1.1 Основные понятия в исследовании социально-экономических и политических процессов

Государство - социальная формация, объединяющая людей не только по национальному или религиозному признаку, но и на основе территориальной общности. Государственное управление - система политических, правовых и экономических методов управления и регулирования, применяемая государственным аппаратом для оптимизации общественной деятельности людей. Государство призвано обеспечивать целостность своей структуры, устанавливать и поддерживать дипломатические, политические и экономические связи с другими странами и государственными союзами, способствовать защите прав и свобод своего народа.

С точки зрения теории управления государство является сложной открытой системой, обладающей свойствами целенаправленной адаптации к меняющимся условиям внешней и внутренней среды и способностью к самоуправлению, саморегуляции своего развития. Управляющее воздействие высшей иерархической структуры реализуется прямыми связями с управляемой системой; контроль за выполнением, адекватность реакции на управляющее воздействие определяется информацией, поступающей по каналам обратной связи.

Эффективное управление возможно лишь в том случае, если реакции управляемой системы будут адекватны управляющим воздействиям. При управлении социальными процессами, особенно в демократическом обществе, совершенно необходимо понимание основными слоями населения поставленных органами государственной власти основных целей, направлений общественного развития. И вторая составляющая эффективности управления -- цель может быть достигнута, если общество располагает интеллектуальными, экономическими и материальными ресурсами, всеми необходимыми средствами для достижения цели.

Развитие общества и народного хозяйства невозможно без реализации определенного свода законов, правил, норм, алгоритма его поведения в целом и его составляющих -- производственных коллективов, неформальных объединений людей вплоть до семьи как первичной ячейки общества. Этот процесс воздействия на социум, на его материальное производство и является предметом изучения науки управления. Несомненно, что каждый объект управления (государство, отрасль, предприятие, коллектив, личность) характеризуется существенными особенностями, отличиями, но научные методы управления имеют в своем арсенале общие принципы и методы воздействия на любой управляемый объект.

Государственному управлению присущи целенаправленное воздействие специализированных учреждений и структур на различные сферы жизни общества и методы легитимного регулирования взаимоотношений граждан путем применения государственной власти. Государство располагает мощным арсеналом средств воздействия на общество, среди которых наиболее распространенными и универсальными являются идеологические и экономические.

Теория, практика и искусство управления предлагают различные способы и рациональные методики, направленные на достижение целей деятельности государственных структур, и позволяют выработать стратегию, тактику, комплекс средств и приемов для решения поставленных задач при персональной ответственности за принимаемые управленческие решения. Определение целей, стратегии и методов воздействия на общество, реализация принятых решений составляют основу государственного управления.

Основной целью государственного управления является и всегда будет счастье и благополучие народа. А это возможно, если только государство обеспечит безопасность и единство страны, развитие социальных и экономических систем, духовный и культурный прогресс общества.

Каждый из управляемых объектов является системой, состоящей из отдельных, но взаимосвязанных частей, элементов. Причем система приобретает новые свойства, которыми не обладают составляющие ее элементы. Так, государство не является только формальным, легитимным объединением регионов страны, народ -- это не сумма отдельных личностей, это новое образование, новый организм со своими особенностями, который подчиняется иным законам, чем составляющие его отдельные элементы. В общем случае система состоит из множества взаимосвязанных структурных единиц, каждая из которых обладает присущими ей свойствами, но в целом все они действуют целенаправленно, подчиняясь единой стратегии.

Управление обеспечивает непрерывное и целенаправленное воздействие на управляемый объект, которым может быть государство, технологическая установка, коллектив или отдельная личность. Управление есть процесс, а система управления - механизм, который обеспечивает этот процесс. Любой динамический процесс, в котором могут участвовать и люди, состоит из отдельных процедур, операций и взаимосвязанных этапов. Их последовательность и взаимосвязь составляют технологию управленческого процесса. Строго говоря, технология управления состоит из информационных, вычислительных, организационных и логических операций, выполняемых аппаратом управления и специалистами различного профиля по определенному алгоритму. Технология управления -- это приемы, порядок, регламент выполнения процесса управления.

