Современная политика и практика управления системой социальной защиты населения регионов

2. Поддерживать примерно равные условия жизни во всех районах, регулируя в них уровень налогообложения, занятости, уровень жизни (пример - Германия).

3. Поддерживать только бедные районы, богатые могут развиваться самостоятельно (пример - страны Скандинавии).

2.2 ФУНКЦИИ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ СФЕРЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ РЕГИОНА

Проводя политику регионального развития, органы разных уровней государственной власти должны осуществить выравнивание развития разных регионов страны, создать необходимые предпосылки для их социального развития, а затем приступать к очередному уровню регионального управления - к управлению развитием социальной сферы.

В общем виде функции органов управления в социальной сфере заключается в обеспечении социальной справедливости, которая не может полностью осуществляться исключительно через рыночные отношения. Применительно к услугам отраслей социальной сферы необходимо наличие предпосылок равных возможностей в их потреблении. Должны быть обеспечены общедоступность жизненно важных благ (достигаемая через бесплатность их предоставления или систему льгот) и реализация таких прав человека, как право на определённый стандарт благосостояния.

В обширном спектре проблем государственного управления региональным развитием социальной сферы целесообразно выделить ряд ключевых моментов, к которым относятсяСавиновА.Н., ЗарембоТ. Ф. Организацияработыоргановсоциальнойзащиты. М.: Академия, 2004.:

· выбор объектов регулирования;

· определение источников финансового и материального обеспечения программ и предприятий, учреждений социальной сферы;

· определение критериев оценки состояния социальной сферы;

· выработка приемов и инструмента управления развитием социальной сферы региона;

· регламентация отношений региональных органов управления с федеральными.

Управление социальной сферой региона предполагает управление социальной защитой населения региона и управление развитием социальной сферы региона.

Социальная защита - это система законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающая всем трудоспособным гражданам равные права и условия для труда, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям - преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку во всех её формах.

Комплекс мер по управлению социальной защитой реализуется на трёх уровнях: федеральном, областном (республиканском, краевом), местном (городском, районом). Базовыми направлениями этого комплекса являютсяСавиновА.Н., ЗарембоТ. Ф. Организацияработыоргановсоциальнойзащиты. М.: Академия, 2004.:

§ обеспечение социальных гарантий, установленных на федеральном уровне, социально уязвимыми слоям населения;

§ совершенствование системы пенсионного обеспечения, социального обслуживания и социального страхования;

§ развитие новых систем социальной защиты населения через создание специальных учреждений социальной службы;

§ создание условий для получения обслуживающим контингентом трудовых доходов, достаточных дляего самообеспечения.

Управление развитием социальной сферы региона - это разрабатываемая и осуществляемая органами власти различного уровня система мероприятий по оптимизации социального развития, по созданию социально-экономических, правовых и организационных условий, способствующих свободному и всестороннему развитию каждого человека на основе совершенствования контролируемой этими органами власти системы общественных отношений (федеральной, региональной, местной)ХижныйЭ. Государственнаясистемасоциальнойзащитыграждан. М.: ИНИОНРАН, 2006..

Выработка эффективных мер управления социальным развитием предполагает использование соответствующей системы оценок и показателей развития социальной сфер. Очень важно использовать при оценке действенности социальной политики критерии, адекватные её сути и содержанию.

Такими критериями в первую очередь являются уровень и качество жизни населения региона. Согласно принятой ООН международной концепции уровня жизни, он определяется следующими понятиями и показателями: здоровье, потребление продуктов питания, образование, занятость и условия труда, жилищные условия, социальное обеспечение, одежда, отдых и свободное время, права человека.

Концепция качества жизни обращает внимание на совокупность условий, определяющих физическое, умственное и социальное благополучие человека или группы людей.

2.3 ИНСТРУМЕНТЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ РЕГИОНА

Выбор инструментов управления развитием социальной сферы регионов РФ осложняется парадоксальностью современного положения дел, которая состоит в том, что становление рыночных отношений фактически неизбежно ведет к появлению и усилению разного рода социальных диспропорций: расслоение населения по доходам и уровню жизни, банкротству предприятий, сокращению занятости и др.

Важнейшим методом управления развитием социальной сферы региона в условиях рыночной экономики является метод программирования. В настоящее время он признан правительством и широко используется в практике управления. Специальным документом (Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года №594) утверждён "Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация". В этом документе дано определение программы как "увязанного по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, социального и культурного развития Российской Федерации"ХижныйЭ. Государственнаясистемасоциальнойзащитыграждан. М.: ИНИОНРАН, 2006..

Для того чтобы программа управления развитием социальной сферы региона могла быть эффективно реализована, она должна быть согласована с объёмами реальных ресурсов, иметь адекватный набор мер контролирующего и регулирующего воздействия в соответствии с каждой конкретной ситуацией. Поэтому система управления развитием социальной сферы региона должна включать следующие блоки: блок формирования, блок ресурсов, блок реализации, блок контроляСавиновА.Н., ЗарембоТ. Ф. Организацияработыоргановсоциальнойзащиты. М.: Академия, 2004..

Блок формирования. Элементы блока формирования системы управления развитием социальной сферы региона в их совокупности должны вводить в законное русло саму возможность, а также допустимые формы и методы, направления и объекты государственного регулирования территориального развития. К числу этих элементов относятся Конституция РФ и федеральные законы, определяющие федеративные отношения и государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и соответствующие нормативы (социальные обязательства государства) бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и её распределение по территориальным уровням, порядок и правила использования и т.п.

