в XX в. были приняты в подавляющем большинстве стран мира, в том числе и многими авторитарными режимами. В то же время в некоторых либеральных демократиях (Великобритании, Новой Зеландии, Израиле) документально оформленные конституции по тем или иным причинам отсутствуют.

Понятие конституции, позволяющее различить два вида исполнительной власти, тесно связано с практикой конституционализма, т. е. эффективных ограничений на применение власти. Наличие таких ограничений - независимо от того, закреплены ли они в документе или носят характер политической нормы, - и позволяет определить власть как конституционную.

Неконституционная исполнительная власть - власть, действующая без каких бы то ни было ограничений. Законодательная регуляция приобретения и передачи власти если и существует, носит формальный характер. Неконституционная исполнительная власть нетерпимо относится к оппозиции и даже к инакомыслию, загоняет в подполье независимые политические партии и заинтересованные группы, жестко контролирует средства массовой коммуникации. Несмотря на это, тотальный контроль над обществом - цель, недостижимая даже для самых сильных режимов такого рода. Всегда остаются сферы социальной жизни, неподвластные государству.

Лица, стоящие во главе неконституционной исполнительной власти, могут называть себя по-разному. Часто они присваивают достоинство президента, даже если фактически захватывают власть в результате военного переворота, например Саддам Хусейн в Ираке. Иногда, подобно Ниязову в Туркмении, они объявляют себя «пожизненными президентами» (словосочетание само по себе нелепое). Некоторых из них параноическая фантазия побуждает принимать еще более странные титулы: так, И. Амин в Уганде называл себя, помимо прочего, «победителем Британской империи». Ж.-Б. Бо- касса в Центральноафриканской республике принял императорский титул и назначил своих родственников принцами, герцогами и пр.

Возвращаясь к конституционной исполнительной власти, подчеркнем, что фундаментальной ее особенностью является разграничение полномочий между центральными органами власти. Поэтому базовым при выделении видов конституционной исполнительной власти служит различие между президентской и парламентской системами (президенциализмом и парламентаризмом). «Чистые типы» президенциализма и парламентаризма характеризуются фактическим отсутствием самостоятельности роли президента или правительства: в условиях президентской системы правительство находится под полным контролем президента и не играет самостоятельной политической роли, а в условиях парламентской системы президент либо вообще не избирается, либо выполняет лишь функцию церемониального руководства.

Сущность президентской системы состоит в том, что все полномочия исполнительной власти возлагаются на одного человека, избираемого на установленный срок и независимого от парламента. Соединяя функции эффективного и церемониального руководства, президент неизбежно становится фокусом патриотических чувств населения и объектом других политически релевантных Релевантность - мера соответствия получаемого результата желаемому результату. Т.о. политически релевантные эмоции - это эмоции, связанные с политической сферой. эмоций. Поэтому президентская система всегда таит в себе зерна перерождения в автократию Автократия (гр. autokrateia -- самовластие) -- система управления, при которой одному лицу принадлежит неограниченная верховная власть., что и случилось в очень многих развивающихся странах после завоевания ими независимости. Ограниченный характер президентской исполнительной власти достигается путем жесткого разграничения функций между нею и парламентом. Кроме того, многое зависит от типа национальной политической культуры.

Один из немногих примеров успешного функционирования ограниченной президентской системы дают нам США. Конституция страны предоставляет президенту весьма широкие полномочия: он является лицом, облеченным всей полнотой исполнительной власти, главнокомандующим вооруженных сил, имеет право заключать международные договоры, назначать послов, министров и членов Верховного Суда (правда, в последних случаях требуется санкция Сената). Президент не может распустить Конгресс, но пользуется правом вето на его решения, которое может быть снято лишь большинством в две трети голосов членов собрания. В свою очередь Конгресс может разделаться с президентом лишь путем громоздкой процедуры импичмента - при наличии доказанных обвинений главы исполнительной власти в должностных преступлениях или измене.

