Создание и развитие электронного правительства в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Создание и развитие электронного правительства в России

Введение

В данной курсовой работе будет рассмотрено понятие «электронное правительство России», его создание и развитие.

На сегодняшний день существует множество определений «электронного правительства». Максимально кратко термин можно охарактеризовать как «автоматизация процесса предоставления государственных услуг».

Для населения очень важно быстрое решение проблем связанных с предоставлением государственных услуг, и скорость реализации проекта автоматизации государственных организаций играет важную роль.

Проект «электронное правительство» достигнет успеха только тогда, когда сможет охватить все население.

Также в курсовой работе будут рассмотрены и решены задачи из курса информатики: «Измерение количества информации», «Система счисления», «Логические элементы и схемы ЭВМ».

1. Понятие электронного правительства

Электронное правительство рассматривается как важная и составная часть информационного общества.

Необходимо отметить, что сам термин «электронное правительство» не является законодательно определенным, что приводит в ряде случаев к различным толкованиям. В частности, в российской практике получил распространение перевод общепринятого понятия «electronic government» (e-government), как «электронное правительство», под которым понимается деятельность исключительно органов исполнительной власти. В то же время, в английском языке термином government обозначается не только правительство как орган исполнительной власти, но и государство (государственное управление) в целом. Таким образом, понятие e-government означает «электронное государственное управление» и охватывает применение ИКТ не только в исполнительной, но также в законодательной и судебной власти.

Термин «электронное правительство» появился именного тогда, когда от внутренней информатизации органов государственной власти и информатизации процессов информационного взаимодействия между государственными структурами перешли к электронному сетевому информационному взаимодействию с гражданами и организациями. То есть к возможности граждан принять непосредственное участие в государственном управлении. Часто в определении электронного правительства это обстоятельство является ключевым. Электронное правительство определяется как информационное взаимодействие органов власти с гражданами и организациями с использованием ИКТ, сетевых технологий и интернета. Электронное правительство заменяет собой посещение государственных организаций, звонки по телефону и отправку бумажных почтовых сообщений. Оно позволяет раскрыть процедуры и процессы принятия решений органов власти, а также ответственности конкретных лиц, что является элементом общественного контроля.

Еще одна группа определений связана с представлением электронного правительства, как процесса предоставления государственными органами управления услуг гражданам в электронной форме. Они основаны на идее «сервисного» государства, ориентируемого на оказание государством услуг гражданам как формы реализации демократических принципов. Здесь термин «электронное правительство» определяется как система «предоставления государственных услуг на основе использования информационных технологий».

Третья группа определений основана на понимании электронного правительства как использования ИКТ в государственном управлении.

Например, Всемирный банк определяет электронное правительство как «использование государственными структурами информационных технологий (таких как глобальная сети, мобильные коммуникации), которые имеют способность трансформировать отношения с гражданами, бизнесом и другими ветвями власти». Имеются другие подобные определения электронного правительства: «использование информационных и коммуникационных технологий для улучшения деятельности организаций государственного сектора», «путь использования государственными структурами наиболее инновационных информационных и коммуникационных технологий, особенно интернет вэб - приложений, для обеспечения гражданам и бизнеса более удобным доступом к государственной информации и услугам с целью улучшения качества услуг и обеспечения больших возможностей участия в демократических институтах и процессах».

Таким образом, под электронным правительство понимается способ организации деятельности органов власти, а также организаций, задействованных в исполнении государственных полномочий, при которых во всех случаях, где отсутствует доказанная необходимость административного усмотрения, а также бумажного документооборота, применяются формальные процедуры сбора сведений подготовки и принятия решений, основанные на удаленном электронном взаимодействии, обеспечивающие достижения качественного нового уровня эффективности, экономичности, открытости и прозрачности деятельности правительства.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1. Схема работы элементов электронного правительства

1.1 Создание электронного правительства в России

Уровень информатизации государственных структур традиционно ниже, чем в бизнесе - как с точки зрения используемых средств компьютерной техники, программного обеспечения, так и доступа сотрудников к интернету. Этот разрыв сохраняется и сегодня. Хотя следует отметить, что решение «Проблемы - 2000» позволило в течение 1999-2000 годов оснастить многие российские государственные структуры новой техникой. Проблема сыграла свою позитивную роль. Вопросы использования ИКТ в органах государственной власти регулярно включаются в повестку дня на заседании Правительства России. Впервые Правительство обсуждало эту тему в 2001 году при рассмотрении проекта Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Ситуация начала меняться в лучшую сторону с принятием в 2002 год Федеральной целевой программы «Электронная Россия», которая была рассчитана на реализацию в период до 2010 года. Одним из ключевых целей программы стало обеспечение эффективности государственного управления, что предусматривало интенсивное внедрение ИКТ в деятельность органов государственной власти. Помимо Федеральной целевой программы «Электронная Россия» значительные бюджетные расходы на внедрение в государственные сектора ИКТ в течение 2002-2009 годов были понесены в рамках иных целевых и ведомственных программ информатизации.