В рассматриваемый блок должны входить и такие элементы, как информационно-аналитическое и прогнозно-аналитическое обеспечение принятия соответствующих решений

Блок ресурсов.Ресурсный блок системы государственного управления развитием социальной сферы регионов должна составлять та часть финансовых, имущественных, природных и иных ресурсов государства, которую можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также та часть негосударственных ресурсов (средств частных лиц, внешних займов, муниципальных земель и др.), которая на законном основании может быть направлена на указанные цели.

Блок реализации. Этот блок системы управления развитием социальной сферы регионов многообразен, структурно неоднороден и включает десятки конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных блоком формирования и обеспеченных в той или иной степени ресурсным блоком. Сюда могут быть отнесены качественно различные меры. Прежде всего, это политические решения постоянного или долгосрочного характера, в частности: придание региону особого статуса, установление на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов. Возможно предоставление хозяйствующим субъектам временных налоговых льгот, приоритетное предоставление им государственных заказов и т.п.

Блок контроля. Контролирующий блок системы государственного управления развитием социальной сферы регионов должен включать правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания хода реализации мер государственного управления, будь то масштабная целевая программа, трансферт или ситуативное решение о поддержке какого-либо градообразующего объекта. При этом речь идет о контроле как принятия решений, так и их выполнения (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и др.)



ГЛАВА 3. УПРАВЛЕНИЕ СФЕРОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

3.1 УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В САРАТОВСКОМ РЕГИОНЕ

В зависимости от объекта, уровня и направления принято выделять федеральную, региональную и муниципальную социальную политику. На федеральном уровне задаются стратегические ориентиры социальной политики, на региональном и муниципальном уровнях осуществляется её конкретная реализация.

Полномочия региональной и муниципальной социальной политики:

- разработка региональных социальных программ и их реализация (поддержка малообеспеченных);

- изыскание возможностей для повышения минимальных федеральных стандартов;

- обеспечение учреждений социальной инфраструктуры находящихся в региональном и муниципальном ведении;

- нормативное оформление и организация адресной социальной помощи;

- осуществление проверки нуждаемости;

- определение и реализация социальной помощи слабозащищенным слоям населения Нагайчук А.Ф. Конфликт интересов в сфере социальной политики // Социологические исследования. 2006. № 3. С. 48-53. .

Роль региональных и муниципальных органов власти ведущая в реализации вопросов социальной защиты населения. В соответствии с ФЗ от 1997 г. «О прожиточном минимуме в РФ» социальная помощь гражданам, имеющим доходы менее прожиточного минимума оказывается органами региона.

Министерство здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области (далее - Министерство) является органом исполнительной власти Саратовской области, наделенным полномочиями и осуществляющим функции по реализации государственной политики в установленных настоящим Положением сферах деятельности. Министерство также осуществляет в пределах своей компетенции координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении учреждений (организаций).

Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Саратовской области, законами Саратовской области, правовыми актами Губернатора области, органов государственной власти области, а также Положением о министерстве здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области.

В структуру Министерства входят территориальные комитеты и управления, обладающие правами юридического лица (далее по тексту - территориальные органы Министерства), осуществляющие свою деятельность непосредственно в административно-территориальных образованиях Саратовской области Положение о министерстве здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области (с изменениями от 6 октября, 12 декабря 2005 г., 3 апреля 2006 г., 2 февраля 2007 г.) / http://www.mzsr.saratov.gov.ru/personal_pages/index.asp?id=53.

Управление социальной защиты населения Саратовской области является органом исполнительной власти области и входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Основными задачами управления социальной защиты населения являются: проведение государственной политики в области социальной защиты населения; осуществление социальной защиты населения области; обеспечение охраны семьи, материнства, отцовства и детства на территории области; разработка и реализация мер, направленных на развитие социальной сферы в области; организация системы социальной защиты населения области и обеспечение ее функционирования.

Чтобы решать эти вопросы необходима структура, рассмотрим какая в Саратовской области сложилась структура управления.

Министерство здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области Структура министерства здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области (в соответствии с Постановлением Правительства Саратовской области от 12 мая 2005 г. N 149-П , с изм. от 6 октября, 12 декабря 2005 г., 3 апреля 2006 г., 2 февраля 2007 г.) / http://www.mzsr.saratov.gov.ru/personal_pages/index.asp?id=3 включает в себя следующие подразделения: комитеты, самостоятельные управления и отделы, а также территориальные органы.

Комитеты

- Комитет организации медицинской помощи взрослому населению

отдел организации медицинской помощи взрослому населению

отдел стратегического планирования развития медицинской помощи

отдел профилактической медицины

отдел медицинского страхования, организации платных услуг и взаимодействия с частным здравоохранением

отдел организации реабилитации и санаторно-курортного лечения.

