Общественное мнение как фактор обратной связи в системе местного самоуправления

Важнейшую роль в административной реформе в органах местного самоуправления когда на смену традиционной иерархической модели (целеориентированной модели) придет клиентоориентированная модель управления, играет изучение, учет и формирование общественного мнения.

Клиентоориентированная модель предполагает на этапе формирования программы деятельности органа местного самоуправления, выработки решения по осуществлению того или иного проекта осуществлять изучение общественного мнения, его учет, а при необходимости и осуществлять разъяснение социальной значимости того или иного проекта, то есть осуществлять формирование общественного мнения. В таком случае орган власти перестает выступать в роли оправдывающегося перед лицом общественности, снимаются риски социальных протестов, повышается роль низовых звеньев управления. К тому же изучение общественное мнения необходимо как постоянный элемент системы местного самоуправления, представляющий обратную (нелинейную) связь, позволяющая отслеживать соответствие текущего состояния управляемого объекта с программными требованиями и интересам общественности и своевременно вносить коррективы в управленческую деятельность (см. рис. 2).

Рис. 2. Клиентоориентированная модель системы местного самоуправления.

Таким образом, необходимо осуществить определенную децентрализацию управления посредством замены традиционной иерархической модели на клиентоориентированную модель местного самоуправления. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления должно выполнять функцию обратной связи, которая обеспечивает соответствие принимаемых решений интересам населения и позволяет именовать эту власть самоуправлением. Отчуждение от муниципальной власти тех, кто заинтересован в ней, свидетельствует о внутренней неэффективности модели местного самоуправления.

2.2. Каналы воздействия власти на формирование общественного мнения

В силу того, что люди по-разному воспринимают информацию, интерпретируя ее содержание на основе определенных правил, привычек, способов восприятия (кодов), даже в зависимости от своего конкретного состояния в процессе обмена информацией, принципиальное значение имеет способность людей осмысленно воспринимать сообщения. Такое субъективизированное восприятие, истолкование и усвоение информации именуется коммуникацией.

Наличие разнообразных целей и методов, структур и участников политических процессов в сфере государственной власти и местного самоуправления обуславливает сложную, многомерную структуру информационно-коммуникативного обмена между людьми. В основе любых информационных процессов лежит линейная структура коммуникации. По мнению Г. Лассуэлла, выделение основополагающих компонентов такой структуры предполагает ответ на вопросы: кто говорит? что говорит? по какому каналу? кому? с каким эффектом? См. Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. - М.: Аспект Пресс, 2001, С. 397.

Иная более сложная структура информационно-коммуникативных процессов, предполагает учет их различных уровней. Так, канадский ученый Дж. Томсон предлагает различать семантический, технический и инфлуентальный (англ. influence - влияние) уровни информационно-коммуникативных связей Там же.. Данные уровни позволяют вычленить наиболее существенные и качественно отличающиеся компоненты информационно-коммуникативных процессов, которые, с одной стороны, обеспечивают самое их существование, а с другой - определяют условия эффективного взаимодействия политических субъектов с их информационными партнерами.

Семантический уровень раскрывает зависимость процессов передачи информации и возникновения, коммуникации между субъектами от употребляемых знаково-языковых форм. С этой точки зрения во внимание принимается способность используемых людьми языковых средств (знаков, символов, изображений), которые сохраняют или препятствуют сохранению смысла и значения передаваемых сигналов и сообщений и обеспечивают их адекватную интерпретацию реципиентами. В этом смысле принимаются в расчет как вербальные (словесные), так и невербальные (жесты, мимика, движение тела, диапазон речи, смех, язык этикета и т.д.) средства передачи информации, которые используются разнообразными политическими (официальными и неофициальными, формальными и неформальными) субъектами.

По сути, выделение семантических структур показывает значение тех языковых форм, при помощи которых может либо состояться, либо не состояться коммуникация и формирование общественного мнения. Например, органы власти нередко формируют политические тексты в излишне теоретизированном виде, что затрудняет их понимание рядовыми гражданами и снижает мобилизационные возможности власти. Отдельные газеты, журналы и телеканалы чрезмерно широко употребляют иностранные или специальные термины, которые существенно затрудняют смысловое прочтение информации обычными людьми. Несоответствие семантических структур типу общения, возможностям субъектов либо их внутренние изъяны способны вместо связующих эффектов породить коммуникационный вакуум в отношениях власти с населением, что может иметь далеко идущие негативные последствия.

Органы власти должны использовать такие языковые формы, которые сглаживали бы противоречия между специализированными и неспециализированными потребителями информации различных структур и уровней власти. Тексты должны содержать в себе языковые формы, облегчающие точное усвоение их смысла населением. Только в этом случае будет формироваться нужное власти общественное мнение.

Так, в своих выступлениях руководители обязаны использовать определенные просторечия, сленговые и другие формы, усиливающие семантическую близость языка управляющих и управляемых. Поэтому исходящая от власти информация должна быть многоязычной, лингвистически многообразной и при этом семантически целостной.

Важную роль при осуществлении информационных взаимоотношений власти и масс играют технические средства, что заставляет говорить о техническом уровне информационно-коммуникационных процессов. Важность наличия технических каналов для организации информационных контактов показывает, что институты власти должны обладать необходимым количеством каналов для распространения официальной информации: брифинги, интервью руководителей, бюллетени, публикации в газетах и журналах, каналы телевидения, федеральные и региональные системы связи и.д., позволяющие осуществлять бесперебойную коммуникацию со своими гражданами.

