Держава і ринок: філософія взаємодії

існують інші методи усунення екстерналій, більшість з яких можна об'єднати у методи санкцій з боку суспільства, та пропаганда суспільних цінностей. Дані методи мають швидше моральний аспект, ніж економічний, тому немає сенсу їх подальшого розгляду.

Необхідність вирішення проблеми екстерналій є одним із головних чинників втручання держави в економіку, адже методи приватного розв'язання, як буде доведено нижче, не в змозі їх ефективно адаптувати.

Державне втручання в умовах екстерналій продиктоване трьома основними чинниками:

Проблема товарів суспільного споживання на практиці не може бути розв'язана вказаними вище приватними методами, адже якщо хоча б один із суб'єктів, через власну вигоду відмовиться від угоди юнітизації, ця домовленість може бути розірвана. Саме тому в багатьох країнах держава законодавчо закріплює вимогу про юнітизацію.

Юнітизація та інтерналізація вимагають значних трансакційних затрат, а їх організація є товаром суспільного споживання. Отже, у приватного сектору немає стимулів для їх здійснення Р. А. Масгрейв у праці «Теорія державних фінансів» ширше розглядає це питання. Він зазначає, що може виникнути ситуація, за якої ринок буде неспроможним приводити до будь-яких оптимальних результатів. Тоді виникає питання про здійснення державних інтервенцій для забезпечення ефективного розподілу ресурсів. [51].

Сталий порядок прав власності часто спричиняє неефективність приватного механізму зменшення наслідків від екстерналій. Іншими словами, не завжди можна отримати компенсацію за нав'язані екстерналії.

І хоча державне втручання, крім означених переваг, має і певні недоліки, які пов'язані з тим, що політичний механізм не є досконалим засобом розподілу ресурсів і завжди існує можливість зловживань зацікавленими групами, деякі з економістів виникнення держави пов'язують саме з необхідністю створення механізмів щодо зменшення втрат від екстерналій [52].

Неповні ринки з'являються там, де приватні ринки не в змозі забезпечити певним товаром чи послугою навіть за умови, що вартість пропозиції нижча, від суми, яку можуть сплатити споживачі. Більшість економістів схильні думати, що найбільш неповними ринками в економіці є ринки страхування і кредитування. Саме тому ці сфери постійно перебувають у центрі уваги при розробленні програм економічної політики, яка передбачає визначення обсягів державного забезпечення приватними товарами.

Сутність поняття «інформаційна асиметрія» полягає в тому, що інформація пов'язана із неспроможностями ринку принаймні двома способами. Адже, по-перше, інформація має риси суспільного блага, які були викладені вище. По-друге, можуть існувати ситуації, коли інформація про певні екстернальні властивості товару значно змінюється залежно від суб'єкта. Можливість появи економічної неефективності буде невеликою для пошукових товарів (search goods), великою для -- досвідних товарів (experience goods) та практично завжди відбуватиметься для постдосвідних товарів (postexperience goods) [53]. Найбільший прояв такої неспроможності ринку виявиться за умови, коли інформаційна асиметрія на первинних ринках поєднується з проблемою суспільних благ на вторинному.

Безробіття, інфляція і дисбаланс в економіці є найпоширенішими симптомами ринкових невдач. Збільшення рівня вимушеного безробіття зменшує загальний рівень ефективності економіки. І хоча економічно ефективний рівень безробіття може бути відмінним від нуля, що сприятиме постачанню робочої сили на нові робочі місця, однак він може суперечити розподільним цілям. Високі темпи інфляції пов'язані з невизначеністю щодо майбутнього і криють ризик щодо інфляційних очікувань, які підривають не тільки рівень заощаджень та інвестицій, а й можуть через недовіру до національної валюти викликати гіперінфляцію.

Підсумовуючи сказане вище, слід зауважити, що всі названі ринкові невдачі не виключають одна одної, а більшість сучасних досліджень безробіття, інфляції та диспропорцій в економіці зводяться до спроб віднести їх до тієї чи іншої ринкової невдачі. Крім того, дана класифікація неспроможностей ринку не претендує на абсолютну. Так, за визначеннями, що даються у Вищій школі державної політики Каліфорнійського університету в Берклі, класифікація є дещо відмінною від названої нами (табл. 3.1).