- Комитет по социальной защите населения

отдел организации и развития социального обслуживания населения

отдел предоставления компенсаций

отдел организации назначения пособий, доплат к пенсии и социальной помощи

отдел по работе с территориальными органами

отдел реабилитации и социальной адаптации инвалидов

отдел по работе с гражданами, уволенными с военной службы, и организации альтернативной гражданской службы

- Комитет по труду

отдел развития социального партнерства и коллективно-договорных отношений

отдел уровня жизни и доходов населения

отдел трудовых гарантий и развития трудовых ресурсов

отдел охраны труда и экспертиз

отдел координации трудовых отношений

- Комитет по финансам

? Контрольно-ревизионное управление

отдел по контролю за расходованием средств в учреждениях здравоохранения

отдел по контролю за расходованием средств в учреждениях социальной поддержки

? Планово-финансовое управление

отдел планирования и финансирования здравоохранения

отдел планирования и финансирования социальной поддержки

отдел финансирования социальных выплат

? Управление по бухгалтерскому учету и отчетности

отдел бухгалтерского учёта финансово-хозяйственной деятельности

отдел расчетов по коммунальным льготам

отдел финансирования территориальных органов

Самостоятельные управления

- Управление информационных технологий

отдел компьютерных технологий

отдел автоматизированных информационных систем

- Управление лекарственного обеспечения и медицинской техники

отдел организации льготного лекарственного обеспечения

отдел лекарственного обеспечения, медицинской техники,метрологии и стандартизации

- Управление медико-социальных проблем материнства и детства

отдел медицинской помощи матери и ребенку

отдел организации профилактики и реабилитационной помощи детям

- Управление по анализу и прогнозированию здравоохранения и социального развития

отдел методической работы и информационного обеспечения

отдел анализа, прогноза, мониторинга

отдел социального развития и целевых программ

- Управление семейной и демографической политики

отдел профилактики безнадзорности и социальной реабилитации детей

отдел социальной поддержки семьи

отдел демографической политики

- Управление эксплуатации зданий, капитального и текущего ремонта

отдел капитального и текущего ремонта учреждений здравоохранения

отдел капитального и текущего ремонта учреждений социальной поддержки

административно-хозяйственный отдел

отдел по работе с обращениями граждан

Самостоятельные отделы

организационный отдел

отдел кадров

отдел конкурсных закупок и договоров

отдел мобилизационной подготовки и спецработы

отдел стационарных учреждений и социальной адаптации

лиц без определённого места жительства

правовой отдел.

Территориальные органы

Комитет социальной защиты населения г. Саратова

Шесть Управлений по районам города

Сорок одно УСЗН по районам Саратовской области.

Подведомственные учреждения социальной поддержки населения Министерства здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области: сорок шесть центров социального обслуживания населения, двадцать три дома-интерната, семь реабилитационных центров, четыре центра социально-трудовой реабилитации, Областная комплексная детско-юношеская спортивно-адаптивная школа «Реабилитация и физкультура», тринадцать центров социальной помощи семье и детям «Семья», шесть социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних , пять социальных приютов для детей и подростков, профессиональное училище-интернат, курсовая база по обучению и реабилитации инвалидов, центр реабилитации и интеграции инвалидов и сорок два управления социальной поддержки населения.

Межведомственное взаимодействие Информация официального сайта Министерства здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области / http://www.mzsr.saratov.gov.ru/personal_pages/index.asp?id=27 - сведения о действующих комиссиях,находящихся в ведении Министерстваздравоохранения и социальной поддержки областис участием представителей органов государственной власти области, предприятий, учреждений и организаций, ученых и специалистов:

Областная (региональная) трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений

Межведомственная комиссия по охране трудапри Правительстве области

Областная межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников

Комиссия по вопросам расчетов бюджетов прожиточного минимума населения области при министерстве здравоохранения и социальной поддержки области

Комиссия по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей при Правительстве области

Комиссия по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий при Правительстве Саратовской области

Коллегии министерства здравоохраненияи социальной поддержки области коллегия министерства здравоохранения и социальной поддержкиСаратовской областипо вопросам здравоохранения

коллегия министерстваздравоохранения и социальной поддержкиСаратовской областипо вопросам труда и социальной поддержки

Областной противоэпидемический штаб

Координационный штаб по контролю за организацией противотуберкулезных мероприятий в области

Областной клинико-экспертный совет по вопросам медицинского освидетельствования детей, передаваемых в семьи российских и иностранных граждан

Экспертный совет при министерстве здравоохранения и социальной поддержки области по анализу причин младенческой смертности

Экспертный совет по анализу причин материнской смертности и дефектуры оказания медицинской помощи женщинам

Штаб по проблемам наркологии, психиатрии и токсикологии

Областной методический Совет по онкологии.

3.2 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОЦИАЛЬНЫХ СЛУЖБ

Следуя определенной нами целью дипломной работы, в данном параграфе мы проанализируем структуру и организацию, основные направления работы социальных служб в аспекте их эффективности и целесообразности, опираясь на результаты исследования проведенного нами в стратегии кейс-стади в одной из социальных служб г. Саратова - в Центре помощи женщинам, семье и детям. Организационный анализ социальной службы позволяет не только определить современное состояние социальной службы (всесторонне проанализировать деятельность социальной службы), но и наметить пути совершенствования её структуры и обозначить перспективы развития.

Осуществленное исследование проводилось качественными методами стратегии кейс-стади в одной из социальных служб города и заключалось в этнографическом изучении, описании и анализе организационных процессов и организационной структуры, социальных практик составляющих и наполняющих деятельность одной из государственных социальных служб города с целью выделения факторов влияющих на эффективность деятельности социальных служб. По мнению, В.В. Семеновой, выбор качественной методологии исследования позволяет изучить уникальные характеристики объекта встроенного в формальную структуру и проявляющегося в социальных практиках Семенова В.В. Качественные методы: введение в гуманистическую социологию. М.: Добросвет, 1998..