Органы власти должны иметь каналы наиболее эффективные для установления прямых связей с населением, для распространения важных сообщений, для формирования общественного мнения. При этом каналы информации должны уверенно работать как в обычном режиме, так и в условиях перегрузки. В то же время технические возможности органов власти должны соответствовать средствам приема сообщений, которыми обладает население. В противном случае технико-информационные стандарты могут исключить определенную часть населения из диалога с властью и воспрепятствовать формированию нужного для власти общественного мнения.

При формировании общественного мнения граждан очень важна степень влияния информации на человеческое сознание. Сила духовного воздействия на граждан зависит от предлагаемых властью целей, ценностей, идей. Для повышения эффективности своей деятельности в этом направлении власть должна руководствоваться соображениями адресности подачи информации, учитывать особенности аудитории, которая имеет дело с теми или иными сообщениями. Формулируемые лозунги и призывы, предлагаемые программы, замыслы и планы должны соответствовать условиям социальной среды, ориентироваться на действующие в групповом и массовом сознании традиции и обычаи, доминирующие стереотипы и привычки.

Исключительно важное значение приобретает и обеспечение единства смыслового и временного параметров информационных сообщений. Люди, сталкивающиеся в жизни с многочисленными проблемами и противоречиями, видя попытки власти посредством информации заменить реальные отношения выдуманными проблемами, утрачивают уважение к данной власти, ее идеологии и режиму в целом.

Все разнообразие используемых приемов и способов воздействия власти на формирование общественного мнения можно свести в основном к двум типам:

· мобилизационный, включающий агитацию и пропаганду;

· маркетинговым, представленным методами паблик рилейшен, или PR, а также политической рекламой.

Эти способы информационного взаимодействия характеризуют крайне противоположные методы. Так, агитация и пропаганда представляют собой способ информационного контроля за людьми и придания их политическим действиям строгой социальной направленности. Бельгийский ученый Г. Товерон считает, что пропаганда не предлагает людям возможности выбора, навязывает им определенные изменения мыслей, веры, поведения См. Соловьев А.И. Политология. С. 400.. Классические примеры одностороннего использования подобных методов информирования общественности дали режимы, следовавшие по пути обезличивания человека и огосударствления его сознания.

В принципе, без использования агитационно-пропагандистских способов воздействия на общественное мнение не может обойтись ни какая власть, ни один политический субъект, заинтересованный в расширении социальной поддержки своих целей. Стремление к систематическому контролю за сознанием и поведением граждан неразрывно связано с постоянным манипулированием общественным сознанием, что неизбежно приводит к замене информации дезинформацией. Использование приемов умолчания и пристрастного комментирования событий или неполное ознакомление общественности с задачами своей политики чреваты для власти негативными последствиями.

Агитация и пропаганда нередко переходят границы свободной конкуренции за сознание человека, подменяя способы его идейного завоевания методами насильственного навязывания ему заранее запрограммированных оценок и отношений, психологического давления на его сознание, рассчитанного на неосознанное восприятие и усвоение им определенных целей и ценностей.

В практике работы структур государственной власти и местного самоуправления многих стран признана необходимость иметь эффективные службы PR, причем названия и круг полномочий таких служб могут быть разными. Службы PR призваны обеспечивать регулярное предоставление информации о результатах деятельности органов власти, планах и принимаемых решениях, а также реализовывать воспитательно-информационную функцию, направленную на просвещение общественности в сфере ответственности этих органов. РR призвана способствовать развитию демократии, открытости деятельности власти и расширению информированности общества, а не быть на службе интересов отдельных чиновников или политических партий.

В последнее время в России наблюдается положительная тенденция со стороны властей к созданию и совершенствованию механизма взаимодействия власти с общественностью. Достаточно заметными являются службы, подобные службам РR, в Администрации президента, в Правительстве России, в силовых структурах и в ряде других федеральных ведомств и в субъектах федерации, отделы по связям с общественностью.

Важнейшими РR-технологиями являются создание положительных образов (имиджей) представителей власти, их политическая реклама. Как разновидность информационных маркетинговых технологий политическая реклама власти воплощает в себе постоянную заинтересованность рекламодателя не столько в информировании граждан, сколько в формировании желательного для власти общественного мнения.

Нужно пояснить, что с содержательной точки зрения общественное мнение - это не все массовое сознание, а лишь его верхушка, та совокупность оценок и представлений, которая объединяет какую-либо группу (в том числе большинство людей).

Формируя положительные образы тех или иных институтов власти, лидеров, политических партий или доктрин, реклама упорно и последовательно продвигает определенные политические цели и ценности.

Конечная цель политической рекламы состоит в том, чтобы в эмоциональной и лаконичной форме донести до людей суть политики власти, образа представителя власти и тем самым не только сформировать позитивное отношение к ним со стороны как можно более широкого круга граждан, но и побудить граждан к реальным действиям, направленным на их поддержку.

В отличие от коммерческой, политическая реклама, как правило, всегда содержит критику оппонентов, жесткие регламентации в позициях и акцентах, допускает преувеличения, упрощает и драматизирует действительность, нередко эксплуатирует специфику остроконфликтного восприятия людьми социальной действительности.

