Экономические, политические, социально-культурные преобразования, кардинальные изменения во всех сферах властных структур, переоценка ценностей, растущая социальная напряженность - все это предопределяет актуальность нового взгляда на специфику, место и роль муниципальной службы.

В науке до конца не осмысленной осталась проблема новых социальных ролей, которые в новых экономических условиях играют различные профессиональные группы. И это в первую очередь относится к муниципальной службе. Ее особое положение определяется тем, что одновременно она, во-первых, является социальным институтом, во-вторых, профессиональным слоем, в третьих, - властной структурой. Эта группа испытывает ряд трудностей объективного и субъективного плана. Это связано с тем, что на муниципальную службу пришло немало людей, профессионально слабо подготовленных к исполнению муниципальной должности. Значительная часть кадров, будучи хорошо подготовленной к прежним условиям, оказалась неспособной работать в новых условиях различных форм собственности и конкуренции на свободном рынке труда. Большая часть специалистов выехала на работу за рубеж или перешла работать в коммерческие структуры.

Нередко новые руководители за два-три года сменили несколько руководящих должностей, без полноценного их освоения. К тому же за короткий срок произошел неоправданно форсированный рост численности муниципальных служащих в ущерб их компетентности и профессионализму. Не созданы также правовые, нравственные, административные механизмы и контролирующие органы, препятствующие сращиванию чиновничества и коммерческих структур.

Кроме того, в условиях проводимых реформ муниципальных служащих, их кадровый аппарат находятся в постоянном изменении. Смена психологических установок в сфере управления требует от муниципальных служащих высокого профессионализма и заинтересованности в эффективности своей деятельности. В то же время существующая система служебного продвижения и социальной защиты муниципальных служащих не способствует формированию у них интереса и потребности к повышению качества своего труда. Главная проблема состоит в том, что обостряется противоречие между устаревшими средствами управленческой деятельности и объективными требованиями современного этапа развития российского общества.

Современное состояние системы муниципального управления делает необходимым изучение муниципальных служащих как особой социальной группы, обладающей специфическими социально-психологическими характеристиками.

Социально-психологические особенности деятельности муниципальных служащих в науке недостаточно выявлены. Одним из перспективных направлений этого ракурса исследования муниципальной службы является ее понимание как одного из главных посредников в системе отношений государства и гражданского общества.

Предпосылкой такого анализа является понимание этой профессиональной группы как группового субъекта с присущим ему самосознанием, восприятием, определенным характером групповых профессиональных психологических свойств.

Понятие «самосознание» муниципального служащего как представителя определенной социальной группы в социальной психологии соприкасается с понятием «рефлексия». Под рефлексией в данном случае понимается процесс самоосознания субъектом своих внутренних психических состояний. Особенность рефлексии проявляется в том, что она не сводится лишь к осознанию субъектом самого себя, своего внутреннего мира. Она выступает и как процесс выяснения того, как другие понимают и воспринимают данный субъект. Рост рефлексии открывает путь для приспособления к изменениям, для достижения своих целей и ценностей, формирования новых средств и новых целей. В наращивании этой способности к рефлексии лежит ключ к решению назревших проблем как в их общей, так и конкретных формах (1). Известный психоаналитик Э. Эриксон рассматривал самосознание субъекта как «осознание идентичности» (2). В его понимании идентичность есть ощущение субъектом тождественности самому себе, целостности, непрерывности своего существования, веры в свою социальную роль, признание со стороны окружающих. Поиск новой и вместе с тем надежной идентичности очевидней всего проявляется в постоянном стремлении «определиться самим и понять друг друга» (3).