Исследование организаций методами стратегии кейс-стади имеет сравнительно недавнюю традицию в отечественной социологии, тем не менее, методологические основания стратегии кейс-стади достаточно подробно освещены в научной литературе Романов П.В. Формальные организации и неформальные отношения: Кейс-стади практик управления в Современной России. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2000.. Как отмечают М.В. Киблицкая и И.К. Масалков, использование техники кейс-стади обосновано там, где необходимо «описание и объяснение сложных процессов и явлений, которые трудно изучать количественными методами» Киблицкая М.В., Масалков И.К. Методология и дизайн исследования в стиле кейс стади. М.: Издательство Международного университета бизнеса и управления, 2003.. Резюмируя, мы можем обнаружить, что выбор качественной методологии социологического исследования оправдан в равной мере, когда мы изучаем некий уникальный объект и свойственные ему характеристики, и когда мы исследуем процессы и явления, явно или латентно включенные в деятельность объекта.

Исследование проводилось длительное время с мониторингом текущего состояния службы. Сбор эмпирических данных осуществлялся с помощью следующих методов: полуструктурированное интервью, включенное наблюдение, ведение дневниковых записей, свободные беседы. Так же были проанализированы различные организационные (финансовые и статистические) материалы и документы социальной службы. Исследование осуществлялось открыто, что стало возможным, поскольку на момент проведения исследования исследователь работал в данной службе в качестве штатного социолога. Подобная «включенность» позволила собрать уникальный материал о внутренних процессах службы, скрытых от стороннего наблюдателя, так как был обеспечен доступ к материалам и документам и снижен эффект исследования, как нежелательного влияния исследователя на результат исследования вследствие его воздействия на исследуемую социальную реальность Хеллевик О. Социологический метод/ пер. с норв. М.: Издательство «Весь Мир», 2002.. Включенное наблюдение проводилось согласно рабочему графику исследователя. За время проведения исследования была проведена серия интервью, проанализированы документы, касающиеся деятельности социальной службы, с целью диагностики организационных проблем. Сбор эмпирических данных осуществлялся по следующим направлениям: история службы, организационная структура, взаимодействие профессиональных групп, процессы планирования и организации работы, процесс контроля и мотивации, взаимодействие с клиентами, деятельность по оказанию помощи клиентам. Анализу подверглись также символические системы организации в контексте взаимодействия с клиентами: идеология, этика, язык.

Социальная служба - это, прежде всего, организация, и, как любая организация, она должна иметь четкие цель и задачи, иерархию, состав, структуру, принципы, методы и технологии функционирования, а также разработанную стратегию дальнейшего развития. Нами будут рассмотрены следующие аспекты деятельности социальной службы: 1) строение организации - цели, иерархия, состав, структура; 2) функционирование организации - организационные отношения, взаимодействие социально-психологических и административных факторов, процессы принятия и осуществления решений; 3) приоритеты деятельности социальной службы - направления, методы, принципы осуществляемой деятельности Пригожин А.И. Современная социология организации. М.: Интерпракс, 1995. С.43..

Смысл существования социальной службы, как любой организации, - выполнять определенный социальный запрос и, как любая организация, она должна иметь для этого организационные элементы, средства, ресурсы. Можно предположить, что от того, насколько адекватны социальному запросу цели, иерархия, состав, структура, средства, ресурсы социальной службы, зависит его успешность, выживаемость и, наконец, эффективность.

Одним из важнейших эффектов организации является её способность определять положение работников в системе социальной стратификации, определять их социальный статус Парсонс Т. Система современных обществ. М.: Аспент Пресс, 1997. С.47 - 56..

Социальная служба - это некоммерческая организация учрежденческого (или клиентурного) типа, которая является одним из механизмов системы социальной защиты населения региона и призвана оказывать социальную поддержку лицам, находящимся в тяжелой жизненной ситуации. То есть социальная служба - это организация, ориентированная на общественную жизнь, на адаптацию людей в обществе, а значит, действует в интересах человека и ради него. Очевидно, что:

чем отчетливее социальная служба будет осознавать себя элементом общей системы, тем более гармонично она впишется в нее, больше будет иметь перспектив;

стратегические цели социальной службы должны включать в себя общественные цели или коррелировать с ними;

налаженное взаимодействие социальной службы с другими организациями - залог здоровья, продуктивной и эффективной жизнедеятельности.

Однако, являясь частью общей системы, социальная служба должна сохранять свою индивидуальность и не должна дублировать структуру и функции других. Именно индивидуальность, уникальность, незаменимость делают социальную службу ценным достоянием общества, а значит, и обеспечивают её существование. «Уникальность организации, способность иметь свое лицо и в то же время ее вписываемость в общую систему - важные факторы ее выживания и успеха. Редкая и ценная услуга надежно закрепляет за ней статусную нишу, репутацию и известность; эта услуга - плата за существование» Пригожин А.И. Организация: системы и люди. М.: Наука, 1983. С. 10. .

Как мы уже отметили, социальная служба создана как инструмент решения общественных задач, средство достижения цели. С этой точки зрения на первый план выступает цель деятельности организации. Цель деятельности социальной службы - способствовать преодолению кризиса, в котором находится человек, обратившийся сюда за помощью, активизируя для этого, как потенциальные ресурсы клиента, так и средства и ресурсы, имеющиеся в распоряжении социальной службы. Под потенциальными ресурсами клиента понимаются: его готовность не только принимать помощь, но и самостоятельно решать свои проблемы; готовность и способность нести ответственность за свою жизнь; желание добиться успеха, то есть активная жизненная позиция.