Все это в США называют разделением властей. По существу речь должна была бы идти о разделении институтов. Американские президенты всегда оказывали сильное воздействие на процесс законотворчества, а конгрессмены и сенаторы

- всячески давили на бюрократию. Но при этом ни исполнительная власть, ни Конгресс не позволяли друг другу посягать на собственные конституционные полномочия.

Многие страны, вдохновленные американским примером, пытались позаимствовать эту систему. Но нигде не обошлось без сбоев. Скажем, конституция Мексики очень похожа на американскую. Однако фактически президенты этой страны никогда не обращали внимания на Конгресс, потому что контролировали его, опираясь на правящую институционально-революционную партию. Вообще, в странах «третьего мира» антураж ограниченной президентской системы нередко используется для прикрытия режимов личной власти.

Парламентские системы существуют в большинстве либеральных демократий - как в конституционных монархиях, так и во многих республиках. Основу этих систем составляет взаимозависимость парламента и исполнительной власти. Последняя формируется законодательным собранием и несет перед ним полную политическую ответственность. Парламент, в свою очередь, должен доверять правительству и по отношению к проштрафившемуся премьеру прибегает к «высшей мере наказания» - вотуму недоверия. После этого встает задача создать новое правительство, которое устраивало бы большинство депутатов. Если эту задачу не удается решить в течение какого-то (как правило, установленного) срока, то назначаются новые парламентские выборы. Во всяком случае, так все выглядит с формальной точки зрения. Фактически доминирование парламента

- лишь один из вариантов его взаимоотношений с правительством. Во многих парламентских системах дело обстоит как раз наоборот: по сути всесильный кабинет сосуществует с относительно слабым парламентом. Более подробно об этом будет сказано в следующей главе.

Принципиальной особенностью парламентаризма является разделение эффективного и церемониального руководства. Первое осуществляется командой министров во главе с премьером, которая ответственна перед парламентом; второе возложено на формального главу государства, будь то конституционный монарх или выборный президент. В круг его обязанностей обычно входит присутствие на официальных церемониях, вручение наград, прием столь же высокопоставленных зарубежных гостей. Формально возможности глав государств могут быть гораздо шире (назначать премьер-министров, высших чиновников, блокировать законопроекты в парламенте и т. д.), но фактически ими очень редко пользуются. Как говорят в Великобритании, «королева царствует, но не правит».

Там, где парламентская система исторически приобрела форму республики, главами государств являются президенты. Иногда их избирают прямым всеобщим голосованием (Австрия, Ирландия, Португалия). Чаще эту задачу берет на себя парламент или специальная избирательная коллегия, состоящая из всех членов общенационального представительства и членов местных собраний по определенным квотам (ФРГ, Греция, Индия, Италия, Израиль). Объем полномочий у таких президентов не больше, чем у конституционных монархов, а иногда даже меньше.

4. Парламенты

4.1 Значение парламента в политической системе

И в обыденном словоупотреблении, и в лексиконе практических политиков, и в терминологии конституционного права парламент обозначается как «законодательная власть». В действительности современные парламенты - даже в условиях либеральной демократии - редко законодательствуют монопольно. В этот процесс вовлечены также исполнительная власть, бюрократия и другие формальные и неформальные группы. Подлинное значение парламентов политическая наука усматривает в легитимации существующих режимов. Действительно, парламент - единственный институт, который представляет политическое сообщество не только в целом, но и во всем его многообразии. Вот почему редко какой режим обходится без «народных избранников».

Определение парламента как высшего законодательного и представительного института государства и государственной власти, члены которого равны по статусу и, как правило, избираются всеми гражданами или их частью является, несмотря на свою определенную абстрактность, единственно возможным. Дело в том, что значимость парламентов, их структура и механизмы формирования, их реальная роль в политических системах различных государств весьма и весьма неодинаковы. И тем не менее, именуясь по-разному (Федеральное собрание в России, Конгресс в США, Кнессет а Израиле, Всекитайское собрание народных представителей в КНР и т. д.), парламенты существуют в абсолютном большинстве современных государств, в той или иной мере выполняя следующие функции.