К числу положительных результатов выполнения этих программ можно отнести:

· относительно полное оснащение органов власти вычислительной техникой и базовым (офисным) программным обеспечением;

· создание телекоммуникационной инфраструктуры обеспечения деятельности органов власти, включая подключение к сети Интернет значительной части структурных и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти;

· создание и внедрение значительного числа комплексных автоматизированных информационных систем, в том числе систем ведомственного электронного документооборота, автоматизации типовой деятельности (кадровый и бухгалтерский учет, иные учетные функции) и систем поддержки принятия управленческих решений;

· формирование у значительного числа государственных служащих базовых навыков пользования информационно-коммуникационных технологий.

Специально вопрос использования ИКТ в Федеральных органах власти был поставлен на заседании Правительства России 11 сентября 2003 года, и повторно - 16 декабря 2004 года. Эта тема также нашла отражение в среднесрочной программе Правительства России на 2003-2005 годы.

Термин «электронное правительство» впервые в официальных документах российского правительства появился в «Концепции использования технологий в деятельности федеральных органов власти до 2010 года», одобренной Правительством 27 сентября 2004 года.

К 2009 году было утверждено и одобрено значительное число нормативных документов и концепций, в основном относящихся к исполнительной ветви власти, в том числе и концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации до 2010 года.

В реализации электронного правительства можно выделить несколько этапов. Обычно называют четыре стадии трансформации традиционного правительства в электронное: присутствие в интернете, интерактивное взаимодействие, проведение транзакций (сделок) в электронной форме и полная трансформация.

На первом этапе реализуется только информирование, поскольку осуществляется органами государственной власти путем организации сайтов. Создается техническая база для развития сетевого взаимодействия с гражданами и организациями. Формируется правовая база для размещения информации в интернете.

На следующем этапе осуществляется освоение технологий интерактивного взаимодействия органов власти с гражданским обществом. Совершается принципиальный переход на информатизацию взаимодействия граждан и организаций с государственным служащим и государственным органом.

16 августа 2007 года Правительством РФ была утверждена концепция «электронного правительства». Согласно принятой концепции «электронное правительство» должно было создаваться в два этапа:

- 2008 год - разработка и утверждение документов;

- 2009-2010 гг. - практическое внедрение.

В сентябре 2009 года выпущено Постановление №721 «О внесении изменений в федеральную целевую программу электронная Россия (2002-2010 г.)».

На сентябрь 2010 г. лишь один регион начал работать с системой «электронное правительство» - это республика Татарстан.

6 ноября 2008 года Дмитрий Медведев подписал указ о создании Совета при Президенте РФ по развитию информационного общества. Совет является совещательным органом при президенте и создан в целях обеспечения эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, общественных объединений, научных и других организаций в области развития информационного общества в России. Совет состоит из 9 межведомственных рабочих групп и экспертно-консультативной группы.

Исполнителями проекта перехода на электронное правительство являются регионы. Полномочным представителем Президента РФ в ЦФО создана Комиссия по развитию информационного общества, при поддержке которой, создан первый в России проект Экспертного Центра по электронному правительству и информационному обществу для методической поддержки регионов. В задачи которого входит формирование и представление позиции субъектов ЦФО в сфере федеральных ведомств ответственных за региональную информатизацию, обеспечение участия регионов ЦФО в пилотных проектах по электронному правительству, организация взаимодействия между регионами. А так же, организация работы по формированию и корректировке нормативно-правовой базы ЭП и ИО, трансляция предложений и позиции ЦФО в рамках деятельности Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов МСУ, ведение реестра успешных систем, непрерывное повышение квалификации сотрудников региональных администраций ответственных за ЭП и ИО.



Рисунок 1.1. Часть схемы реализации электронного правительства в России

1.2 Развитие электронного правительства в России

В 2009 году «Ростелеком» назначен правительством РФ единым оператором инфраструктуры «электронного правительства».

На разработку и доработку документов системного проекта ушел год: поручение президента РФ Дмитрия Медведева о его подготовке датируется 10 июля 2009 г. Исполнителем проекта выступает компания «Ростелеком», которая в свою очередь заказала эту работу Высшей школе экономики и Академии народного хозяйства. Первая версия документа была представлена 2010 году заинтересованным ведомостям, включая Минобрнауки, Миноэкономразвития и Минздравсоцразвития. Тогда чиновники решили, что «это не тот документ, который можно принять как руководство к действию» и отправили на доработку.

В июле 2010 г. Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления под председательством Сергея Собянина утвердила «Системный проект формирования электронного правительства». Документ предназначен для разработки на его основе долгосрочной целевой программы по созданию электронного правительства на 2011-2015 гг.

Системный проект описывает основные направления работ по созданию электронного правительства и его ключевые компоненты. К основополагающим направлениям работ в документе относится переход на предоставление государственных услуг и исполнению государственных функций в электронном виде, перевод в цифровой вид государственной учетной деятельности, формирование ключевых инфраструктур электронного правительства, а также обеспечение его информационно-технологических компонентов.

