Общественное мнение как фактор обратной связи в системе местного самоуправления

Таким образом, в обществе сложился и стабильно функционирует особый механизм реагирования на социально значимые проблемы через высказывание по ним суждений заинтересованными слоями населения. Такая реакция населения носит не случайный спорадический характер, а является постоянно действующим фактором общественной жизни. Функционирование общественного мнения как социального явления, означает, что оно действует в качестве «социальной власти», т. е. «власти, наделенной волей и способностью подчинить себе поведение субъектов социального взаимодействия».

В данном контексте общественное мнение в структуре общественных отношений выступает в роли специфического социального института, обладающего своими функциями, и представляет собой определенный набор целесообразно ориентированных стандартов поведения людей в определенных ситуациях. Социальные институты обеспечивают устойчивость социальных связей и отношений в обществе. В зависимости от видов (политические, экономические, культуры и т.д.) институтов определяются и их функции. Функция (в переводе с латинского - исполнение, совершение) в рамках социологии понимается как: 1) роль, которую выполняет тот или иной элемент социальной системы в ее организации как целого; 2) зависимость между различными социальными процессами, выражаемая в функциональных взаимосвязях переменных; 3) социальное действие, ставшее стандартизированным, регулируемое определенными нормами и социальными институтами.

Функции общественного мнения весьма разнообразны. Кроме отмеченной выше функции социального контроля, одной из важнейших является информационно-оценочная функция, дающая сведения (моральную оценку) об отношении индивидов, социальных групп, социальных общностей к наиболее важным фактам, событиям и явлениям, к деятельности официальных учреждений и должностных лиц.

Как правило, позитивная или негативная оценка также аккумулирует конструктивную функцию артикуляции различных общественных интересов и интеграции на их основе индивидов, социальных групп и социальных общностей.

Общественное мнение выполняет образовательную и воспитательную функции. Образовательная функция синтезирует теоретическое и обыденное сознание. Хотя в этом синтезе могут преобладать элементы обыденного, результаты реализации образовательной функции бывают весьма значительными. Они проявляются в сообщении новой информации и формировании на этой основе новых знаний о явлениях и процессах социальной действительности, в расширении познавательных и оценочных возможностей личности, усвоении человеком нравственно-правовых норм, ценностей и образцов поведения, и воспитании у него чувства высокой ответственности за свои дела.

Смысл консультативной функции вытекает уже из самого его названия и заключается в том, что в случае необходимости общественное мнение может дать консультацию, совет, предложение какому-либо социальному институту. В них может содержаться тот или иной способ разрешения назревших социально-политических, экономических, нравственных и других проблем.

Оперативная функция общественного мнения направлена на обслуживание интересов различных социальных групп и социальных общностей (партий, ассоциаций), осуществление их политики.

Наконец, все рассмотренные функции общественного мнения прямо или косвенно служат осуществлению ими мобилизационной функции. Она проявляется в побуждении людей к определенным социальным действиям (или сознательному бездействию).

Общественное мнение, являясь сложным социальным явлением, может быть отнесено к системным объектам, поскольку в основном отвечает большинству признаков и критериев, принятых в системном анализе: целостность, наличие различных типов внутренних связей, иерархичность структуры, наличие цели и целесообразный характер существования, самоорганизация, функционирование и развитие. Оно не появляется неожиданно и так же вдруг исчезает, а имеет свой цикл развития, в ходе которого можно увидеть последовательную смену присущих ему стадий: от зарождения до исчезновения. Иными словами, общественное мнение обладает динамической структурой. Внутри этой структуры выделяют несколько стадий:

- зарождения; эта стадия характеризуется проявлением широкого интереса множества людей к проблеме и активный поиск информации. У человека появляется потребность выразить свое мнение (оценку), обменяться им с другими людьми и, таким образом, уже складывается групповое мнение; - формирования; на этой стадии в ходе обмена мнениями, словами между группами с различными оценками формируются уже большие группы (массы) людей. Идет активная работа по поиску и сплочению единомышленников, выявляются доминирующие противоположные мнения, вокруг которых и концентрируются основные силы;

- функционирования; сформировавшееся на предыдущей стадии доминирующее мнение узаконивается и способно выступать партнером или оппонентом управляющих органов и организаций, создавших какую-либо проблему. В фокусе внимания находится эта проблема, причем позиции большинства в отношении к ней четко очерчены;

- спад; эта стадия характеризуется снижением массового интереса к проблеме, она становится для большинства людей не актуальной по различным причинам: либо проблем решена, либо решение проблемы на данный момент невозможно, либо появилось что-либо, перекрывающее данную проблему. Происходит сужение социального состава, теряется острота противостояния. При этом проблема всё еще вызывает интерес;

- отмирание; наконец, мнение теряет качество общественного (массового), превращается в разрозненные суждения отдельных людей и групп. Социальная оценка сходит на нет.