Таблиця 3.1

ПЕРЕЛІК НЕСПРОМОЖНОСТЕЙ РИНКУ ТА ЇХ НАСЛІДКІВ ДЛЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ЕКОНОМІКИ

Неспроможність ринку	Наслідки для ефективності економіки
І. ТРАДИЦІЙНІ НЕСПРОМОЖНОСТІ РИНКУ
А. Суспільні блага
Неконкурентні, виключні: придатні для продажу суспільні товари	Недостатня пропозиція
Неконкурентні, невиключні: чисті суспільні блага	Недостатня пропозиція
Конкурентні, невиключні: ресурси спільної власності	Надмірне споживання, недостатнє інвестування
Б. Зовнішні ефекти
Позитивні зовнішні ефекти	Недостатня пропозиція, недостатнє споживання
Негативні зовнішні ефекти	Надмірна пропозиція, надмірне споживання
Природна монополія	Недостатня пропозиція, Х-неефективність
Інформаційна асиметрія: надмірна оцінка і недооцінка якості	Надмірне споживання або недостатнє споживання
II. ІНШІ ОБМЕЖЕННЯ КОНКУРЕНТНОЇ МОДЕЛІ
А. Ринки з небагатьма продавцями або покупцями	Недостатня пропозиція
Б. Ендогенні або неприйнятні вподобання
Ендогенні вподобання	Як правило, надмірне споживання
Взаємозалежність корисностей	Неефективність розподілу
Неприйнятні вподобання	Надмірне споживання
В. Проблеми невизначеності
Неповні ринки страхування: несприятливий вибір, моральна шкода й унікальні активи	Недостатнє або надмірне споживання, недостатня пропозиція
Неправильне розуміння ризику	Надмірне або недостатнє споживання
Г. Міжчасові проблеми: некомерційні активи і банкрутство	Неповні ринки капіталу, недостатнє інвестування
Д. Витрати пристосування	Недостатнє використання ресурсів

Джерело: [54].

Отже, обмеження конкурентної моделі ринкової економіки, визначають обставини, за яких приватні дії не ведуть до економічної ефективності, що вказує на можливість її підвищення за допомогою тієї чи іншої державної економічної політики.

Безсумнівно, форми, методи та обмеження впливу держави на приватний сектор за допомогою економічної політики визначаються насамперед цільовою функцією. Вибір цілей залежить передусім від обраних концептуальних позицій стосовно нормативних функцій держави, широти аналізу проблем та від специфіки сформованої системи цінностей конкретного суспільства на конкретному етапі його розвитку. Крім того, не слід нехтувати і тим фактом, що в реальному житті розроблення чи оцінювання певної економічної політики здійснюється експертами на замовлення тих чи інших політичних сил, які бажають, щоб їхні інтереси були враховані. Тому формулювання цілей є досить складним питанням і вимагає зваженого підходу, як при виборі об'єкта аналізу політики, так і при вирішенні того, якою частиною однієї мети варто пожертвувати для досягнення іншої. Адже необхідно визначити, яких критеріїв слід дотримуватися.

Класифікація цілей економічної політики в сучасній економічній науці є досить різноманітною і більшою мірою залежить від особливостей методологічних підходів різних теоретичних напрямів. Узагальнення основних підходів дозволяє поділити цілі економічної політики на:

кінцеві (основні) і проміжні (інструментальні), залежно від етапів здійснення;

коротко-, середньо- та довгострокові, залежно від строків здійснення;

цілі економічного порядку (пріоритети ринкового розподілу ресурсів тощо),

цілі, пов'язані з проходженням економічних процесів (стабільний рівень цін, повна зайнятість та ін.), цілі впливу на структуру економіки (розвиток секторів, галузей, окремих підприємств тощо), залежно від сфери державного впливу на економічні процеси.

У вітчизняній економічній літературі питанню цілей економічної політики приділено значну увагу. Так, А. Г. Савченко зазначає, що «всі цілі макроекономічної політики можна розділити на кінцеві і проміжні... Найбільш поширеним є твердження, згідно з яким кінцевими цілями макроекономічної політики є зростання реальних обсягів виробництва в умовах повної зайнятості та стабільних цін... Таке визначення кінцевих цілей макроекономічної політики є суперечливим і не відповідає дійсності.... Найвищою ціллю повинно бути зростання реальних обсягів виробництва» [55, с. 7--8].