Можно ли сегодня говорить об идентичности и сложившемся самосознании муниципальных служащих? Данные проведенных социально-психологических исследований служащих различных региональных управленческих структур говорят о том, что большинство их психологических показателей совпадает, и мы можем говорить о едином сложившемся психологическом профиле этой группы. Для них характерна высокая гипертимность, демонстративность, дистимность, относительно низка тревожность и возбудимость. В целом муниципальные служащие характеризуются определенной степенью гибкости и терпимости к изменениям в различных сферах своей жизнедеятельности. В то же время они склонны к порядку, отработанным управленческим технологиям. Для муниципальных служащих различных регионов характерна также достаточно высокая степень активности, целеустремленности, высокий тонус настроения, инициативность.

В качестве негативных сторон их профессиональных качеств можно назвать недостаточно высокий уровень социально-перцептивных способностей в отношении других людей и завышенные показатели личных притязаний, а также стремление независимо от результатов деятельности как можно более выигрышно их преподнести.

Однако с социально-психологической точки зрения важно проанализировать не только внутригрупповые психологические характеристики профессиональной группы муниципальных служащих, но и исследовать процессы социального восприятия реальных политических, экономических, духовных процессов в обществе и сопоставить их с тем, как воспринимают эти же явления различные социальные группы в обществе. Иными словами, важно понять, близки ли муниципальные служащие в своем восприятии действительности к «простому человеку» или они находятся здесь «по разную сторону баррикад»? Это тем более важно сделать в связи с вновь обострившимся вопросом: по какому пути идти России дальше, какая модель реформирования наиболее соответствует ее менталитету и как относятся к современным социальным процессам муниципальные служащие?

Прежде чем ответить на эти вопросы, выразим свое отношение к самому понятию «социальное восприятие». Социальное восприятие в данном контексте понимается как психический процесс познания социального группового субъекта. Условно этот процесс можно разделить на два этапа. Первый этап - как отражательная деятельность, в процессе которой с помощью перцептивных действий происходит отображение объективной реальности и создается образ. Второй этап - это осознание образа, заключающееся в сопоставлении, слиянии, сверке образа, возникающего в сознании социальной группы, с образом ранее известным. Можно сказать, что в процессе восприятия происходит селективный отбор информации на основе различных характеристик той или иной группы. Социальная обусловленность психического восприятия дает возможность говорить о социальном восприятии как о социально-психологическом явлении. Важно при этом подчеркнуть, что детерминантами социального восприятия выступают потребности, социальные установки, ценностные ориентации, социальные чувства, переживаемые той или иной группой. То есть социальное восприятие выступает интегративным фактором, отражающим совокупность ряда психологических характеристик этой группы.

Таким образом, можно сказать, что в результате социального восприятия формируются чувственные и рациональные образы, которые во многом определяют процесс освоения социальным субъектом реальности, его переход на осознаваемый уровень познания. Социальное восприятие выступает поэтому формой освоения социальной реальности, влияющей на регуляцию поведения субъекта.

Особенности социального восприятия зависят от специфики субъекта восприятия, его объективных и субъективных характеристик. Знание субъективно признаваемых субъектом социальных ценностей позволяет определить его объективное место и роль в социальных процессах.

Рассмотрим процесс социального восприятия на уровне профессиональной группы муниципальных служащих. Объективно муниципальная служба играет роль связующего звена между гражданским обществом и государством и призвана выполнять волю государства, проводить в жизнь его политику. Важно в связи с этим проанализировать, насколько «идентичными» по отношению друг к другу являются все три составляющие управленческого процесса: государство - гражданское общество (население) - муниципальные служащие, каково их восприятие социальной действительности?

Как известно, в начале девяностых годов представители высших эшелонов муниципальной власти в качестве перспективных для России выбрали идеи монетаризма и либерализма. Но уже с самого начала практически все социологические исследования указывали на неприятие этих идей со стороны значительной части представителей такой профессиональной группы, как муниципальные служащие. Через пять лет реформ это стало очевидным для абсолютного их числа. То же самое относится и к рядовым гражданам России, чье положение в результате проводимых реформ не только не улучшилось, а катастрофически ухудшилось, и большая их часть по уровню жизни была низведена до полунищенского и нищенского существования.

В этой ситуации причины негативных последствий этих процессов некоторые представители власти стали искать не в лоббируемой ими «модели реформ», а в «плохом менталитете» народа, в интересах которого эти реформы якобы осуществлялись. В концентрированной форме это мнение было выражено одним из представителей так называемых «младореформаторов» А. Коха, который в одном из своих интервью на вопрос: «Могут ли быть реформы в обычном понимании этого слова приемлемы для России?» - Ответил: «Если только Россия откажется от бесконечных разговоров об особой духовности русского народа и особой роли его, то тогда реформы могут появиться. Если же они не будут замыкаться на национальном самолюбовании, и искать какого-то особого подхода к себе, и думать, что булки растут на деревьях. Они так собой любуются, они до сих пор восхищаются своим балетом и своей классической литературой девятнадцатого века, что они уже не в состоянии ничего сделать» (5).

Уже по одному этому высказыванию очевидно противопоставление власть имущих на «Мы» и «Они». «Они» - это народ, не способный ни на что. А «Мы» - это привилегированная каста управленцев, имеющих определенные значимые для них цели и ценности, естественно с духовностью никак не связанные. За «кадром» остается лишь несущественный для этих управленцев вопрос морального плана: «Зачем, не веря в народ, проводить реформы?» Можно лишь догадываться, что цели проводимых реформ служили, по-видимому, удовлетворению интересов малочисленной группы под названием «Мы», а инструментом этого выступали «Они».

В этом случае к «Они» относится и большая социальная группа муниципальных служащих, управленцев. Не случайно именно эта группа была объявлена «врагом народа» и ответственной за все несчастья родного отечества и представлена в виде огромного монстра, способного лишь «от столицы до курильской деревни сидеть на стуле и шлепать печать на справки (6).

Однако социологические исследования показывают, что по большинству позиций муниципальные служащие, также как и население, идентично воспринимают и оценивают ситуацию в обществе и не считают ее для себя благоприятной. Приведем лишь некоторые данные отношения муниципальных служащих региональных структур и населения к экономическим реформам. (17,89)

По-видимому, качества, которыми должен обладать муниципальный служащий, можно объединить в две группы. С одной стороны, это ряд интеллектуальных способностей, а с другой - личностные свойства.

К числу ключевых интеллектуальных способностей муниципального служащего можно отнести:

- способность быстро и легко усваивать информацию;

- способность наблюдать, суммировать, отбирать и оценивать факты;

- способность не только к анализу, но и к синтезу и обобщениям;

- творческие способности.

Естественно, что перечисленные выше интеллектуальные способности в разной мере оказываются востребованы у различных категорий муниципальных служащих, но их наличие, как минимум, желательно для всех занятых в сфере муниципального управления.

Если рассматривать личностные свойства муниципальных служащих, то среди них в первую очередь следует выделить способности понимать людей и работать с ними. В данном случае речь идет о способностях:

- уважение к мнению других людей;

- способность предвосхищать и оценивать человеческие реакции;

- легкость в налаживании человеческих контактов;

- способность завоевать доверие и уважение;

- способность выслушивать собеседника;

- умение вести устное и письменное общение;

- способность убедить и создать мотивы для действия.

Перечисленные выше способности, нелишние для любого управленца, приобретают особое значение для муниципальных служащих уже в силу того, что именно в этой сфере управленческой деятельности количество и интенсивность контактов с внешней средой (населением, предпринимателями, другими организациями и учреждениями, осуществляющими свою деятельность в пределах муниципального образования) особенно велико. Причем в контакты с внешней средой в той или иной мере оказываются вовлеченными не только руководители, но и рядовые сотрудники органов муниципального управления.