Следует отметить, что границы между выделенными этапами весьма подвижны и не имеют четких очертаний, размыты. Как правило, одновременно сосуществует несколько общественных мнений по различным объектам, «жизненный цикл» которых находится на разных этапах.

Общественное мнение имеет свои каналы выражения, каковыми являются поведение населения во время выборов (всех уровней); участие в законодательной деятельности через референдумы, плебисциты, собрания и т.п.; посредством средств массовой информации и коммуникации (включая и слухи); массовые поведенческие проявления общественного мнения (митинги, протесты, демонстрации, забастовки и т.д.); создание и функционирование лоббистских структур и групп давления. Совершенно специфическим каналом выражения общественного мнения, специально организованным является социологический канал, т.е. использование социологических методов для «снятия», выражения общественного мнения.

Распределение по каналам зависит от социально-политической ситуации и определяется закономерностью самокомпенсации, когда в случае перекрытия какого-либо из множества каналов выражения общественного мнения, происходит перераспределение потоков по оставшимся каналам. Даже при наличии жесткого репрессивного режима, сделавшего все для подавления негативного (для режима) общественного мнения, оно продолжает функционировать по таким каналам как межличностное общение, взаимодействие малых групп, обучение и воспитание и т.д.

Таким образом, общественное мнение, относимое к классу сложных социальных объектов, одновременно выступает социальным институтом и реализует функцию социального контроля.

Далее возникает необходимость остановиться на рассмотрении понятий местного самоуправления и его системы, а также субъекта и объекта местного самоуправления.

Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправление не имеет законченного и единого определения. В разных странах, в разное время и различными авторами самоуправление толковалось по-разному. К примеру, Н.Н. Литягин считает, что «местное самоуправление - это территориальная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, осуществляется она на основе самостоятельности и независимости органов местного самоуправления, гласности и учета общественного мнения, законности, сочетания местных и государственных интересов» Литягин Н.Н. Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантии его осуществления. М.: Об-во «Знание» РФ, 1992. С. 115.. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов местное самоуправление трактуют как «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов непосредственной демократии, представление всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей заявления, отстаивания и проведения в жизнь собственных интересов, политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 81.».

Существует и определение, принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в европейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге и ратифицированной в Российской Федерации 11 апреля 1998 г. В соответствии с п.1 Хартии ст.3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения Основы Европейской Хартии о местном самоуправлении / Под ред. В.А. Черникова. М.: Проспект, 2000. С. 4.».

Федеральный закон №131 - ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в п.2 ст.1 следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ФЗ №131 - ФЗ от 06.10.2003. Серия «Закон и общество». Ростов н/Д: Феникс, 2005. С. 3.. Данное определение базируется на нормах Конституции РФ.

Необходимо отметить, что наряду с термином «местный» в отечественном законодательстве применяется термин «муниципальный». Он используется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 года. Федеральный закон №131- ФЗ устанавливает на этот счет в ст.2, п.2 следующую норму: «слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Таким образом, исходя из этой формулировки, необходимо понимать, что термины «муниципальный» и «местный» не следует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления.

При анализе местного самоуправления исследователи в числе наиболее важных его категорий выделяют такие как: «содержание», «пространственные рамки», «субъектный состав». В учебнике «Муниципальное право в России» (И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов) даны их трактовки. Так, «содержание» местного самоуправления составляют вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований, отнесенные к таковым уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Таким образом, вопросы местного значения - это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов, и, во-вторых, решаемых самостоятельно этими коллективами или предрасположенных к такому решению.

«Пространственные рамки» управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель задает с помощью категории «муниципальное образование». «Муниципальное образование» - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения»Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 132..

«Субъектный состав» местного самоуправления раскрывается законодателем с помощью двухуровневой модели. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы низовых сообществ, то, что объединяет жителей в единый территориальный коллектив. Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам. В то же время по отношению к собственным интересам они должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 76..

Законодательное определение местного самоуправления в целом воспроизводит то теоретическое определение, которое было приведено выше. Оно его юридизирует, в частности, вводя указание на конституционное признание и гарантирование местного самоуправления, на то, что население осуществляет самоуправленческую активность под свою ответственность.

