Система військових правоохоронних органів України, їх загальна характеристика, завдання та основні напрямки діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ ТА НАУКИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

“ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ ”

Кафедра військової підготовки

КУРСОВА РОБОТА

З теми:

Система військових правоохоронних органів України,їх загальна характеристика, завдання та основні напрямки діяльності

Студента 224 н.з

Сирка Максима Станіславовича

Керівник: Асистент Назарко А.Т.

м.Одеса - 2012 рік



План

Вступ

Розділ 1. Загальні положення

1.1 Поняття правоохоронної діяльності та правоохоронного органу

1.2 Функції правоохоронної діяльності

1.3 Законодавство про правоохоронні органи

Розділ 2. Система військових правоохоронних органів

2.1 Військові суди

2.2 Військові прокуратури

2.3 Органи Служби безпеки України

2.4 Органи дізнання

2.5 Військова служба правопорядку у Збройних Силах України

2.6 Внутрішні війська МВС

Розділ 3. Основна роль військових правоохоронних органів в нашій країні, їх проблеми та шляхи вирішення

3.1 Роль та місце військових правоохоронних органів в Україні

3.2 Проблеми та шляхи їх розвитку на сучасному етапі

Висновки

Список використаної літератури



Вступ

Одним із важливих напрямів державної діяльності суверенної та незалежної України є правоохоронна діяльність, яка спрямована на забезпечення верховенства права в суспільстві.

Серед завдань правоохоронної діяльності основну роль відіграє захист прав і свобод людини, її життя, здоров'я, честі, гідності, недоторканості та безпеки. Правоохоронна діяльність здійснюється уповноваженими органами і детально регламентована законодавством України. Серед правоохоронних органів України особливе місце посідають військові правоохоронні органи.

Коло військових правоохоронних органів досить широке. До них належать військові суди, військові прокуратури, внутрішні війська МВС, органи Служби безпеки, Військова служба правопорядку, розвідувальні органи, органи дізнання.

Мета даної роботи - поглибити та систематизувати знання про те, як формуються ці органи, яка їх система, які функції вони виконують, як вони взаємодіють один з одним, яке їх місце та роль в Українській державі.

Об'єктом дослідження є військові правоохоронні органи, як основні складові системи правоохоронного механізму нашої країни.

Зміст цієї роботи складається із основних знань про діяльність військових правоохоронних органів. Основну увагу приділено органам, які посідають центральне місце в правозастосовній діяльності.

На основі аналізу чинного законодавства і теоретичних засад правоохоронної діяльності я намагався розкрити завдання, компетенцію, повноваження та структуру основних військових правоохоронних органів України.



Розділ 1. Загальні положення

1.1 Поняття правоохоронної діяльності та правоохоронних органів

Поняття правоохоронної діяльності у правовій та соціально-політичній літературі застосовується широко. Проте воно не знайшло обґрунтування. Нечітко визначено в навчальній літературі ознаки правоохоронної діяльності.

Правоохоронна діяльність як багатоаспектна діяльність спрямовується політичними та управлінськими засобами на блокування соціальних відхилень, локалізацію соціальної напруги або правових конфліктів.. Правоохоронну діяльність поділяється за змістом на два види: правоохоронна діяльність у широкому та у вузькому розумінні цього словосполучення.

Змістом правоохоронної діяльності у широкому розумінні є охорона права від посягань. У цьому сенсі кожний орган держави займається правоохоронною діяльністю у межах своєї компетенції.

Правоохоронна діяльність у вузькому розумінні - це спеціалізована діяльність з правової охорони суспільних відносин, якою займаються спеціально утворені для цього органи держави - правоохоронні органи.

Таким чином, правоохоронна діяльність - це державна правомірна діяльність, що полягає у впливі на поведінку людини або групи людей з боку уповноваженої державою посадової особи шляхом охорони права, відновлення порушеного права, припинення або розгляду порушення права, його виявлення або розслідування з обов'язковим додержанням встановлених у законі процедур для цієї діяльності.

Термін „правоохоронні органи” увійшов спочатку до суспільно-політичного, а потім - і до наукового обігу понад п'ятдесят років тому. Але законодавство ще має удосконалюватися в напрямку уточнення змісту поняття „правоохоронні органи”, а в науці для їх визначення використовуються такі критерії як зміст правоохоронної діяльності та її обсяг.

Змістом правоохоронної діяльності у вузькому розумінні є:

1) нагляд за виконанням правових вимог;

2) дослідження обставин діянь, котрі мають ознаки неправомірності;

3) вирішення по суті справ про порушення права;

4) реалізація прийнятих рішень.

Правоохоронні органи відрізняються від інших державних органів. Вони також відрізняються й від інших установ та організацій, які здійснюють правоохоронну діяльність, але при цьому не є державними органами. Для того, щоб певний державний орган був віднесений до правоохоронного, він має відповідати низці ознак.

По-перше, правоохоронний орган - це державний орган, спеціально створений для охорони норм права від будь-яких порушень.

По-друге, організація та діяльність правоохоронного органу регламентується спеціальним законодавчим актом (чи низкою актів).

По-третє, правоохоронний орган здійснює свої повноваження не довільно, а з додержанням встановлених законом процедур (процесуальна форма діяльності).