Взаимодействие госорганов с потребителями государственных услуг в документе разделено на несколько этапов:

· информационный (предоставление в электронном виде информации о порядке оказания услуг),

· одностороннее взаимодействие (предоставление в электронном виде необходимых форм и бланков),

· двустороннее взаимодействие (начало предоставления в электронном виде самой услуги),

· интерактивный этап (мониторинг в электронном виде хода исполнения, а также электронное взаимодействие между различными исполнителями),

· полностью удаленное взаимодействие (юридически значимое электронное взаимодействие между всеми участниками предоставления услуги, получения в электронном вид результатов предоставления).

Перечисленные характеристики качества государственного управления могут быть объективно измерены, в том числе с помощью индикаторов, поддерживаемых независимыми от органов государственной власти организациями.

Для построения информационного общества необходимы максимально широкие преобразования, затрагивающие все ветви и уровни государственной власти и местного самоуправления, сферы общественных отношений (здравоохранение, образование, культура и т.д.), бизнес и граждан. Формирование электронного государства подразумевает решение меньшего круга задач, связанных лишь с исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Электронное правительство затрагивает деятельность исполнительной власти на всех уровнях управления.

Рисунок 1.2. Место и роль электронного правительства в решении задачи формирования информационного общества в Российской Федерации

Для оказания государственных услуг в электронном виде предусматривается создание порталов государственных закупок, информационно-платежных шлюзов, систем межведомственного взаимодействия, а также создание единого и регионального порталов государственных услуг с поддерживающими системами, такими как, например, регистры услуг, контакт - центры, системы идентификации граждан, удостоверяющие центры электронной цифровой подписи.

Построение электронного правительства на региональном и муниципальном уровнях рассматривается в Системном проекте с точки зрения обязательных требований к инфраструктуре, без которых функционирование электронного правительства на этих уровнях невозможно. Аналогично региональному компоненту невозможно системно проектировать иные компоненты информационного общества («электронный регион», «электронное здравоохранение», «электронное правосудие» и т.д.) без определения требований к построению электронного правительства на федеральном уровне.

Вопросы деятельности бюджетных учреждений (здравоохранения, образования, культуры и т.д.) а также информатизация деятельности судебной и законодательной власти являются предметом государственной программы «Информационное общество» и отдельно в Системном проекте не рассматривается.

Таблица 1.2.1. Применимость требований Системного проекта к уровням и ветвям власти

Содержание Системного проекта по направлениям	ФОИВ и их территориальные органы (подразделения)	Органы власти субъектов РФ	Органы местного самоуправления	Судебная, законодательная власть
Переход на исполнение государственных функций в электронном виде	Применимы полностью	Применимы в целом (с учетом нормативно-правовых актов (НПА) на уровне субъекта)	Применимы на уровне подходов и требований	Применимы в части раскрытия НПА
Перевод в электронный вид государственной учетной деятельности	Применимы полностью	Применимы в целом (с учетом НПА на уровне субъекта)	Применимы на уровне подходов и требований	Не применимы
Формирование ключевых инфраструктур электронного правительства	Применимы полностью	Применимы с учетом существующей инфраструктуры	Применимы на уровне подходов и требований	Применимы в части инфраструктуры электронного взаимодействия
Обеспечение доступности государственных услуг для граждан	Применимы полностью	Применимы в целом (с учетом НПА на уровне субъекта)	Применимы на уровне подходов и требований	Не применимы
Обеспечение эффективности бюджетных расходов на ИКТ	Применимы полностью	Применимы на уровне подходов и требований (с учетом НПА на уровне субъекта)	Применимы на уровне подходов и требований	Не применимы
Управление мероприятиями по созданию электронного правительства	Применимы полностью	Применимы с учетом региональных оргструктур	Применимы частично (с учетом местных оргструктур)	Не применимы

Таким образом, требования Системного проекта могут широко использоваться на региональном уровне.

В Системном проекте рассматриваются следующие направления работ по формированию электронного правительства в Российской Федерации:

1. Переход на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде.

2. Перевод в электронный вид государственной учетной деятельности.

3. Информационно-технологические и инженерные компоненты электронного правительства.

4. Формирование ключевых инфраструктур электронного правительства.

К обеспечивающим направлениям работ по формированию электронного правительства относятся:

1. Обеспечение доступности государственных услуг для граждан и организаций.

2. Обеспечение эффективности бюджетных расходов на внедрение ИКТ федеральными органами исполнительной власти.