Теперь необходимо перейти к определению понятия «система местного самоуправления». Она, в общепринятом понимании, определяется как совокупность местных сообществ жителей муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций Там же. С.78.. Следуя логике данного анализа, важного рассмотреть, каково соотношение между отдельными субъектами самоуправления.

И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов считают, что наиболее общую субъектную основу местного самоуправления составляют низовые территориальные сообщества жителей (территориальные коллективы), соединяющие в себе в сущностном (потребности, интересы), содержательном (функционально-целевая активность), формальном (правовые и иные нормы, структуры управления, общения и т.п.) аспектах деятельность индивидов, групп, коллективов, предприятий, учреждений, организаций, социально-экономическую инфраструктуру, другие составляющие.

Внешне формальным выражением территориальных сообществ жителей выступают муниципальные образования как политико-территориальные единицы.

Местное сообщество - это единение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно-окрашенными связями между ними. Важно знать, что местные сообщества в рамках муниципальных образований осуществляют самоуправленческую активность посредством ряда субъектов и институтов Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 1999. С. 206..

Во-первых, права и интересы местных сообществ осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления. Все они, с точки зрения функциональной специализации, делятся на две ветви. Первая - выборные представительные органы самоуправления, составляющие их депутаты и должностные лица (председатель Думы, его заместители и др.); вторая - исполнительно-распорядительные органы, их структурные подразделения, должностные лица местной администрации (руководители муниципальных органов). В то же время в тех муниципальных образованиях, где предусмотрены должности глав муниципальных образований, эти должностные лица в своей деятельности, как правило соединяют и представительные, и исполнительные функции.

Во-вторых, местные сообщества изъявляют свою волю через корпус муниципальных избирателей, лиц, имеющих право участвовать в местных референдумах, сходах, собраниях жителей.

В-третьих, в систему самоуправления граждан входят и органы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные, квартальные комитеты, советы микрорайонов, народные дружины и пр.).

В-четвертых, для местных сообществ важными внутренними субъектами являются общественные, религиозные объединения, национально-культурные автономии, иные виды местных негосударственных некоммерческих объединений.

В-пятых, составляющими местные сообщества субъектами выступают муниципальные предприятия, учреждения, организации, коммерческие негосударственные и немуниципальные объединения.

В-шестых, формами самоуправленческой активности жителей являются обращения, заявления, жалобы, народные правотворческие инициативы, забастовки, митинги, демонстрации, шествия, пикеты, опросы населения, общественные работы и многие другие институты группового соединства и индивидуального волеизъявления.

Анализ литературы по проблеме местного самоуправления позволяет выделить его субъект и объект. В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер и возникают на муниципальным уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят, как отмечается в литературе, комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающий при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной и т.п.

Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. В качестве инструмента взаимодействия с местной властью субъект местного самоуправления использует общественное мнение. Оно в системе местного самоуправления выполняет различные функции, которые были описаны выше. Благодаря проявлению этих функций общественного мнения его роль в социальном управлении велика.

Как любое явление окружающей нас действительности общественное мнение по тем или иным вопросам муниципалитета проходит различные стадии - оно рождается, достигает определенной зрелости и умирает или реализует себя в конкретных проявлениях жизни.

В последнее время внимание органов местного самоуправления к общественному мнению значительно усилилось. И это вполне объяснимо. Стремление действовать в соответствии с общественными интересами и нравственными нормами вызывает у исполнительной и представительной власти потребность в четких ориентирах. Их и призвано дать общественное мнение, характеризующее настроение людей, их отношение к постоянно меняющейся политической, экономической, социальной ситуации, к тем или иным законопроектам и законам.

Действительно, общественное мнение сегодня играет особую роль в социальном управлении. И мэры городов, главы районных администраций стремятся использовать его силу и значение в своей деятельности. В опоре на общественное мнение многие из них видят путь к эффективному муниципальному управлению. Объяснение этому, на мой взгляд, в том, что общественное мнение в условиях местного самоуправления, во-первых, выполняет важные социальные, политические функции во всех сферах общественной жизни; во-вторых, своеобразным способом отражает и выражает социальные требования и интересы различных слоев населения; в-третьих, выступает показателем степени развития общественного и массового сознания, настроений и отношения населения к различным факторам и событиям; в-четвертых, является одним из важнейших каналов получения обобщенной и конкретной социальной информации; в-пятых, выступает своеобразным источником и носителем житейского опыта народа, в нем проявляется коллективный ум представителей населения; в-шестых, отражает отношение широких слоев населения к политике и органам местной власти, муниципальным, государственным и общественным задачам; в-седьмых, выступает самостоятельным инструментом регулирования образа жизни, его нормативно-мотивационных особенностей и направлений Павлов С.Н. Формирование общественного мнения органами местного самоуправления // Чиновникъ. 2000. №1. С. 22..