По-четверте, правоохоронний орган наділений державно-владними повноваженнями, тобто його діяльність має владний характер, що виявляється у праві видання юридичних актів, які тягнуть юридичні наслідки, а його законні та обґрунтовані рішення є обов'язковими для виконання на всій території держави.

І, по-п'яте, правоохоронний орган наділяється повноваженнями з застосування певних заходів юридичного впливу.

Отже, правоохоронний орган - це державний орган, основним (або головним) предметом діяльності якого є законодавчо визначені функції або завдання з охорони права, відновлення порушеного права або організація виконання покарання, захист національної (державної) безпеки, підтримання правопорядку, забезпечення стану законності.

1.2 Функції правоохоронної діяльності

правоохоронний військовий правопорядок безпека

Чинне законодавство не містить визначення таких понять як «правоохоронні функції» і «правозастосовчі функції». А, у законах, які визначають правовий статус тих чи інших правоохоронних органів, відсутній єдиний підхід щодо розуміння суті такого загального поняття як «функція»; функції таких органів визначаються за різними критеріями, вони плутаються із повноваженнями, завданнями, компетенцією цих органів, а в окремих випадках взагалі не визначаються. В літературі підхід до питання про зміст правоохоронних функцій часто буває надто спрощеним і при цьому надто широким. Наприклад, на думку І. Лавринчук, правоохоронна функція передбачає охорону кожного члена суспільства від несправедливого поводження з боку інших осіб. Але це є не функцією, а, скоріше, одним із завдань правоохоронних органів.

Безперечно, функціональний критерій треба визнати основним при визначенні діяльності того чи іншого державного органу як правоохоронної діяльності. Але при цьому важливо провести класифікацію правоохоронних функцій. Так за їх значенням усі правоохоронні функції слід поділити на:

1) головні;

2) другорядні та допоміжні.

До головних правоохоронних функцій відносяться ті, що безпосередньо пов'язані з боротьбою зі злочинністю та правопорушеннями. Боротьба із злочинністю передбачає три основні напрямки:

1) загальна організація боротьби;

2) профілактика злочинності;

3) власне правоохоронна діяльність.

Загальна організація боротьби із злочинністю звичайно включає в себе певну інформаційно-аналітичну діяльність, кримінологічне прогнозування, визначення стратегії і тактики, прийняття, реалізацію програм боротьби із злочинністю, координацію цієї діяльності, прийняття законів у сфері боротьби із злочинністю.

Правоохоронна діяльність у сфері боротьби зі злочинністю, на думку Мельник М. Л., включає застосування передбачених законом примусових заходів до осіб, що вчиняють суспільно-небезпечні діяння, і заходів з відновлення порушених в результаті їх вчинення прав і законних інтересів юридичних і фізичних осіб.

Взагалі до другорядних та допоміжних правоохоронних функцій слід віднести такі:

1) контрольна (наглядова);

2) дозвільна (надання дозволів на здійснення певної діяльності);

3) правороз'яснювальна (у тому числі функція подання правової допомоги);

4) аналітична та або методична;

5) інформаційна (інформування інших державних органів, у т. ч. правоохоронних);

6) нормотворча (з правом видання актів міжвідомчого характеру);

7) координаційна.

На мою думку до правоохоронних органів може бути віднесено лише такий державний орган, виконання яким, поряд з профілактичною, однієї чи кількох інших головних правоохоронних функцій є визначальним у його діяльності. При цьому виконання другорядних (допоміжних) правоохоронних функцій до уваги може не братися, хоча звичайно їх виконують майже усі правоохоронні органи.



Розділ 2. Система органів виконавчої влади України

2.1 Загальна характеристика системи органів виконавчої влади нашої держави

Численні та різноманітні органи виконавчої влади утворюють відповідну систему, ефективність діяльності якої залежить від ступеня упорядкованості, організованості, злагодженості в усіх ланках. В єдину систему їх об'єднує зміст діяльності -виконавчо-розпорядчий та спільна основа заснування (утворення) - державна власність. Кожний орган виконавчої влади - від центрального до місцевого - виступає суб'єктом права державної власності, наділяється статусом юридичної особи і водночас вирішує різні питання оперативного управління та охорони цієї власності.

Отже, органи виконавчої влади - не просто спільність однорідних одиниць, а цілісна система, тобто така сукупність, в якій усі складові частини (окремі органи та їх структурні підрозділи) є взаємопов'язаними і водночас складають самостійні підсистеми з своїми особливостями структури, функцій, компетенції.

Побудова цієї системи грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання принципів централізації та децентралізації, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів залежно від адміністративно-територіального устрою країни. Система органів виконавчої влади утворюється з урахуванням забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки природокористування, а також здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України.

Побудова та удосконалення системи і підсистем органів виконавчої влади відбуваються з урахуванням необхідності єдиного центру керівництва економічними та соціальними справами на підставі планування, ринкових відносин, рівності усіх форм власності, поєднання галузевого і територіального принципів управління, їх централізації з відповідною самостійністю регіонів та окремих адміністративно-територіальних одиниць, господарською самостійністю підприємств, об'єднань та інших суб'єктів.