3. Порядок управления процессом формирования электронного правительства

На базе положений системного проекта должен быть разработан план план мероприятий по формированию электронного правительства.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в их текущих формулировках можно классифицировать различными способами, каждый из которых будет носить экспертный характер. Для целей настоящего Системного проекта используется следующая классификация:

Рисунок 1.2.1. Направления работ по формированию электронного правительства

Формулировка и особенности реализации полномочия специфичны для конкретного федерального органа исполнительной власти. С точки зрения перевода полномочий в электронный вид целесообразно выделить следующие типы специфических полномочий:

o Разрешительные полномочия, реализуемые по волеизъявлению физического или юридического лица и связанные с получением или подтверждением исполнительным органом государственной власти юридически значимого статуса или права юридического или физического лица. К разрешительным полномочиям относят: аттестацию, регистрацию, аккредитацию, лицензирование, выдачу разрешений и т.д., а также связанные с ними полномочия по учету результатов разрешительной деятельности, выраженные в виде формирования, ведения, обработки и предоставления информации из государственных учетных систем.

o Контрольно-надзорные полномочия, реализуемые по инициативе государства (плановые проверки) либо пострадавших лиц (внеплановые проверки) и связанные с проверкой соблюдения и / или соответствия субъекта и объекта проверки обязательным требованиям. Включают в себя: контроль и надзор за объектами, субъектами; мониторинг результатов контроля; рассмотрение дел об административных правонарушениях и т.д.

o Управленческие полномочия. Государственные полномочия, имеющие отношение к осуществлению деятельности, не связанной с взаимодействием с гражданами и организациями, и направленные на управление в сфере ведения исполнительных органов государственной власти (мониторинг, аналитика, статистика).

o Специфические государственные полномочия.

o Государственные полномочия по принятию нормативных правовых актов.

o Государственные учетные полномочия.

o Типовые государственные полномочия (документооборот, разъяснения, обращения физических и юридических лиц, мобилизационная подготовка и др.).

Рисунок 1.2.2. Полномочия органов исполнительной власти с примерами реализованных информационных систем и ресурсов

В 2009 году была разработана и одобрена Правительственной комиссией по проведению административной реформы «Концепция создания единой вертикально-интегрированной государственной автоматизированной системы управления». Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. №1088 утверждено Положение «О единой вертикально-интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление» и рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации создать и обеспечить функционирование региональных автоматизированных информационных систем для интеграции в ГАС «Управление».

ГАС «Управление» предназначена для решения следующих задач:

o - обеспечение информационно-аналитической поддержки принятия высшими органами государственной власти решений, а также при планировании деятельности этих органов;

o - осуществление мониторинга, анализа и контроля исполнения принятых указанными органами решений, реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, выполнения приоритетных национальных проектов, реализации мероприятий по оздоровлению российской экономики, процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах, социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На начало 2010 года проведены: первичное проектирование ГАС «Управление», разработка ряда ведомственных информационных систем Минрегионразвития России, Минэкономразвития России, Минкомсвязи России, Минздравсоцразвития России, ФСО России, а также центральных информационных систем, включающих:

o - Центральную информационную систему ЦИС ГАС «Управление» шифр «Федерация» (ЦИС ГАСУ «Федерация»);

o - Центральную информационную система ЦИС ГАС «Управление» шифр «Контур» (ЦИС ГАСУ «Контур»);

o Прототип информационной системы обеспечения деятельности заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации (прототип ИСОД), обеспечивающей предоставление в едином интерфейсе информационно-аналитических материалов из различных информационных систем, мониторинг и анализ исполнения поручений руководства страны, ведение рабочих планов-графиков деятельности Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.

В дальнейшем в период 2010-2012 годах выполняются работы по развитию ГАС «Управление», включая развитие структуры, расширение перечня решаемых задач, расширение состава систематизируемой и анализируемой информации.

Развитие структуры было целесообразно осуществлять за счет ввода в состав ГАС «Управление» региональных информационных систем - создание регионального уровня, расширения состава ведомственных информационных систем, входящих в состав ГАС «Управление», системы, а также информационных систем обеспечения деятельности Председателя Правительства РФ и его заместителей.

Расширение перечня решаемых задач предполагалось проведение работ по совершенствованию аналитических возможностей ГАС «Управление», обеспечению планирования деятельности высших органов государственной власти, а также анализа и контроля исполнения принятых высшими органами исполнительной власти решений в сфере государственного управления.

o По состоянию на 2009 год к разрешительным полномочиям относилось более 825 полномочий федеральных органов исполнительной власти, закрепленных в Положениях о ведомствах.

Реализация разрешительных полномочий всегда сопровождается деятельностью по учету юридически значимых фактов - факта подачи и принятия заявления и пакета документов; факта рассмотрения и принятия решения, включая отказ; факта выдачи документа, подтверждающего получение / подтверждение юридическим или физическим лицом статуса или права; факта предоставления информации из государственной учетной системы. Как следствие, реализация разрешительных полномочий тесно связана с реализацией учетных полномочий по формированию, ведению, обработке юридически-значимых фактов и сведений в соответствующих базах данных (кадастрах, реестрах и др.).

Ключевой задачей при реализации разрешительных полномочий в электронном виде является использование электронного межведомственного и межуровневого взаимодействия, взаимодействия с подведомственными организациями вместо запроса документов (сведений) у заявителя. Для перевода разрешительных полномочий в электронный вид было предложено 5 этапов:

1. Информационный этап.

2. Этап одностороннего взаимодействия (предоставление необходимых форм и бланков).

3. Двустороннее взаимодействие (начало предоставления услуги в электронном виде).

4. Интерактивный этап.

5. Этап полностью удаленного взаимодействия.

На рисунке 1.2.3 представлено целевое состояние и его детализация разрешительных полномочий федеральных органов исполнительной власти для пяти этапов.