Таким образом, общественное мнение можно рассматривать как элемент управления - обратную связь, придающую местному самоуправлению системные признаки: устойчивость, автономность, целеориентированность, высокую интегративную способность.

ГЛАВА 2. МЕСТО И РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Модель системы местного самоуправления и оценка ее

эффективности

В Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ провозглашается, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим демократическим принципам и непосредственно может быть реализовано именно на местном уровне.

Развитое местное самоуправление - одна из наиболее надежных гарантий целостности государства, поскольку муниципальная власть заинтересована в верховенстве федеральных законов, в силе федеральной власти, способной обеспечивать гражданам минимальные государственные социальные стандарты и ограничивать вмешательство региональных властей в решение вопросов местного значения.

Мировая практика показывает, что местное самоуправление позволяет весьма эффективно решать основной круг вопросов жизнедеятельности граждан, а также развивать и укреплять межмуниципальные связи и таким образом стабилизировать общественную жизнь, сглаживать остроту возникающих в стране социально-экономических и политических кризисов. Согласно Конституции Российской Федерации, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст.12) Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Проспект, 1997. С. 6.. Иными словами, власть народа реализуется непосредственно через референдумы и всенародные выборы, а также посредством двух уровней власти - государственной и местного самоуправления.

Демократическое устройство современного российского общества подтверждается положением Основного Закона о том, что институт местного самоуправления - наряду с институтом государственной власти, федеративным устройством государства, республиканской формой правления - относится к основам конституционного строя Российской Федерации (ст.16).

В ст. 12 Конституции РФ сказано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Проспект, 1997. С. 6.. Это означает, что местное самоуправление обладает собственной (исключительной) компетенцией, т.е. гарантируется его непосредственное участие в осуществлении народовластия. Предполагается особый механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, исключающий административную зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Взаимодействие между ними осуществляется посредством контроля за исполнением органами местного самоуправления законов, принимаемых органами государственной власти.

Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу 6 октября 2003 г., определил общие принципы организации, а также место и роль местного самоуправления во властной системе российского государства. В этом законе утверждены правовые, экономические, финансовые основы и государственные гарантии местного самоуправления.

Согласно федеральному закону и Конституции Российской Федерации, все органы местного самоуправления наделены одинаковыми полномочиями и, следовательно, равноправны, что исключает административное соподчинение органов местного самоуправления, существовавшее в нашей стране достаточно долго. Далее, закон предполагает строгое разграничение предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нужно отметить, что в настоящее время выполнение данного положения Закона сопряжено с различными трудностями, в том числе политического характера.

Федеральный закон определил финансово-экономические основания деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с главой 8 органы местного самоуправления обладают обширными правами, в том числе правом на муниципальную собственность, правом учреждать муниципальные предприятия и управлять ими.

Кроме того, органам местного самоуправления предоставлены полномочия по формированию собственного бюджета, который обеспечивается как за счет закрепленных и регулирующих налоговых доходов, так и за счет доходов от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, дотаций и субвенций из государственных бюджетов разных уровней. Одним из важнейших инструментов бюджетного планирования названы минимальные государственные социальные стандарты.

Все изложенные выше положения нашли подтверждение в Федеральном законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В нем определены:

- основные принципы организации местных финансов;

- источники формирования и сферы использования финансовых ресурсов местного самоуправления;

- основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

- взаимоотношения органов местного самоуправления и финансовых институтов;

- гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Финансово-экономические основы местного самоуправления регулируются не только названными выше федеральными законами, но и множеством других нормативно-правовых актов. Например, Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также Налоговым кодексом, в котором определена система местных налогов и сборов. Однако необходимо отметить, что в природоресурсных кодексах (Водный и Лесной кодексы) не предусмотрено поступление в местный бюджет платы за пользование природными ресурсами, хотя право муниципальных образований на получение этих платежей установлено федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Несмотря на то, что местное самоуправление признано Конституцией РФ независимым от органов государственной власти, существует ряд полномочий по регулированию отдельных вопросов деятельности местного самоуправления, которые относятся к ведению государства. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ относятся:

· правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

· определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

· правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (ст. 5) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ФЗ №131 - ФЗ от 06.10.2003. Серия «Закон и общество». Ростов н/Д: Феникс, 2005. С. 7..