4.2 Функции парламентов

Функции парламентов могут быть сведены к пяти основным:

легитимации;

принятию законов;

представительству;

рекрутированию и социализации элиты;

воздействию на исполнительную власть и контролю за ней.

При этом каждый конкретный парламент может выполнять не все, а лишь некоторые функции.

Функцию легитимации режима выполняют все без исключения парламенты. Даже если исполнительная власть полностью берет на себя законодательную инициативу и правит посредством декретов, она все же нуждается в одобрении «народных избранников» (носящем в этом случае формальный характер). Парламент придает реальной власти законность в глазах населения, а та расплачивается с ним ритуальным почтением и вполне материальными привилегиями.

Законодательная функция связана с осуществляемым в рамках законотворческого процесса принятием законов - высших нормативных актов государства. Даже в условиях диктаторских, авторитарных режимов, где реальное содержание и направленность законов определяются вне стен парламента, формально они принимаются через процедуру парламентского решения.

Функция представительства является единственной, в выполнении которой с парламентом не может сравниться никакой иной институт. Она связанная с агрегацией, артикуляцией и защитой интересов различных групп, слоев и общностей - региональных, национальных, религиозных, собственно политических и иных. Впрочем это не означает, что каждый депутат в своих решениях исходит исключительно из интересов той общности, к которой он принадлежит, или округа, от которого он избран.

Функция рекрутирования и социализации политической элиты состоит в приобщении новых генераций политиков к нормам, традициям, ценностям, правилам игры, существующим в данной политической системе. В условиях либеральной демократии пройти в парламент - значит сделать заявку на министерское кресло, а порой - и на пост главы исполнительной власти. То же самое касается большинства авторитарных режимов (кроме эгалитарно-авторитарного, где с задачей отбора будущих лидеров вполне справляется партия).

Функция воздействия на исполнительную власть и контроля над ней. Инструментами парламентов при этом могут служить формальные дебаты, работа в комитетах над законопроектами, парламентские слушанья, депутатские запросы (интерпелляции) и расследования, резолюции, вотум недоверия правительству. Кроме того, контроль может осуществляться и через принимаемый парламентом бюджет, который может предусматривать (или не предусматривать) финансирование тех или иных правительственных проектов.

4.3 Типология парламентов

Следует подчеркнуть, что каждый из национальных парламентов в чем-то уникален и неповторим. И тем не менее все это огромное разнообразие может быть сведено к нескольким основным типам. В основу классификации парламентов положены отношения представительного собрания с исполнительной властью, определяющие роль и место парламентов в политической системе.

Доминирующие парламенты - парламенты, формирующие правительство и жестко контролирующие его деятельность (например, парламенты Италии или Японии). Правительство формируется здесь на основе парламентского большинства: если какая-либо партия имеет абсолютное большинство мест в парламенте, то именно она и формирует однопартийное правительство, а ее лидер, как правило, становится премьер- министром; если же такого большинства не имеет ни одна из партий, то формируется коалиционное правительство из представителей нескольких партийных групп, которые вместе контролируют более чем 50 процентов депутатских мандатов. Таким образом, правительство в данном случае легитимно лишь до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства. Если эта поддержка исчезает, т. е. если парламент выражает вотум недоверия правительству или какой-либо партнер по коалиции выходит из него, правительство уходит в отставку (возникает ситуация правительственного кризиса). Доминирующие парламенты оказываются эффективными лишь при условии наличия устойчивого парламентского большинства, т. е. если либо одна партия контролирует это большинство, либо становится возможной прочная коалиция партий, стоящих на примерно одинаковых политических позициях и имеющих по совокупности большинство парламентских мест. Если подобные условия существуют, то именно парламент играет ведущую роль - доминирует - в национальной политической жизни.