Реальное проявление государственного управления состоит в практической деятельности всех государственных органов, направленных на осуществление политических и правовых функций, рациональное использование природных, трудовых и экономических ресурсов, оптимальное руководство отраслями народного хозяйства и социальной сферой, охрану прав, законных интересов граждан и общественного порядка.

Несомненно, что каждый объект управления характеризуется существенными особенностями, отличиями, но научные методы управления имеют в своем арсенале общие принципы и методы воздействия на любой управляемый объект. Теория, практика и искусство управления направлены на достижения цели деятельности объекта управления и позволяют выработать стратегию, комплекс средств и методов для решения поставленных задач при персональной ответственности за принимаемые управленческие решения. Определение целей, стратегии и методов воздействия на общество, реализация принятых решений составляют основу государственного управления.

Государственное управление -- воздействие государственного аппарата на общество для оптимизации всех сторон его деятельности. Управление государством, как и управление производством, является процессом, характеризующимся совокупностью операций и методов воздействия управляющей подсистемы на управляемую. Однако государственному, управлению присущи свои особенности, свои специфические черты.

Только государство обладает уникальным и мощным средством воздействия на объекты управления -- государственной властью, т.е. способностью и возможностью оказывать управляющее воздействие на деятельность своих граждан с помощью права, а иногда и насилия. Государственная власть реализуется не только методами политического, идеологического и экономического воздействия, но только она имеет в своем арсенале монопольное право на применение аппарата принуждения.

Для государственного управления характерно и право устанавливать общие принципы, законы, обязательные для всего общества, и обеспечивать их неукоснительное соблюдение всеми гражданами страны. Эта особенность государственного управления сложна в реализации и некоторыми сторонниками прав человека считается несправедливым покушением на свободу и права гражданина. Проблемы взаимоотношений свободы и необходимости, противоречий между государством как аппарата насилия и свободой личности вовсе не являются открытием современных поборников демократии, уже многие века обсуждаются вопросы свободы воли, самоопределения духа, идеи детерминизма и фатализма.

Основными общественными функциями государства являются социальная, политическая, экономическая и военная, причем эти функции находятся в тесной зависимости друг от друга, а иногда и вступают в противоречия между собой.

В повседневной, будничной жизни общества социальная функция государственного управления должна обеспечивать оказание различных социальных услуг: установление разумного минимума оплаты труда, выплату пособий по безработице и стипендий студентам, организацию деятельности систем здравоохранения. Социальная сфера жизни общества часто пересекается не только с экономикой и производственной деятельностью, но и с политикой (например, когда в ходе забастовок выдвигаются политические лозунги и требования социальной справедливости).

Политическая функция должна обеспечивать единство и суверенитет государства, различные виды контактов с другими государствами в рамках мирового сообщества, гармоничное развитие общества без конфронтации, конфликтов, этнических и гражданских войн. Эта функция государства является одной из самых сложных, требующей высокого искусства.

Политика государственной власти должна быть направлена на обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.

Рост благосостояния, независимость, поступательное движение по пути научно-технического процесса невозможно без реализации государством своей экономической функции.

И, наконец, - военная, оборонительная функция. Споры из-за государственных границ, передела территории, проблемы суверенитета влекут за собой новые человеческие жертвы и огромные потери материальных ресурсов.

Государственное управление как деятельность, основанная на распорядительно-исполнительных механизмах принятия и реализации управленческих решений, значительно отличается от политики как процесса выработки стратегических целей и средств их реализации, главными из которых являются духовная общность народа, право и власть. В то же время, государство, которое призвано решать важнейшие проблемы, является не только главным органом управления общественной системой, но и центральным политическим институтом. Эффективное управление обществом невозможно без существования политической сферы, вне проведения государством политики, направленной на обеспечение свободного волеизъявления всех его граждан. Следовательно, создание надежных преград на пути развития негативных общественных тенденций и обеспечение практического решения наболевших проблем предполагает оптимальное взаимодействие между двумя уровнями организации и управления обществом - политическим и исполнительно-распорядительным (административным).