Утворення органів виконавчої влади, формування їх системи та її функціонування здійснюються згідно з принципами демократизму і законності. Конституція України надає громадянам право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Конституція України від 28 червня 1996р.№254/96-BP // Відомості Верховної Ради України.-1996.-№113.-Ст. 34.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України). Організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються законами України.

Важливою особливістю побудови та функціонування органів виконавчої влади є організаційні зв'язки структурних одиниць системи, що виявляються в розпорядництві, підпорядкованості, підконтрольності, підзвітності та координації. Пікулькін А. В. Система державного управління./Право - М., 1997.-Ст.79

Розпорядництво одного органу управління відносно інших виявляється перш за все в обов'язковості для них його наказів. У свою чергу воно обумовлене підпорядкованістю тих чи інших органів тому, хто розпоряджається. Так, Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання міністерствами та іншими органами виконавчої влади, роботу яких він спрямовує і координує.

Підконтрольність означає, що вся діяльність органів або якийсь їх обсяг перевіряються вищими органами або органом, спеціально створеним для здійснення контролю чи нагляду.

Підзвітність виражається в обов'язку органу інформувати про свою роботу вищий орган, який, керуючись даними звітів, оцінює діяльність підзвітного в цілому чи за окремими напрямками. Так, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Координація виявляється в об'єднанні координуючим органом підпорядкованих або підконтрольних йому органів для виконання певних завдань.

Як вже зазначалося, система органів виконавчої влади має свої підсистеми, ланки та окремі органи, які відрізняються між собою за певними критеріями. Найбільш важливими з них є обсяг компетенції та територіальний масштаб діяльності. Система органів виконавчої влади включає структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів;

1. Вищий рівень - Кабінет Міністрів України.

2. Центральний рівень - міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади прирівняні до державних комітетів та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

3. Місцевий, або територіальний, рівень, на якому діють;

* органи виконавчої влади загальної компетенції - Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні. Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

* органи спеціальної - галузевої та функціональної - компетенції, які безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади або перебувають у підпорядкуванні водночас і центральному, і місцевому органу виконавчої влади.

Система та підсистеми органів виконавчої влади мають відповідні організаційні структури, які відображують взаємозв'язки між окремими ланками системи і підсистем, субординацію по вертикалі та горизонталі, стосунки з вищими органами, підпорядкованими і підконтрольними об'єктами. Оптимальність організаційних структур цієї системи є одним із чинників підвищення ефективності виконавчої влади

Також слід зазначити, що кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави, має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує йому досягнення мети виконавчо-розпорядчої діяльності.

Органи виконавчої влади наділяються необхідною оперативною самостійністю, що виражається в їх компетенції - предметах відання, правах, обов'язках, територіальних межах діяльності кожного окремого органу.

Кожен орган виконавчої влади має офіційне найменування та повноваження використовувати різні атрибути з державною символікою (гербовим штампом, бланками з офіційними найменуваннями та ін.). Більшість органів виконавчої влади та методи їх діяльності визначаються Конституцією та законами України, актами Президента України.

Діяльність цих органів має вторинний, підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер, бо вони здійснюють свої функції на підставі та на виконання закону. Але, реалізуючи свою компетенцію, виконуючи положення законів та правових актів інших державних органів, органи виконавчої влади мають повноваження розпоряджатися з конкретних питань та приймати підзаконні нормативні акти. Отже, в процесі виконавчої та розпорядчої діяльності органи управління діють юридично-владно, застосовуючи різні правові засоби нормо-творчого, оперативно-виконавчого та юрисдикційного характеру. Ткач Г. Й., Мартьянов І. В. Державна виконавча влада в Україні. // Вісник Львівського університету. -- 1994. -- Вип. 31.

Будучи частиною державного апарату, органи виконавчої влади мають власну внутрішню структуру та штат службовців. Організаційна структура державного апарату - це поділ цілого на організаційно відокремлені одиниці та мережа управлінських зв'язків у ньому, особлива форма поділу і кооперації управлінської діяльності, стійка схема розподілу його завдань та функцій.

Орган виконавчої влади становить собою організацію - колектив людей, державних службовців, який сформований шляхом їх призначення або конкурсного відбору на посаду для здійснення конкретної виконавчо-розпорядчої діяльності в юридично-владній формі. В рамках колективу даного органу поміж структурними підрозділами і службовцями розподілені повноваження і відповідальність за доручену справу, встановлені та розвиваються різні організаційно-правові зв'язки. Усе це спрямоване на забезпечення ефективної діяльності органів виконавчої влади.

Органи виконавчої влади багато в чому відрізняються від органів законодавчої та судової влади - своїм цільовим призначенням, функціями, характером діяльності, порядком утворення окремих органів та взаємовідносинами між різними органами, складом службовців та порядком заміщення ними посад, формами та методами здійснення своїх юридично-владних повноважень.

Органи виконавчої влади істотно відрізняються від підприємств, об'єднань, установ, організацій, в тому числі й державних. Головне, чим відрізняються органи виконавчої влади від підприємств, об'єднань, установ і організацій, є те, що перші мають державно-владні повноваження, вони керують об'єктами, до числа яких входять і самі підприємства, об'єднання, установи, які знаходяться ззовні їх, виступають від імені держави; а підприємства, об'єднання, зайняті господарською діяльністю, установи - соціальним обслуговуванням, організації (будівельно-монтажні, житлово-експлутаційні, шляхові та ін.) будують або експлуатують виробничій інші об'єкти. . Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: Том 1. Загальна частина / К,: Видавництво «Юридична думка», 2004.-Ст. 584. 