Средствами и ресурсами социальной службы являются: методы и технологии преодоления кризисных ситуаций; штат сотрудников, которые обеспечивают применение этих методов и технологий; материально-техническая и финансовая база; связи с социальными службами, общественными и коммерческими организациями, которые могут способствовать преодолению кризисной ситуации клиента; уровень профессионализма и осознание сотрудниками общих целей. Таким образом, все, что входит в структуру службы является средствами и ресурсами целедостижения, то есть влияет на качество и объем предоставляемых услуг. Любые противоречия в этой системе, прежде всего, будут влиять на клиентов организации.

Анализируя опыт работы саратовского Центра помощи, мы можем сделать вывод, что сотрудники данного центра в своей деятельности пытаются соблюсти баланс между двумя, к сожалению, противоречащими друг другу целями: оказание поддержки попавшим в трудную жизненную ситуацию людям и обеспечение стабильного функционирования центра. Причем, в условиях проблемного, противоречивого функционирования и ограниченных ресурсов на первый план выдвигается вторая цель, в ущерб первой, это рождает необходимость в оказании поддержки клиенту следовать установке «Что мы можем сделать», а не установке «что мы должны сделать». В результате работа строится по принципу «что будем делать», а не по принципу «чего мы должны достичь». Такая ситуация вызывает у специалистов неудовлетворенность своей работой и потерю её значимости: «Смысл-то какой? Скоро превратимся в перевалочный пункт для бумаг!» (специалист по социальной работе, жен., 34 года)

Четкость в постановке цели и её осознаваемость сотрудниками важна, как ни в какой другой организации, так как от этого зависит судьба тех людей, которые обращаются сюда за помощью. От того, что специалисты считают благом для своего клиента, зависит, что и как они будут делать, помогая ему преодолеть кризис. Как следует из анализа интервью с сотрудниками одной из социальных служб, цель своей личной деятельности и деятельности организации в целом каждый сотрудник определяет по-своему, исходя из своих собственных взглядов, установок, предпочтений. Если же, работники социальной службы не имеют общей единой цели, то они не могут обеспечивать клиентам действенную поддержку.

Кроме того, любая форма активности сотрудника социальной службы должна быть подчинена выполняемой им в этой организации функции. То есть он должен знать, в чем заключается его конкретная деятельность, какие задачи он должен решать. С этой точки зрения социальная служба является иерархической системой, в которой отношения и связи работников функционально определены. Иерархия в данном случае представляет собой форму разделения труда на общие и частные функции, на решение и исполнение. Для того, чтобы избежать произвольности сотрудников в понимании цели, а также в осуществляемых ими функциях, в социальной службе, также как и в любой другой организации, существует формализация связей и отношений. Выделяют следующие направления формализации Пригожин А.И. Современная социология организации. М.: Интерпракс, 1995. С.67.:

административно-правовое, определяющее статус и компетенцию как всей организации, так и различных ее частей, правовое положение работника и общие вопросы подбора и расстановки кадров, способы контроля и отчетности;

экономическое, определяющее финансовые средства, средства стимулирования;

технологическое, определяющее последовательность и ритм трудового процесса;

логико-системное, определяющее рациональность и эффективность построения организации как системы, ее коммуникации, операционные возможности;

оперативно-управленческое, определяющее методы воздействия на поведение сотрудников организации;

социокультурное, включающее принятые в данной среде нормы поведения и взаимоотношений;

психологическое, отражающее в структуре организации особенность мышления ее сотрудников (ориентации, ценности, представления, стереотипы, традиции).

Анализ формальной организации и повседневных практик взаимодействия в социальной службе может стать источником понимания существующих противоречий, а также позволит выделить и операционализировать факторы, влияющие на эффективность деятельности социальной службы.

Центры помощи женщинам, семье и детям начали создаваться в разных регионах России с 1996 года. Это принципиально новый вид социального сервиса, возникший в ответ на социальный запрос общества по инициативе и под ведомством государственных структур управления системой социальной защиты населения. В советский период развития социальной сферы организаций с такими структурой, целями и задачами не существовало. Особенностью этого типа социальных сервисов является комплексное социальное обслуживание семьи и детей.

Социальная служба (именуемая далее центр, как её называют сотрудники и клиенты), характеристики которой мы будем рассматривать далее, была создана в мае 1997 года. Развитие центра значительно осложнялось недостаточной материально-технической и методической базой. Одна из сотрудниц центра охарактеризовала этот этап развития центра следующим образом: «Центр работал не на полную мощь и мы, как говорится, не могли во всех средствах массовой информации оповещать о существовании этого центра. И тут, когда не хватало нам клиентов с 98-го по 99-тый, сказали, что мы будем находить те малоимущие, малообеспеченные семьи и приглашать их в центр. Даже вот так стоял вопрос. А чтоб всех сюда созывать - смысл какой? Мы им ничем не могли помочь на тот момент. Здесь был мертвый сезон, не сказать, что ажиотаж был. Что народ сюда валил, не знай как, не было этого» (Специалист по социальной работе отдела приема, 24 г.,жен). Не было соответствующих задачам Центра условий работы: помещению требовался капитальный ремонт и перестройка (это относится и к социальному общежитию, и к центру), не было никакой офисной техники и оборудования. «Перелом наступил, центр начал работать понемножку, хотя он и сейчас не на всю мощь работает, вот где-то с июля 99 года» (специалист по социальной работе отдела приема 33г.,жен.). Перемены эти сотрудники связывают с приходом нового руководства, а точнее, с приходом нового директора. По словам сотрудников, за четыре с небольшим года существования центра, здесь сменились «два директора, а между ними два исполняющих обязанности».

