Эффективность деятельности современной административно-политической элиты: критерии оценки, технологии управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

по общенаучной дисциплине "Политология"

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВРЕМЕННОЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ: КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ, ТЕХНОЛОГИИ УПРАВЛЕНИЯ

Ростов-на-Дону

2011

Содержание

Введение

1. Основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности современных административно-политических элит

2. Ценностный аспект проблемы эффективности государственно-управленческой деятельности современных административно-политических элит

3. Критерии оценки и методики определения эффективности деятельности элит

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы курсовой работы связана с важностью изучения современного этапа государственности и развития общества. Сейчас о влиянии элит на социальные, экономические и политические процессы говорят не только ученые, но и политики, деятели культуры, бизнесмены. Политическая элитология как область исследования становится в настоящее время все более востребованной. Причиной этого является то, что политические элиты заняли доминирующее положение в политической жизни современной России и продолжают осуществлять концентрацию в своих руках ключевые властные и управленческие ресурсы страны на всех уровнях: местном, региональном, федеральном.

Однако следует учесть, что, несмотря на важность изучения проблематики определения эффективности деятельности современной административно-политической элиты, её качественного состава, критериев оценки и специфики их социально-политической деятельности, в отечественной и зарубежной литературе высказываются разноречивые оценочные мнения. Элиты либо расцениваются как единственно возможный и рациональный субъект политической активности, либо на них навешивается ярлык разрушителей и врагов Отечества.

Вместе с этим, зачастую происходит не вполне критическое наложение теории элит, в основном в ее классическом варианте, на анализ современных российских политических процессов. В большинстве наличествующих исследований совсем не очевидно приращение политического знания, поскольку не затрагиваются и не раскрываются сущности и специфики, российских административно-политических элит и их политической деятельности в качестве особого политического субъекта переходных политических процессов.

На современном этапе развития российского государства и общества остро стоит вопрос изучения существующего несоответствия качественного состава элит и механизмов их функционирования задачам управления динамическими социально-политическими процессами. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.

Указанные мотивы теоретического и прикладного плана показывают назревшую необходимость углубленного и основательного анализа вопроса об эффективности деятельности административно-политических элит.

Проблемы элитизма, включающие те или иные аспекты эффективности деятельности элит и их оценку, интенсивно разрабатываются российскими философами, политологами, социологами, правоведами. По этим вопросам в научной литературе опубликовано огромное количество работ. Следует также подчеркнуть в связи с этим, что в российском обществознании преодолено доминирование идеологизированной формы эгалитаризма. В то же время современная российская элитология прошла уже несколько этапов в своем развитии. На первом - в 80-е гг. в работах Г.К. Ашина, Ф.М. Бурлацкого, Н.М. Кейзерова, А.А. Галкина, И.А. Чешкова, Г.В. Каменской, Е.В. Рогачева, Г.В. Атаманчука, B.C. Комаровского, Г.Г. Водолазова, Ю.К. Малова и других авторов внимание было сосредоточено на критическом анализе западной элитологии.

На втором этапе становления российской элитологии (конец 80-х-начало 90-х гг.), который начался в последние годы "перестройки", происходило быстрое развитие источниковедческой базы. Был опубликован ряд значительных работ классического и современного периода западной элитологии, наиболее важные труды западных советологов. Тем самым была значительно приоткрыта завеса замалчивания научных концепций и многих документов, характеризующих внутреннюю жизнь элиты, процессы принятия политических решений, тонкости кадровой политики номенклатурной системы, управленческую деятельность советской элиты раннего и новейшего этапа.

В трудах Е.В. Охотского, Е.В. Старикова, С.А. Кислицына и других авторов впервые предпринималась попытка применения западной элитологии и политологии к российским политическим реалиям. Вместе с тем началось систематическое изучение управленческой деятельности, ценностных ориентации периферийных политических и административных элит России. Серьезно был расширен методический арсенал исследований (работы К.Н. Микульского, Л.В. Бабаевой. А.Е. Чириковой, М.Н. Афанасьева, Н.В. Куколева, В.И. Радаева, И.А, Пешкова, О.В. Гаман-Голутвиной и ряда других). Необходимо отметить, что заложенные здесь подходы позволили развернуть серьезные прикладные исследования, осуществляемые в последующем рядом аналитических центров, которые созданы в аппаратах Администрации Президента РФ, Государственной Думы, ряда общественно-политических движений и партий, в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Полученные результаты используются ныне при подготовке и проведении крупных политических кампаний и акций, разработке социально-политических программ и других ответственных политических документов, в разработке кадровой политики на разных уровнях.