В органах виконавчої влади, починаючи з центральних і закінчуючи місцевими, всі службовці здійснюють різні функції управління, а їх праця є одним із видів управлінської діяльності. На підприємствах, в установах їх працівники виконують різну за характером роботу. Одна частина працівників зайнята безпосередньо у виробничому процесі або процесі соціального обслуговування. Інша, значно менша частина працівників здійснює управлінську, владно-організаційну діяльність. Ця діяльність не є основною для підприємства (установи), але вона забезпечує, створює належні умови для основної - виробничої діяльності або діяльності з соціального обслуговування.

Підприємства (установи) в цілому не виконують управлінських функцій, такі функції виконує спеціально організована група людей,, яку називають адміністрацією підприємства (установи).

Дирекція школи, правління акціонерного товариства, головний лікар поліклініки мають адміністративно-владні повноваження, здійснюють виконавчо-розпорядчі функції усередині даного об'єкта, видають індивідуальні та нормативні акти, які є обов'язковими до виконання працівниками цих підприємств, установ.

Ураховуючи саме ці ознаки, адміністрації державних підприємств, установ також відносять до органів державного управління, називають їх при цьому органами безпосереднього управління або органами предметної компетенції.

2.2 Кабінет Міністрів - вищий орган у системі органів виконавчої влади

Кабінет Міністрів очолює систему органів виконавчої влади безпосередньо і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи, контролюючи діяльність цих органів.

Принципи, на яких ґрунтується діяльність Кабінету Міністрів наступні:

- розподіл державної влади, який означає, що Кабінет Міністрів здійснює повноваження щодо виконавчої влади у встановлених Конституцією України межах незалежно від органів законодавчої і судової влади, крім випадків, передбачених Конституцією України, недопущення неправомірного втручання будь-яких органів, посадових осіб, об'єднань громадян у вирішення питань, що віднесені до відання уряду. Закон України “Про Кабінет Міністрів України” від 7 жовтня 2010 року // Відомості Верховної Ради України. - 2011 р., № 9.

Аналіз повноважень Кабінету Міністрів показує, що на його діяльність здійснює непрямий вплив Верховна Рада шляхом кадрової політики. Компетенцією Верховної Ради є установлення системи оподаткування. Для здійснення цього необхідно виконання контрольних функцій, попередня розробка та аналіз проблеми. Таке коло повноважень може належати Кабінету Міністрів за причиною їх суто виконавчого характеру. До того ж, виконання повноважень керівника системи органів виконавчої влади фактично належить Президенту. З прийняттям Верховною Радою низки законів “Про вибори Президента Української РСР” “Про Президента Української РСР” був заснований інститут Президента. Цими законодавчими актами закріплено головування Президента щодо органів виконавчої влади. До його компетенції належало керівництво та спрямування діяльності уряду. У той же час зберігалася посада Прем'єр-міністра, який також керував діяльністю уряду. Таким чином, було закладено підвали функціонування біцефальної структури виконавчої влади. Дослідження необхідності її розбудови є окремою проблемою і потребує додаткових розробок;

- верховенство права - Кабінет Міністрів у своїй діяльності дотримується вимог утвердження і гарантування прав і свобод людини, відповідальності держави перед громадянами за забезпечення їм гідних умов життя;

- законності - Кабінет Міністрів здійснює свої повноваження на основі, у відповідності та на виконання Конституції, законів України, указів і розпоряджень Президента України;

- колегіальності - Кабінет Міністрів є колегіальним органом, що приймає рішення після вільного демократичного обговорення питань на своїх засіданнях;

- науковості - Кабінет Міністрів у своїй діяльності спирається на наукове і соціологічне обґрунтування здійснюваної ним державної політики, активно використовує новітні досягнення наукових досліджень, організаційно-технічні засоби та інформаційні технології;

- гласності - Кабінет Міністрів регулярно інформує громадськість про свою діяльність. Прийняття таємних рішень можливе лише у випадках, визначених законом.

Основні функції Кабінету Міністрів, згідно Конституції України, наступні (ст.116):

- забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, реалізація прав і свобод людини і громадянина, створення сприятливих умов для вільного і гармонійного розвитку особистості;

- виконання Конституції і законів України, актів Президента України щодо формування і проведення зовнішньої і внутрішньої політики держави;

- забезпечення проведення фінансової та податкової політики, політики у сфері праці та зайнятості населення;

- розробка та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

- забезпечення рівних умов щодо розвитку усіх форм власності, здійснення управління об'єктами права державної власності відповідно до закону;

- розробка проекту закону про Державний бюджет України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету, надання Верховній Раді звіту про його виконання;

- здійснення заходів по забезпеченню обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю.