Каждый тип взаимодействий между органами власти и заявителями, происходящих в электронной форме, должен быть определен как юридический факт. Это необходимо для определения момента возникновения правовых отношений между государственным органом и заявителем, состава правовых последствий и момента их наступления.

Форма, в которой осуществляется взаимодействие между заявителями и органами власти должна обеспечивать определенность состава правоотношений и наступающих правовых последствий. При автоматических взаимодействиях с помощью программных средств это должно иметь прямое отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок предоставления услуги и субъектный состав лиц, вступающих в отношения.

На конец 2009 г. изменение нормативной правовой базы федеральных органов исполнительной власти, региональных и муниципальных властей преимущественно сосредоточено на подаче заявления в электронной форме и мониторинге ее прохождения. Однако порядок реализации государственных полномочий, связанных с получением / подтверждением юридически значимого для заявителя статуса или права, содержит существенно более широкий набор типовых и значимых действий, обязанность совершения которых возложена либо на заявителя, либо на ответственный за выдачу итогового результата орган исполнительной власти.

Рисунок 1.2.3. Целевое состояние разрешительных полномочий федеральных органов исполнительной власти для пяти этапов

Для каждого типа действий, связанных с получение или подтверждением статуса или права заявителя, предусматривается целевое состояние перевода в электронный вид.

На рисунке 1.2.4 можно видеть типовые действия, связанные с получением или подтверждением юридически значимого для заявителя статуса или права.

Целевым состоянием этапа принятия решения является юридически значимая запись в электронной учетной системе. Бумажный документ должен быть вторичным по отношению к записи в электронной учетной системе при условии исключения имеющихся законодательных ограничений. По желанию заявителя в течение неопределенного времени ему может быть выдан по его выбору электронный или бумажный документ, подтверждающий его статус.

Рисунок 1.2.4. Типовые действия, связанные с получением или подтверждением юридически значимого для заявителя статуса или права

В распоряжениях Правительства Российской Федерации от 17.10.2009 №1555_р и от 17.12.2009 №1993_р описывается целевое состояние перевода государственных и муниципальных функций и услуг в электронный вид на основе пяти этапов. Однако, изначальная неопределенность «границ» государственных и муниципальных функций и услуг, подлежащих переводу в электронный вид, привело к невозможности описания целевых характеристик исполнения государственной и муниципальной функции и услуги в электронный вид. Даже при наличии административного регламента практически невозможно описать все ее результаты, сценарии и участников. Нормативное правовое регулирование ряда государственных и муниципальных функций (услуг), включая утвержденные административные регламенты, не позволяет исчерпывающим образом определить реальный состав участников. Для многих случаев пятая стадия принципиально недостижима без включения в процесс формирования электронного правительства подведомственных и иных организаций, участвующих в исполнении государственных и муниципальных функций (предоставлении услуг), для дистанционного предоставления результатов экспертиз, исследований и испытаний.

Проблема описания состава полномочий относится в равной степени также и к контрольно-надзорным полномочиям.

Для системной работы по переводу в электронный вид процедур исполнения полномочий исполнительных органов государственной власти требовалась формирование перечня государственных услуг (государственных функций) с описанием характеристик, набор которых достаточен для определения результатов исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), правовых оснований, круга участников (органы власти, организации, типы заявителей).

Аналогичные проблемы возникли при переводе услуг, предоставляемых органами исполнительной власти региона и органами местного самоуправления.

Отдельную проблему представила сложность межведомственной координации при переходе на исполнение государственных функций (предоставление государственных услуг) в электронном виде.

Анализ функционала (нормативно установленной деятельности) федеральных ведомств, проведенный Институтом государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ, показал, что в Положениях о федеральных органах исполнительной власти закреплено 558 контрольно-надзорных полномочий (по состоянию на конец 2009 г.). При этом около 400 контрольно-надзорных полномочий касаются проведения проверок юридических и физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей.

Всего без учета налоговых проверок и проверок со стороны правоохранительных органов в Российской Федерации в год проводится более 20 млн. проверок предпринимателей. В исполнении контрольно-надзорных функций занято около 70% государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.

Основная часть государственного контроля (надзора) осуществляется при обязательном использовании процедур проведения исследований, испытаний, измерений объектов проверки (далее - исследования) в ходе инструментального и визуального контроля, сопровождающегося необходимостью изъятия у проверяемого субъекта образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды. Результатами проведения исследований являются документы, подтверждающие соответствие объекта проверки требованиям (санитарно-эпидемиологические заключения, сертификаты и т.п.). Подавляющее большинство исследований осуществляется подведомственными и / или аккредитованными организациями, аттестованными субъектами, уполномоченными на это органами исполнительной власти.

На конец 2009 г. имело место объективная невозможность перехода к дистанционному взаимодействию в электронной форме при проведении исследований, сопровождающихся необходимостью изъятия у проверяемого субъекта образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды.