На нашу думку, таке твердження відповідно до запропонованої нами методології, потребує уточнення. Адже досягнення цілі зростання реальних обсягів виробництва можливе і без поліпшення парето-ефективності (коли збільшення обсягів виробництва, а отже, і поліпшення становища певної частини суспільства, відбуватиметься за рахунок погіршення становища інших Така ситуація можлива за будь-яких із перерахованих вище неспроможностей ринку (наприклад, зростання виробництва при одночасному збільшенні забруднення навколишнього середовища, збільшення споживання ресурсів суспільної власності тощо).).

А тому це торкається розподільних відносин, і досить сумнівним буде схвалення такої політики всіма індивідами, з яких складається суспільство.

Дана позиція потребує детальнішого роз'яснення. Як зазначалося вище, визначення і постановка кінцевих цілей більшою мірою залежить від політичного устрою суспільства, який може варіюватись у широких межах: від тоталітарного режиму до народовладдя. На відміну від тоталітаризму чи автократії, за яких цілі визначаються правлячою елітою та нав'язуються суспільству, демократичний устрій передбачає врахування інтересів усіх верств населення, а отже, постановку цілей шляхом колективного прийняття рішення. У демократичному суспільстві найкращим методом вибору цілей є агрегування індивідуальних переваг (методи прямої демократії -- референдум тощо). Однак, ураховуючи складність та значні затрати, пов'язані з цим, постановка кінцевих цілей здійснюється системою представницької демократії шляхом установлення більшості голосів.

Повертаючись до цілі збільшення випуску продукції, можна стверджувати, що за умови досягнення парето-ефективності не погіршиться добробут жодного із членів суспільства, а тому такі зміни будуть бажаною ціллю для суспільства. Таким чином, беззаперечну кінцеву ціль економічної політики можна виразити як зростання реальних обсягів виробництва в умовах максимізації економічної ефективності.

Але чи є дане визначення остаточним? Чи ефективність враховує всі цінності сучасного суспільства? Для з'ясування цього економічна теорія виходить за межі суто економічного аналізу і здійснює пошук в рамках філософії, соціології, релігії, історії та наших моральних інституцій, які в кінцевому підсумку, допомагають визначити функцію суспільного добробуту, засновану на притаманних конкретному суспільству принципах справедливості Яскравими прикладами відмінності уявлень про справедливість у різних суспільствах та їх впливу на визначення цілей і принципи проведення економічної політики можуть бути врахування традиційного кастового поділу суспільства в Індії та принцип рівності можливостей усіх людей в європейських країнах..

На необхідності врахування інших цінностей при визначенні цілей економічної політики зосереджено увагу в досить великій кількості досліджень [56; 57; 58; 59]. Так, Б. Панасюк та А. Деркач зазначають, що «побудова соціальної ринкової економіки має ґрунтуватися на історичних і духовних цінностях нації, категоріях географічного і геополітичного простору, поєднанні ринкових факторів та ролі держави в регулюванні економікою, формуванні реального власника, потребах зростання продуктивності економіки, забезпеченні для цього стабільності інфляції і національної валюти» [60]. Б. Є. Кваснюк та С. І. Киреєв вказують на необхідність урахування методологічних засад філософського плюралізму. Г. Розен, автор всесвітньо відомого підручника «Суспільні фінанси», обґрунтовує вимогу постійного врахування фактора справедливості. У своїй праці «Роль аналізу витрат і вигід у виробленні політики» він зауважує, що «аналіз політики, в якому нехтують розподільними ефектами та обговорюють лише сукупну ефективність, зосереджений тільки на незначній частині проблеми» Аналогічних поглядів дотримуються Дж. Ю. Стігліц, А. М. Оуекен, Дж. Е. Мід, Дж. Тобін та ін..

Запровадження цільової функції суспільного добробуту, яка перетворює корисності всіх індивідів на індекс суспільної корисності, стає альтернативним підходом при формулюванні цілей суспільства. Отже, цільова функція суспільного добробуту буде складатися з індивідуальних корисностей кожного члена суспільства:

,

де -- корисність -го індивіда.