Згідно означеним функціям, Кабінет Міністрів здійснює чисельні важливі для існування держави повноваження щодо регулювання суспільних відносин:

- у економічній сфері - щодо розвитку ринкової інфраструктури; організації управління об'єктами права державної власності; розробка і реалізація загальнодержавних програм;

- у фінансовій сфері - організація розробки і виконання Державного бюджету; регулювання інвестиційної діяльності;

- у сфері науки - вжиття заходів щодо стимулювання інноваційної діяльності товаровиробників; обґрунтування пріоритетних напрямків розвитку науки і техніки;

- у соціальній сфері - вжиття заходів щодо підвищення життєвого рівня населення, забезпечення його зайнятості; забезпечення соціального захисту непрацездатних та малозабезпечених верств населення; вжиття заходів щодо охорони сім'ї, материнства і дитинства; регулювання міграційних процесів;

- у сфері культури - забезпечення духовно-культурного розвитку української нації, всього українського народу;

- у сфері гарантування прав і свобод людини - організаця і контроль дотримання органами виконавчої влади законодавства, що визначає права і свободи людини і громадянина, гарантію їх реалізації та захисту;

- у сфері законності та правопорядку - забезпечення охорони приватної та інших форм власності, зміцнення громадського порядку, активна боротьба зі злочинністю, виконання судових рішень, вжиття заходів щодо соціального захисту працівників правоохоронних органів, судових органів та членів їх сімей; забезпечення дотримання вимог законності у діяльності органів виконавчої влади та їх апарату, посадових осіб, вжиття заходів щодо подолання бюрократичних та інших зловживань при здійсненні повноважень (щодо останнього, доцільним було б створення інституту адміністративної юстиції з метою запобігання і покарання бюрократичних проявів та порушення прав людини і громадянина з боку працівників органів виконавчої влади);

- у сфері національної безпеки і обороноздатності - вжиття заходів для зміцнення національної безпеки та обороноздатності України, охорони та захисту державного кордону і території;

- у сфері екологічної безпеки - організація управління охороною і раціональним використанням природних ресурсів, розробка і забезпечення виконання державних і міжурядових екологічних програм;

- у сфері зовнішньої політики - бере участь у виконанні міжнародних договорів України; організовує управління зовнішньоекономічною діяльністю держави, митною справою, складання платіжного балансу України, забезпечення раціонального використання державних валютних коштів;

- у сфері кадрового забезпечення - проведення єдиної політики у сфері державної служби в державних органах та його апараті; вжиття заходів щодо кадрового забезпечення органів виконавчої влади, управління державними підприємствами, установами і організаціями, підготовки і підвищення професійного рівня кадрів.

Широка компетенція Кабінету Міністрів спрямована на активізацію зусиль щодо забезпечення управління соціально-економічним розвитком суспільства. Необхідність цього зумовлена багатьма чинниками, серед яких можливо виділити глибоку економічну кризу та деструктивні зміни у народному господарстві, породжені зміною форми державного устрою та політичного режиму, трансформацією економічних відносин; забезпечення провідної ролі державного управління у подоланні кризових явищ, що безпосередньо витікає з природи державного управління, його владного, організуючого, регулюючого характеру та (з світового досвіду у демократичних країн) здійснення ринкового реформування. Битяк Ю.П. Кабінет Міністрів - уряд України // Урядовий кур'єр. - 2003 р. -Ст.14.

Що стосується власне компетенції Кабінету Міністрів, то його діяльність спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента, власної програми діяльності, ухваленої Верховною Радою, постійний контроль за здійсненням виконавчої діяльності підвідомчими уряду органами, вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі цих органів. Основною формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів є акти - постанови та розпорядження, обов'язкові щодо виконання на території України. Постанови Кабінету Міністрів мають нормативний характер і видаються з питань, які мають найбільш важливе або загальне значення. Розпорядження мають індивідуальний характер і стосуються питань внутрішньоорганізаційної або поточної роботи Кабінету Міністрів. Нормативні акти уряду підлягають реєстрації у встановленому законом порядку. Акти Кабінету Міністрів можуть бути скасовані Президентом України. У разі визнання Конституційним Судом актів або його окремих положень неконституційними, вони втрачають чинність з дня ухвалення рішення Конституційним Судом.

Дослідження механізму здійснення функцій та повноважень доцільно проводити за допомогою аналізу процесу формування інституту вищих органів виконавчої влади та взаємодії з іншими органами виконавчої влади.

До складу Кабінету Міністрів входять: Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри. Чисельність Кабінету Міністрів не регламентується. Прем'єр-міністр, як глава Кабінету Міністрів, керує, координує, спрямовує роботу Кабінету, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) до членів Кабінету Міністрів, керівників інших органів виконавчої влади та їх заступників. . Указ Президента України “Про склад Кабінету Міністрів України” від 15 грудня 2005р.

У разі дострокового припинення повноважень Президента України у випадках і межах, передбачених Конституцією, виконує обов'язки Президента [ст.30, с.47].

Стратегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів виробляють перший віце-прем'єр та віце-прем'єр-міністри. Вони спрямовують, координують та контролюють діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади для виконання завдань Кабінету Міністрів, попередньо розглядають і погоджують проекти рішень Кабінету Міністрів. У разі відсутності Прем'єр-міністра, вони замінюють його, діючи у межах, визначених Прем'єр-міністром, який визначає черговість такого заміщення. Міністри забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах, несуть політичну відповідальність за виконання покладених на них завдань і повноважень. Указ Президента України "Про Міністра Кабінету Міністрів України" від 3 червня 2003 р. // Урядовий кур'єр.