Практическая деятельность органов местного самоуправления выявила серьезные политические, организационные, экономические, и социально-культурные проблемы.

Политические проблемы: отсутствие в обществе понимания роли и места различных форм власти и уровней управления, более или менее консолидированного мнения об общих принципах государственного устройства, о принципах разделения властных полномочий между уровнями власти и управления и взаимодействия между последними.

Территориальные и организационные проблемы: существование муниципальных образований в границах административно-территориальной системы, созданной ранее для обеспечения вертикального и строго централизованного государственного управления.

Экономические проблемы: несоответствие финансовых и материальных ресурсов местного самоуправления исполняемым им функциям, особенно в части содержания объектов социально-культурного назначения; незавершенность формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель.

Финансовые проблемы: существенная степень централизации финансовых ресурсов; отсутствие средств для осуществления собственных полномочий, так и для исполнения отдельных государственных полномочий и решений, принятых органами государственной власти.

Социально-культурные проблемы: утрата массовым сознанием понимания поселения как места организации общественной жизни сообщества; подмена традиций самоорганизации жителей, культуры общественного управления привычкой к администрированию.

Изучение социального управления в местных органах власти, в частности администрации города Перми показывает, что в основе построения административной пирамиды в этом органе местного самоуправления находится принцип демократического централизма. В результате власть концентрируется наверху пирамиды, а проблемы накапливаются в ее основании. Очевидно, чем меньше полномочий у тех, кто стоит ближе всего к проблеме, тем больше эта проблема остается нерешенной. Вместо того, чтобы направлять проблемы снизу вверх, зачастую вводить их в масштаб муниципального строительства, надо передать полномочия вниз тем, кто хорошо знает обстановку на местах и способен самостоятельно принимать решения. Модель системы местного самоуправления по сей день является целеориентированной моделью, в которой органы власти на этапе формирования своей деятельности ориентируются на некие программные цели или указания органов государственной власти и вырабатывают решения на основе оценки имеющихся сил и средств для их осуществления без учета отношения общественности к осуществлению того или иного проекта, ошибочно полагая, что власть лучше знает в чем нуждается народ и каковы его подлинные интересы (см. рис. 1).

Рис. 1. Целеориентированная модель системы местного самоуправления

Изучение общественного мнения в этой модели возможно в необходимых случаях, как правило, тогда, когда возникают проблемы неприятия действий органов власти общественностью. При такой модели управления зачастую власть в таких случаях выглядит как оправдывающаяся за свои действия, либо обвиняющая в некомпетентности низший уровень управления. При этом существующая модель системы местного самоуправления показывает свою низкую эффективность, которая по существу является комплексной оценкой управленческой деятельности в любой сфере общественной жизни.

Оценка эффективности государственного и муниципального управления по-прежнему остается малоизученной и сложной проблемой. Экономические критерии здесь явно недостаточны, а их использование ограничено. Односторонняя ориентация на количественные показатели, на экономическую эффективность без учета социальной эффективности в конечном счете приводит к решениям, которые противоречат интересам развития территориального сообщества. Справедливо отмечено, что широко используемая трактовка эффективности как соотношения затрат и результатов при оценке эффективности управления имеет тот недостаток, что не решены методо-ло-ги-чес-кие проблемы количественного измерения результатов и затрат управленческой деятельности, возникает множес-твенность подходов к такой оценке.

Для оценки эффективности управления идеалом является один универсальный критерий. Решить эту задачу вряд ли представляется возможным, по крайней мере, до сих пор не удавалось. Поэтому, оценивая эффективность управления, исследователи вынуждены использовать множество различных показателей. Вследствие этого появились представления о различных видах эффективности управления в соответствии с тем, в какой сфере деятельности она оценивается, что конкретно является предметом оценки или какими методами она производится. Многообразие реальных ситуаций порождает большое разнообразие точек зрения и глубокие разно-гласия между теоретиками. В современных теориях насчитывается до тридцати критериев и, по меньшей мере, столько же измеряемых факторов. Современная теория управления отошла очень далеко от традиционного, внешне столь простого критерия максими-зации производительности и минимизации затрат, который был широко распространен в оценке управления в различных концепциях менеджмента, начиная с конца XIX века.