Итак, на момент проведения исследования, центр находился на новом этапе своего развития. Что же это за служба, как и зачем она возникла? «Центр является учреждением муниципальной системы социального обслуживания населения, осуществляющим на территории г.Саратова оказание разнообразной социальной, психологической, педагогической, юридической, медицинской и другой помощи и поддержки женщинам, семье и детям, находящимся в кризисной ситуации. Центр создан в соответствии с постановлением администрации города при управлении социальной защиты населения департамента социальной сферы администрации г.Саратова. Учредителем Центра является Управление социальной защиты населения департамента социальной сферы администрации г.Саратова…» Устав муниципального учреждения «Городской центр помощи женщинам, семье и детям»..

На момент проведения исследования структуру центра составили: отдел первичного приема, информации, анализа, прогнозирования и реализации программ социальной реабилитации; отделение социально-педагогической и психологической помощи; отделение реабилитации подростков; реабилитационно-кризисный стационар в социальном общежитии; отдел материально-технического и социального развития и административный отдел. В структуру центра входят также социально-реадаптационные клубы: клуб «Вера. Надежда. Любовь» (для неполных семей), клуб «Островок надежды - Очарование» (для пожилых людей), клуб социальной адаптации подростков «Скаут», социально-интеграционный клуб «Ласочка», развивающий курс для детей дошкольного возраста из малообеспеченных семей «Знайка». Инфраструктура и архитектоника центра сложна и подвержена частым изменениям: отделы неожиданно возникают и также неожиданно исчезают, здание реконструируется, ремонтируется.

В начале 1998 года центр получил новое помещение, ранее принадлежащее заводскому детскому саду. Это двухэтажный дом (постройки примерно 1970-х годов) с большим двором и детской площадкой (почти всегда можно видеть там гуляющих детей с родителями). Над входной дверью большая надпись: «Воспрянь надеждой всяк сюда входящий». Ремонт здесь идет около двух лет. Если раньше (в 2000 году) центр занимал лишь часть здания, то теперь «обжиты» почти все комнаты. Центр имеет очень сложную инфраструктуру и, следовательно, очень много различных кабинетов и помещений: кабинет информационно-методического отдела; комната секретаря; кабинет директора; большая комната первичного приема; большой кабинет, который занимают заместитель директора по социальной работе, заведующие отделами и два психолога; кабинет для психологических консультаций; кабинет юристов; «компьютерная» (так её называют здесь); столовая; конференц-зал; библиотека; склад; две большие комнаты, в которых проводят свои занятия клубы (клуб одиноких родителей, клуб для девочек «Афина»; отдельное помещение занимает скаутский клуб для мальчиков, клуб «Ласочка», клуб «Знайка», клуб для многодетных семей). Перечислены далеко не все помещения, многие еще находятся в стадии ремонта и реконструкции.

В центре можно выделить как минимум четыре группы сотрудников. Деление на группы прослеживается и в том, как сотрудники размещены в пространстве центра. В приемной располагаются сотрудники отдела приема (специалисты по социальной работе и социальный педагог), а также логопед. Смежную с приемной комнату занимают заведующая отделом первичного приема, заместитель директора по социальной работе, два психолога и заведующая отделом реабилитации подростков.

Заместитель директора по информационно-методической работе, заведующая информационно-методическим отделом, два методиста занимают еще одну комнату. У юриста также своя территория. Переход из одной группы в другую практически неосуществим, но к этому никто и не стремится. Определить, какая группа наиболее влиятельна и престижна с неформальной точки зрения довольно трудно, потому что состав групп сформирован сравнительно недавно. Психологи и социальные педагоги занимают, пожалуй, срединное положение. Они мало влияют на принятие решений в центре, но здесь их ценят за высокий профессиональный уровень. Которого они достигли, работая в сфере образования, но не в сфере социальной работы. Специалисты по социальной работе занимают менее выгодное положение в организации, их работа считается менее престижной. Заработная плата у специалистов по социальной работе в отличие от психологов, педагогов и методистов - самая низкая. К тому же, в отличие от педагогов-психологов и социальных педагогов, специалисты по социальной работе не имеют возможности повысить свою категорию (разряд), которая также влияет на уровень оплаты труда. Однако каждая группа считает, что именно на ней лежит основная работа. А происходит это, возможно, потому, что, в сущности, профессиональный опыт работы в подобных учреждениях у подавляющего большинства одинаково невелик. Практический опыт по социальной работе у специалистов составляет от полугода до двух с половиной лет максимально и приобретен он в основном или в данном Центре или в социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних, откуда сюда перешло несколько сотрудников. Наиболее опытные специалисты здесь - психологи и социальные педагоги.

Отсутствие методической поддержки, регламентации и определенности функций, ограниченность ресурсов и общая слабая организация работы, подвижность и изменчивость структуры и состава центра (состав и структура центра на протяжении четырех лет меняются постоянно) дезориентируют сотрудников. Реакция психолога центра (ж., 36 л.) на требование руководства описать технологию своей работы, проанализировать свою деятельность (для предстоящей коллегии в министерстве) была такова: «Ну почему у нас все так делается?!! Нужно заранее говорить. Это из раза в раз повторяется! Мы должны все бросать и работать на Воробьева, на Сидорова, на комитет. Я недавно тут. Без меня меня женили, теперь требуют отчета. Я только втянулась… Не сказали, что, как!»