Необходимо также выделить группу ученых из различных регионов России, приступивших к разработке политологических и социологических проблем регионального звена политической и административной элит России в начале 90-х гг. В работах A.M. Старостина, А.В. Понеделкова, С.И. Барзилова, А.К. Магомедова, М.Х. Фарукшина. В.И. Осипова, П.В. Смолянского, В.П. Мохова, А.В. Дуки, П.Л. Карабущенко, Э.А. Зелетдиновой и других по существу начат новый этап в развитии отечественной элитологии. Их усилиями картина вертикального разреза деятельности российской политической элиты органически дополняется рядом горизонтальных срезов. В результате постепенно складывается достаточно прочная источниковедческая, эмпирическая база, а также ядро региональных элитологических научных школ, позволяющие перейти на новый уровень теоретических решений и концептуальных разработок новейшего времени на своей собственной методолого-цивилизационной базе.

Наряду с работами отечественных политологов и социологов, необходимо также отметить достаточно значительный объем публикаций западных исследователей, посвященных российским элитам. В них изучается социопро-фессиональный состав российских элит и каналы их рекрутирования, взаимодействие экономической и политической фракций элит, особенности ценностных ориентации в элитной среде и роль в демократических преобразованиях.

Что касается изучения собственно проблемы эффективности деятельности элит, то в непосредственной постановке такая проблема, кроме упомянутых работ ученых Северо-Кавказской академии государственной службы, не решалась до сих пор. Косвенно она затрагивалась в рамках деятельностного подхода в исследованиях А.Е. Чириковой и Н.И. Лапиной в той части, где речь шла о поиске оптимальных управленческих моделей взаимодействия административно-политических и бизнес-элит.

Однако проблема эффективности деятельности элит связана не только с их управленческими действиями, но и целым рядом важных для их самоутверждения и властного позиционирования аспектов. Прежде всего, следует выделить те действия, которые определяют уровень их сплоченности и ведут к внутренней консолидации. Необходимо отметить значимость взаимодействий элит с обществом, определяющих их авторитет и легитимность, доверие общества и формирующих совместные или близкие системы ценностей. От уровня развития этого внешнего контура консолидации зависит эффективность властного позиционирования. Наконец, и этого аспекта касаются, прежде всего, весьма важна социально-управленческая результативность действий элит, использующих с большей или меньшей эффективностью государственные и правовые институты и структуры управления. В то же время на общий фон представлений об эффективности деятельности элит существенно влияют результаты их внешнеполитических действий, возможности влиять на геополитическую ситуацию и отражать угрозы национальной безопасности. Достаточно созрела ситуация, связанная как с оценкой эффективности политического управления, осуществляемого российскими элитами, так и определением их стратегического потенциала и влияния на перспективы общенационального и международного развития.

Таковы в общих чертах основные этапы развития современной российской элитологической мысли и намеченное проблемное поле, на которое она выводит. административный политический элита социальный

Целью данной работы является анализ проблемы эффективности деятельности современной административно-политической элиты.

Задачи исследования:

1. Рассмотреть основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности современных административно-политических элит.

2. Выделить ценностный аспект проблемы эффективности государственно-управленческой деятельности современных административно-политических элит.

3. Выявить критерии оценки и методики определения эффективности деятельности элит.

Объект исследования - современные российские административно-политические элиты.

Предмет исследования - деятельностные характеристики современных административно-политических элит России в процессе осуществления властных функций.

При разработке данной проблемы были использованы следующие методы: исторический, метод анализа, метод синтеза. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения и библиографического списка литературы.

1. Основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности современных административно-политических элит

Анализ административно-политических элит позволяет выявить не только их цивилизационные, типологические и структурные характеристики и особенности, но и функциональные. С этой точки зрения важно охарактеризовать деятельностные и результатно-деятельностные показатели элит. Поскольку речь идет о современных российских властвующих элитах, то, прежде всего, необходимо установить показатели и критерии эффективности их властвующей деятельности. Основным инструментом осуществления этой деятельности выступает государство. Потому и речь, прежде всего, следует вести об эффективности государственно-управленческой деятельности современных административно-политических элит.

Современный этап развития российской государственности характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Этой проблеме посвящены многие аналитические суждения Президента РФ в его текущих и программных выступлениях. Материалы всех его Посланий Федеральному Собранию РФ содержат постановку задач в этой области.

В частности, в Посланиях 2000-2010 гг. непосредственно включены оценки неэффективности государственного аппарата, указывается на необходимость повышения эффективности самоуправления, без чего трудно добиваться общей эффективности государственной власти.

При всей ситуативности и злободневности данных суждений в них содержится важная проблема стратегического характера - построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. Между тем, очевидна и сложность данной задачи, связанная, прежде всего с определением сущности эффективности управления и переходом от ситуативного к системному его пониманию. Следует также подчеркнуть недостаточную проработанность в теории государственно-административного управления данной проблемы.