Мера эффективности управления в организации определяется сравнением результата деятельности с определенным критерием или нормой, выработанными на основе анализа прошлых результатов и прогноза будущих. Поэтому эффективность управления первоначально чаще всего связывалась с количественными измерениями.

В социальном управлении очень важно определить показатели и критерий оценки эффективности управления. Большинство исследователей справедливо полагает, что найти единый показатель или критерий эффективности невозможно, поэтому приходится пользоваться совокупностью показателей.

Институциональная эффективность управления, по нашему мнению, выражает общую оценку как управленческой деятельности, так и управления в целом как институционального феномена. В этом плане институциональная эффективность представляет собой единство экономической и социальной эффективности, единство количественных и качественных показателей, субъективных и объективных измерений социального управления.

Показателями институциональной эффектив-ности могут служить наиболее важные параметры функционирова-ния социальной системы, которые позволяют оценить качество управленческого решения и достижение поставленных перед системой целей. Для экономической организации в качестве параметров эф-фекта могут рассматриваться прибыль или убытки за фиксированный период времени, стоимость или время создания продукта, доходы и др. Для государственного и муниципального управления показатели должны отражать не только экономические параметры, но и уровень и качество жизни, сбалансированность и степень развития социальной инфраструктуры, комфортность жилья, безопасность жизнедеятельности. Эти параметры эффективности управления отражают, в конечном счете, социальный выбор субъекта управления. Поэтому при выборе показателей институциональной эффективности управления учитываются цели социальной системы - организации, административно-территориальной общности.

В государственном и муниципальном управлении целесообразно выделить внутреннюю и внешнюю эффективность. Внутренняя эффективность территориальной организации (в частности, муниципального образования) в значительной мере зависит от согласованной работы подразделений, работы всех служащих. Затраты и результаты их деятельности можно представить в виде больших и множества малых, часто скрытых потоков. Последние могут быть весьма значительными, и их недоучет может исказить баланс затрат и результатов. Возможности для проведения анализа эффективности затрат сильно ограничены. Как правило, результаты деятельности являются следствием множества явных и скрытых факторов, между которыми, к тому же, возможны динамические связи.

На фоне многообразия критериев и подходов к оценке эффективности социального управления, становится понятным, что необходим такой критерий, который одновременно позволит оценить эффективность управления в целом, и в то же время предоставлял бы возможность на основе избранной совокупности приоритетных показателей оценить управление по отдельным составляющим, а также отражал и количественные, и качественные характеристики управления. Нам представляется, что с позиций институционального подхода таким критерием становится институциональная эффективность.

Институциональная эффективность - это синтетический критерий, объединяющий количественные и качественные показатели, учитывающий субъективные и объективные факторы, соотношение цели и средств управленческой деятельности, сиюминутную результативность и отдаленные социальные последствия принятия и реализации решений. Его достоинство - сочетание общей оценки эффективности управления с оценкой эффективности различных структурных элементов управления и направлений управленческой деятельности. Институциональная эффективность содержит всестороннюю и сбалансированную оценку управления с учетом динамических взаимосвязей управляемого объекта. Она учитывает внутреннюю эффективность и внешние обстоятельства, которые влияют на социальные процессы в управляемом объекте. В институциональной эффективности достижение цели и избранные для этого средства оцениваются в неразрывной связи с экономическими, социальными, политическим и культурными последствиями управленческой деятельности. Таким образом, институциональная эффективность - это интегральная оценка экономической и социальной эффективности управления с учетом состояния и тенденций развития изменений социальной системы.

Институциональная эффективность муниципального управления может оцениваться через результаты, которые выражаются прямыми (например, бюджетными) и кос-вен-ными показателями, такими как качество предоставленных услуг, количество принятых решений, а также выполненных решений, показатели своевременности (или выполнения в срок заданий). Кроме того, это может быть оценка социальных последствий реализации принятых реше-ний. Оценка эффек--тивности управления основана на системе показателей, отражающих степень развития социальной инфраструктуры и качество жизни. Количественные измерения этих показателей носят относительный характер и не всегда адекватно отражают соотношение достигнутых результатов и затраченных усилий.

Если экономическая эффективность имеет достаточно точные количественные показатели, то для определения институциональной эффективности важны также еще и качественные характеристики образа жизни, социально-психологи-чес-кие факторы. Это обусловлено тем, что объектом и субъектом управления являются люди, поэтому на их образ жизни влияют не только объективные данные и условия, но и субъективные, в том числе социально-психологические. К социально-психологическим условиям относятся: удовлетворенность социальными и жилищно-коммунальными услугами, медицинскими и образовательными услугами, комфортность, внутренние и внешние условия труда и быта с учетом психологических и других особенностей каждого человека.