Сотрудники выделяют два вида конфликтов. Между рядовыми сотрудниками: эти конфликты носят личностный характер. «Кто-то что-то сказал, кто-то что-то не так услышал, не так передал. Вот такие пересуды бывают. Что вы хотите - женский коллектив» (заведующая отделением, жен. 42г.). Часты также конфликты между руководством и рядовыми сотрудниками: по поводу распределения обязанностей: «Почему я должна везти в комитет статотчет?». «Вот снова конфликт с методотделом: надо делать диаграммы. Кому делать? Это не входит в мои должностные инструкции. У меня другая работа! Но скажи я это директору! Он нам на ПДСе уже сказал: «Никто не должен говорить, что это не мои обязанности. Даже, если это не входит в ваши обязанности, я вам поручил - вы делайте. Иначе вы напишите заявление об уходе». И все! У нас выбора нет»(специалист по социальной работе, жен., 24 г.)

Тем не менее, в целом сотрудники центра довольны своим руководством и именно с ним связывают надежды на большое будущее центра. Директора центра можно назвать лидером этой организации, потому что он имеет реальную власть, влияние, авторитет, «много сделал для центра»,«много делает для центра»,«часто идет на встречу», от его решений очень многое зависит. Между ним и подчиненными чувствуется дистанция: сотрудники видят его, если только в этом возникла необходимость, в помещениях, которые занимают рядовые сотрудники он редкий гость. Решения его обсуждению не подлежат, объяснению - тоже: сотрудникам часто непонятны мотивы и причины решений и распоряжений руководства, поэтому возникает масса недоразумений, кривотолков, пересудов. Сотрудники болезненно относятся к приказам (потому что чаще всего считают, что не обязаны это делать либо, что это вовсе ни к чему не нужно), хотя на просьбу отреагировали бы иначе: «Одно дело: к тебе пришли, попросили. Просьба - я сделаю. Но когда это делается в виде приказа, что ты должна, а я знаю, что не должна! Ну, вы знаете!!!» (Специалист по социальной работе, жен., 49 л.).

Низкая заработная плата, в особенности для специалистов по социальной работе - серьезное препятствие, как для привлечения высококвалифицированных сотрудников, так и для мотивирования уже работающих к получению дополнительного специального образования. Мало способствует мотивации сотрудников и тот факт, что карьерного роста у сотрудников центра нет. Они и не мечтают о повышении по службе. Кроме того, у специалистов по социальной работе нет даже возможности повысить категорию своей квалификации и подняться по разрядной лестнице, как это делают социальные педагоги и педагоги-психологи, - это лишает социальных работников видения своей собственной перспективы. Поэтому, одни нашли свое место здесь и карьерный рост не входит в их приоритеты, другие же мечтают о работе в более престижных организациях.

На работу в центр человек устраивается не «для чего-то», а «из-за чего-то», из двух зол выбирая меньшее:

часть сотрудников центра осталась здесь после закрытия детского сада;

некоторые пришли сюда из системы образования;

одному сотруднику порекомендовали обратиться сюда в центре занятости для женщин;

несколько сотрудников перешли сюда из реабилитационного центра для несовершеннолетних с приютом «Маленькая страна».

Для центра характерна сильная текучесть кадров: и для рядовых сотрудников и для руководства центра. Сотрудники связывают это с тем, что люди находят более перспективную и выше оплачиваемую работу. «Низкая, мизерная заработная плата» - такова, по мнению сотрудников, основная причина ухода. Есть еще одно мнение по этому поводу: «Текучка не только из-за маленькой зарплаты. У нас текучка ещё потому, что у нас политика такая: у нас за людей не держатся, у нас люди не нужны. Написал заявление в горячке - его сразу подписывают. «Ну и вали - другого найдем» (дефектолог, жен., 34 л.). Слабая внешняя мотивация, более того отсутствие ориентации на удержание сотрудника является серьезным недочетом кадровой политики, как руководства центра, так и ведомств, под эгидой которых этот центр функционирует. Не получая поощрений либо каких-либо выгод, преимуществ, возможностей, сотрудники центра озабочены своим собственным положением и статусом в организации и сообществе, нежели повышением качества своей работы и профессионализма. Об этом может свидетельствовать тот факт, что самыми востребованными темами разговоров между сотрудниками являются темы:

когда повысят зарплату;

у кого работы и обязанностей больше;

когда выдадут удостоверения для бесплатного проезда;

кто за что отвечает, и кто что должен делать;

какие новости (чаще плохие);

спустили сверху новое задание, а как выполнять не пояснили;