Форма, якої набирає означена функція, залежить від значень, яких набирає індивідуальна корисність. Формулювання суспільної функції добробуту робить її обґрунтованою тільки тоді, коли вона виводиться з переваг індивідів, що складають суспільство Такий висновок ґрунтується на тому, що функція суспільного добробуту еквівалентна правилу ухвалення рішення чи «конституції». [61]. Однак у модель можуть бути введені й інші змінні, що робить її певною мірою довільною. Незважаючи на довільність, функція суспільного добробуту є найкращим інструментом при визначенні соціального оптимуму при розміщенні ресурсів.

Обравши одну із функцій суспільного добробуту та спираючись на основні концепції з філософії політики, ми зможемо зобразити криву соціальної індиферентності (байдужості) (рис. 3.4). Для ілюстрації цих концепцій розглянемо випадки основних функцій суспільного добробуту, на які спираються більшість нормативних теорій держави:

1. Ринкова функція суспільного добробуту (точки M і М на рис. 3.4), що заснована на традиціях Т. Гоббса та Дж. Локка, визначається не конкретним розподілом доходів, а процесами, що їх породжують. А отже, необхідно залишити рівень корисності індивідів на тому рівні, який був визначений ринком. Згідно з цим перерозподільні функції держави зводяться лише до фінансування захисту її громадян від насильства, злодійства та шахрайства. Усі інші процеси перебувають поза компетенцією держави. Певною мірою з цим висновком можна погодитися, адже коли геометричним місцем межі корисностей індивідів є точка М, будь-яке втручання держави не буде одностайно підтримане суспільством. Однак необґрунтованим у цій позиції залишається питання: чому втручання держави за можливості підвищення добробуту за Парето (просування по відрізку МС до точки С), недопустиме?

Рис. 3.4. Ступінь набутої або втраченої корисності в альтернативних функціях добробуту

2. Утилітарна функція (точка В на рис. 3.4), побудована за теорією І. Бентама, передбачає ціль максимізації корисності для всіх членів суспільства. Математично її можна подати як будь-яке позитивне лінійне перетворення функції:

3. Роулсіанська функція (точка R, рис. 3.4), побудована за теорією Дж. Роулза, за якою ціллю виступає збільшення корисності найменш забезпеченого індивіда. Саме Дж. Роулз запропонував принцип «Максі-міні» , який можна подати у лексикографічній формі так, що, коли два види політики є рівнозначними для індивіда, чий добробут погіршується, максимізується корисність найближчого за станом добробуту індивіда [62].

4. Егалітарна функція (точка Е, рис. 3.4), передбачає ціль зрівняння корисності всіх членів суспільства. У вітчизняній літературі остання функція зазнала найгострішої критики (на жаль, у більшості випадків огульної), хоча західна економічна думка теоретично розвиває її окремі випадки. Найбільш цікавими для нас є праці Дж. Тобіна і Дж. Міда, в яких розглядаються випадки, коли прийняття егалітарних рішень буде оптимальним. Так, Джеймс Едвард Мід розглядає функції суспільного добробуту у взаємозв'язку із соціальним оптимумом, коли переваги суспільства перебувають на відрізку ER (рис. 3.4). Залежно від нахилу функції корисності егалітарне рішення може бути оптимальним для суспільства. Інший підхід пропонує Джеймс Тобін. Він зауважує, що існують випадки, коли суспільна оцінка добробуту не буде пов'язана з індивідуальними корисностями. Тобто коли суспільні переваги будуть віддані зрівнювальному розподілу конкретних благ (це можуть бути життєво важливі блага і послуги, такі як певні програми охорони здоров'я тощо) та «односторонньо» зрівнювальному розподілу (певним гарантованим мінімумом окремих благ, таких, як освіта, житло тощо).

Незрозумілим у даному випадку залишається те, чому з такою легкістю вітчизняна економічна думка відкинула всі минулі надбання. Як видно, в теоретичному аспекті проблема вирівнювання корисностей і сьогодні залишається відкритою для західної економічної думки.

Отже, іншою не менш важливою ціллю економічної політики є соціально бажана зміна у розподілі доходу, яка ґрунтується на двох підходах: використання функції суспільного добробуту (функції нормативної економіки) та інституційному утилітаризмі (підхід у виборі економічних і політичних інституцій для підвищення суспільного добробуту).