К системным ограничениям относились организационные и нормативные проблемы, устранить которые было необходимо в процессе оптимизации контрольно-надзорных полномочий исполнительных органов государственной власти, в том числе путем введения запрета на ведомственное нормотворчество и перевода обязательных требований на уровень законодательных и / или правительственных актов.

Системе государственного контроля (надзора) были свойственны:

o Противоречивость, дублирование и избыточность предмета контроля (надзора) или совокупности обязательных требований, предъявляемых проверяющим должностным лицом к объекту и субъекту проверки.

o Отсутствие нормативно закрепленных и унифицированных требований к предмету проверки, отсутствие законодательного закрепления обязательных требований к объектам и субъектам проверки, а также их официальной публикации и бесплатному размещению в открытых источниках, включая официальные сайты органов исполнительной власти (например, платные официальные тексты ГОСТов, СаНПиНов обязывают иметь на производстве на бумажном носителе).

o Отсутствие формализованного и нормативно закрепленного набора требований к критериям, необходимым для разграничения компетенции между уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти по объектам, субъектам и предметам проверки.

o Отсутствие нормативно закрепленных требований к учету субъектов и объектов проверки, результатов проверки, включая санкции, возложенные на субъектов проверки по ее результатам.

o Отсутствие нормативно закрепленной связи между видом государственного контроля (надзора); полномочиями исполнительного органа государственной власти; делегированными полномочиями подведомственных и / или аккредитованных организаций; предметом контроля (надзора); совокупностью обязательных требований, предъявляемых государством к объекту и субъекту проверки; субъектом и / или объектом проверки. Отсутствие нормативно закрепленных унифицированных требований и дефиниций, применимых к проверке: документарные (камеральные), выездные проверки; плановые, внеплановые проверки; инструментальный, визуальный, документарный контроль; инспекционный, сертификационный контроль; внутриведомственный, межведомственный контроль и государственный контроль за юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами и т.п.

Так же существовало ограничение в виде неблагоприятной правоприменительной практики. К таким ограничениям относились препятствия, устраняемые в ходе реализации Федерального закона №294_ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Возможности перевода ряда контрольно-надзорных полномочий в электронный вид определены следующими положениями названного Федерального закона:

o необходимость публикации ежегодных сводных плановых проверок на сайте органов исполнительной власти и на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

o необходимость согласования внеплановых проверок с Генеральной прокуратурой Российской Федерации;

o обязательность уведомления саморегулируемой организации о проверке ее членов, обязательность уведомления субъекта проверки о плановой проверке;

o обязательность взаимодействия субъекта проверки и исполнительного органа государственной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора), в том числе для доказательства или подтверждения исполнения выявленных в ходе проверки предписаний.

Целевое состояние перевода отдельных процедур в электронный вид в части контрольно-надзорных полномочий имеет вид:

Планирование проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), а также размещение ежегодных сводных планов проведения плановых проверок на сайте исполнительного органа государственной власти

o Руководитель любого исполнительного органа государственной власти, уполномоченного на осуществление любого государственного контроля (надзора), утверждает ежегодный сводный план проведения плановых проверок.

o В законодательство вносятся изменения в части признания юридически значимым факта публикации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок на сайте органа исполнительной власти.

o В законодательство вносятся изменения в части уточнения состава сведений, включаемых в ежегодный сводный план проведения плановых проверок.

o Допускаются иные способы доведения до сведения заинтересованных лиц ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

o Размещение планов проведения плановых проверок на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

Правительству Российской Федерации необходимо внести изменения в порядок размещения планов проведения плановых проверок на сайте Прокуратуры Российской Федерации, а также форму и содержание ежегодного сводного плана проведения плановых проверок и предусмотреть подачу документов в том числе на электронном носителе.

o Генеральной прокуратуре Российской Федерации внедрить государственную автоматизированную информационную систему формирования сводного плана проведения плановых проверок.

1. Информирование о результатах проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) на официальном сайте ведомства:

o Для реализации указанной новеллы Правительству Российской Федерации необходимо разработать и утвердить Порядок подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), а также унифицированные требования к его содержанию (результаты проведения проверок, количество предписаний, количество возбужденных дел об административных правонарушениях, количество штрафов, постановлений о приостановлении деятельности, постановлений об отзыве продукции из оборота и т.п.).

2. Необходимо также предусмотреть обязательное размещение результатов проведения проверок, статистики, а также иной обязательной информации наряду с докладами об осуществлении государственного контроля (надзора) на официальном сайте исполнительного органа государственной власти.

3. Уведомления юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), о проведении и результатах плановой проверки.

Для целого ряда взаимодействий исполнительного органа государственной власти и субъекта проверки возможна организация взаимодействия с помощью обмена документами в электронном виде, для чего необходимо внесение изменений в Федеральный закон №294_ФЗ.

5. Документарные проверки:

o Для проведения документарной проверки возможна организация взаимодействия исполнительного органа государственной власти с субъектами проверки с помощью обмена документами в электронном виде, для чего необходимо внесение изменений в Федеральный закон №294_ФЗ.