Актуализируя политическое внимание и активность человека, реклама в то же время не рассчитана на качественное повышение его компетентности, сознательности, зрелости. Ее технологии воздействуют не столько на глубинные или смысловые элементы сознания общественности, сколько на его поверхностные, эмоционально-чувственные, ситуативные элементы, способные изменить отношение человека к политическим объектам в режиме реального времени.

Каждый конкретный способ воздействия на массы предварительно тщательно продумывается, определяются главные цели и средства распространения сообщений, выбираются место и время проведения акции, планируются источники финансирования и т.д. При этом принципиально важно согласование планируемых действий с другими проводимыми мероприятиями.

Наряду с общественно признанными, этически выдержанными методами воздействия на общественное сознание и формирование общественного мнения существуют и так называемые «черные», или «грязные», техники («черный РR»), нарушающие общепризнанные нормы морали, правила игры и нередко допускающие нарушения даже правового характера. Помимо откровенной лжи и дезинформации отдельные политические партии, общественно-политические объединения в целях формирования нужного им общественного мнения распространяют материалы, разрушающие традиционные представления людей о ценностях; публикуют сведения от лица конкурента, которые компрометируют его в глазах аудитории; регистрируют на выборах «двойников» для кандидатов-конкурентов, дезориентирующих избирателей и отнимающих реальные голоса на выборах. В желании скомпрометировать конкурентов многие переходят от политических оценок к оскорблениям, затрагивающим личное достоинство представителя власти, соперника, его семейные связи; устраивают провокации и т.д.

Характерно, что склонность к использованию таких технологий проявляют и некоторые органы власти, которые в угоду политической целесообразности нередко нарушают избирательные законы, вмешиваются в предвыборную борьбу на стороне тех или иных сил и используют свое положение для создания им определенных преимуществ. В таких случаях «грязные» технологии вступают в конфликт с законом и служат предпосылкой для подрыва оснований демократического строя, формируют негативное общественное мнение об отдельных представителях власти и о власти в целом.

Примером тому служат выборные компании последних лет в некоторых регионах. Мы часто наблюдаем, как при обоюдном нарушении законодательства о выборах, один из кандидатов снимается с предвыборного марафона, а другой нет. В этом случае, как правило, используется ресурс власти (Красноярский край, Дагестан).

В России существует ряд законодательных положений, регламентирующих обращение рекламной информации в политической сфере. Так, Федеральным законом об общественных объединениях и политических партиях (ч. 1, ст. 16) из перечня субъектов политической рекламы исключаются организации, «цели и/или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни». Цит. по: Соловьев А.И. Политология… С. 525. Запрещается и распространение материалов, относящихся к государственной тайне, а также клевета, оскорбление, использование в рекламных сообщениях скрытых вставок («эффект 25-го кадра»), воздействующих на сознание и психику людей.

СМИ так же являются инструментом информационного воздействия, существенно влияющим на формирование общественного мнения. В СМИ включаются периодическая печать, радио, телевидение, звукозапись, компьютерные накопления, обработка, передача и прием информации, система Интернет и др. Действия СМИ заключаются в систематическом распространении политической информации среди различных по численности, рассредоточенных аудиторий с целью формирования общественного мнения, утверждения духовных ценностей данного общества или его правящих групп, оказания идеологического, культурного и политического воздействия на получателей информации.

Радио и телевидение имеют общие черты, которые отличают их от газет и журналов.

Во-первых, это - оперативность, возможность информировать людей с места события. В данном случае они выступают не только как прямые каналы передачи происходящего, но и как комментаторы, причем комментарий часто сопровождает ход событий.

Во-вторых, радио- и телетрансляции передают с документальной точностью эмоции участников происходящего, создают эффект присутствия, что придает им максимальную убедительность и эффективность в формировании общественного мнения.

В-третьих, они несут информацию и знания даже тем людям, которые в силу различных причин «оторваны» от общественной жизни и не могут выписывать ни газеты, ни журналы (данная способность определяется как вездесущность).

Специфические особенности радио и телевидения, как средств массовой коммуникации, активно используются для воздействия на широкую аудиторию. Теле- и радиосообщения требуют значительно меньшего напряжения и усилий для понимания и восприятия информации, чем при чтении. Воздействие «живой» речи и «живого» изображения усиливают эффект внушения.

В этой связи, безусловно, велика роль дикторов и ведущих политических телепрограмм. Во-первых, 90% политической информации к нам поступает чрез зрение. Во-вторых, большинство телеканалов контролируется государством (или крупными собственниками) и передачи обычно явно отражают их точку зрения. В третьих, сообщение диктора, ведущего может выглядеть объективным в том смысле, что оно не содержит выражения одобрения или неодобрения, но его вокальные дополнения, интонация и многозначительные паузы, а также выражение лица часто имеют значительный эффект.

Каждое средство массовой коммуникации имеет свои преимущества, каждому присущи свойства, позволяющие эффективно выполнять определенные социально-политические функции в деле формирования общественного мнения. В силу различия выразительных свойств и условий восприятия аудиторией информации ни одно из них не может полностью заменить другое. И, тем не менее, именно телевидению принадлежит ведущая роль в современной системе средств массовой информации и формировании общественного мнения граждан.