Многие суждения об эффективности государственного управления следуют в русле выработанного в рамках современной теории управления понимания, адаптируя его к условиям деятельности государства как управленческой системы. В современной же теории организации и управления эффективность системы управления характеризуется "... действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п.".

Соответственно этому эффективность процесса управления понимается как "... результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического лага".

При всей точности и лаконичности данных определений они восходят к моделям управления экономическими и технико-технологическими системами. Этим системам уделялось основное внимание на всех этапах развития теории менеджмента. На современном этапе ее развития достаточно распространенной моделью выступает модель эффективной организации Р. Лайкерта и А. Этциони, в которых используются элементы системного подхода, и учитывается первостепенная значимость человеческого фактора.

Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.

Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.

Несомненно, что исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. Здесь сложилось, по меньшей мере, два основных подхода или две парадигмы.

Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. Известный представитель теории административного менеджмента Г. Саймон считает, например, что "В административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне, и обнаружить, что его функции практически не изменились".

Поэтому разработки традиционной теории эффективности могут быть адаптированы к государственному управлению. С учетом тех моделей, которые предложены, скажем А. Этциони или Р. Лайкертом.

Вместе с тем, не следует отождествлять эффективность как достаточно строгое понятие с его метафорическим употреблением, достаточно распространенным в политике и государственном управлении, но не несущего в этом аспекте определенного содержательного смысла. Как отмечает Г. Саймон "Мы убедились, что термин "эффективность" употребляется по-разному и зачастую нечетко и двусмысленно. В обычном разговоре сказать, что нечто "эффективно", часто равносильно утверждению, что это "хорошо" или "желательно". Термин двусмыслен, поскольку, что такое "хорошо", зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их приудерживаются.

Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии о "эффективности" -- это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно проводить в жизнь.

В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения к традиционной теории управления".

Данный подход является, вместе с тем, одним из важных направлений, способствующих повышению эффективности госуправления в ряде развитых стран. И он применяется здесь отнюдь не на метафорическом уровне.

В отечественной литературе мы также встречаемся с последователями подобной точки зрения. Например, в работе, выпущенной недавно под руководством проф. В.А. Козбаненко практикуется именно такая модель анализа эффективности государственного правления. Авторы, в частности отмечают: "Можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом "общественных целей". Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов, привлеченных для этого ресурсов.

Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.

Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем (принудительная) со специфическими целями (порядок - по А. Этциони), а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно - правовой аспекты.

Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности, она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.

2. Ценностный аспект проблемы эффективности государственно-управленческой деятельности современных административно-политических элит

Именно на конвенциональном уровне в наибольшей степени проявляется ценностный аспект проблемы эффективности политической и государственной власти. В последнее время этому аспекту стало уделяться внимание в нашей литературе. Однако это пока не связывается с проблемой эффективности государственной и политической власти. Между тем, суждения оценочного и сравнительно-оценочного плана, касающиеся эффективности власти, высказываются очень часто, опираясь как бы на сами собой разумеющиеся некие общечеловеческие мерки эффективности. Хотелось бы в связи с этим подчеркнуть, что такого рода мерки должны носить конкретно-исторический характер и быть связаны, прежде всего, с цивилизационными рамками и условиями осуществления государственной власти. Анализируя основания такой парадигмы подхода к государственной власти и управлению, автор одного из основательных современных исследований в этой области И.Н. Гомеров указывает на следующие ее характеристики: "К ним относятся в первую очередь такие фундаментальные представления современной науки, как: во-первых, системный подход, или общая теория систем, во-вторых, синергетический подход, или общая теория самоорганизации, в-третьих, деятельностный и бихевиористский подходы, или общая теория деятельности и поведения. Поэтому, парадигма политологического исследования государства и государственной власти может быть определена как системно-синерго-деятельностная.

Согласно этой парадигме, синтезирующей в себе системный, синергетический, деятельностный и бихевиористский подходы, государство и государственная власть должны рассматриваться в качестве особого рода систем.

Характеристика государства и государственной власти как систем означает необходимость их изучения как некоторых целостностей, когда целое не равно сумме частей, не сводимо к ней, не меньше и не больше суммы частей, когда оно качественно иное. Именно в этой своей целостности государство и государственная власть должны быть, начальным и конечным пунктом политологического исследования.

Развивая такой подход применительно к теории государства в ракурсе проблемы эффективности, следует выделить ряд базовых принципов, реализация которых позволяет развернуть данную парадигму.

Во-первых, речь надо вести о взаимосвязи диахронического и синхронического подхода к государству, как системе. В этом плане подходы к эффективности и ее критерии существенно различаются в рамках традиционного государства и общества и современных ориентиров его деятельности. Если традиционные обусловлены требованиями стабильности, цикличности, воспроизводства исходных традиций и образцов поведения и деятельности, то для современного государства характерна инновационная направленность на социальную динамику и, так или иначе понимаемый прогресс.