Основополагающие политические решения стратегического характера (формирование органов власти и управления, определение путей развития страны) предшествуют, предопределяют, направляют процесс управления обществом, выработку и реализацию управленческих решений, направленных на достижение конкретных целей. При этом эффективность данного процесса базируется на органичном сочетании стратегических, тактических и оперативных функций государственного управления, включая важнейшие для управления функции обратной связи.

Иными словами, взаимосвязь политики и управления отражает объективный по своему характеру процесс движения от изначального многообразия интересов и воль через их борьбу и формирование общего интереса, общих целей и решений - к их реализации в процессе управления на основе сложившейся системы власти.

Следовательно, политика в конечном счете направлена на обеспечение целостности общества и перерастает в стратегическое управление, но нерешенные проблемы управления способны породить острую политическую борьбу. Общее согласие может быть взорвано возрождением разногласий по частным вопросам. Итак, политика оборачивается управлением, а управление - политикой.

Без установления социального порядка и правил взаимодействия между людьми невозможна никакая совместная деятельность. Без системы ограничений и санкций нельзя оградить общество от различных негативных и антисоциальных проявлений активности людей. Власть, закон, государство призваны решить эти задачи. Но в то же время становится очевидным, что созданная на основе решения базовых задач система управления не должна превращать подавляющее большинство людей из сознательных субъектов деятельности в пассивные объекты внешнего воздействия. Тем самым общество искусственно лишается основы своего развития, а подобная система управления, как все искусственное, рано или поздно подвергается разрушению. Следовательно, процесс управления обществом должен включать в себя механизмы поддержки и обеспечения самодеятельности членов общества. Без этого невозможно построение целостной системы управления, направленной на обеспечение целостности общественной системы и ее устойчивое развитие.

2. СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ КОНФЛИКТЫ. СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ

Ушедший XX в. показал, что России пришлось пережить очень сложный и переломный этап в своей истории. Только свое название государство меняло несколько раз! Эта смена, как внешний символический итог, свидетельствовала о глобальных потрясениях, затронувших самые глубинные слои российского общества. Случилось так, что практически весь XX в. был ознаменован множеством конфликтов, одним из субъектов которых являлась Россия, или же эти конфликты буквально взрывали страну изнутри.

Как и всякое сложное, хотя и часто встречающееся, явление, конфликт неоднозначен. Его определения также различаются в зависимости от того, с позиции какой науки он рассматривается или какому его аспекту исследователи отдают предпочтение (не говоря уже о том, что подход к анализу конкретных конфликтов может носить сугубо конъюнктурный или идеологический характер). В социологии наиболее устоявшимся является подход, рассматривающий конфликт как столкновение интересов взаимодействующих групп (субъектов взаимодействия, а стало быть, и конфликта). Не вызывает сомнения, что составляющие социальную структуру общества группы имеют не только общие, но и специфические интересы, реализация которых может вызвать противодействие, несогласие, возражение (иначе, контрдействие) преследующих свои цели других групп. Пересечение, несовпадение интересов, связанных с коренными вопросами социального бытия (материальные и иные ресурсы, доступ к власти и т. п.), создают поле потенциального столкновения, потенциальной борьбы. [2]

Исследование проблем конфликта и согласия требует фундаментальных усилий ученых различных специальностей. На Западе уже в течение многих десятилетий, особенно в конце XX в., это научное направление получило основательное развитие. Написаны сотни книг о конфликтах и способах их разрешения, систематически издаются журналы, рефераты и сборники статей. Есть все основания говорить о создании самостоятельной комплексной науки конфликтологии.

Вполне понятно, что конфликтология, как и всякая дисциплина, тесно связана со смежными науками, многое черпает из них и, в свою очередь, их обогащает. Это, прежде всего, социология и социальная психология, с которыми конфликтология имеет много общего, так как исследует, подобно названным наукам, отношения между людьми. Далее, это история, дающая богатую пищу для размышлений о причинах человеческих поступков. Это, наконец, политология, экономика, этнология и другие общественные науки, конкретизирующие природу, механизмы развития и последствия конфликтов различного рода. К числу таких наук относятся также правоведение и государствоведение, изучающие юридические формы взаимодействия людей, будь то сотрудничество, мирное сосуществование, противодействие или борьба.