Институциональная эффективность управления в снятом виде включает в себя различные подходы и выражает совокупную эффективность, сочетающую количественную и качественную оценку изменений объекта управления. Естественно, выразить это единым критерием невозможно. Задача состоит в том, чтобы определиться с методологическими проблемами и установить необходимые процедуры оценки институциональной эффективности управления. Методически оценку управления предлагается осуществить социологическими методами.

Более полную оценку управления может дать сочетание количественных и качественных методов социологических исследований. Количественные (классические) методы широко использовались в западной социологии вплоть до 70-х годов, а в нашей стране - до 90-х годов. Как известно, в классической социологии жизнь индивидов рассматривается как проявления надындиви-дуальных характеристик, а индивид - как представитель соци-ального типа. Это давало возможность изучать общественные явления на макросоциологическом уровне, но затрудняло объяснять «человечес-кую сущность» социальных явлений и процессов. В результате переориентации современной социологии от рационального познания глобальных проблем к познанию и пониманию локаль-ных общностей, специфики малых групп и образа жизни отдельного человека произошел поворот от макро- к микро-анализу социальных явлений. Это и вызвало потребность в качественных методах социологических исследований, в том числе и по проблемам общественного мнения. Вместе с тем, мы считаем, что качественные методы могут быть плодотворно использованы и для исследований на макросоциологическом уровне, в том числе при изучении социальных групп, организаций, их настроений и пристрастий.

По поводу сочетания этих двух подходов среди социологов нет единства. Нам представляется наиболее продуктивной в социологическом исследовании институциональной эффективности управления позиция, которая не противопоставляет, а признает возможность сочетания количественных и качественных методов социологических исследований. Каждый из этих подходов позволяет оценить социальное управление с различных сторон и дать более полную картину по принципу дополнительности. В самом общем виде это можно представить следующим образом. Общую оценку институциональной эффективности муниципального управления можно определить с помощью качественных методов посредством изучения субъективных мнений, психологической удовлетворенности людей условиями жизни, а показатели эффективности управления по различным направлениям деятельности измерить количественными методами.

Важным средством анализа и оценки институциональной эффективности социального управления в муниципальном образовании выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление как бы в «снятом» виде, в отраженном и преломленном через сознание и волю людей. Степень удовлетворенности населения различными направлениями деятельности местной администрации является важнейшим показателем институциональной эффективности муниципального управления.

Одной из задач исследования является оценка эффективности муниципального управления посредством изучения удовлетворенности населения услугами, предоставляемыми органами местного самоуправления, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления населением. Такая оценка в какой-то мере субъективна и затрагивает проблему компетентности общественного мнения в оценке социального управления, по поводу которой дискуссии не утихают до сих пор. Однако вряд ли кто сомневается в том, что в демократическом обществе управление общественными делами немыслимо без учета общественного мнения, тем более, когда речь идет о местном самоуправлении.

Исследовательская группа «Циркон» представила результаты проведенного по заказу Института экономики города исследования на тему «Граждане оценивают местное самоуправление». Значительная часть исследования посвящена изучению опыта самоорганизации граждан,  поскольку совершенно очевидно, что перспективы развития местного самоуправления в стране во многом будут определяться не только соответствующей институциональной инфраструктурой (система распределения функций, полномочий, ресурсов и т.п.), но и готовностью самих граждан к самоорганизации и добровольному объединению для решения своих проблем. Результаты исследования показывают, что пока реальная система органов местного самоуправления видится значительной части населения скорее в образе официальной (и отчужденной) власти на низовом уровне, нежели в форме народовластия, созданного по инициативе граждан. Согласно данным  опросов, касающихся общественного мнения по проблемам местного самоуправления, в представлениях многих россиян местного самоуправления как формы самоорганизации граждан на уровне локальных сообществ практически не существует.

Иными словами, несмотря на то, что выражение «местное самоуправление» знакомо большинству жителей городов, в которых проводились опросы, четкое понимание его сущности и принципов пока отсутствует. Представление населения о местном самоуправлении как форме  самоорганизации граждан несколько превалирует в общественном сознании, но является далеко не всеобщим: для большинства респондентов грань между государственным и негосударственным управлением не осознается.