Во-вторых, необходимо основываться на взаимосвязи основных структурных компонентов государственности, включающих субстанциональный, территориальный и институциональный элементы.

В-третьих, важно учитывать функциональную структуру государства, определяющую круг базовых целей и направлений его деятельности.

Именно на пути реализации этих принципов, следует искать решение проблемы эффективности государственной власти и управления в рамках системной парадигмы. В таком случае мы будем продвигаться от отраслевой концепции эффективности государственной власти и управления к интегральной.

Начала ее в современной отечественной науке только закладываются. Необходимо проанализировать основные ее понятия более подробно.

Данная концепция исходит из системных представлений о государственном управлении, вычленяя средовые характеристики госуправления, а также основные его аспекты и структурно-функциональные составляющие.

Что касается средовых характеристик, то к ним необходимо, прежде всего, отнести геополитические, природно-географические и ресурсно-экономические условия функционирования государства.

Значимость ресурсного обеспечения проявляется наглядно при оценке управленческих усилий и решаемых однотипных задач в различных условиях. Особенно это показательно при сопоставлении эффективности деятельности российских административно-политических элит по сравнению, например, с западными. Факторы условий и ресурсной (в широком смысле) обеспеченности при этом, до недавнего времени в суждениях многих авторитетных политиков и ученых опускались. Между тем, в современной географии используется понятие "эффективной территории" - той, что пригодна для длительного проживания людей. И по этому показателю Россия уступает Бразилии, США, Австралии, Китаю. Кроме того, "эффективность территории" имеет свои градации, зависящие от климата, обширности территории и др. Так, например, чтобы достичь благосостояния западных европейцев, на каждого россиянина нужно в среднем затрачивать в 3 раза больше энергии.

Естественно, что при сравнительном сопоставлении деятельности политических элит разных стран, а также региональных элит России, необходимо вводить поправочный коэффициент, учитывающий экологические условия и ресурсную обеспеченность.

В последнее время к значимости средовых факторов стали присматриваться более внимательно.

К тому же реальная практика включения в систему рыночных международных связей наглядно это показала. И теперь приходится подсчитывать значительность не только внутренних возможностей, но и средовых факторов.

Наряду с природно-географическими и геополитическими условиями, во многом задающими рамки возможностей госуправления и приоритеты в развитии, высока значимость внутриорганизационных факторов государственной власти и управления в выстраивании эффективной политики.

Поскольку во внутреннем плане система госуправления может быть представлена как субъект - объектное взаимодействие, то в качестве субъекта рассматривается сама структурно - функциональная раскладка системы госуправления. В качестве объекта фигурирует общество. В некоторых отношениях такая развертка как бы переворачивает канонические представления, одобренные даже на конституционном уровне, где народ, общество репрезентированы в качестве высшей и окончательной инстанции и подразумевается, что он лишь делегирует оперативные и распорядительные функции государственному аппарату. Но на деле обычно происходит некоторое смещение в этой диспозиции, а, то и переворачивание постулированного положения.

Так что именно тем, в какой форме реализуются данные отношения, и определяется во многом реальная эффективность государственной власти. Это и требует выделения отношений "общество - государство" в самостоятельный блок с выделением в нем репрезентирующих аспектов.

Однако если исходить из того, что основными аспектами власти являются доминирование и управление, то и тот, и другой могут быть оценены с точки зрения эффективности. Управленческая составляющая политической власти измеряется степенью ее организованности и результативности. Естественно, что политическая результативность отличается от социальной, экономической, духовной и связана, прежде всего, со степенью достижения выдвинутых политических целей и задач и реализацией основных функций политической власти. Если в реализации политических целей имеет место заметное отклонение или наблюдаются заметные дисфункции, то и следует говорить о неэффективности политической власти. Однако сами дисфункциональные проявления существенно связаны с другим важным аспектом политической власти - конвенциональным, который проявляется в таком важном ее качестве, как легитимность.

Существование взаимосвязи между легитимностью и эффективностью подмечено сравнительно давно. В этом плане в политической науке используется классификация режимов по основаниям легитимности и эффективности, предложенная С. Липсетом.

Вполне соглашаясь с продуктивностью перечисленных выше подходов к разработке методики оценки эффективности управленческой деятельности, хотелось бы их более детально структурировать и дифференцировать не только содержательно, но и методически - с точки зрения сложности осуществляемых процедур оценки эффективности. Ведь можно предложить достаточно объективную и комплексную методику оценки эффективности, но она потребует переработки таких объемов информации, что сама оценочная деятельность станет сопоставима по громоздкости с оцениваемой деятельностью.