В отечественной научной литературе наиболее полное определение социального конфликта дал Е.М. Бабосов: «Конфликт социальный (от лат. conflictus - столкновение) - предельный случай обострения социальных противоречий, выражающийся в столкновении различных социальных общностей - классов, наций, государств, социальных групп, социальных институтов и т.п., обусловленном противоположностью или существенным различием их интересов, целей, тенденций развития. Конфликт социальный складывается и разрешается в конкретной социальной ситуации в связи с возникновением требующей разрешения социальной проблемы. Он имеет вполне определенные причины, своих социальных носителей (классы, нации, социальные группы и т.д.), обладает определенными функциями, длительностью и степенью остроты». [3, 13]

Разрешение противоречий - объективная функция социального конфликта. Значит ли это, что она совпадает с целями участников? Нет, не значит или, во всяком случае, не всегда. Если целью одной из сторон конфликта может быть действительно устранение противоречия (причем именно в ее пользу), то целью другой стороны вполне может быть сохранение статус-кво, уклонение от конфликта либо разрешение противоречия без противоборства сторон. В конфликте могут быть заинтересованы даже не сами противоборствующие стороны, а третья сторона, провоцирующая конфликт. Поэтому функции конфликта с позиций его участников могут быть гораздо более многообразны.

Проиллюстрируем сказанное примером из недавней политической практики. В августе 1992 г. профсоюз российских авиадиспетчеров потребовал от правительства повышения вдвое заработной платы для работников этой службы. Надо заметить, что уже в июле авиадиспетчеры получали более чем десятикратный в то время минимум зарплаты государственного служащего. Правительство, учитывая это, отказало в их требованиях. Профсоюз пригрозил забастовкой. Московский городской суд признал забастовку незаконной и, в свою очередь, пригрозил гражданским иском и уголовной ответственностью зачинщикам. Конфликт на этом был тогда приостановлен.

Какие функции выполнял этот конфликт? С точки зрения авиадиспетчеров, он вынуждал правительство пойти на повышение зарплаты. Для правительства назревший конфликт не был нужен, но, противостоя профсоюзу, оно не только сохраняло экономический статус-кво, но и поддерживало свой престиж. Суд отстаивал требования закона. Нетрудно видеть, что цели сторон и функции конфликта были для них разными. В общем социальном плане оценку данного конфликта можно дать одну: это выражение того экономического неблагополучия, при котором государство не может гарантировать адекватного материального обеспечения своим служащим. Конфликт с профсоюзом авиадиспетчеров был неудавшейся попыткой разрешить противоречие между дефицитом экономических ресурсов государства и насущными жизненными потребностями населения.[6]

Под конфликтной ситуацией следует понимать такое совмещение обстоятельств и человеческих интересов, которое объективно создает почву для реального противоборства между социальными субъектами.

Очевидно, что главная черта ситуации - это возникновение предмета конфликта. Поскольку ситуация предшествует конфликту, она может быть еще и не использована сторонами и даже в полной мере не осмыслена ими. Весьма сложны и разнообразны конфликтные ситуации в международных делах. Сошлемся в качестве примера на ситуацию в Приднестровье, где возник конфликт между правительством Молдовы и русскоязычным населением региона. Начало противостояния сторон в этом регионе относилось к лету--осени 1989 г., когда Верховный Совет Молдавской ССР стал обсуждать закон о языках, причем утвердил молдавский язык в качестве единственного государственного языка на всей территории республики. В ответ на многих предприятиях Приднестровья были созданы советы трудовых коллективов, которые потребовали проведения референдума по этому вопросу. Требование было отвергнуто правительством республики. Таким было начало приднестровского конфликта. [15]

Восприятие конфликтной ситуации.