Заработная плата является важным, но не единственным стимулом для работы здесь. «Первое время часто использовали поощрения в виде доплат к заработной плате. Мы это ощущали, за что были благодарны директору. Ну, как сказать, работа у нас такая не сложная, и одновременно администрация не особо следит. Не сказать, что до упора. Еще благодарности нам объявляют» (социальный педагог, жен., 36 лет). Сотрудников также весьма устраивает, что можно «без проблем» отпроситься с работы, уйти на сессию в ВУЗе, а главное - «не слишком напрягают, только, когда проверка». Молодые сотрудники рассматривают свою работу здесь, как временную с целью приобретения трудовой книжки и опыта работы, накопления профессионального стажа. Нельзя не отметить, что, пожалуй, у всех сотрудников работа соответствует их общей профессиональной направленности. Им всем интересно работать с людьми. Многие получают удовлетворение от осознания того, что могут реально помочь людям. На вопрос: « В чём Вы видите смысл Вашей работы?» сотрудница службы ответила следующим образом: «Чтобы конкретно помочь конкретной семье. Разрешить её хотя бы одну проблему. Ну, вообще, наверное, смысл в том, чтобы всем лучше жилось глобально. Вообще конечно: наверное, постольку, поскольку я работаю с конкретной семьёй, меня вот больше волнует то, что, уходя, вот, говорят мне: «Спасибо». В принципе, действительно я чувствую, что чем-то на этот момент я помогла реально. Всё равно человек как-то … чем-то ему легче стало» (специалист по социальной работе, жен., 49 лет). Как правило, они активно и неравнодушно обсуждают проблемы, возникающие в работе с клиентами, как в рамках официальных мероприятий так и в неформальной обстановке.

Следует отметить, что в уставных документах центра структура организации и функции его отделов совершенно не отражены, не нашли здесь четкого отражения цели, задачи, методы, принципы работы. Существующие должностные инструкции не в полной мере адекватны той реальной деятельности, которую осуществляет центр, поэтому сотрудники им практически не следуют, а каких либо других указаний, распоряжений, рекомендаций, направленных на взаимодействие специалистов центра с клиентами, не существует. Все указания, распоряжения, приказы затрагивают лишь экономическую сторону деятельности центра. Следовательно, не ясно каковы должны быть результаты деятельности сотрудников центра, какие методы они используют для достижения результата, что в свою очередь значительно затрудняет контроль над работой специалиста центра и оценку эффективности этой работы. Нет критериев, по которым можно было бы судить о результативности работы.

Особенностью государственных социальных служб является то, что они зависимы от вышестоящих органов, являются зависимыми подведомственными подотчетными организациями, которые обязаны доказывать свою состоятельность своему ведомству или министерству (не клиенту и не общественности).

Ситуация складывается парадоксальная: казалось бы, служба создана ради клиента и для него, но на деле оказывается, что это не так, что работает она для того, чтобы отчитаться за успешную работу перед вышестоящими органами и продемонстрировать им свою работу. Трудно ожидать качественных изменений в работе организации, где все направленно лишь на увеличение количественных показателей. В данном случае имеется в виду увеличение количества оказанных услуг, количества «обслуженных». От этих показателей зависит «закроют» или «не закроют», «сократят» или «не сократят». Сотрудники службы пишут еженедельные, ежемесячные и так далее отчеты. Отчеты, отчеты и отчеты. Где же здесь клиент? Сами специалисты говорят, что «за бумажками клиентов не видят».

Зыбкость собственной позиции специалистов службы, неуверенность накладывают определенный отпечаток на отношение их к клиентам. «Настроения нет никакого! Вот, когда делаешь что-то и видишь результаты, видишь, что не зря сидишь тут… А то ведь… Вот, когда мы начинали - энтузиазм был. Мы с Р. допоздна сидели, до восьми вечера бывало. Думали, что нужно, что важно. Нам Д. говорил… Мы ему верили. Как мы ему верили! Думали, что работа пойдет. Графики делали. А потом вон как оказалось. Работы-то нет. Хаотичная у нас работа. Вот Г. не любит, когда я так говорю, а я повторяю: хаотично мы работаем. Нет результата! Отчеты пишем, а что отчеты? Ну, пишем. Вот я приняла, поговорила 15 минут. Г. говорит, что это услуга. Ну, какая же это услуга? Что я сделала-то? Ничего! Подарки раздаем. Ну что это за услуги? Ужас, Света, ужас! Цифры -то какие получались - огромные! А толку-то! Липовые цифры-то! Кому помогаем?!» (Специалист по социальной работе, 52 г.)

Отсутствие понимания смысла и назначения своей работы фрустрируют и дезориентирует сотрудников социальных служб, лишают их стабильности и уверенности в своих профессиональных возможностях и пределах компетенции. Рутинизация работа, стремление к увеличению количественных показателей обусловливают формальный подход к клиентам. Клиент социальной службыЩукина Н.П. Проблема клиента в деятельности социальных служб.// Российский журнал социальной работы. 1996. №1. С. 45-56. должен восприниматься сотрудниками социальных служб как имеющий право на услугу, а не как проситель. В этом еще одна особенность отношения к клиенту в социальной службе: называют его клиентом, а относятся как к просителю. Статус «клиента» наделяет человека определенной властью и правами, статус «просителя» ставит человека в зависимое положение. То, что клиент социальной службы не является хозяином положения, становится ясным сразу, когда видишь, как его принимают: о своих проблемах ему приходится рассказывать публично, в присутствии нескольких сотрудников, которые тоже могут включиться в беседу.

Формализация социальной службы включает в себя не только определение структур и функций, но и определения целей, миссии, этических норм в организационных процессах. Структурный дизайн социальной службы закрепляет за каждым сотрудником границы его компетенции и ответственности. Изменения организационного порядка и функциональных нагрузок значительно снижает КПД деятельности социальной службы, так требуют дополнительных символических и организационных ресурсов на их внедрение и освоение, что в свою очередь ослабляет ориентацию на запросы и интересы клиентов. Анализ интервью с сотрудниками социальных служб показывает, что чаще всего реорганизации в социальных службах реализуются без учета интересов клиентов.