Другую группу личностных качеств образуют способности, которые описывают интеллектуальную и эмоциональную зрелость, а именно:

- независимость в выводах;

- способность противостоять давлению извне;

- самоконтроль во всех ситуациях;

- гибкость и адаптируемость к меняющимся условиям.

И опять-таки отметим, что перечисленные выше способности не представляют собой нечто присущее только муниципальным служащим, но требования к перечисленным выше личностным качествам особо значимы именно для муниципальных служащих. С одной стороны, это, как и в случае со способностями понимать людей и работать с ними, обусловлено высокой частотой и интенсивностью контактов с внешней средой. И именно поэтому мы рассматриваем способность к самоконтролю, равно как и способность к адаптации к меняющимся условиям, как весьма желательные и высокоценные способности.

С другой стороны, муниципальный служащий должен обладать не только способностью понять потребности тех или иных групп населения, предпринимательских кругов и т.п., но и сохранить при этом независимость в суждениях при принятии тех или иных управленческих решений, т.е. быть в состоянии противостоять давлению внешней среды.

Особое место среди личностных качеств муниципальных служащих занимают этические качества, а именно:

- искреннее желание помочь другим;

- честность;

- способность осознавать границы собственной компетенции;

- способность признавать ошибки и извлекать уроки из неудач.

Несомненно, что перечисленные выше интеллектуальные особенности, в отличие от большинства личностных качеств, являются врожденными. Впрочем, это вовсе не означает, что их невозможно развивать. В ходе обучения и практической деятельности многие из приведенных выше интеллектуальных способностей могут быть развиты в достаточной степени. Естественно, при условии, что в организационной среде конкретной администрации развитие интеллектуальных способностей имеет высокую ценность, а стремление муниципальных служащих развивать свои интеллектуальные способности через обучение и освоение новых видов управленческой деятельности находит понимание и поддержку у руководства.

В еще большей степени, чем интеллектуальные способности, формирование личностных качеств, приведенных выше, зависит от характера внутриорганизационной среды. А последняя, в свою очередь, в немалой степени зависит от стиля управления, принятого в данной организации. Причем стиль управления в значительной, если только не в определяющей степени, зависит от личности руководителя.

Не вдаваясь в детальное рассмотрение проблемы типологии стилей управления, ограничимся рассмотрением двух диаметрально противоположных стилей: директивного и интегративного, взятых как бы в «чистом виде», сразу же сделав оговорку, что последствия применения того или иного стиля управления зависят помимо всего прочего и от того, по отношению к кому данный стиль применяется. (В данном случае мы придерживаемся терминологии, введенной Я. Зеленовским. В Литературе есть и другие обозначения этих двух дисметрально противоположных стилей: авторитарный и либеральный и т.п.)

Безусловно, что директивный стиль управления, взятый в чистом виде, не только не закрепляет инициативное поведение сотрудников и их стремление к координации действий, но и препятствует этому. Такое управление не только не увеличивает, а, скорее, уменьшает чувство ответственности рядовых сотрудников за возложенные на них обязанности. Если подобного рода управление связано с чрезмерными санкциями за допущенные ошибки, то велика вероятность, что это может привести к безразличию и к видимости выполнения работы.

В «идеальном случае» полной реализации интегративного стиля руководителю «не нужно было бы ни давать подчиненным поручений, ни создавать для них стимулирующих ситуаций, ни убеждать подчиненных» [15, с. 262]. Следовательно, за руководителем в этом случае остается определение способов достижения организационных целей и организация деятельности отдельных работников и структурных подразделений.

Естественно, что в реальной деятельности администраций, рассмотренные выше два диаметрально противоположных стиля управления, в чистом виде не встречаются.

Как правило, в практике муниципального управления встречаются те или иные промежуточные стили поведения. Однако эффективное управление предполагает, что руководитель администрации или ее структурного подразделения в состоянии использовать тот или иной стиль управления, адекватный требованиям конкретной ситуации.

3.2 Проблемы формирования и развития кадрового потенциала муниципального управления