Субъективное отражение конфликтной ситуации не обязательно соответствует действительному положению дел. Осознание конфликта всегда несет в себе элементы субъективизма и уже поэтому является в определенной мере искаженным. В ситуации с Приднестровьем объективные факты, характеризующие действия молдавских лидеров, были сразу же «подхвачены» населением этой местности и интерпретированы им как дискриминационные по отношению к лицам «некоренных» национальностей. Вскоре возникло движение за создание Приднестровской автономии и в большинстве населенных пунктов Приднестровья были проведены референдумы, на которых подавляющее большинство голосовавших высказалось за суверенитет. В этом случае, как показывает анализ всех событий, субъективные оценки возникшей ситуации достаточно тесно совпали с объективными обстоятельствами. Однако нельзя исключать того, что действия молдавского правительства в восприятии приднестровцев напрямую идентифицировались с лозунгами и воззваниями наиболее экстремистских движений в Молдавии, что привело к определенному преувеличению дискриминационных намерений правительства.

Конфликтная ситуация отличается от обычной, повседневной жизненной ситуации несколькими особенностями. Коснемся более подробно той социально-психологической атмосферы, которая обычно сопутствует конфликтной ситуации и самому конфликту. Это социальная напряженность.

Социальная напряженность - это особое состояние общественного сознания и поведения, специфическая ситуация восприятия и оценки действительности. Это состояние свойственно конфликту и сопровождает его. Масштабы социальной напряженности большей частью сопоставимы с масштабами конфликта и порождаются ими. Можно вести речь о напряженности межличностной, межгрупповой, межнациональной или о глобальной напряженности в обществе. Социальная напряженность представляет собой эмоциональное состояние в группе или обществе в целом, вызванное давлением со стороны природной или социальной среды, продолжающееся, как правило, в течение более или менее длительного времени. Напряженность может быть вызвана отнюдь не только стремлением достичь какой-либо цели, но и разного рода ошибками или некомпетентностью лидеров. Кроме того, обычное состояние людей может резко измениться из-за воздействия не подконтрольных человеку сил природы: изменения климата, истощения ресурсов, землетрясения и т.д. Наиболее общие предпосылки напряженности - это устойчивая и длительное время неразрешаемая ситуация рассогласования между потребностями, интересами, социальными ожиданиями всей массы или значительной части населения и мерой их фактического удовлетворения, приводящая к накоплению недовольства, усилению агрессивности отдельных групп и категорий людей, нарастанию психической усталости и раздражительности большинства. Другими словами, речь идет о конфликтной ситуации, отражающейся в психологии населения. Социальная напряженность как явление, проявляющееся прежде всего на социально-психологическом и поведенческом уровнях, характеризуется следующими моментами.

Первое: распространением настроений неудовлетворенности существующей ситуацией в той или иной жизненно важной сфере общественной жизни. В начале 90-х годов ХХ в. социальная напряженность отражала, прежде всего, недовольство стремительным ростом цен, инфляцией, оскудением потребительского рынка, отсутствием личной безопасности, загрязнением окружающей среды.

Второе: тем, что под влиянием вышеназванных настроений утрачивается доверие к властям, снижается авторитет власти и власть авторитета, появляется ощущение опасности, широкое хождение приобретают пессимистические оценки будущего, всевозможные слухи. В обществе в целом, как и в отдельной территориальной общности, возникает атмосфера массового психического беспокойства, эмоционального возбуждения.

Третье: на поведенческом уровне социальная напряженность проявляется как в стихийных массовых действиях (в ажиотажном спросе, скупке товаров и продуктов питания с целью создания страховых запасов «на черный день» и т.д.), так и в различных конфликтах, митингах, демонстрациях, забастовках и иных формах гражданского неповиновения и протеста, а также в вынужденной и добровольной миграции в другие регионы и за границу. Социальная напряженность нередко непосредственно связана с ростом активности различных общественно-политических формирований в борьбе за влияние в массах и за власть, с деятельностью разного рода экстремистских групп, в том числе националистического толка, с активизацией преступных элементов и т.д. Этот вид напряженности носит заметно выраженный региональный характер.

Напряженность и социальные противоречия.

Глубинные причины данного явления - совокупность экономических, политических, социальных и иных процессов, ход и направленность течения которых приводит к возникновению в обществе нестабильной (политической, экономической, военной) или конфликтной ситуации. Они формируют некий «фон», на котором развертываются конкретные конфликты. На этот общий фон фундаментальных причин напряженности зачастую накладывается действие локальных факторов (в том числе действия средств массовой информации, экстремистских и националистических групп, неправильные действия властей и т.д.), вызывающее обострение ситуации в тот или иной момент времени в различных регионах страны.