Автономные парламенты - парламенты, монополизирующие и жестко контролирующие законотворческий процесс, но не имеющие серьезных механизмов влияния на политику исполнительной власти (например, Конгресс США или шведский риксдаг). Фактически мы имеем здесь дело с радикальным вариантом реализации принципа разделения властей: возглавляемое президентом правительство плотно контролирует исполнительную власть, парламент столь же плотно контролирует законодательную власть.

При этом ни парламент не может отправить правительство в отставку, ни президент не может распустить парламент ни при каких условиях. (Все это, конечно, не исключает наличия процедур взаимного контроля ветвей власти.) И тем не менее автономные парламенты оказываются функциональными по отношению к политической системе лишь тогда, когда представители законодательной и исполнительной власти придерживаются примерно одинаковых политических и идеологических позиций, поскольку лишь в этом случае возможны сотрудничество и компромиссы между различными структурами власти. В противном случае, в условиях, когда законодательная и исполнительная ветви власти не могут «свергнуть» друг друга, жесткая конфронтация между ними неминуемо оборачивается параличом политической системы.

Ограниченно автономные парламенты - парламенты, представляющие собой поле конфронтации (зачастую ритуализированной) между правительством и оппозицией (Наиболее яркий пример - парламент Великобритании). В Великобритании с ее двухпартийной системой контроль правительства над фракцией большинства обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Главный механизм такого контроля - партийная дисциплина. Британские партии являются внутренне сплоченными, и проголосовать против воли собственной партии - значит совершить экстраординарный поступок, который может положить конец самой удачной политической карьере. Вот почему итоги голосований в парламенте всегда предрешены. Роль британской палаты общин - не править, а, скорее, досаждать исполнительной власти бесконечными запросами, обсуждениями принятых решений и критикой.

Подчиненные парламенты - парламенты, чья деятельность происходит под более или менее плотным и жестким контролем со стороны исполнительной власти (например, парламенты Франции периода V Республики или Кении). Это проявляется в том, что работа депутатов сводится по существу лишь к обсуждению законопроектов, вносимых правительством. Контроль над его деятельностью со стороны парламентариев возможен по сути дела лишь в форме депутатских запросов.

Значительный объем времени депутаты посвящают здесь лоббированию интересов тех регионов и округов, от которых они были избраны. Интересно, что подчиненный парламент совместим и с либеральной демократией, и с авторитаризмом. Причины преобладания исполнительной власти над парламентом могут быть разными. Так, во Франции причиной стало сознательное ограничение функций парламента после фактического паралича власти в период IV Республики (1946-1958 гг., когда за 12 лет сменилось 25 кабинетов). В развивающихся странах вроде Кении его члены просто-напросто боятся критиковать правительство: это небезопасно. Но и в такой ситуации представительное собрание остается важным звеном между центральной властью и сельской глубинкой. «Законодатели» выступают как защитники своих избирателей в столице, «выбивают» субсидии и т. д.

Полностью подчиненные парламенты - парламенты, не играющие никакой реальной роли в политической жизни страны. Такие парламенты лишь оформляют законы и решения, которые готовятся за парламентскими стенами. При условии лояльности по отношению к правящему режиму депутаты здесь могут пользоваться значительными привилегиями и иметь высокий социальный статус. Эта разновидность характерна для некоторых военных (Бразилия в начале 80-х гг.), многих популистских (например, Танзания) и всех эгалитарно-авторитарных режимов. Иными словами, этот феномен присущ исключительно авторитаризму. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания; сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер. Право таких парламентов формировать правительство - чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимировать режим и санкционировать его мероприятия.

4.4 Организационная структура парламентов

Парламенты - это сложные организации, являющиеся, с одной стороны, основными аренами политической жизни большинства либеральных демократий, а с другой - рабочими коллегиями, выполняющими ряд организационно-технических задач. Соответственно их внутренняя структура включает в себя две составляющие - организационную и политическую. В организационном плане парламенты структурированы на: