Социальное программирование в системе социального управления

1 Смена парадигмы управления в контексте социальных изменений

Современное высокоразвитое общественное производство, основанное на передовой технике и наукоемкой технологии, предъявляет новые требования к главной составляющей производительных сил - человеку. Непрерывное совершенствование работника, его образовательного, профессионально-квалификационного уровня, многостороннее развитие его способностей, задатков, умение чередовать профессиональные и непрофессиональные виды деятельности, сочетать умственный и физический труд становятся непременными условиями дальнейшего прогресса производства.

Высокопроизводительный, квалифицированный труд создает предпосылки для изменения человека как потребителя. Значительно многообразнее становятся его потребности, в их структуре существенно возрастает удельный вес духовных и социальных потребностей. Под воздействием экономического прогресса, ускоренного развития науки, в целом системы знаний, расширения коммуникаций формируется тип потребителя, требующий от производства более полного удовлетворения своих нужд и запросов, более высокого уровня адаптивности производства к социальным переменам. В этой связи усиливается "давление" общества, его важнейших социальных и политических институтов на общественное производство, расширяется сфера регулирования и социального контроля за его организацией, предпосылками, условиями и результатами функционирования. Коренные изменения, происходящие в сущностных свойствах человека (как производителя и потребителя), вызывают необходимость преобразования социально-политической жизни общества в направлении расширения демократии, политических свобод, обеспечения социальных гарантий нормальной жизнедеятельности людей и их семей, предоставления равных возможностей для развития и применения их способностей, задатков, для реализации их творческой активности.

В Декларации глав государств-участников копенгагенского совещания по проблемам социального развития (март,1995 г.) подчеркивается его приоритетное значение как в настоящее время, так и в предстоящем ХХI веке. Отмечается, что создание максимально благоприятных условий для совершенствования и более полного применения людьми своих способностей, ресурсов и возможностей составляет главный предмет ответственности правительств и всех секторов гражданского общества.

Участники совещания признали, что социальное развитие основано на человеческом достоинстве, человеческих правах, равенстве, уважении, мире, демократии, взаимной ответственности и кооперации, полном уважении различных религиозных и этнических ценностей и культурных традиций людей. Для реализации указанных ориентиров общественных преобразований в глобальном масштабе признано необходимым переместить человека в центр развития и повернуть экономику лицом к человеческим нуждам. Признано необходимым также разрабатывать специальные программы социального развития, ориентированные на достижение стратегических социальных целей. Для этого имеются соответствующие предпосылки.

Многие ученые фиксируют, что на рубеже ХХ-ХХI вв. происходят сущностные изменения в общественном производстве, во всей системе общественных отношений. По этому поводу высказываются различные мнения и суждения. Не вдаваясь в их детальный анализ, выделим лишь те аспекты, которые непосредственно связаны с предметом нашего исследования.

Не вызывают сомнения качественные преобразования материально-технической базы современного производства. наука превращается в непосредственную производительную силу общества, что влечет за собой изменения в структуре движущих сил экономического развития. Ведущую роль среди них начинают играть информационные технологии. Информация, научное знание не просто включаются в систему факторов развития производства, они становятся определяющим условием прогресса. Основанное на информационных технологиях общественное производство приобретает высокую подвижность. Это порождает необходимость серьезной перестройки системы управления социально-экономическими процессами, требует повышения его гибкости, восприимчивости к нововведениям, более полной ориентации на нужды и потребности человека как носителя знания, "всеобщего интеллекта" и на этой основе перехода от опосредованных (овеществленных) к непосредственным формам социальных связей. В современных условиях управление, построенное на принципах линейно-функциональной организации, утрачивает былое значение, поскольку является инерционным, немобильным. Кроме того, оно служит источником расширенного воспроизводства бюрократизма, порождающего застой и сдерживающего социальный прогресс.

Изменения в материально-технической базе общественного производства, в движущих силах его развития приводят к формированию нового способа создания общественного богатства, который, по словам О. Тоффлера, "принципиально отличается от всех предыдущих и в этом смысле является переломным явлением социальной жизни. Ученый показывает, что "новая система основана не на массовом производстве, а на гибком потреблении продукции, изготавливающейся небольшими партиями, но по стоимости, не превышающей стоимость массовой продукции, благодаря внедрению информационных технологий."

Доминирование потребления над производством способствует росту разнообразия организационных форм, сокращению их "жизненных циклов"; усилению роли горизонтальных связей и постепенной замене бюрократических структур "мелкими неиерархическими временными союзами." В этой связи возникает необходимость гибкого регулирования социально-экономических отношений, в основе которого - разрешение противоречия между расширяющейся специализацией современного производства, растущим многообразием его организационных форм и требованием централизации руководства и координации деятельности отдельных экономических субъектов для достижения более значимых социальных результатов.

Изменение соотношения между производством и потреблением в пользу последнего свидетельствует об укреплении потребительностоимостных основ регулирования социально-экономических процессов. Закон потребительной стоимости, отражающий связь между производительной и потребительной силой общества, постепенно приобретает характер закона основания. Эти изменения требуют адекватной перестройки системы управления, поскольку ориентация на создание потребительных стоимостей приводит к тому, что "общественно необходимые затраты труда из доминанты превращаются в условие производства потребительной стоимости."

Превращение потребительной стоимости в основной регулятор общественного производства требует изменения принципов хозяйствования. Главным среди них становится ориентация на конечные социальные результаты. При этом рабочее время не может выступать в качестве их меры, так как оно характеризует общественно необходимые затраты труда, а связь между затратами и результатами не является линейной.

На необходимость перехода к новому типу хозяйствования в свое время указывал К.Маркс, обращая внимание на то, что под воздействием НТП "непосредственный труд и его количества исчезают в качестве определяющего принципа производства, созидания потребительных стоимостей; и если с количественной стороны непосредственный труд сводится к менее значительной доле, то качественно он превращается в некоторый, хотя и необходимый, но второстепенный момент по отношению к всеобщему научному труду, по отношению к технологическому применению естествознания." Следовательно, возникает и постепенно развивается противоречие между общественным производством, регулируемым законом потребительной стоимости, и системой управления им, использующей преимущественно стоимостные рычаги и измерители, затратные модели и механизмы. Его разрешение требует перехода к новой парадигме управления, в основе которой лежат модели, позволяющие ориентировать общественное производство на высвобождение живого труда, увеличение свободного времени общества и превращение его в действительное условие развития человека.

Выдвижение социальных результатов в качестве системообразующего фактора управления означает пересмотр ключевых принципов его организации, которые господствовали в обществе более сотни лет. В новых социально-экономических условиях доминантой в управлении должно стать обеспечение непосредственной связи процесса производства материальных и духовных благ с процессом удовлетворения общественных и личных потребностей. В системах управления в индустриально развитых странах постепенно происходит смещение акцентов с разрешения социальных противоречий и устранения социальных диспропорций, возникающих вследствие экономических преобразований, на осуществление социального контроля за экономикой, ее планомерное регулирование в интересах всего общества. Это предполагает целенаправленное формирование социально-экономических пропорций на макроуровне, создание и укрепление системы макропланирования. Многие зарубежные ученые обосновывают ее целесообразность, перспективность для обеспечения дальнейшего прогресса общества.

В этой связи разрушение системы макропланирования в нашей стране за годы перестройки является по существу шагом назад, отказом от тех завоеваний и достижений, которые непосредственно связаны с расширением потребительностоимостных основ регулирования общественного производства.

Ориентация производства и управления на конечные социальные результаты приводит к принципиальным изменениям в содержании управленческой деятельности: ее ядром становится социальное развитие человека и общества. Постановка человека в центр системы управления требует преобразования управленческих функций (планирования, учета, контроля, организации и стимулирования). Объясняется это тем, что универсальное развитие человеческого сообщества как конечный результат общественного производства, базирующегося на непосредственном соединении личного и вещественного факторов, имеет не затратную природу. Условием получения этого результата выступает высвобождаемый живой труд, образующий свободное время общества. Следовательно, экономия живого труда становится предметом управления, что порождает серьезные трудности в использовании традиционных методов и технологий управления.

Известно, что большинство из них опирается на стоимостные, а не на потребительностоимостные измерители социально-экономических явлений и процессов. Введение экономии живого труда как меры потребительной стоимости делает непригодными многие балансовые модели, основанные на стоимостном равенстве, поскольку труд по условиям производства не равен труду по условиям потребления (как правило, он меньше в силу эффекта кооперации). Поэтому нужны новые показатели, отражающие конечные результаты общественного производства. Нужны также новые стимулы, ориентирующие субъектов социально-экономической жизни на достижение данных результатов. Нужны иные формы организационного взаимодействия в системе управления и иные принципы социального контроля.

Становление нового качества общественного производства, характеризующегося воспроизводством нового типа социального результата - свободной индивидуальности на основе воспроизводства человеческого сообщества как целостности - побуждает ученых, специалистов, менеджеров по-новому взглянуть на окружающий мир. Теперь он все чаще рассматривается не как машина, а как живой развивающийся организм. Изменяется восприятие природы, человека, общества, различных социальных организаций и институтов. Эта тенденция получила название целостного или системного мышления. В соответствии с ним в исследовании сложных систем фокус переносится на фундаментальные принципы организации.

Осознание того факта, что динамику социальной организации (будь то предприятие, регион или общество в целом) не возможно предвидеть с достаточной степенью точности только на основании изучения свойств и поведения отдельных ее частей, приводит к мысли о необходимости построения системы управления социально-экономическими процессами на принципах, адекватных целостному восприятию мира.

Следует отметить, что переход к новой парадигме управления подготовлен всем ходом развития научного знания в ХХ веке, и в том числе самой науки управления. Известно, что ее зарождение и становление приходится на первую треть нашего столетия, как раз на то время, когда в философии и естествознании еще преобладала ньютоновская концепция мира. Согласно ей, любое событие в природе и обществе можно однозначно определить начальными условиями, задаваемыми достаточно точно, что исключало случайность. Неопределенность связывалась с непознанностью.

Как справедливо подметил О. Тоффлер, "широкое распространение механического мировоззрения совпало с расцветом машинной цивилизации... Представление о простой и однородной механической Вселенной не только оказало решающее воздействие на ход развития науки, но и оставило заметный отпечаток на других областях человеческой деятельности. Оно явно довлело над умами творцов американской конституции, разработавших структуру государственной машины, все звенья которой должны были действовать с безотказностью и точностью часового механизма."

Опираясь на фундамент механистического мировоззрения, родоначальники управленческой науки (Ф. Тейлор, Ф. Гилберт, Л. Гилберт, Г. Гант, А. Файоль и др.) исходили из того, что любая организация является "закрытой системой", ее цели и задачи стабильны в течение длительного времени и ориентированы на непрерывный рост. Для получения желаемого результата считалось достаточным выработать соответствующее управленческое решение. По существу признавалось, что между управляющим воздействием и желаемым результатом существует однозначное, линейное соответствие. Возникала иллюзия о прямо пропорциональной зависимости между приложенными усилиями и ожидаемым результатом. Однако практика постоянно разрушала эту иллюзию. И тем самым стимулировала новый научный поиск.

Появление общеорганизационной науки (тектологии А.А. Богданова), развитие на ее основе кибернетики, общей теории систем, теории информации существенно расширили предметно-информационное поле управленческой науки, вычленили ее фундаментальные принципы. Однако механистическая концепция по-прежнему составляла ее ядро.

Значительные изменения в научную картину мира и, как следствие, в теорию управления внесла синергетика, зародившаяся в 60-80-е годы ХХ столетия. Ее возникновение было обусловлено переходом общественного производства в качественно новое состояние. "При переходе от индустриального общества, - пишет О. Тоффлер, - к обществу с высокоразвитой технологией, для которого критическими ресурсами являются информация и технологические нововведения, неминуемо возникают новые научные модели мира."

Синергетика способствовала преодолению линейного мышления. Сегодня все более очевидным становится то, что сложноорганизованным системам нельзя навязывать пути их развития. Исходя из этого в управлении следует отказываться от приоритета жесткого силового воздействия и переходить к более гибким формам влияния на общественные, групповые и личные интересы. Основное назначение управления - стимулировать социально-экономическое развитие в направлении, соответствующем объективной логике движения, в связи с чем значительно усиливается роль его познавательной, аналитической и целеопределяющей функций.

Синергетика помогла осознать, что сложные системы имеют, как правило, несколько альтернативных путей развития и что не существует жесткой предопределенности выбора. Кроме того, она позволила по-новому взглянуть на время. Сейчас все больше и больше людей осознают, что "настоящее состояние системы определяется не только ее прошлым, ее историей, но и строится, формируется из будущего, в соответствии с грядущим порядком." Поэтому не случайно в теории управления активно разрабатывается направление, связанное с обоснованием механизмов принятия и реализации стратегических решений, причем на новой методологической базе. Суть нового методологического подхода в том, что не столько сила, сколько правильно выбранная конфигурация управленческого воздействия определяет его результативность. "Малые, но правильно организованные - резонансные - воздействия на сложные системы чрезвычайно эффективны."

Общество и отдельные его структурные элементы представляют собой сложные системы, обладающие свойствами неустойчивости, разнообразия, неравномерности развития, нелинейности (незначительный сигнал на входе может вызвать весьма ощутимый сигнал на выходе), темпоральности (повышенной чувствительности к ходу времени). Следовательно, управление ими малоэффективно при жестко директивной организации, ориентированной на рост одной переменной. Ведь главное - не столько сам рост, сколько оптимальное сочетание переменных. Поэтому центральное место в теории управления должно занимать исследование процессов, особенно нелинейной обратной связи. Кроме того, управление социальными системами малоэффективно, если строится на основе разложения общего на части и контроле за каждой из них в отдельности, без учета общесистемных свойств, что присуще узко отраслевому подходу.

Существенное влияние на теорию и практику управления оказывает учение о ноосфере, усиливающее позицию целостного подхода к природе, обществу, человеку. Сознательная деятельность человека привела к возникновению так называемой "второй природы", которая образует, наряду с существующими оболочками Земли (атмосферой, биосферой), новую, именуемую техносферой, ноосферой. Особенность "второй природы" в том, что она имеет двойственную детерминацию - естественную и социальную. Причем роль социальной детерминации по мере исторического развития усиливается. Это приводит к определенным нарушениям саморегуляции между "первой" и "второй" природой, к ухудшению естественных основ существования людей. В этой связи изменения в системе управления должны опираться на учет не только возрастающих потребностей общества, но также закономерностей геобиоценозов и животных популяций.

По нашему мнению, принципиальное значение для изменения системы взглядов на управление имеет вытекающее из учения о ноосфере положение о том, что "объективная действительность представляет собой не диаду (природа и общество), а триаду: природа - человек - общество." Именно человек, благодаря своей биосоциальной природе, выступает тем "звеном", которое опосредует единство природы и общества. Поэтому сознательное поддержание равновесия между естественной и социальной системами, сохранение их целостности возможно только в том случае, если в системе социального управления будет по возможности полнее отражаться многообразие свойств человека, вытекающее из богатства его природы. При этом социальное управление должно быть ориентировано на развитие человеческой индивидуальности, продиктованное объективной исторической логикой. Как справедливо подчеркивал Тугаринов В.П., "насколько позволяет судить история, человек постепенно освобождается от животного стандарта, от стадности, все более развивает свою индивидуальность как особенность психологии и поведения в отличие от других индивидов."

Развитию целостного взгляда на природу, человека, общество способствует интеграция научного знания как важнейший социальный процесс ХХ столетия. Взаимопроникновение и взаимообогащение различных сфер социального знания (социальной философии, социологии, политэкономии, психологии, культурологии и др.) приводят к появлению качественно нового взгляда на человека, общество и его историю. В частности, в отечественной науке уходит в прошлое противопоставление (с его крайней формой - отрицания целесообразности) формационного и цивилизационного подходов. Преодолевается сложившийся стереотип односторонней обусловленности человека обществом, все большее понимание находит тезис о том, что исторические события, жизнедеятельность человека обусловлены не только социально. Наряду с этим, большую роль играют географические, климатические, психологические и прочие относительно несоциальные факторы. Кроме того, в трактовке социальных законов и закономерностей "снимается" противопоставление так называемых "объективных условий" и "субъективной деятельности" людей. Социальные законы - это законы сознательной деятельности человека, и здесь нет никакой "невидимой руки".

Все сказанное выше позволяет обозначить основные положения новой парадигмы управления.

Одним из основных признаков, характеризующих принципиальные изменения в управлении социально-экономическими процессами, является переход к системе целей, отражающих факторы и условия расширенного воспроизводства человеческой природы или, другими словами, развития индивидуальных способностей на основе предоставления равных возможностей каждому и расширения ресурсной базы собственно социального производства. Назовем этот признак социализацией управления.

Тенденцию социализации управления можно проследить, опираясь на анализ эволюции концепций менеджмента, административного и государственного управления, нашедших практическое воплощение. Так, в менеджменте наблюдается последовательный переход от товарной (ориентированной на рост массового производства за счет экономии издержек, в том числе на оплату труда) к сбытовой (ориентированной на поиск эффективных каналов сбыта произведенной продукции), а от нее - к маркетинговой модели управления (ориентированной на более полное удовлетворение нужд потребителей), и наконец - к модели социально-этического маркетинга (ориентированной на социальное развитие).

В управлении персоналом можно также наблюдать последовательный переход от концепции человеческого ресурса к концепции человеческого капитала, а от нее - к концепции целостного развития работника, реализующейся в моделях управления, которые построены на базе корпоративной культуры.

В административном управления прослеживается движение от концепций, ориентированных на экономический рост (приоритет критериев экономической оценки хозяйственной деятельности), к концепциям, ориентированным на социальное развитие (приоритет критериев социальной оценки хозяйственной деятельности).

Другой важнейший признак - формирование целостного восприятия человека в управлении. До недавнего времени теории менеджмента в большинстве своем рассматривали так называемого "экономического" человека, фундаментальным свойством которого выступает рациональная ориентация на получение максимума экономической выгоды. Другие его свойства, как правило, оставались "за кадром" управления. Поэтому главными и практически исчерпывающими содержание управленческого воздействия на работника и трудовые коллективы признавались экономические методы. Безусловно, рациональная ориентация, экономические интересы выступают в качестве базисной характеристики человека, вместе с тем они не охватывают всего богатства его природы. Поэтому экономические методы далеко не всегда могут привести к желаемому результату в управлении.

Доминирование в теории и практике управления "экономического" человека привело к формированию определенного типа управленческого мышления, в соответствии с которым признавалось, что успех в экономической сфере неминуемо приводит к успеху в других сферах жизнедеятельности общества. На наш взгляд, такой тип мышления характерен для представителей управленческой элиты как бывшего СССР, так и современной России, поскольку считалось и считается, что преобразования экономики в заданном направлении приведут к желаемым социальным результатам. Исходя из этого в советский период главное внимание уделялось решению производственных задач, а в настоящее время - переходу к рынку (не важно, зачем, и не важно, к какому). В экономику направлялись и по-прежнему направляются основные ресурсы. Социальная сфера обеспечивается по остаточному принципу. Напротив, в развитых европейских странах, США и Японии человеческий фактор играет решающую роль в управлении.

Следует иметь ввиду, что социальные свойства, поведение человека детерминированы не только экономическими, но также политическими, культурологическими, этнопсихологическими факторами. Эта детерминация достаточно сложная, так как влияние различных факторов противоречиво. При подготовке управленческих решений недостаточно рассматривать парные связи, надо учитывать взаимное влияние по возможности большего количества факторов.

В управленческих теориях макроуровня также наблюдался односторонний подход к человеку. Он проявлялся в том, что в моделях управления двойственная, биосоциальная природа человека не находила отражения. В большинстве своем они опирались на так называемую "внутреннюю логику социального развития" и не учитывали "большую логику социоприродной эволюции." Результат этого - появление энергетической цивилизации ХХ века, которая, по словам Суббето А.И., "явилась своеобразной "исторической бифуркацией" тенденций развития человечества, когда одна линия из этой "точки"...ведет человечество к гибели в результате конфликта технической цивилизации и биосферы."

Целостный подход к человеку порождает необходимость усиления принципов системности и комплексности в управлении. С этих позиций о социальном развитии недостаточно судить только на основе показателей хозяйственной деятельности отраслей социальной сферы, какую бы важную роль в жизни общества они ни играли. Необходимо прежде всего учитывать обобщающие, синтетические показатели, описывающие конечные социальные результаты, и в том числе интегральные оценки социального потенциала индивида и общества, показатели структуры и динамики свободного времени общества, продолжительности жизни населения, уровня образования и др.

Еще одним признаком, характеризующим становление новой парадигмы управления, является активный поиск моделей, форм, технологий управления, адекватных механизмам социального функционирования и развития. Спектр этого поиска достаточно широк, разброс мнений обусловлен различием в подходах к трактовке механизмов социального развития.

В современной западной научной мысли весьма популярны идеи о саморегуляции социальных систем любого уровня. Они вытекают из признания конструктивной роли случайности, хаоса (равноценной с необходимостью, закономерностью) в установлении социального порядка и обусловленного этим отрицания принципиальной возможности прогнозирования перспектив социального развития. Исходя из такой трактовки механизмов социального развития надобность в управлении, ориентированном на стратегические цели развития, по существу отпадает, а его функции сводятся к нормализации социально-экономических процессов (фактически управление отождествляется с регулированием).

Эти идеи получили распространение также в отечественной управленческой и социологической науке. В частности, Ермолаев В.Н. и Родионова Л.Н. предлагают перейти к так называемой "модели нецелевого управления", суть которой в том, что управляющая подсистема отказывается устанавливать общие цели развития. Ее назначение - создавать условия саморазвития управляемой социальной системы по своим внутренним законам. Получается, что в управлении нужно опираться только на внутрисистемные факторы и отказываться от учета межсистемных факторов развития.

С такой позицией трудно согласиться. И вот почему. На наш взгляд, в концепциях управления, построенных на принципах саморегуляции социальных систем и отрицании роли целеполагания как особого механизма согласования интересов и действий различных хозяйствующих субъектов, игнорируются важнейшие социальные законы и закономерности. Прежде всего это закон разделения общественного труда, отражающий необходимость существования при современном уровне развития производства управления в качестве специфического вида социальной деятельности, за которым пожизненно или на длительный срок закрепляются определенные группы людей и который связан с постановкой и реализацией общих целей. Это также закономерность социального прогресса, определяющая направленность социальных изменений. Это, наконец, закономерность развития трудовой кооперации, в соответствии с которой отношения кооперации реализуются посредством расширения планомерного управления общественным производством для достижения общих целей и получения конечных социальных результатов. Исключение из поля зрения названных закономерностей делает подобные концепции управления нереалистичными.

Сведение управления к нормализации социальных процессов по существу ограничивает его рамки социальным функционированием. При такой постановке качественные социальные изменения отдаются на откуп стихии, осуществляются спонтанно. Подобный опыт имеется в мировой исторической практике. Именно так осуществлялось индустриальное и научно-техническое развитие в большинстве стран вплоть до последней трети ХХ столетия. Результат - глобальный экологический кризис, высокий уровень социально-экономической дифференциации в мире и, как следствие, острые социально-экономические противоречия и постоянно возобновляющиеся политические конфликты.

Как справедливо отмечают авторы статьи "Экобудущее: путь к ноосфере", "главной, набирающей силу тенденцией в эволюции мирового сообщества является переход от эволюционного развития систем деятельности к регулируемому развитию, то есть искусственно-естественным изменениям, часть из которых происходит за счет регулирующих воздействий служб управления различного уровня."

Анализ предлагаемых в отечественной и зарубежной литературе концепций социального управления, учитывающих необходимость целеполагающей деятельности, приводит нас к мысли, что в большинстве своем они строятся на функционально-структурной основе. В них функционирование любой социальной подсистемы рассматривается через призму ее деятельности для другой подсистемы или системы в целом. Поведение системы объясняется главным образом исходя из действия внешних факторов, внутренние же механизмы развития во внимание не принимаются. И только в последнее время обнаруживается интерес ряда исследователей к изучению закономерностей самовоспроизводства социальных институтов, организаций, общностей и в этой связи к изменению организационных форм взаимосвязи субъекта и объекта управления.

Функционально-структурный подход не может выступать теоретико-методологической базой социального управления, ориентированного на развитие богатства человеческой природы и совершенствование его социальной сущности, поскольку в его рамках человеческая личность нивелируется ввиду концентрации внимания на социальных ролях и статусах.

На наш взгляд, новой парадигме управления в наибольшей мере соответствует концепция программно-целевого управления, изложению которой посвящен следующий параграф.

2. Концепция программно-целевого управления социальными процессами

Программно-целевое управление - это такая система управления, в основе которой лежат целостное восприятие объекта и проблемный, а не функциональный подход к регулированию его жизнедеятельности. В данной модели главное - решение задач, связанных с развитием конкретной социальной системы, преобразованием ее структуры. Она устроена таким образом, что субъект управления оказывается “чувствительным”, восприимчивым к инновациям в объекте управления, и даже более того, он ориентирован на введение инноваций.

Устремленность в будущее, целевая ориентация, динамичность - важнейшие характеристики программно-целевого управления, органически связанные с комплексным, системным подходом к анализу поведения управляемого объекта, а также к процессу принятия и осуществления управленческого решения.

Указанные характеристики находят отражение в принципах программно-целевого управление, к которым относятся: принцип развития; непрерывного совершенствования управления; согласования целей на основе общих интересов; пространственной и временной интеграции деятельности; локальной централизации.

Принцип развития означает, что система управления нацелена на изменение объекта в соответствии с закономерностями его развития. Это достигается посредством превращения социального целеполагания, во-первых, в непрерывный, а во-вторых, - в стержневой процесс управленческой деятельности. Причем в этом процессе реализуется логика движения от идеалов к нормам, а затем с их учетом - к оптимуму, т.е. к таким целям, которые являются достижимыми с точки зрения имеющихся ресурсов и доступных способов деятельности (средств).

Непрерывное совершенствование управления означает изменение методов и форм управленческого воздействия в соответствии с изменениями в свойствах управляемого объекта. Оно осуществляется за счет создания временных гибких организационных структур, пригодных для реализации поставленных целей без дополнительных институциональных уровней. Это дает возможность системе управления быстро реагировать на возникающие социальные ситуации, более чутко улавливать новые тенденции.

Принцип согласования целей на основе общих интересов отражает необходимость осуществления функции координации для обеспечения объективно обусловленных социальных приоритетов, связанных с достижением общих результатов. При этом следует отметить, что смысл координации состоит в том, "чтобы искать целесообразное соотношение между действиями, а не предписывать последовательность действий." Она основана на корректирующих и поддерживающих управленческих воздействиях, которые в свою очередь опираются на знание интересов координируемых субъектов и выявление в них общего и особенного.

Принцип пространственной и временной интеграции деятельности характеризует способность программно-целевого управления одновременно обеспечивать реализацию двух типов интеграции: объединять усилия социально-экономических субъектов, ведомственно и территориально разобщенных, и организовывать их деятельность в соответствии с требованием соблюдения четкой последовательности, очередности, взаимной согласованности этапов общего процесса движения к поставленной цели.

Локальная централизация - важнейшее требование, которому отвечает данная модель и благодаря которому посредством частичных воздействий субъекта на объект достигается всеобщность управления. При программно-целевом управлении имеет место централизация принятия управленческих решений, касающаяся только программных целей и средств их осуществления. Она реализуется за счет централизации функций административного руководства программой при одновременной децентрализации хозяйственно-организационных функций социальных субъектов.

Как справедливо отмечает Рудашевский В.Д., "...централизация при программно-целевом управлении носит специфический характер и осуществляется через вертикально-горизонтальные связи." Вертикальный срез управленческих взаимосвязей характеризует распределение властных полномочий, обеспечивающих централизованное принятие решений в области распределения и использования ресурсов. Горизонтальные связи отражают процесс принятия согласованных решений, касающихся порядка взаимодействия и обмена результатами программной деятельности между участниками программного комплекса.

Такой характер централизации обусловливает преимущества программно-целевого управления по сравнению с традиционным, базирующимся на линейно-функциональной организации. Дело в том, что при традиционном управлении каждый руководитель принимает решения только относительно того круга вопросов, который очерчен рамками его компетенции. Появление сложных, комплексных проблем, затрагивающих многие или все исполнительно-распорядительные звенья, вызывает необходимость централизации процесса принятия решений. Это порождает чрезмерную нагрузку на управленческий центр, что может приводить к разбуханию бюрократического аппарата, снижению качества принимаемых решений, уровня их оперативности и своевременности.

При новой модели управления централизация решений зависит не столько от иерархичности его структуры, сколько от объективной необходимости реализации общих интересов, общих целей. Тем самым обеспечивается большая самостоятельность хозяйствующих субъектов.

Программно-целевое управление представляет собой форму стратегического управления, ориентированного на качественные преобразования социальных отношений, то есть на развитие. Это, конечно, не означает, что проблемы социального функционирования остаются "в тени". Функционирование является моментом развития, и именно так оно рассматривается в стратегическом управлении, в рамках которого тактические и оперативные решения принимаются с учетом реализации стратегических целей.

Особенность данной формы управления состоит в том, что посредством ее осуществляется "точечное" воздействие на социальные системы. Причем оно направлено на достижение общесистемных свойств, или другими словами, обеспечение приоритета общих интересов над частными и групповыми. Преимущества такого воздействия в том, что для хозяйствующих субъектов расширяются степени свободы, а для управляющей подсистемы создаются предпосылки повышения эффективности принимаемых решений. Однако здесь возникают и определенные трудности, и прежде всего, усложняется сам процесс принятия управленческого решения, поскольку важно правильно рассчитать конфигурацию “точечных” воздействий, ибо это в решающей мере влияет на эффективность управления.

Исходя из сказанного, можно заключить, что программно-целевое управление представляет собой более сложную по сравнению с линейно-функциональным управлением систему. Поэтому его внедрение значительно повышает требования к управленческому персоналу.

Программно-целевое управление отличается от традиционного также тем, что его стержнем, несущей конструкцией выступают стратегические цели. Именно они определяют логику процесса управления, выбор организационных форм и методов управленческого воздействия. Исходя из этого в системе управления должен существовать механизм научного обоснования, принятия и реализации целей социального развития. Важнейшими элементами этого механизма являются социальное прогнозирование, стратегическое социально-экономическое планирование и социальное программирование.

Усиление целевого аспекта управленческой деятельности требует разработки и внедрения научных принципов целеполагания, обеспечивающих согласование интересов широких социальных слоев, что особенно актуально для нашей страны, где длительное время вместо целеполагания существовало целеуказание.

Надо сказать, что в практике управления довольно часто возникают условия, при которых формирование целей осуществляется лицами или группами лиц, не отождествляющими свои интересы с интересами тех, от лица которых они выступают. Порождаются эти условия не только субъективными ошибками и просчетами, отрицательными историческими фигурами, как рисуют нам средства массовой информации. Прежде всего следует выделять объективные обстоятельства, при которых возможны такого рода ситуации.

В качестве объективных факторов, обусловливающих ошибки целеполагания, можно назвать следующие: недостаточное знание объекта управления; большая мобильность, динамичность последнего по сравнению с управленческими структурами; действие властных отношений в системе управления, что влечет за собой навязывание интересов одной и ущемление интересов других групп населения. Для того, чтобы свести к минимуму возможные ошибки, нужно: во-первых, обеспечивать гибкое целеполагание (допускать маневр в определенных границах, как это было, например, в первом пятилетнем плане); во-вторых, предусматривать запасные варианты целевых решений; в-третьих, включать параллельные структуры по подготовке и принятию целевого решения; в-четвертых, расширять демократические основы процесса целеполагания посредством использования социальной экспертизы, широкого обсуждения и публичной защиты целевых решений.

Как важнейший вид управленческой деятельности целеполагание должно базироваться на таких принципах, как:

Сочетание теоретического и эмпирического уровней в обосновании целевых решений. При этом исходной основой является теория расширенного социального воспроизводства, диалектика взаимосвязи его основных сфер. Вместе с тем теоретические положения и выводы нужно подкреплять и сопоставлять с эмпирическими исследованиями потребностей индивидов и их семей, интересов социальных групп, их социальных установок, ценностных ориентаций, мотиваций, социального самочувствия. Результатом сочетания теоретического и эмпирического уровней познания выступает социальная проблематизация, являющаяся фактором целеполагания.

Ясность и четкость целей. Это предполагает использование единообразного понятийного аппарата, конкретность и простоту формулировок, а также возможность количественного выражения целей.

Согласование внутренних и внешних целей. При формировании целевых решений нужно исходить из того, что внешние цели выступают по отношению к внутренним как ограничения, накладываемые общими интересами, общественно значимыми ценностями, нормами и правилами международного общения и взаимодействия. Нужно также учитывать, что принимаемые целевые решения оказывают влияние не только на поведение данного объекта управления, но и на его ближайшее окружение, что может привести к изменению свойств всей социальной системы. Поэтому важно оценивать социальные последствия целевых решений, вырабатываемых на конкретных уровнях управления.

Структуризация целей. Поскольку любая цель представляет собой систему, постольку при ее обосновании необходимо выделять ее внутреннюю структуру. Это предполагает определение главной, общей цели, разложение её на подцели, их сопоставление по масштабу и значимости, установление отношений между подцелями различных уровней, а также "отсечение" тех из них, которые противоречат общей или не связаны с ней.

Ранжирование целей. Для эффективного распределения и использования ресурсов необходимо установить приоритетные цели на основе оценки их относительной важности с учетом конкретных условий, остроты существующих проблем.

Преемственность целей. Это логическая и историческая увязка долгосрочных, среднесрочных и текущих целей.

Возвышение целей. Данное требование вытекает из закона возвышающихся потребностей и означает обогащение целей, изменения их структуры по мере роста общественного производства и удовлетворения насущных потребностей людей.

Многовариантность целей. Данное требование отражает многообразие потребностей, жизненных ситуаций, способов деятельности и их фиксацию в сознании различных социальных групп.

В процессе принятия целевых решений важно также руководствоваться принципами, которые обеспечивают организационные условия, адекватные требованиям научности и демократичности целеполагания. К ним относятся:

Поддержка инициативы. Это означает учет в целевом решении интересов различных социальных групп и слоев населения на основе их включения в процесс подготовки соответствующих решений.

Публичная защита вариантов целевых решений путем их научной экспертизы, широкого обсуждения, использования раундов переговоров, в особенности это касается стратегических целей развития.

Отражение интересов меньшинства посредством согласования общих или широко разделяемых целей, т.е. целей большинства, с целями тех социальных групп, которые не являются представителями доминирующей культуры и составляют меньшинство.

Организация социального контроля за осуществлением поставленных целей, включая персональную ответственность лиц, принимающих решение.

Соблюдение названных выше принципов означает расширение демократических основ процесса целеполагания. Безусловно, нужны также соответствующие правовые и организационные формы, обеспечивающие реализацию названных выше принципов.

Постановка во главу угла стратегических целей социального развития вносит существенные изменения в функции управления. Так, в планировании значительно возрастает роль целевой стадии и программно-целевого метода как главного условия ее успешного выполнения, благодаря чему сужаются возможности планирования от достигнутого уровня. Тем самым возрастает конструктивная роль плановых решений. Повышается их надежность ввиду того, что в них постепенно снимается доминировавшее ранее ограничение: стоимостное равенство затрат и результатов. Действительно, оно не отражает адекватно процессы развития, поскольку последнее как раз и означает неравенство затрат и результатов. На наш взгляд, при разработке плановых решений гораздо важнее учитывать ограничение, связанное с напряженностью ресурсов, применяемых для достижения желаемых результатов.

Функция координации и функция организации постепенно сращиваются, образуя новую функцию интеграции, для которой характерны новый порядок распределения полномочий и ответственности, а также отличная от традиционной структура компетенции. Компетенция между органами программного управления распределяется таким образом, что ни один ее элемент не является полностью независимым. "Если в линейно-функциональной структуре, - справедливо указывает В.Д. Рудашевский, - иерархичность управления ведет к иерархичности в системе подчинения, каждый руководитель подчиняется вышестоящему, то при программно-целевом управлении этот принцип не является обязательным." В данной модели управления создаются временные организационные структуры, способные интегрировать ресурсы и объединять усилия различных хозяйствующих субъектов для достижения конкретной цели. Смена управленческих задач приводит к модификации или полной замене сформированных ранее организационных схем, в связи с чем меняются состав и структура управленческой компетенции, полномочий и ответственности.

Значительно изменяется функция контроля. При программно-целевом управлении в основе наблюдения за поведением управляемого объекта лежит критерий оценки его действий по конечным результатам (отслеживается соответствие полученного результата намеченным целям). Контроль за текущей деятельностью подчиняется контролю за достижением конечных результатов. Преобразуется также контроль за протеканием конкретных социальных процессов в данном объекте: он строится по принципу наблюдения за так называемыми “сигнальными параметрами”. Определенные значения данных параметров свидетельствуют о пороговых состояниях контролируемого объекта, за пределами которых происходит изменение траектории его развития, и как следствие, смена его качественных характеристик. Главная задача такого контроля - правильный выбор сигнальных параметров, которые отражают наиболее существенные свойства управляемого объекта.

В модели программно-целевого управления присутствует новый элемент - программирование, - который должен быть органически встроен в систему традиционных методов и технологий управления.

Использование программирования требует уточнения его понятия, поскольку последнее не является "устоявшимся" в теории, применяется в разных значениях в управленческой практике.

Термин "программирование" берет начало от слова "программа". В переводе с греческого "программа" означает объявление, предписание. Исходя из этимологии этого слова смысл программирования состоит в том, чтобы определить, что и как делать. В самом общем виде программирование - это способ решения конкретных задач с использованием уже известных или вновь разработанных специально для этих целей инструментов и приемов.

В математике есть целое направление - математическое программирование. Оно связано с поиском наиболее эффективного способа решения конкретной задачи с помощью методов формальной логики, математического анализа, линейной алгебры, теории дифференциального и интегрального исчисления. Логическая схема программирования имеет следующий вид: осуществляется математическая постановка задачи в виде системы уравнений; последняя приводится к виду, удобному для применения имеющегося методического инструментария; подбираются соответствующие методы решения задачи, в случае отсутствия таковых разрабатываются новые; проводится серия расчетов и проверка достоверности полученной информации; на этой основе производится выбор наиболее эффективного способа решения поставленной задачи.

В отличие от математического социальное программирование имеет в качестве теоретико-методологической базы не формальную, а диалектическую логику, что делает его более сложным, не сводимым к взаимосвязанному набору формальных правил и процедур. Диалектический метод предполагает изучение процессов развития, проникновение в их суть, т.е. анализ внутренних противоречий социальных явлений, их качественных изменений и взаимного перехода одного в другое. И если метафорой формальной логики является равенство (именно в нем фиксируется постоянство и устойчивость), то метафорой диалектической логики является неравенство, в котором отражаются изменение, прехождение, становление.

Использование диалектического метода дает ключ к согласованию различных целей, нахождению взаимовыгодных вариантов их реализации исходя из анализа противоречий в интересах и действиях социальных субъектов. Решение конкретной задачи в социальном программировании осуществляется с помощью существующих или вновь создаваемых инструментов, приемов и средств управления.

В теории управления нет однозначной трактовки понятия "программирование". Изучение отечественной и зарубежной литературы по проблеме дает возможность охватить многообразие точек зрения и условно сгруппировать их в три основных класса.

Широко распространенным (особенно в американской литературе) является подход, согласно которому программирование рассматривается как форма планирования. Его суть сводится к процессу подготовки к использованию и распределению ресурсов наиболее экономичным способом, с наименьшими затратами (Д. Клиланд, В. Кинг, В. Гордин). Достоинство данного подхода в том, что его сторонники улавливают существенный момент программной деятельности, а именно: поиск оптимальных способов сочетания целей и ресурсов на их достижение. Однако программирование не ограничивается только формами использования ресурсов и взаимодействия по поводу их распределения. Оно имеет более широкое содержание и включает определение направлений совместной деятельности социальных субъектов, объединенных общностью целей; выявление противоречий в их интересах; обоснование способов их разрешения; установление определенного типа взаимоотношений между субъектом и объектом управления и проч.

В соответствии со вторым подходом, который нередко встречается в отечественной литературе, под программированием понимается способ разработки и реализации целевых программ (в том числе комплексных). Следует сразу отметить, что оно не сводится только к разработке и реализации целевых программ. Важнейшими формами программирования выступают составление программного разреза плана; обоснование социальной, экономической, научно-технической, экологической политики государства; подготовка нормативных документов (законов, постановлений, распоряжений), имеющих целевой характер.