Телевизионная информация воспринимается иначе, чем то же сообщение, напечатанное в газете или переданное по радио. Обусловливается это тем, что, знакомясь с информацией в прессе, читатель знает, что она прошла через призму восприятия, а значит, и мнения определенных людей. А то, что зритель видит на экране, воспринимается им непосредственно. Срабатывает «эффект присутствия». Телезритель становится не только очевидцем того или иного события, но и как бы соучастником, нежели прочитав ее в газете или услышав по радио.

СМИ, пытаясь вызвать как можно более широкое внимание населения к распространяемым ими сведениям, постоянно используют приемы, направленные на привлечение и развлечение людей. Ориентируясь, таким образом, на массовое внимание, СМИ убирают одни, якобы «скучные», факты и придают сенсационный характер другим, стремятся сделать свои материалы оригинальными, своеобразно подают те или иные сообщения и тем формируют нужное общественное мнение.

Повышение роли средствами массовой информации гражданского сектора есть показатель усиления развлекательных установок, поверхности информационной политики СМИ, отсутствия в их работе аналитических подходов. В результате люди смотрят политику больше, но понимают в ней меньше. И еще меньше критических оценок формируется в их сознании.

СМИ, формируя общественное мнение, используют различные приемы, в том числе дезинформацию, манипулирование общественным сознанием и новостями. Как пример можно привести события, когда телеканалы послужили прикрытием огромной аферы недобросовестных банков по созданию финансовых пирамид. По сути дела, они стали соучастниками в ограблении десятков миллионов граждан. Заполнив экран вводящей в заблуждение рекламой, эти телеканалы в то же время не компенсировали эту рекламу предупреждающими комментариями. Более того, они не дали доступа к эфиру тем российским и зарубежным специалистам, которые могли бы предупредить вкладчиков и объяснить механизм финансовых пирамид.

Точно так же, в 1997-1998 гг., главные телеканалы послужили прикрытием аферы с ГКО, которая приняла международный масштаб и привела Россию к тяжелейшему кризису Кара-Мурза С.Г. Указ. соч. С. 619.. Телевидение не допустило к эфиру специалистов, предупреждающих о надвигающемся крахе пирамиды ГКО. Более того, не было дано внятных сообщений даже о дебатах в Думе и Совете Федерации по этому вопросу в апреле - мае 1998 г. Получение обществом этой информации позволило бы если не предотвратить крах, то хотя бы смягчить его последствия, а гражданам спасти значительную часть вкладов.

Обычно выделяют две главные модели политического манипулирования - «психологическую» и «рациональную». Суть психологического варианта манипулирования заключается в использовании автоматической реакции индивида на определенные психологические действия. В качестве форм рационального манипулирования определяют следующие:

· сокращение количества доступной информации;

· использование преднамеренного утаивания информации;

· предоставление верной, но тенденциозной информации;

· информационная перегрузка.

В настоящее время СМИ стали главным инструментом для распространения сообщений, воздействующих на общественное мнение. Поэтому органы власти должны играть главную роль в управлении СМИ. В целом закон о СМИ Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации. установил важные правовые средства воздействия государства на массовую политическую коммуникацию. Так, например, в ст. 47-48 изложены права и обязанности журналиста, который имеет право посещать государственные органы или их пресс-службы, получать доступ к документам, присутствовать на митингах, демонстрациях и др. В то же время журналист обязан проверять достоверность информации, быть аккредитованным государственными органами при условии соблюдения им правил аккредитации, установленных этими органами.

Таким образом, возникающие сегодня в России политические проблемы показывают, что свобода СМИ не абсолютна. СМИ - это собиратели и распространители информации, передатчики общественного мнения и общественных интересов. Но высшим критерием их деятельности, высшим благом, которое они должны защищать независимо от своих политических предпочтений, должны быть интересы всего социума в целом. Именно защите этих интересов должны быть подчинены информационные тактики тех или иных СМИ, и с этих позиций они должны воспринимать любые интересы и мнения.

В этом смысле в их деятельность может и должно вмешиваться правительство, чтобы сохранить данные приоритеты и ценности, оградить политику от разрушительных последствий деятельности массмедиа, пытающихся монополизировать информационное и политическое пространство. По сути СМИ являются главным инструментом выражения и во многом формирования общественного мнения. Однако не СМИ и тем более не журналисты должны осуществлять «четвертую власть». «Четвертая власть» - это общественное мнение, формируемое самим обществом и его общественно-политическими структурами и выражаемое через средства массовой коммуникации, включая традиционные СМИ.

2.3. Изучение общественного мнения, его учет и формирование

как необходимое условие повышения эффективности

системы местного самоуправления

Согласно Уставу города Перми жители города Перми имеют право на непосредственное участие в городском самоуправлении, в том числе: путем участия в городском референдуме и муниципальных выборах, в опросе населения, территориальном общественном самоуправлении, в собраниях и конференциях жителей города Перми, на направление обращений и петиций к органам и должностным лицам городского самоуправления, присутствие на заседаниях Пермской городской Думы, а также через другие законодательно установленные формы прямого волеизъявления граждан и через органы городского самоуправления города Перми.

С целью наиболее эффективного обеспечения реализации прав населения города Перми на непосредственное участие в осуществлении городского самоуправления органы и должностные лица городского самоуправления ведут прием граждан по личным и общественным вопросам.