Метою дослідження є не оцінювання тих чи інших принципів філософії моралі, а тому ми спиратимемося на визнані загальноцивілізаційні цінності, серед яких сучасне демократичне суспільство виділяє людську гідність (рівність можливостей та мінімальний рівень споживання), збільшення рівності здобутків (роулсіанські та утилітаристські функції суспільного добробуту), свободу (вибору і здійснення підприємницької діяльності, конкуренції, отримання і поширення інформації, вибору місця проживання тощо), а також збереження інституційних цінностей (сім'ї, національного суверенітету тощо).

Можна зробити висновок, що неспроможності ринку вказують на обставини, за яких державна економічна політика може підвищити економічну ефективність. Але якщо при розробленні економічної політики її необхідність не можна обґрунтувати жодною із неспроможностей ринку, її слід обґрунтовувати іншими, аніж ефективність, цінностями. Тобто навіть за умови досягнення економікою парето-ефективності існують обставини, за яких державне втручання є необхідним:

власна оцінка індивідів щодо їх добробуту не може бути критерієм для висновків. Існують заслужені індивідом блага, які держава має стимулювати, та негативні речі, яким вона має протидіяти. Цим обумовлюється не тільки необхідність інформування та обмеження у споживанні небажаними товарами (критеріями для цього можуть бути: шкідливість для здоров'я куріння, надмірного споживання алкоголю тощо), а й надання обов'язкових благ (початкова освіта, щеплення і т. п.). Цей погляд, коли держава обізнана в інтересах людей краще від них самих, дістав назву патерналізм;

ринкова економіка не в змозі самостійно здійснювати соціальнобажаний розподіл. Як було показано вище, розподільні цілі економічної політики більшою мірою відображають духовні цінності суспільства та його ставлення до кожної людини.

Це означає, що іншою не менш важливою, ніж ефективність, кінцевою ціллю економічної політики в теоретичній концепції добробуту є досягнення розподільної справедливості. Утім можна заперечити, що прагнення ефективності веде до максимальної сукупної кількості благ, а отже, створює найкращу можливість для перерозподілу. Та не слід забувати, що розмежування між справедливістю розподілу й економічною ефективністю є певною мірою штучним, оскільки і те, і інше є складовими однієї цілі -- максимізації добробуту.

Однак, ураховуючи, що наслідком перерозподілу буде зменшення економічної ефективності, можна стверджувати, що питання пріоритетності та співвідношення цих двох цілей перебуває в центрі уваги при розробленні державної економічної політики. Адже характерною особливістю є те, що їх неможливо досягти одночасно і повною мірою. А тому обидві концепції помітно виділяються в політичних рішеннях та теоретичних розробках (наприклад, у відмінності впливу розподілу ресурсів та розподілу доходів, на які вказано в монографії І. Й. Малого [63]). На практиці при оцінюванні альтернативних програм економічної політики визначають сумарний розподільний вплив на суспільство і ступінь набутої або втраченої ефективності.

Необхідно також ураховувати, що економічна політика є складовою загальнодержавної політики, а отже, їхні цілі не повинні бути суперечливими. Особливо це стосується розподільних державних програм. Так однією із загальнодержавних політичних цілей є свобода, а також рівність можливостей та здобутків Рівність можливостей і здобутків не слід ототожнювати з рівністю добробуту індивідів., що можуть вступати в суперечність з розподільними цілями економічної політики. Тому при розробленні програм економічної політики та їх здійснення слід дотримуватися встановлених принципів (визначальних положень довгострокового характеру, відхилення від яких є недопустимим).

3.3 Суспільний вибір та цільові детермінанти економічної політики

Колективні дії дозволяють суспільству виробляти, розподіляти та споживати величезну кількість якнайрізноманітніших товарів та послуг. Більшість колективних дій виникає завдяки добровільній домовленості між людьми на різних рівнях суспільної організації. Однак державна політика охоплює насамперед такі колективні дії, які містять легітимні примусові заходи влади та які спрямовані на сприяння певним процесам або відохочення від них, навіть їх заборону.

Протягом усієї історії людство використовувало різноманітні механізми реалізації суспільного вибору. Автократичні режими, за яких індивідуалістичні міркування однієї особи або невеликої групи формували суспільні рішення, дедалі більше поступаються системам агрегування переваг окремих осіб у суспільний вибір. Перехід до демократичних форм правління і пристосування державного втручання до вимог ринкової економіки хоча і не придушує індивідуалістичних та групових інтересів, однак і не виключає боротьби цих інтересів. Індивідуалістична нерівність поряд зі специфікою функціонування держави спонукує різні організовані групи суспільства боротися за владу, за контроль над найважливішими його органами з метою реалізації власних інтересів.