Склад Кабінету Міністрів формується Президентом України за певної участі Верховної Ради у строк, що не перевищує шістдесят днів після припинення повноважень попереднього уряду. У кадровому призначенні Прем'єр-міністра беруть участь Президент Верховна Рада. Президент вносить на розгляд Верховної Ради кандидатуру після можливого проведення консультацій з головами депутатських груп та фракцій. Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра більшістю від конституційного складу Верховної Ради. У разі відхилення кандидатури, внесеної Президентом, він, після можливих політичних консультацій, вносить нову кандидатуру. Президент має право запропонувати повторно ту ж саму кандидатуру.

Таким чином, механізм призначення Прем'єр-міністра забезпечує узгодження і взаємодію законодавчої та виконавчої гілок влади.

Після згоди Верховної Ради щодо призначення Прем'єр-міністра, Президент видає відповідний указ. Прем'єр-міністр після призначення представляє пропозиції Президентові України про структуру та склад Кабінету Міністрів. На підставі цього подання Президент видає указ про призначення до складу Кабінету Міністрів, бажано списком, з наведенням посад усіх його членів.

Відповідальність в цілому Кабінету Міністрів перед Президентом України настає у випадку прийняття ним рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра. Внаслідок цього Прем'єр-міністр зобов'язаний невідкладно подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів. Відставка уряду обов'язкова у разі прийняття більшістю конституційного складу Верховної Ради резолюції про недовіру Кабінету Міністрів по результатах розгляду за пропозиції не менш як однієї третиною народних депутатів. Після цього Прем'єр-міністр невідкладно подає Президенту України заяву про відставку Кабінету Міністрів. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів, згідно ст.87 Конституції, не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення програми діяльності уряду.

Слід зазначити, що такий механізм кадрового призначення фактично унеможливлює застосування Прем'єр-міністром важелів прямого впливу (крім дисциплінарної відповідальності) на діяльність Кабінету Міністрів. Безпосередній вплив здійснює Президент України. Крім того, відповідальність осіб за неналежне виконання службових обов'язків політична (звільнюється з посади Президентом), а не адміністративна. Дерець В. А. Управлінські відносини в системі органів виконавчої влади та їх правове регулювання: 12.01.07./ НАНУ Інститут держави і права ім. В. М. Корецького. - К., 2006. - Ст.20. 

Серед принципових засад діяльності виконавчої влади, які виведені у Концепції адміністративної реформи, є незалежність здійснення функцій та повноважень від органів законодавчої і судової влади у межах, визначених Конституцією і законами України. Однак, за діючим механізмом кадрового призначення, контролю виконання управлінських рішень, забезпечення незалежності майже не можливе. Крім того, визиває сумнів щодо визначення (за Концепцією) вищих посад в ключових органах виконавчої влади як політичних. Адже головне призначення органів виконавчої влади - впроваджувати закони, реалізувати державну політику в області фінансів, цін, податків (ст. 116 Конституції України). До того ж, ст. 37 Конституції визнає недопущення створення і діяльності організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влад, виконавчих органах місцевого самоврядування, чим закріплюється незалежність виконавчої, судової влад від впливу політичних партій і рухів. Закріплюючи партійність вищих посад, уявляється сумнівною реалізація прав і свобод громадян. Адже саме на реалізацію виконавчою владою призначення демократичної правової держави, забезпечення прав і свобод громадян вказано у Концепції адміністративної реформи.

Наступним питанням аналізу системи органів виконавчої влади є питання повноважень Кабінету Міністрів щодо центральних і місцевих органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, які йому безпосередньо підпорядковані. Кабінет Міністрів затверджує положення про центральні органи виконавчої влади, чисельність працівників апарату і розмір асигнувань на утримання зазначених органів із державного бюджету у межах виділених на це коштів, здійснює добір керівних кадрів, їх підготовку та перепідготовку, призначає та звільняє з посади заступників керівників, затверджує та припиняє повноваження членів колегії міністерств, державних комітетів, заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади. У здійсненні кадрової політики відносно центральних органів виконавчої влади Кабінет Міністрів діє відповідно вимогам жорсткої управлінської вертикалі, чіткої підпорядкованості нижчих органів вищим. Відносини Кабінету Міністрів з обласними та районними державними адміністраціями мають функціональний характер - підзвітність і підконтрольність адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, що делегована їм відповідними обласними, районними радами.

Примірний перелік структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій розробляє і затверджує Кабінет Міністрів. Вищий орган затверджує положення про підрозділи державних адміністрацій, кількісний склад працівників, витрати на їх утримання. Як показує практика, доцільним є подання пропозицій щодо організації управління адміністрацій Головою держадміністрації. Адже існує низка проблем, які повинні вирішуватися держадміністраціями на усіх рівнях.

2.3 Центральні органи виконавчої влади

Центральними органами виконавчої влади в Україні є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерство чи інший центральний орган державної виконавчої влади очолює міністр або керівник, якого призначає за поданням Прем'єр-міністра України Президент України.

Спрямовує і координує роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади Прем'єр-міністр (ч. 10 ст. 106, ч. 5 ст. 114 та ч. 9 ст. 116 Конституції).