Городской референдум - голосование жителей города Перми по вопросам, отнесенным действующим законодательством к ведению города Перми. Референдум можно рассматривать, как официальный опрос граждан и способ выявления общественного мнения.

На городской референдум не могут быть вынесены вопросы:

1. О досрочном прекращении, приостановлении и продлении полномочий Главы города и депутатов Пермской городской Думы, а также о проведении досрочных выборов либо об отсрочке выборов Главы города и депутатов Пермской городской Думы;

2. О формировании состава органов городского самоуправления, о персональном составе органов городского самоуправления;

3. Об избрании, утверждении, назначении на должность или освобождении от должности депутатов Пермской городской Думы и должностных лиц городского самоуправления;

4. О принятии или изменении городского бюджета, об исполнении или изменении финансовых обязательств Пермского городского муниципального образования;

5. О введении или отмене местных налогов и сборов, освобождении от их уплаты;

6. О принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

7. Не находящиеся в ведении города.

На референдуме может быть проведено голосование сразу по нескольким вопросам, при условии, что их формулировки не противоречат и не повторяют друг друга.

Решение о проведении референдума принимается Пермской городской Думой по собственной инициативе, по требованию не менее 5% граждан Российской Федерации, проживающих на территории города Перми и обладающих избирательным правом, или по инициативе Главы города.

Решение о назначении и проведении городского референдума принимается двумя третями голосов от общего числа избранных депутатов Пермской городской Думы; в решении указываются: дата проведения референдума, вопросы, вынесенные на голосование, порядок формирования счетных комиссий и другие данные, предусмотренные действующим законодательством о референдуме.

Решения, принятые в результате проведения городского референдума, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории города Перми органами городского самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, а также должностными лицами городского самоуправления и гражданами.

Решения городского референдума могут быть отменены только по результатам соответствующего референдума или по решению суда в порядке, установленном действующим законодательством. Принятые на городском референдуме решения и итоги голосования подлежат обязательному опубликованию.

Референдум один из немногих случаев, когда прямая и обратная связь власти и народа доводится до формирования и реализации правовой нормы, когда общественное мнение, то есть мнение большинства, оказывает прямое влияние на власть, обязывает власть не только знать мнение народа, но и исполнять волю своих граждан, проголосовавших за вынесенное на референдум предложение.

Пермская городская Дума и Глава города имеют право проводить консультативные массовые опросы населения города Перми, публичные слушания и обсуждения по городским проблемам. Здесь также включается общественное мнение как фактор обратной связи в системе местного самоуправления.

Данные указанных опросов подлежат опубликованию в средствах массовой информации и принимаются к сведению органами власти и должностными лицами городского самоуправления города Перми при вынесении решения по обсужденному вопросу.

Очень важным фактором обратной связи общественного мнения и власти являются выборы. Жители города Перми - граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, имеют право избирать. Они могут быть избранными с установленного действующим законодательством возраста депутатами Пермской городской Думы или Главой города Перми.

Выборы в органы городского самоуправления происходят на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие граждан в выборах является добровольным. Контроль за волеизъявлением избирателей запрещается. Правовые нормы, касающиеся выборов, дают максимально полную свободу для выбора. Гражданин сам решает идти ему на выборы или нет, голосовать за какого-то конкретного кандидата или против всех. В том случае, когда из бюллетеня устраняется графа «против всех», избиратель все же может проголосовать против всех простым вычеркиванием всех кандидатов.

С полным правом мы можем считать голосование на выборах отражением существующего общественного мнения на той или иной территории, в районе, городе, поселении. Причем, голосование максимально полно отражает это общественное мнение. Власть может судить по явке на избирательные участки о настроения большинства избирателей, об их предпочтениях. По тому, за кого проголосовало большинство и меньшинство, можно судить какие замыслы и планы пользуются симпатией и антипатией граждан. Это очень яркий пример обратной связи общественного мнения и власти. Зная программы кандидатов, набравших большинство и меньшинство голосов, власть может сделать для себя очень важные выводы на будущее и решить, что будет пользоваться одобрением и поддержкой избирателей, а что нет, что делать, а от чего и воздержаться.

Еще больше поводов для власти задуматься дает низкая явка избирателей на выборы или бойкот выборов. В этом случае власть должна не просто задуматься, но и серьезнейшим образом проанализировать причины такого положения.

По вопросам городского значения, требующим учета мнения населения, может проводиться письменный опрос граждан. Опрос осуществляется методом сбора подписей в подписных листах. В опросе должно принять участие более 25% жителей города Перми, обладающих избирательным правом. Опрос может быть проведен по инициативе:

1. Не менее чем одного процента жителей города Перми, обладающих избирательным правом. Инициатива оформляется заявлением произвольной формы и содержит однозначную формулировку вопроса, по которому предполагается провести опрос, фамилии, имена, отчества, домашние адреса инициаторов и их подписи;

2. Пермской городской Думы (инициатива оформляется решением Думы);

3. Главы города (инициатива оформляется его постановлением).

Если более половины опрошенных высказались за или против решения вопроса, указанного в подписном листе, такое мнение подлежит обязательному учету при принятии законов и иных нормативных правовых актов органами государственной власти и органами городского самоуправления.