Наиболее значимым направлением формирования электронного правительства в сфере реализации полномочий по нормативному правовому регулированию, является деятельность по обеспечению своевременного и полного опубликования в сети Интернет разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов в электронном виде. Ключевым направлением совершенствования законодательства в данной сфере стало изменение порядка официального опубликования правовых актов, закрепленных за текстами правовых актов в электронном виде статуса источника официального опубликования.

Основные требования к внедрению официального опубликования нормативных правовых актов в электронном виде таковы:

o электронное опубликование должно носить официальный характер и происходить согласно нормативно закрепленной процедуре, обеспечивая вступление акта в законную силу, включая выполнение существующих для отдельных категорий нормативных правовых актов специфических процедур (например, государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Министерстве юстиции Российской Федерации);

o электронное опубликование должно осуществляться органом власти или по волеизъявлению органа власти, принявшего нормативный правовой акт;

o электронное опубликование должно выполнять информационную функцию, заключающуюся в обнародовании содержания и текста правового акта;

o электронное опубликование должно обеспечивать неизменность как самих актов после их официального опубликования, так и места и времени их опубликования (реквизитов публикации);

o должна обеспечиваться эквивалентность официальной электронной и бумажной публикации (в период их совместного существования);

o должна обеспечиваться возможность получения официальных выписок (текстов) в электронном виде;

o тексты опубликованных актов должны быть доступны для ознакомления и получения в электронном виде круглосуточно без взимания платы неограниченному кругу лиц;

должна быть обеспечена технологическая, программная, лингвистическая и организационная доступность пользования официальными сайтами - источниками официального опубликования нормативных правовых актов. Государственная учетная деятельность (государственный учет) - деятельность исполнительного органа государственной власти в рамках законодательно установленных полномочий по сбору, хранению, обработке и предоставлению гражданам, организациям, органам государственной власти, местного самоуправления сведений об объектах, субъектах, юридически значимых событиях и действиях. Аналогичным образом может быть определена муниципальная учетная деятельность (муниципальный учет).

Учетная деятельность лежит в основе реализации практически любого разрешительного или контрольно-надзорного полномочия, которое можно рассматривать как последовательность обращений к ряду государственных учетных систем с целью получения сведений о правах и обязанностях граждан (организаций) или иных сведений о них. Реализация полномочия завершается принятием решения о возможности или невозможности изменения прав или обязанностей гражданина (организации) с внесением соответствующей записи в определенную учетную систему.

Необходимо было решить следующие задачи, связанные с совершенствованием нормативного и методического обеспечения государственной учетной деятельности в контексте подготовки к переходу предоставления государственных услуг и исполнению государственных функций в электронном виде:

o Рассматривая государственную (муниципальную) учетную деятельность как специфический объект регулирования, выработать единые принципы ведения государственной учетной деятельности.

o Выработать и закрепить нормативно требования к порядку ведения государственной (муниципальной) учетной деятельности.

o Легализовать ведение государственной (муниципальной) учетной деятельности в электронном виде, сформулировать и закрепить нормативно требования к государственным электронным учетным системам.

o Выдвинуть и закрепить нормативно требования, устанавливающие порядок взаимодействия учетных систем.

o Провести инвентаризацию государственных учетных систем и определить сроки и приоритеты реализации перечисленных выше требований применительно к конкретным государственным учетным полномочиям.

В состав информационных систем электронного правительства входит программно-аппаратное, нормативно-методическое, правовое, кадровое, финансовое и другие виды обеспечения. На рисунке 1.2.5 показана взаимная связь прикладных, инфраструктурных государственных и негосударственных ИС, инженерной инфраструктуры, ИС граждан и организаций. Прикладные государственные ИС автоматизируют исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Для целей формирования электронного правительства выделяются следующие типы прикладных информационных систем:

o Учетные системы: обеспечивают сбор, учет и предоставление правоустанавливающих и правоподтверждающих юридических фактов в отношении граждан, организаций и объектов (реестры).

o Информационно-правовые системы: используются для раскрытия информации, факт публикации которой в силу закона порождает правовые последствия.

o Информационно-справочные системы: используются для официальной публикации информации. Факт публикации информации в таких системах не порождает правовых последствий, однако является обязательным в силу закона.

o Аналитические системы: используются для хранения, обработки, предоставления и визуализации агрегированных и статистических данных с целью поддержки принятия управленческих решений.

Обеспечивающие системы: используются для автоматизации типовой деятельности органов исполнительной власти, неспецифичной относительно полномочий конкретного ведомства (управление персоналом, электронный документооборот, учет обращений граждан и т.п.).

Рисунок 1.2.5. Взаимосвязь компонентов «электронного правительства»

Требования, предъявляемые к инфраструктурным ИС электронного правительства, подлежат правовому закреплению Правительством Российской Федерации:

Общность использования. Реализация инфраструктурной ИС должна обеспечивать взаимодействие неопределенного круга ИС, в том числе неизвестных заранее (ее реализация не должна зависеть от ИС, взаимодействие которых она обеспечивает).

Использование открытых стандартов. Инфраструктурная ИС должна обеспечивать доступ к предоставляемым ею сервисам посредством единообразных интерфейсов, отвечающих критериям открытых стандартов.