Конституція України окремо не закріплює правовий статус вищеперелічених посадових осіб центральних органів виконавчої влади. Г це цілком закономірно, оскільки їх діяльність нерозривно пов'язана з роботою Кабінету Міністрів.

В офіційний обіг впроваджено нову назву -- "центральні органи виконавчої влади", яка замінила стару -- "центральні органи державного управління", що тлумачилася нерідко довільно і не відображала змісту виконавчої державної влади.

На жаль, у зазначених актах давалося лише родове поняття органу виконавчої влади, тому досить важко було з'ясувати функціональне призначення окремих видів органів цієї влади, а також визначити їх систему.

Ця прогалина була усунута новим указом Указом Президента., згідно з яким до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. . Указ Президента України «Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України» від 12 березня 2005р.

Керівників центральних органів виконавчої влади у встановленому порядку призначає на посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України. Повноваження керівників центральних органів виконавчої влади на цих посадах припиняє Президент України.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розробку і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети і стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Порядок виконання обов'язків міністра у разі його тимчасової відсутності визначається Кабінетом Міністрів України.

Керівники центральних органів виконавчої влади, які входять до складу Кабінету Міністрів України: Міністр аграрної політики України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр екології та природних ресурсів України, Міністр економіки України, Міністр палива і енергетики України, Міністр закордонних справ України, Міністр культури і мистецтва України, Міністр України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністр оборони України, Міністр освіти і науки України, Міністр охорони здоров'я України, Міністр праці та соціальної політики України, Міністр транспорту України, Міністр фінансів України, Міністр юстиції України. . Указ Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р. // Офіційний вісник України вiд 31.12.1999 - 1999 р., № 50, стор. 8.

Центральні органи виконавчої влади узагальнюють практику застосування законодавства з питань, що належать до їхньої компетенції, розробляють пропозиції про вдосконалення законодавства та у встановленому порядку вносять їх на розгляд Президентові України, Кабінетові Міністрів України.

У міністерствах, державних комітетах, центральних органах зі спеціальним статусом з урахуванням специфіки їх діяльності утворюються дорадчі та консультативні органи, склад яких і положення про них затверджує Кабінет Міністрів України.

Міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади на підставі загального Положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України в межах своїх повноважень та на виконання актів законодавства видають накази, організовують і контролюють їх виконання.

Нормативно-правові акти міністерства та інших центральних органів виконавчої влади підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України у порядку, встановленому законодавством.

Зрештую, міністерство або інший центральний орган держаної виконавчої влади у разі потреби видають разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти.

Хоча урядові органи державного управління фактично діють на однаковому рівні з іншими центральними органами виконавчої влади , проте формально вони перебувають у прямому підпорядкуванні відповідних центральних органів і не мають безпосередніх стосунків з Кабінетом Міністрів, як це властиве центральним органам виконавчої влади. Кикоть П. Міністерство - центральний орган виконавчої влади України // Право України. - 2000. - №1.-- Ст. 35.

2.4 Органи виконавчої влади на місцях

Місцеві державні адміністрації -- це державні органи виконавчої влади в регіонах, які наділені правом представляти інтереси держави і приймати від її імені розпорядження, що діють на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Вони працюють за принципом субординації, відповідальності перед Президентом України, Кабінетом Міністрів України, підзвітності та підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним і обласним радам у межах, передбачених Законами України "Про місцеві державні адміністрації" і "Про місцеве самоврядування в Україні".

Місцева державна адміністрація є місцевим органом у системі органів виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Вона виконує повноваження держаної влади і делеговані їй відповідними радами виконавчі функції через створювані управління, відділи та інші структурні підрозділи та діє під керівництвом голови місцевої державної адміністрації.

Саме місцеві державні адміністрації реалізують принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, покладений в основу побудови територіального устрою України (ст. 132 Конституції).

Отже, можна зробити висновок, що управління місцевими справами здійснюється через органи державної адміністрації в областях і районах, що виступають як периферійні ланки виконавчого апарату, призначаються з центру та формуються за участю представницьких органів, що обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Такий підхід повною мірою відповідає змісту управління місцевими справами, якого додержується більшість країн сучасного світу. Ткач Г.Й. Компетенція органу виконавчої влади // Вісник Львівського Університету.Серія випуску-40.-- Львів, 2005.-- Ст.- 192. 

Основною функцією місцевої державної адміністрації є виконавча функція, оскільки цей орган, його діяльність безпосередньо пов'язані з практичною реалізацією виконавчої влади. Саме в областях і районах зосереджена переважна більшість різного роду об'єктів власності різних форм, на їх території мешкає більшість населення України, якраз у них створюються всі ті матеріальні та інші цінності, від наявності яких безпосередньо залежить доля виконання усіх без винятку державних програм, зокрема Програми діяльності Уряду.

Звідси випливає і конкретне визначення у Законі України "Про місцеві державні адміністрації" об'єктів управління місцевих державних адміністрацій. В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об'єкти державної власності. До них входять і заклади освіти, культури, охорони здоров'я, масової інформації, інвестиційні фонди, засновниками яких є відповідні місцеві державні адміністрації, об'єкти, які забезпечують діяльність державних організацій, установ та служб, що перебувають на відповідному обласному чи районному бюджеті, інші об'єкти відповідно до чинного законодавства. . Закон України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1999

У разі делегування їм відповідних повноважень районними чи обласними радами в їх управлінні перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад.