Для принятия решений по вопросам, отнесенным к ведению органов городского самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и других разновидностей местного сообщества жители города Перми могут проводить собрания и конференции. В практике последних лет проведение конференций жителей крайне редкое явление. Что касается собраний, то они проводятся в Перми достаточно часто. Это связано с протестными акциями жителей по поводу новостроек в том или ином районе, сноса гаражей, сохранения зеленых насаждений, снабжения холодной и горячей водой, состоянием дорог, с закрытием поликлиник и многими другими поводами. На эти собрания, как правило, приглашаются представители городской или районной администрации и они прямо от коллективов жителей в устной и письменной форме узнают общественное мнение жителей микрорайона или даже целого района. Фактор обратной связи в этом случае срабатывает напрямую.

Жители города Перми имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам городского самоуправления. Чаще всего это связано с проблемами транспорта, открытием или закрытием школ, детских садов, больниц и поликлиник, ремонтом домов и подъездных путей, авариями и долгим устранением их последствий. Те или иные неудобства для жителей, при несвоевременном решении проблем, начинают формировать общественное мнение о деятельности отдельных служб или администрации района, города в целом. Это общественное мнение ищет выхода на структуры власти на те или иные органы местного самоуправления. В этом случае органы власти организуют прием граждан или групп граждан, представителей общественных организаций или доверенных, делегированных тем или иным сообществом, лиц. Прием граждан позволяет власти отслеживать проблемы, которые волнуют не только того или иного человека, но и общественное мнение больших и малых коллективов граждан. Это прямая и действенная обратная связь, так как власть не может уклониться от того или иного ответа, от принятия того или иного решения. Таким образом, через прием граждан общественное мнение проникает в коридоры власти, доходит до конкретных представителей государственной власти и местного самоуправления.

С целью защиты своих прав на участие в осуществлении городского самоуправления жители города Перми имеют право проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и другие мирные массовые акции при условии соблюдения требований действующего законодательства о порядке проведения указанных акций. Разнообразные массовые акции уже сами по себе отражают общественное мнение какой-то части граждан, с которыми власть должна считаться.

Реакция власти на митинги, уличные шествия, демонстрации и иные акции протеста будет зависеть от важности вопроса, который вызвал саму акцию и от того, общественное мнение какой части сообщества выражают участник акции. Всем памятны акции протеста пенсионеров в г. Перми в связи с монетизацией льгот. Уличные акции не очень большого числа пенсионеров отражали общественное мнение значительно большего числа лиц пенсионного возраста. Эти акции, как яркий пример обратной связи, имели быстрый и практический результат - власти вынуждены были принять срочные меры по корректированию пенсионного законодательства и реализации конкретных мер по сохранению части льгот пенсионерам. Принятые меры, как результат проявления обратной связи, помог снять социальное напряжение не только в конкретном городе Перми, но и в стране в целом.

Органы городского самоуправления регулярно информируют население о наиболее существенных вопросах развития города и его отдельных территорий, о работе городского транспорта, жилищном строительстве, состоянии экологической обстановки, развитии сети социально-культурных и других учреждений и служб, предоставляющих различные услуги населению, состоянии охраны общественного порядка.

Жители города Перми вправе ознакомиться с любыми правовыми актами органов городского самоуправления в публичных библиотеках или иных местах, установленных соответствующим органом для приема населения

В Администрации города Перми изучением, учетом и формированием общественного мнения занимается специально созданный отдел по работе с общественностью и развитию самоуправления. Одним из направлений деятельности данного отдела является работа с некоммерческими организациями.

На сегодняшний день в Перми насчитывается более 1400 общественных и негосударственных некоммерческих организаций, из них 73 - органов территориального общественного самоуправления (ОТОС), 68 - зарегистрированных религиозных организаций, которые представляют более 20 конфессий, 34 - национально-культурных организаций, около 200 общественных (зарегистрированных и нет) подростковых и молодежных объединений и инициатив.

В настоящее время некоммерческие организации являются огромной силой, поскольку объединяют самую активную и образованную часть населения. Они способны не только профессионально участвовать в решении местных проблем и оказывать качественные социальные услуги населению, обеспечивать обратную связь с органами местного самоуправления, но и служат выразителем интересов граждан, организуют людей для самостоятельного решения проблем.

Успешность городской политики, проводимой властью, в значительной степени определяется степенью соучастия, заинтересованности, вовлеченности некоммерческих организаций в реализацию принятых решений в силу того, что за счет нивелирования расхождения интересов участников процесса, сохранения системы приоритетов совместной деятельности появляются новые возможности мобилизации местных ресурсов.

Проблема заключается в выстраивании эффективного механизма согласования между собой различных социально-экономических интересов, в разработке технологии конструктивного взаимодействия различных целевых групп (носителей различных интересов), основанного на взаимном доверии, открытости, заинтересованности в позитивных изменениях в обществе. Для этого необходима единая для всех участников процесса цель и технологии, которые позволят ускорить процесс объединения всех сил вокруг этой цели.