Прежде всего, в структуре деятельности по оценке эффективности (методика оценки) необходимо прописать систему социокультурных ценностей, на которые ориентируется оцениваемая система управления. Эта система ценностей должна учитывать и перспективы (стратегические ценности) и текущий момент. При ином подходе, когда система базовых ценностей не предъявляется в явной форме, осуществляется ориентация на ценности декларируемые, должные, групповые, но не те, на которые ориентируются основные или влиятельные социальные группы. Применительно к российским условиям, как уже подчеркивалось выше, доминируют два основных типа ценностей: патерналистско-эгалитаристские и либерально-индивидуалистические. По данным социологического анализа, к 1-й группе принадлежит около 35 % российского населения, ко 2-й - около 20 %. Остальное население характеризуют смешанные типы ментальности, причем они примерно в равной степени тяготеют к 1-му и 2-му полюсам. Примерно такой же расклад демонстрируют выборы в представительные органы власти. Поэтому совершенно очевидным является то, что критерии оценки функционирования эффективности социального управления и лиц его, представляющих должны учитывать как ценности демократического общества и рыночной экономики, так и ценности общества традиционного с явно выраженной социальной функцией государства. Форсированный отход основных субъектов государственного управления от ориентации на решение проблем социального государства вызвал в российском обществе не только сильнейшую дисфункцию, но и генерировал резко негативное отношение к структурам управления со стороны населения, обвальную делегитимизацию системы государственной власти.

При этом, как свидетельствуют данные опросов среди представителей федеральной и региональной административно-политической элиты, пока не выстроилась оптимальная система ориентации на уровне принятия государственных решений, которые бы смягчали существующий ценностный конфликт в обществе.

Таким образом, в политико-аксиологическом отношении проблема оценки эффективности власти связана с разработкой методов измерения факторов, оказывающих существенное влияние на легитимность власти.

Если ценностный аспект эффективности власти в значительной мере вытекает из субъективно-средовых факторов ее функционирования, то управленческий аспект связан с объективно-функциональными ее проявлениями. Политико-управленческая эффективность зависит от уровня и полноты реализации таких основных функций, как защита государственного строя; предотвращение и устранение социально-опасных конфликтов и социальной напряженности; регулирование экономических и социальных отношений; осуществление общенациональных программ экономико-финансового, культурного, научного, образовательного развития; решение проблем социальной защиты и безопасности граждан; осуществление внешнеполитических и оборонных функций.

Следует заметить, что данный аспект эффективности в современном обществе складывается в качестве результирующей организованного взаимодействия различных уровней и ветвей политической и государственной власти. На эффективность влияет баланс власти на общенациональном, региональном и местном уровнях. В государствах, где этот баланс складывается в пользу общенационального уровня при недостаточной развитости самоуправления, наблюдается "перегрев" властей на этом уровне и постепенное увязание в нарастающем объеме социальных и экономических проблем, К тому же нарастает и объем патерналистски - эгалитаристских ожиданий. С другой стороны, передача значительных властных полномочий на региональный и местный уровень при недостаточности кадрового обеспечения и управленческих навыков и не проработанности правовой базы создает эффект бессилия власти в осуществлении социально-экономических функций и обеспечении внутренней безопасности. И то, и другое мы наблюдаем в процессе становления новой системы политической власти в России.

Что касается другого ракурса, оказывающего существенное воздействие на эффективность власти, то он связан с горизонтальным распределением властных полномочий между различными ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Основные проблемы неэффективности в этом ракурсе связаны с недостаточным уровнем организации каждой из ветвей и их взаимодействием между собой. Между тем, функционирование каждой из ветвей власти может быть оценено относительно автономно с точки зрения уровня ее эффективности и согласно исполнению основных ее функций.

Таковы общие концептуальные подходы к анализу проблемы эффективности государственной власти.

Если детализировать теперь представления составляющих эффективности государственной власти и управления применительно к структурно-функциональным характеристикам госуправления, то основой такой детализации выступает вертикально-горизонтальная развертка структуры и функций госуправления. Иначе говоря, дифференцированный анализ эффективности основных ветвей власти (горизонтальная развертка) и уровней власти (вертикальная развертка).

Наиболее разработанным блоком проблем в этой части следует полагать вопросы повышения эффективности исполнительной ветви власти. Именно к этому уровню апеллируют основные разработки в области "public administration" на Западе и в России. Именно здесь достигнута наибольшая ясность в плане повышения эффективности управления. Она связана, прежде всего, с использованием основных категорий административного менеджмента и поиска оптимальных сочетаний во взаимодействии основных его компонентов: организационно-функциональной выстроенное™, организации системы подготовки разноплановых решений и контроля над их исполнением; выстроенности коммуникативных процессов; рациональной специализации и работы с персоналом; отладки механизмов оценки результатов и ответственности; системы выдвижения лидеров и обеспечения их взаимодействия с подчиненными.