Зважаючи на ключову роль кінцевих цілей державної економічної політики, їх здійсненність більшою мірою залежить від наявності в розпорядженні держави якісних і кількісних інструментів. Інструменти економічної політики можна визначити як економічні та соціальні змінні, які перебувають під контролем держави і набувають значень відповідних цілям політики (згідно із запропонованою методологією кількісні інструменти набуватимуть значень, які оптимізують функцію суспільного добробуту або функцію втрат). Сфера застосування кількісних інструментів дозволяє виділити такі категорії економічної політики, як фінансово-бюджетну політику, грошово-кредитну політику, політику валютного курсу, цінову та політику доходів. Однак влада може впливати на змінні шляхом соціальних та інституціональних реформ, що визначаються як якісні інструменти впливу. До них, на прикладі економічної політики України, можна віднести проведення приватизації, роздержавлення й лібералізації економіки.

Саме можливості держави у використанні тих чи інших інструментів для досягнення кінцевих цілей економічної політики визначають проміжні (інструментальні) цілі. Останні можна визначити як умови, що полегшують досягнення кінцевих (самостійних) цілей. Ураховуючи демократичний характер суспільства, а отже, і легітимність заходів економічної політики, з одного боку, та обмеженість ресурсів, з іншого, серед інструментальних цілей на перший план виходять їх політична й економічна здійсненність. Як зауважують фахівці Вищої школи державної політики Каліфорнійського університету в Берклі Д. Веймер і Е. Вайнінг, «аналіз політики -- це мистецтво можливого, тому політичні та ресурсні обмеження є надто важливими під час розроблення політики» [64, с. 332].

Що стосується економічної здійсненності, то найбільшою мірою вона пов'язана з ресурсними обмеженнями, а саме: з можливостями забезпечення розроблення, прийняття та проведення економічної політики достатньою кількістю економічних ресурсів. Таке переконання випливає з необхідності мати достатню кількість факторів виробництва для виконання кожного етапу здійснення економічної політики. На перший погляд складається враження про надуманий характер поставленої проблеми. Однак, ураховуючи, що залучення економічних ресурсів водночас викликатиме зміни в поведінці суб'єктів господарювання, цьому питанню буде приділена максимальна увага в подальшому дослідженні.

Сучасний стан розвитку грошово-кредитних відносин дозволяє стверджувати, що фінансово-бюджетні обмеження являють собою визначальну частину ресурсних обмежень. Разом із тим не слід нехтувати й іншими обмеженнями, такими як брак адміністративної інфраструктури, людського і фізичного капіталу тощо.

Політична здійсненність найбільшою мірою обумовлена обмеженнями, які накладає суспільство на використання державою тих чи інших інструментів економічного впливу. Розроблення заходів економічної політики має розглядатися в контексті реально існуючого механізму економіко-політичної організації суспільства. Оптимальне застосування інструментів економічної політики на практиці можливе лише за умови їх прийнятності в рамках політико-економічного процесу. Таким чином, неврахування цього аспекту може призвести до повного викривлення запропонованих заходів економічної політики.

Отже, виникає проблема розроблення правила прийняття політичних рішень, яке має відповідати критеріям раціональності:

Колективна раціональність. Суспільна функція добробуту має визначати вибір між альтернативами на основі будь-якої існуючої схеми індивідуальних переваг.

Принцип Парето. Якщо кожен індивід ситуації В віддає перевагу ситуації А, то в суспільній функції добробуту ситуація А має оцінюватися вище ситуації В.

Незалежність від альтернатив, що не стосуються вибору. Суспільний вибір із групи альтернатив залежить виключно від індивідуальних переваг тільки відносно цих альтернатив і ніяких інших.

Відсутність диктату. Не існує жодних переваг, що автоматично перевищують переваги інших індивідів.

У своїй «теоремі неможливості» Кеннет Ерроу продемонстрував неможливість формулювання такого правила прийняття політичних рішень, що відповідало б усім переліченим умовам [65]. Отже, тільки послаблення однієї з умов може перевести суспільну функцію добробуту в категорію «можливої».