Сферы конфликтов.

Наиболее простой и легко объяснимой является типология, основанная на выделении субъектов конфликта и сфер их проявления. По этим признакам конфликты можно разделить на экономические, политические, в том числе межнациональные, бытовые, культурные и социальные (в узком смысле слова). Стоит обратить внимание на экономические конфликты, суть и степень распространенности которых при переходе общества к рыночной экономике заметно изменяются. Ведь в обществе, где господствует государственная собственность и рынка по существу нет, почва для экономических конфликтов весьма ограничена. Отнюдь не пропагандистскими были утверждения, что в СССР нет безработицы, забастовок, борьбы классов. В экономической сфере конфликты общегосударственного масштаба в течение многих лет практически не встречались или были весьма локальными и кратковременными. Это, разумеется, не относится к теневой экономике, всегда находившейся в состоянии скрытой войны с государством. При переходе к рынку можно наблюдать другую картину. По сути дела сам рынок есть поле для постоянных конфликтов, не только в виде конкурентной борьбы или вытеснения противника, но, прежде всего - в форме торговых сделок, которые всегда сопряжены с диалогом, а то и с различными действиями (включая угрозы, шантаж, насилие), имеющими целью принудить партнера к выгодному соглашению. Наряду с этим в ситуации рыночной экономики возникают и другие острые конфликтные ситуации: забастовки, локауты, кризисы в денежном обращении и т.д. Рыночная экономика предполагает и постоянно возникающие трудовые конфликты, которые регулируются специально разработанными правилами. Хотя трудовые конфликты существуют при любом общественном строе, все же наиболее характерны они именно для рыночной экономики, которая базируется на купле-продаже любого товара, включая рабочую силу.

Конфликты в политической сфере - в общем, обычное явление в демократическом обществе. Их особенность состоит в том, что они могут перерастать в крупномасштабные общественные события: восстания, массовые беспорядки, в конце концов - в гражданскую войну. Для многих современных политических конфликтов характерен межнациональный аспект; почти во всех случаях политический конфликт является одновременно национальным или во всяком случае имеет такую сторону, будь то «ура-патриотическое», сепаратистское или религиозное движение.

Конфликты «идеологических доктрин» связаны с политическими, национальными, религиозными движениями и имеют более или менее давние исторические корни. Национальные требования формируются не стихийно, а разрабатываются идеологами-теоретиками. Сторонники определенной идеи готовы пожертвовать за нее самой жизнью, поэтому такие конфликты могут носить длительный и ожесточенный характер. К такого рода конфликтам могут относиться споры по поводу принадлежности территорий, по поводу их государственного или административного статуса, неурядицы в связи с возвращением ранее депортированных народов и т.д.

Конфликты «политических институтов». Это в основном споры о границах, о взаимоотношениях органов власти, о юрисдикции, о роли политических партий и движений и др. «Война законов» и «парад суверенитетов» относятся к числу конфликтов именно этого типа.

Истоки политических конфликтов коренятся в самой природе политики, в политической системе общества и ее ядра - государства. Необходимость в политике и ее институтах вытекает из потребностей организации управления любым человеческим сообществом - начиная с рода, племени и кончая национальным государством, межгосударственными объединениями и всемирными организациями государств (ООН и ее специализированные организации), - которые неизбежно порождают деление членов этих сообществ на правящих и управляемых, обладающих политико-государственной властью и безвластных или обладающих ею в незначительной степени.

Эрозия когда-то почти непроницаемых границ между внутренними и международными политическими конфликтами привела к существенным изменениям конфигурации этих конфликтов. Теперь уже недостаточно выделять и раздельно анализировать межличностные, межгрупповые, классовые и иные политические конфликты, возникающие на различных уровнях социально-классовой и этноконфессиональной структуры общества. Они не только взаимосвязаны, на них оказывают все возрастающее влияние международно-региональные и глобальные процессы и конфликты. И наоборот, социальные и глобальные процессы и конфликты все в большей степени воздействуют на политические конфликты более низкого уровня.

3. ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КОНФЛИКТНЫХ СИТУАЦИЯХ