Применительно к российским условиям только к настоящему времени выстраивается несколько рациональных версий систематизации действий всех названных компонентов в рамках национальной административной системы. Речь идет о проведении намеченной Президентом РФ и порученной Правительству РФ административной реформе. Суть ее состоит в создании системы принятия и реализации решений, исходящих из единого центра власти и управления и устранении параллельных и теневых центров влияния в рамках самой административной системы, С другой стороны, речь идет о переориентации федерального уровня власти с ситуационного на стратегический режим управления. И, наконец, необходимо вписать данную систему в формирующиеся рыночные отношения, в рамках которых административное управление достаточно четко должно дифференцироваться на прямые и косвенные методы воздействия, в соответствии с экономической подчиненностью объектов управления. Акцент в реформе исполнительной власти все более делается на качестве исполнения, профессионализме и компетентности аппарата; создании возможностей и условий для базовых видов деятельности, а не на непосредственной их организации.

Значительно большие претензии и трудности создания эффективной деятельности связаны с функционированием законодательной и судебной власти. Между тем, только в последнее время стали появляться научные разработки, посвященные проблеме эффективности этих ветвей власти, на основе которых готовятся и начинают проводиться, соответственно, реформы представительной и судебной власти.

3. Критерии оценки и методики определения эффективности деятельности элит

При подборе критериев оценки эффективности наблюдается в течение последних нескольких лет постепенный сдвиг от суммарных показателей, характеризующих материальную сторону жизни, к показателям качества жизни. Данные сдвиги характеризуют, прежде всего, оценки управленческой деятельности в развитых странах мира и укладываются в концепцию человеческого развития.

Правда, в отечественной практике при оценке эффективности и результативности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях потребительской динамики. Это просматривается и в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и документах Правительства и Думы. Данные показатели рекомендуются в качестве основных оценочных и в ряде последних монографических исследований: "...показатель ВРП на душу населения и следует принимать в качестве критериального показателя действенности макроэкономической политики. Оценка может производиться на основании данных о динамике этого показателя. В качестве дополнительных используются показатели размаха вариации в ходе процесса усиления однородности экономического пространства".

Использование данной методики в сочетании с методикой оценки баланса используемых бюджетных средств применительно к российским условиям дает известную иерархию регионов на донорские и дотационные, "богатые" и "бедные". Вместе с тем, в современных условиях данная методика уже малоперспективна и не может претендовать на универсализм. Кроме того, учитывая контекст "устойчивого развития", она просто недостаточна. В число универсальных претендует войти методика, основанная на оценках показателей человеческого развития.

Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) рассчитывается на основе трех показателей:

1) долголетия, измеряемого как ожидаемая продолжительность жизни при рождении;

2) достигнутого уровня образования, измеряемого как комбинация показателя грамотности взрослого населения и доли граждан в возрасте до 24 лет, обучающихся в начальной, средней и высшей школе;

3) уровня жизни, измеряемого на базе доли реального ВВП, приходящегося на душу населения.

Применение ИРЧП к оценке не только развития страны в целом, но и ее регионов позволяет дать иную картину их ранжирования¹, перспектив развития и, как следствие, эффективности управления. Анализ состояния регионов Северного Кавказа, традиционно относимых к регионам - аутсайдерам, показывает, что их "отсталость", с этой новой точки зрения, носит в существенной мере внешний характер и обусловлена невысокими показателями ВРП на душу населения, ввиду отсутствия здесь крупных месторождений и перерабатывающих производств. Что касается собственно показателей человеческого потенциала, то ожидаемая продолжительность жизни на Северном Кавказе наиболее высокая в России, а уровень образования в половине регионов данной группы близок к среднероссийскому или даже превышает его. К этому стоит добавить, что показатели теневой экономики здесь превышают среднероссийские. Поэтому реальный ВРП на душу населения, вряд ли соответствует официальным статистическим данным.

И еще одно принципиальное замечание, касающееся критериев оценки эффективности государственной власти и управления, Коль все большее значение здесь придается комплексным и многофакторным подходам, необходимо учитывать не только, так сказать показатели "сверху", ориентирующие на лучшие результаты, достигаемые в развитых странах, но и показатели "снизу", свидетельствующие о среднемировой, международной оценке эффективности госуправления.

Здесь обращает на себя внимание методика предельно-критических показателей развития (ПКПР), разработанная под руководством академика Г.В. Осипова.