Технологическая нейтральность. Инфраструктурная ИС не должна требовать от прикладных и иных инфраструктурных ИС использования какой-либо конкретной технологии, программного обеспечения или аппаратной платформы. Стабильность, неизменность основных характеристик, форматов, регламентов функционирования инфраструктурной ИС должна обеспечиваться в течение продолжительного времени.

Преемственность. В случае модернизации ИС должна быть обеспечена продолжительная поддержка функционирования замещаемых протоколов, форматов, спецификаций, предоставление сервисов по замещаемым регламентам.

Повсеместная доступность. Инфраструктурная ИС должна обеспечивать доступность своих сервисов на всей территории Российской Федерации и - в случаях, установленных законодательством, - за ее пределами.

Постоянная работоспособность. Инфраструктурная ИС должна обеспечивать доступность своих сервисов круглосуточно без перерывов и отказов в обслуживании.

Нагрузочная способность и способность к масштабированию. Инфраструктурная ИС должна обладать достаточным запасом по пропускной способности и вычислительной нагрузке, в том числе в условиях прогнозируемых пиковых нагрузок.

Одним из способов автоматизации функций, единообразно выполняемых федеральными и региональными органами власти, органами местного самоуправления, является создание новых или доработка существующих решений до уровня типовых программных решений.

o ИС должны удовлетворять ряду требований, являющихся условием их эффективного использования: Общность функциональности и использования: автоматизируемая с помощью типовой ИС деятельность, требования к ней и к квалификации персонала должны быть формализуемыми и типизированными.

o Открытость: типовая ИС должна использовать интерфейсы, отвечающие критериям открытых стандартов, обеспечивать «прозрачное» межведомственное и межуровневое взаимодействие, быть исчерпывающе документирована и снабжена справочными руководствами.

o Стабильность функционирования и наличие технической поддержки: массовое внедрение типового решения должно предваряться пилотными проектами, подтверждающими качество типовой ИС и возможность стабильной поддержки.

o Тиражируемость: в типовых решениях преимущественно должно использоваться свободно лицензируемое ПО, обеспечивающее органам власти и их поставщиками права на свободное тиражирование и модификацию. Отступление от данного принципа подлежит обоснованию в каждом таком случае.

Для каждой типовой ИС должен быть определен орган исполнительной власти - функциональный заказчик работ по разработке, развитию и поддержке типовой ИС. Функциональный заказчик определяется, исходя из отраслевой и функциональной направленности типовой ИС. Функциональный заказчик:

o Определяет потребность в создании типовой ИС, проводя переговоры с заинтересованными органами власти на всех уровнях.

o Определяет прогнозный объем тиражирования типовой ИС, подкрепляя его соглашениями с заинтересованными органами власти о совместной разработке и последующей эксплуатации типовой ИС.

o Исходя из объема тиражирования, вырабатывает требования к типовой ИС и согласует их с заинтересованными в создании типового решения заказчиками.

Формирует смету проекта, учитывающую весь жизненный цикл существования типовой ИС, определяет совместно с заинтересованными заказчиками порядок и источники финансирования типовой ИС.

Определяет правила подтверждения соответствия типовой ИС требованиям (правила сертификации и включения в реестр типовых ИС).Общие требования, предъявляемые к типовым ИС, раскрывающие приведенные выше принципы, регламенты принятия решения о разработке типовых ИС, порядок их разработки и эксплуатации, выбор пилотных зон утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Минкомсвязи России) совместно с заинтересованными органами власти. Уполномоченный орган также ведет реестр типовых ИС, определяет принципы признания в качестве типовой ИС ранее разработанных систем, в том числе коммерческих разработок, в случае если они удовлетворяют действующим требованиям. Межведомственной рабочей группой по вопросам сокращения различий между субъектами Российской Федерации по уровню информационного развития совместно с Минкомсвязи России и регионами в рамках проекта «Электронный регион» разработана оптимальная карта информации. Ведется отбор и анализ программно-технических решений регионов в целях признания их типовыми. Уполномоченный орган осуществляет предварительную инвентаризацию потребностей федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления в типовых ИС и предлагает ведомствам (регионам, муниципалитетам) выступить в качестве функционального заказчика типовой ИС.

Несмотря на функциональную тождественность бумажных и электронных документов (информация на материальных носителях, зафиксированная и оформленная в установленном порядке), существуют принципиальные различия в способах обеспечения их аутентичности, адресности и неотказуемости, обусловленные техническими и культурными причинами.

Рисунок 1.2.6. План формирования отдельных компонентов инфраструктуры

Для обеспечения всех атрибутов юридической значимости зафиксированного в установленном порядке юридического факта (электронного документа или записи в электронной базе данных), для целей взаимодействия неопределенного круга лиц необходимы следующие взаимодополняющие структуры:

1. Единая общенациональная инфраструктура удостоверения открытых ключей цифровой подписи (инфраструктура цифрового доверия), обеспечивающая идентификацию субъектов информационного взаимодействия и целостность содержания сообщений.