Население зачастую не хочет участвовать в осуществлении публичного самоуправления на муниципальном уровне (бойкотирует муниципальные выборы, не инициирует референдумы, не проявляет активности даже в тех случаях, когда какие-то формы указанного взаимодействия предлагаются муниципальной властью: собрания, публичные слушания и т.п.).

Существует несколько причин отказа граждан от участия в публичном самоуправлении:

1. Социальная причина. Муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан. Другими словами, граждане не заинтересованы в местном самоуправлении. Далеко не каждого интересует весь спектр вопросов местного значения. Семьям, не имеющим детей школьного возраста, не интересны проблемы муниципальных школ, не имеющим автомобилей - задачи обустройства дорог и т.д.

Среднестатистический россиянин не слышал о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, не читал (и не будет читать) устав своего муниципального образования, он не пойдет на муниципальные выборы, если они не будут совмещены с выборами Президента РФ (или иным способом не будет повышена их привлекательность), и, естественно, он не знает фамилию своего депутата в муниципальном совете. По его мнению, обеспечивать решение вопросов местного значения должны местные чиновники, которые получают за это хорошую зарплату.

2. Социально-экономическая причина. Она состоит в том, что реальная роль института местного самоуправления в системе государственной политики сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов для дотирования социально не самодостаточного населения. Государство устанавливает состав расходных обязательств муниципальной власти. Сегодняшняя бюджетная доктрина, казалось бы, требует самостоятельности муниципального образования при определении конкретного размера каждого из расходных обязательств муниципальной власти. На самом деле все детерминируется жесткими нормативами бюджетных расходов, спускаемыми с центра, и лимитами финансов, закрепляемых государством за местными бюджетами в виде налоговых доходов или передаваемых в качестве дотаций и субвенций. Положение дел, при котором объем финансирования муниципального учреждения образования или здравоохранения (следовательно, и качество их услуг) зависит не от органов местного самоуправления, а от политики государства, серьезно подрывает привлекательность для населения муниципальной демократии.

3. Политико-правовая причина состоит в дефиците властных полномочий у органов местного самоуправления.

В современном государстве статус местного самоуправления должен основываться на нахождении баланса между такими ценностями, как децентрализация публичной власти и единый правовой статус личности.

К сожалению, федеральный законодатель продолжает быть чрезмерно осторожным в вопросах предоставления органам местного самоуправления реальных властных полномочий. Такой подход имеет и объективные, и субъективные основания. Отсутствие должной правовой культуры, слабость общественного контроля за властью действительно могут обернуться «тиранией местных властей Градовский А.Д. Государство и провинция // Сочинения. СПб.: Знание, 2001. С. 332.», угрожающей неокрепшим институтам гражданского общества. Вместе с тем, федеральных чиновников устраивает монополия на властные полномочия и сведение компетенции местного самоуправления к функциям своего рода социальных учреждений. Отсутствие у муниципалитетов реальной власти подрывает основы конституционного строя, девальвирует правовую теорию, лишает муниципальную демократию привлекательности в глазах населения.

4. Конституционно-правовая причина заключается в недостаточно высоком качестве технологии участия граждан в местном самоуправлении, т.е. в несовершенстве инструментов непосредственной демократии.

Демократия требует обязательного набора политических инструментов, включая выборность должностных лиц, гарантии свободы и честности избирательных процедур, свободу выражения мнения, альтернативные источники информации, автономию ассоциаций, всеобщие гражданские права и т.д. См.: Даль Р. О демократии. М.: Мысль, 2000. С. 128.

Исследование выявило, что местное самоуправление на низовом уровне (как форма самоорганизации граждан) находится пока в неразвитом состоянии (как в смысле имеющейся практики, так и в смысле готовности населения к добровольному объединению для решения своих проблем). Активность жителей ограничивается, как правило, декларируемой готовностью в случае необходимости обращаться в соответствующие инстанции с просьбами или требованиями, а реальная практика самоорганизации сводится в основном к участию в субботниках по благоустройству территории около дома.

Концепция властного центризма, взятая на вооружение высшей политической властью страны, сводит функцию органов местного самоуправления лишь к исполнению возложенных на муниципалитеты расходных обязательств. Прав И.И.Овчинников, указывающий, что перечень задач, обозначенных в законодательстве в качестве муниципальных полномочий, зачастую не имеет отношения к власти народа, которую согласно Конституции должны осуществлять органы местного самоуправления Цит. по: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 210.. Безвластие органов местного самоуправления лишает население интереса к вопросам их организации, формирования и деятельности.