Для управління цими об'єктами місцеві державні адміністрації наділяються певними повноваженнями, які складаються з двох видів: це права та обов'язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності цих органів до системи саме виконавчої влади, і повноваження, якими наділяються місцеві організації іншими органами.

Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів України за погодженням з Президентом України в межах, визначених Конституцією та законами України. При цьому передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів повинна супроводжуватися передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Водночас місцевим державним адміністраціям забороняється використовувати об'єкти державної власності, власності територіальних громад, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції поступки вимоги, переведення боргу, прийняття, дарування, пожертвування.

Отже, до відання місцевих державних адміністрацій належать повноваження, визначені Конституцією, законами України, іншими нормативними актами.

Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсязі і межах, передбачених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Місцеві державні адміністрації взаємодіють з Президентом України, Кабінетом Міністрів, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади. Крім того, обласні державні адміністрації та їх голови в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій і їх голів, надають їм допомогу та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Місцеві державні адміністрації також взаємодіють з обласними та районними радами. При цьому вони здійснюють функції виконавчо-розпорядчого характеру, пов'язані з виконанням повноважень, делегованих їм відповідними радами.



2.5 Основні проблеми системи органів виконавчої влади, та шляхи їх вирішення

правоохоронний військовий правопорядок безпека

Сучасний стан системи органів виконавчої влади можливо охарактеризувати як кризовий тому, що інститути держави не виконують свої функції у повному обсязі, стають пасивними, майже не впливають, а, іноді, дестабілізують процес розвитку суспільства. Одним із шляхів виходу з кризового стану може бути розробка альтернативних моделей розвитку системи виконавчої влади.

Основу першої моделі складає трактовка виконавчої влади з позицій суто владних, організаційних, розпорядчих. Органи виконавчої влади широко використовують методи примусу для дотримання закону. Це забезпечується не тільки силою суду, а й силою механізму адміністрування. Орієнтація на цей тип побудування системи виконавчої влади, як показує досвід розвитку суспільства, призведе до такого типу державності, коли будуть розвинені форми політичного, військового, адміністративного примусу - тобто до тоталітаризму, автократії, поглиблення конфліктів між органами виконавчої влади.

Інша модель можливого розвитку системи виконавчої влади заснована на методах соціального управління з врахуванням досвіду превалювання примусового адміністрування. За цією моделлю влада переходить до авторитету, адміністрування засноване на переконанні, інформатизації суспільства та його структур. Управління здійснюється на основі реалізації владно-вольових повноважень при контролі за діяльністю виконавчої влади як з боку самої системи, так і з боку суспільства у цілому. Підконтрольне адміністративне управління означає, що законні та підзаконні рішення морально виправдані, економічно обґрунтовані, керуючі структури використовують у роботі максимально достовірну, повну інформацію, система державної влади поєднана з системою суспільних, соціальних структур, кадровий склад високо професійний, суспільство та його інститути контролюють прийняття рішень, їх виконання, оцінюють ефективність діяльності виконавчої влади. Такий напрямок не означає повної відмови від інститутів та атрибутів владного управління, що вироблені практикою та виправдали себе організаційно. Це стосується розподілу функцій управління, форм правового регулювання соціальних процесів та відносин. Суть органу виконавчої влади визначається як організаційно-виконавча, регулююча, а не виконавчо-розпорядча. Колішко І.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Моногр. - К.: Факт, 2002.-Ст.260.

Чи не найголовнішою проблемою системи органів виконавчої влади нашої держави є проблеми відносин Кабінету Міністрів у ній,а саме у відносинах владного трикутника України: Верховна Рада України - Кабінет Міністрів України - Президент України. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999.-Ст.208.

Зазначимо, що у системі органів виконавчої влади Кабінет Міністрів України є вищим, загальнодержавним, колегіальним органом виконавчої влади. Оскільки ефективність функціонування політико-правової системи держави в цілому чи її ключових складових - Верховної Ради, Кабінету Міністрів і глави держави, визначається ступенем впливу кожної із згаданих інституцій як на інші елементи системи, так і на суспільство в цілому, я спробував окреслити загальну схему політичних і правових впливів в межах українського трикутника влади.



Рис. 1. Загальна схема політичних впливів в українському трикутнику влади

Законодавчий вплив Верховної Ради на Президента означає можливість ухвалення законів , що окреслюють правове поле діяльності глави держави в Україні.

Законодавчий вплив Президента на Кабінет Міністрів означає можливість, по-перше, видання указів, якими керується у діяльності Кабінет Міністрів, по-друге, зупиняти дію актів Кабінету Міністрів.

Кадровий вплив Верховної Ради на уряд означає можливість призначення парламентом на урядові посади та звільнення з них.

Кадровий вплив Президента на Верховну Раду означає його можливість припиняти повноваження останньої.

Управлінський вплив Кабінету Міністрів на Президента окреслює ту обставину, що реальне управління соціально-економічними та іншими ключовими для життєдіяльності держави процесами, які уособлює і за які ніби відповідає насамперед всенародно обраний Президент, здійснює саме уряд.