Первые шаги в этом направлении были сделаны в рамках реализации городской целевой программы совместных действий по развитию общественных инициатив в городе Перми на 2001-2004 годы "Общественные инициативы", где был сформирован механизм взаимодействия органов местного самоуправления с негосударственными некоммерческими организациями и жителями, который можно оценить как простое социальное партнерство, когда кооперация между властью, бизнесом и некоммерческими организациями реализуется через предоставление грантов, и включение населения достигается через его участие в реализации проектов. Результатами программы стали:

· развернутая система конкурсов, не только муниципальных, городских и районных, но и конкурсов государственных и бизнес-структур, проводимых в едином стандарте;

· освоение проектной культуры партнерства общественными, некоммерческими национально-культурными некоммерческими организациями, советами ветеранов и т.д.;

· освоение новой технологии интеграционных и сетевых проектов;

· повышение активности жителей в решении социальных проблем.

Однако по-прежнему существуют проблемы, которые необходимо решать в первоочередном порядке, так как их нерешение может способствовать дестабилизации социально-экономической обстановки, росту социальной напряженности и, как следствие, снижению инвестиционной привлекательности города.

Во-первых, степень дистанционирования жителей от управления и уровень иждивенческого поведения остаются высокими. В этой связи необходимо:

· проводить обучение населения, особенно молодежи, формам участия в принятии решений, касающихся перспектив развития своего города;

· создавать условия для внедрения различных форм участия населения в процессе управления: пассивных, направленных, главным образом, на формирование и развитие информационного пространства (общественные слушания и конференции, получение информации через средства массовой информации, Интернет-сайт о реализации основных направлений социально-экономического развития города Перми на средне-срочную перспективу в мониторинговом режиме, участие в соцопросах и фокус-группах); и активных, позволяющих гражданам не только выражать свое отношение к общегородским проблемам, но и принимать непосредственное участие в их решении (работа в тематических комиссиях, рабочих группах, выбор стратегических целей и приоритетов развития города, механизмов их практической реализации с использованием "горячего телефона", общественных приемных, интерактивного телевидения, радио дебатов, гражданских референдумов, Интернет-сайта и т.п.).

Во-вторых, недостаточно институционализировано взаимодействие различных некоммерческих организаций как между собой, так и с органами местного самоуправления и бизнесом, отсутствуют технологии конструктивного объединения различных некоммерческих организаций в коалиции и ассоциации. Для этого необходимо:

· показать общий интерес различных некоммерческих организаций через конкретные проекты и объединить их в рамках реализации этих проектов (международных, общегородских, районных, проектах микрорайонов и т.п.);

· дать возможность проявлять гражданские инициативы через проекты и общественные акции;

· обеспечить преемственность проектов и технологий между некоммерческими организациями и их молодежными отделениями.

Помимо проблем, характерных для всех типов некоммерческих организаций, существуют проблемы, присущие только определенным типам.

Очень важна работа с молодежными организациями. Молодежные объединения недостаточно внимания уделяют формированию системы ценностей молодежи города, пропаганде таких понятий как "гражданственность" и "патриотизм".

Поэтому деятельность отдела должна быть ориентирована на весь спектр негосударственных организаций - собственно общественные объединения, территориальное общественное самоуправление, общественные инициативы, молодежные инициативы и, решая вопросы, характерные для всех, учитывать специфику каждого из этих блоков.

Социально-экономической ситуации в разрезе районов (и микрорайонов) присущи те же проблемы, что и городу в целом. Однако исторически сложившиеся особенности территориально-отраслевой структуры города, специфика их социально экономического развития обусловили территориальную дифференциацию интенсивности проявления этих проблем. Отсюда, проблемы не приоритетные для города в целом, а, следовательно, в условиях бюджетного дефицита решаемые далеко не в первую очередь, для отдельных районов (или микрорайонов) выходят на первый план. Именно на выявление и решение этих проблем легче всего направить деятельность общественности. Районы должны стать своего рода "точками роста" комплексных общественных инициатив.

Исходя из вышесказанного, необходимо шире использовать территориальный подход, потенциал общественных организаций районов вкупе с административным ресурсом и ресурсами бизнеса для решения названных проблем.

Значимым результатом деятельности отдела должно стать создание многоуровневого партнерства, когда самые широкие слои населения города непосредственно участвуют в подготовке и реализации решений, направленных на увеличение собственных благ и рост потенциала города, а власть согласовывает интересы различных групп. В этом случае механизм управления городом будет более открытым, произойдет углубление самоуправления, становление институтов "гражданского общества".

Достижение целей лишь организационными усилиями невозможно. У отрасли отсутствует текущий бюджет, и некоммерческие организации не являются бюджетополучателями, за исключением случаев финансирования проектов на конкурсной основе, финансирования совместных с отраслями мероприятий или выделения очень незначительных сумм из фонда дополнительных финансовых ресурсов.

Как показывает практика конкурсного финансирования, большинство инициативных проектов общественных организаций посвящены решению межотраслевых проблем комплексного характера, поэтому представляется необходимым создание единой городской целевой программы, сохраняющей отраслевую ответственность за использование средств со стороны исполнителей программы, координация и объединение усилий структур, работающих целенаправленно, исключая дублирование и обеспечивая прозрачность и большую эффективность технологий.