Оценочные значения ПКПР на уровне 2001 г. представлены в табл. 1

Анализируя данные показатели и сопоставляя данную методику оценки с показателями ИРЧП, мы приходим к выводу о существовании своеобразного "коридора эффективности". Его границы "снизу" образуют для современных государств показатели ПКПР, а границы "сверху" - дифференцированные показатели ИРЧП, присущие группе наиболее развитых государств. Привязка реалий российского развития к границам данного коридора и рассмотрение их в динамике позволяют, с одной стороны вычленить значимость управленческих воздействий, а, с другой, оценить их эффективность.

Следует отметить с этой точки зрения, что в 2000-2002 гг. наблюдались явные сдвиги к лучшему в рамах "коридора эффективности" и их в значительной степени следует связать именно с действиями Президента РФ и его администрации, направленные на улучшение структуры госуправления и повышение его эффективности.

Опора на описанные выше интегративные подходы к анализу и оценке эффективности госуправления позволяет перейти от оперирования данными, касающимися так называемой отраслевой эффективности (показатели действий лишь исполнительной ветви власти и ее отдельных структур, а также итоги развития, характеризуемые показателями отдельных сфер жизни общества) к оценке интегративной эффективности, связанной с результатами взаимодействия различных ветвей и уровней государственной власти.

Табл.1

Вместе с тем, ориентация на "коридор эффективности" в достаточной мере, с нашей точки зрения, позволяет учитывать требования и подходы "устойчивого развития". С одной стороны, здесь нет педалирования на чисто потребительские и затратные ориентиры и учитываются показатели состояния окружающей среды и ресурсов.

С другой стороны - конкретно с точки зрения "нижних границ", управленческая система должна оперативно устранять дисфункции и аномалии, грозящие привести к потере эффективности и неустойчивому (а то и кризисному) состоянию социальной системы (глобальной или национальной).

Обращаясь от обсуждения общих составляющих эффективности государственной власти к анализу их проявлений в тех или иных исторических, цивилизационных и региональных условиях российского государства, следует подчеркнуть значимость действия специфических российских цивилизационных факторов.

Проблема создания оптимальной системы взаимодействия центральных, региональных и местных структур управления в Россия имеет давнюю историю. Однако при всем своеобразии каждого исторического периода, в новых социальных и этнополитических условиях проблема воспроизводилась, прежде всего, в связи с цивилизационными условиями России. Суммируя основные черты этого своеобразия, наиболее существенно сказывающиеся на системе государственного управления, отметим следующее:

чрезвычайная сложность геополитического положения, включенность в разноплановый геополитический контекст, связанный с взаимодействием России с государствами разных цивилизационных центров и формационных типов, растянутость границ;

значительная растянутость коммуникаций и отсутствие наиболее эффективных коммуникационных средств (железные и шоссейные дороги, речные и морские пути) на большей части территории; неравномерность развития коммуникаций;

- диспропорции в размещении производительных сил (удаленность топливно-энергетических и добывающих центров от перерабатывающих, сельскохозяйственных - от промышленных и т.д.);

производственно-демографическая асимметрия (менее развитая система производительных сил в регионах с расширенным воспроизводством населения) и наоборот;

существенное отличие и, зачастую, худшие от соседних государств природно-климатические условия хозяйствования на большей части территории. Следует также отметить, что действие данных факторов удавалось компенсировать переходом к мобилизационной модели развития. Однако такой режим в условиях России удавалось поддерживать только за счет сверхцентрализации государственного управления.

Оценивая эффективность взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в современных условиях значительной децентрализации государственной власти, следует констатировать существенно снизившееся влияние государства на протекание политических и социально-экономических процессов. Нынешняя модель госуправления пока не учитывает в должной степени цивилизационное своеобразие и исторический опыт России, Это показала и практика последних лет, когда попытки усилить властную вертикаль в 2000-2001 гг. достаточно быстро привели к положительным сдвигам во всех сферах общественной жизни.

Правда, наметившееся некоторое улучшение экономической конъюнктуры и положительный экономический рост в 1999-2008 гг. далеко не во всем связан с управленческим воздействием. Серьезное воздействие здесь оказали внешние факторы:

последствия дефолта 1998 г., обусловившие возникновение финансово-экономических барьеров в рыночном обмене между Россией и внешним миром, и создавшие благоприятствующий режим для развития внутреннего рынка (временное сокращение оттока капиталов, выгодные ценовые соотношения, снижение активности внешних конкурентов и т.п.);

высокая внешнеэкономическая конъюнктура, связанная с экспортом топливно-энергетических ресурсов.