Отделом по работе с общественностью и развитию самоуправления совместно с некоммерческими организациями в Перми в 2006 году было создано 5 профильных летних трудовых отрядов, 84 новых рабочих места, проведено более 40 праздников, фестивалей и вечеров для населения. Было подготовлено и проведено 6 фотовыставок, создана одна библиотека, проведено более 30 концертов и спектаклей, более 20 тренингов для учащейся молодежи и работников органов территориального общественного самоуправления. Профессиональную подготовку прошли 197 подростков. Ветераны Великой Отечественной Войны более 300 раз выступили перед молодежью. Проведены правовые консультации для женщин, а также больных онкологическими заболеваниями и членов их семей. Приобретен спортивный инвентарь для секций разных видов спорта, привлечено к занятиям спортом более 200 подростков. Выпущено две газеты, разработаны и распространены 16 брошюр для населения города. Появились и новые организации - "Община" ("Парковый-2") и Пермский центр посредничества в переговорах и разрешении конфликтов "Согласие". Открыты инновационные службы для малообеспеченных жителей - "Игротека", "Библиотека игрушек", Центр семьи в Кировском районе, Семейные оздоровительные клубы в Мотовилихинском районе, создана база данных Клубов семейного воспитания Перми.

В Администрации Пермского края работает сектор социологического мониторинга, занимающийся изучением общественного мнения в регионе. В 2006 году им был произведен ряд социологических исследований, касающихся работы краевой администрации и социальных настроений жителей Прикамья. (См. Приложения).

На основании этого можно сделать следующие выводы:

1. Мониторинг общественного мнения необходим для принятия правильного решения.

2. При принятии решения учитываются различные направленности общественного мнения.

3. Общественное мнение формируется в соответствии с целью реализации принятых программ с помощью средств массовой информации.

Поэтому мы считаем, что при принятии решений на уровне муниципалитетов также необходим мониторинг общественного мнения. Исходя из этого можно порекомендовать:

1. Внедрить в систему муниципального самоуправления клиентоориентированную модель, в соответствии с которой необходимо проведение общественной экспертизы любого проекта или программы (изучение, учет и формирование общественного мнения должны предшествовать принятию и осуществлению любой программы), а также введение мониторинга общественного мнения.

2. Определить систему изучения общественного мнения в интересах городской администрации силами Отдела социологического мониторинга краевой администрации, а также лабораториями социологических исследований Пермского государственного технического университета и Пермского государственного университета. Система изучения общественного мнения должна включать как постоянно контролируемые параметры, характеризующие социальное самочувствие граждан (см. приложение 1: программа социологических исследований «Социальное самочувствие»), так и социологическую экспертизу отдельных социальных проектов и программ.

3. В Администрации города, а равно и в районных администрациях также необходим специалист по изучению общественного мнения и взаимодействию с общественностью, который непосредственно подчиняется заместителю Главы города по взаимодействию с общественностью.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной работе была освещена проблема общественного мнения в системе местного самоуправления.

Проблема состоит в том, что современная модель местного самоуправления не эффективна, так как население не включено в процесс управления. Необходима замена традиционной иерархической модели на клиентоориентированную модель местного самоуправления. С этой целью важнейшим элементом системы местного самоуправления выступает общественное мнение как фактор обратной связи.

Исходя из привлеченного материала можно сделать следующие выводы:

Проблема исследования, формирования и использования общественного мнения в интересах эффективного управления представляет значительный научный интерес и в достаточной степени разработана.

Общественное мнение можно рассматривать как элемент управления - обратную связь, придающую местному самоуправлению системные признаки: устойчивость, автономность, целеориентированность, высокую интегративную способность. Посредством изучения, учета и формирования общественного мнения становится возможной клиентоориентированная модель системы местного самоуправления.

Современная модель местного самоуправления не эффективна, так как местное самоуправление на низовом уровне (как форма самоорганизации граждан) находится пока в неразвитом состоянии, сохраняет иерархическую структуру, ориентированную на реализацию неких программ, задач, исходящих из вышестоящих органов управления, без учета интересов широких слоев общественности. Общественное самоуправление должно обеспечиваться взаимодействием органов местного самоуправления и населения, то есть - взаимной деятельностью, посредством изучения, учета и формирования общественного мнения.

Общественное мнение, как фактор обратной связи, делает всякую систему управления, в том числе и систему местного самоуправления, более устойчивой и клиентоориентированной, а значит и более эффективной.

Неотъемлемой частью организации процесса местного самоуправления является деятельность по внутримуниципальной децентрализации: она связана с развитием общественных начал в деятельности органов местного самоуправления, раскрепощением самодеятельной активности жителей. Без этого местное публичное управление не станет подлинным самоуправлением.

Изучение, учет и формирование общественного мнения являются необходимыми условиями для повышения эффективного местного самоуправления.

Системе органов местного самоуправления необходимо наличие организационной структуры (отдела, управления, пресс-службы и т.п.), занимающейся организацией изучения и формирования общественного мнения.

В работе также предложены рекомендации по организации мониторинга общественного мнения в системе местного самоуправления города Перми.

27 апреля 2007 г.____________________В.В.Лаппо

СПИСОК

ИСПОЛЬЗОВАНЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Нормативно-правовые акты

1. Основы Европейской Хартии о местном самоуправлении /Под ред. В.А. Черникова. М.: Проспект, 2000. 98 с.

2. Конституция Российской Федерации. /Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Проспект, 1997. 48 с.

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ФЗ № 131 - ФЗ от 06.10.2003. Серия «Закон и общество». Ростов н/Д: Феникс, 2005. 77 с.