Вместе с тем, действие этих же факторов сказывается на развитии экономики разнонаправлено: высокое влияние экономической конъюнктуры способствует увеличению вывоза топливно-энергетических ресурсов, снижая их предложение на внутреннем рынке; внутренний экономический рост способствует большему потреблению топливно-энергетических ресурсов, приводя в ближайшей перспективе к их дефициту, росту цен и ограничению потребления, что в конечном итоге скажется на экономическом росте. Действие данных тенденций обозначает вместе с тем и новые управленческие сюжеты, связанные с необходимостью усиления и разнообразия государственных методов воздействия на экономику и управление межрегиональными процессами.

Наряду с действием новых экономических факторов, требующих усиления государственного влияния, следует отметить негативно сказывающееся на государственной целостности развитие автономизации регионов и снижение межрегиональных связей, быстрое развитие региональных диспропорций.

Угрозы государству связаны также с низким уровнем межрегионального взаимодействия в борьбе с организованной преступностью, контрабандой и теневой экономикой, религиозным экстремизмом и терроризмом. Криминальные структуры и террористические организации более умело, чем органы государственного и регионального управления пользуются растянутостью российских коммуникаций, наличием межрегиональных и ведомственных барьеров, слабым контролем за финансовыми и товарными потоками, перемещениями людей и транспорта.

Следует также отметить развитие процессов культурно-национальной и культурно-территориальной автономизации (зачастую стихийной, связанной с различными материально-техническими и экономическими возможностями), угрожающими целостности единого информационного, культурно-образовательного, языкового пространства страны.

Необходимо подчеркнуть, что новая генерация политиков начала активные шаги по усилению государственного влияния на социально-экономические и политические процессы в стране. Имеются в виду законопроекты и указы, связанные с усилением структур межрегионального управления. Это создает новый контекст для научных разработок, но не отменяет их, поскольку актуальными остаются проблемы организации эффективного управления и обеспечения целостности страны.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подытоживая проделанный анализ концептуальных подходов к проблеме эффективности государственной власти и управления в заключение необходимо отметить следующие моменты.

Критерии эффективности власти достаточно сложны и зависят не только от функциональных и нормативных требований к ней. В случае государственной власти ее эффективность выступает, с одной стороны, в качестве результирующей удовлетворения интересов населения и элит, а с другой, как соотношение целей и результатов с используемыми средствами (ресурсами).

В определенных ситуациях (например, насыщение среды развития субъектами потребления, либо исчерпание ее ресурсного или рекреационного потенциала) наступает время, когда, скажем, потребительские и иные интересы, удовлетворение которых выступает важнейшим показателем эффективности, вступают в антагонизм с системой условий и возможностей последующего развития. И, напротив, удовлетворение показателей с этой стороны, порождает антагонизм между ожиданиями населения и действиями властей.

В этом случае наблюдается выход за пределы коридора эффективности и попадание на траекторию неустойчивого развития.

Неустойчивость, таким образом, тесно связана с неэффективностью и обусловлена двояким образом; дисгармонией интересов элит и общества, с одной стороны, и рассогласованием управленческих воздействий с граничными требованиями внешней среды и ресурсов.

Среди разных методов оценки эффективности, результатных и экспертных, особое место занимают оценочные позиции населения. От них, зависит, прежде всего, легитимность власти. Следует подчеркнуть, что социологические данные последнего времени свидетельствуют и о готовности российских элит и общества к мерам повышения организованности и порядка в рамках сложившихся демократических институтов. Вместе с тем есть и потребность в более интенсивном развитии этих институтов. Иными словами, порядок, которого ждут от власти, не должен воздвигать новых барьеров между народом и властью. Он связан с правопорядком, значительным повышением защищенности населения от криминала, коррупции, безработицы, различных злоупотреблений чиновников и группы частных интересов. Думается, что выбор российского вектора движения, связанного с этими ожиданиями, будет наиболее правильным.

Завершая обзор оценок и мнений представителей научного и административного сообществ и населения, хотелось бы обратить внимание на проблему "пределов роста". Как бы не укреплялось и не усиливались возможности того или иного уровня власти, нельзя забывать о том, что чисто административные ресурсы любой власти весьма ограничены. И этот потенциал начинает резко убывать без значительной поддержки населения. А сама власть превращается в одну из крупных корпораций, работающих на свои собственные интересы. Если не предпринять шагов по сплочению общества, развитию гражданского общества, расширению его прав и ответственности (в том числе делегируя ему часть общественно-государственного потенциала и компетенции), то никакие меры по укреплению властной вертикали не дадут в конечном итоге должного эффекта. Достаточно взглянуть на нынешние оценки российских сенаторов эффективности разных уровней российской власти. Восемьдесят процентов этих оценок расположено в диапазоне "средняя эффективность - слабая эффективность". А 1/3 из них - в области "слабая эффективность". Думается, что население оценивает действенность российской власти еще более строго. Магистральный путь укрепления власти - не столько административные реформы, сколько реформы, ведущие к формированию гражданского общества.