Вплив обмежень на вибір цілей можна проілюструвати за допомогою спрощено абстрагованої схеми, використавши інструментарій кривих байдужості -- тих комбінацій цінності, які дають однаковий рівень корисності. На рис. 3.5 дві цілі економічної політики -- ефективність і розподільна справедливість -- подано на осях графіка. За основним припущенням, найкращим буде максимальне досягнення обох цілей (це прагнення можна виразити кривою байдужості I₂). Однак при виникненні інструментальних обмежень (наприклад, бюджетних, позначених лініями BB та PP), вибір цілей політики буде здійснюватися з-поміж двох варіантів політики, означених точками дотику (X та Y) кривих індиферентності до обмежувальних прямих.

Рис. 3.5. Варіанти вибору цілей політики за інструментальних обмежень

Можливі варіанти, коли інструментальні обмеження (бюджетні чи політичні, позначені прямими BB та PP) стають визначальними при виборі політики (вибір може здійснюватися поза рамками кривої I₁ -- у межах чотирикутника РНВО) Як буде показано далі, означені обмеження не можуть бути виражені прямими лініями, оскільки комбінування цілей не може здійснюватися за фіксованим співвідношенням.. Така ситуація робить неможливим досягнення політичних цілей у рамках «першого кращого» Основною передумовою економічної моделі «першого кращого» (first-best) є можливість задовольнити всі умови «парето-ефективності).. Отже, виникає необхідність розроблення державою політики в рамках «другого кращого» За теоремою «другого кращого» (second-best), яка була сформульована Р. Дж. Ліпсі та К. Ланкастером, при неможливості досягнення будь-якої з умов парето-ефектив-ності, найкраща ситуація (другий оптимум) може бути досягнена при відході від інших умов Парето. для оптимального збалансування економічних цілей та наявних економічних інструментів [66]. Більше того, взаємозв'язок між цілями економічної політики та обмеженнями у використанні інструментів може впливати і на зміни у співвідношенні кінцевих цілей (точки Х і Y).

Слід зауважити, що, крім залежності оптимального рішення стосовно проведення економічної політики від інструментальних обмежень, існують і інші аспекти, які необхідно взяти до уваги. Це, по-перше, взаємозв'язок між рішеннями щодо економічної політики і різницею в цілях. Звісно, кожен із варіантів вирішення проблем економічної політики в рамках «другого кращого» передбачає певне відхилення від кінцевої цілі, а отже, вкрай необхідним стає точне визначення межі, до якої принцип розподілу відповідає заданій функції суспільного добробуту. І, по-друге, розроблення політики в рамках «другого кращого» пов'язане з неможливістю раціоналізувати більшість проблем, що стоять на шляху до максимізації добробуту, а також неможливістю передбачити всі аспекти спотворюючого (викривляючого) впливу інструментів економічної політики.

Слід також наголосити на існуванні об'єктивної колізії між суспільними потребами й інтересами бюрократії і ринкових суб'єктів. Річ у тім, що розподільні процеси завжди перебувають під могутнім впливом інтересів специфічних груп (конкретних розподільних інстанцій), з одного боку, і індивідуальних переваг суб'єктів ринку, з іншого. І будь-яка спроба гіпертрофувати те або інше, тобто зробити вибір на користь однієї сторони, несе в собі величезний ризик спотворюючого впливу на виявлені суспільні потреби. Зазначена колізія може бути сформульована у вигляді певної теореми несумісності, відповідно до якої детермінізм незвідних суспільних потреб несумісний з ринковими чи квазіринковими процедурами розподілу суспільних ресурсів, необхідних для задоволення цих потреб.

Більше того, взаємозв'язок між цілями економічної політики та обмеженнями у використанні інструментів може впливати і на зміни у співвідношенні кінцевих цілей (точки Х і Y на рис. 3.5), а отже, виникає необхідність у порівняльному аналізі альтернативних варіантів економічної політики. Здійснення такого аналізу може відбуватися за допомогою одного з п'яти головних підходів:

стандартний аналіз витрат і вигід;

якісний аналіз витрат і вигід;

аналіз економічної ефективності;

модифікований аналіз витрат і вигід;

багатоцільовий аналіз економічної політики.

Як було показано вище, у реальній дійсності кількість цінностей, які необхідно враховувати при розробленні економічної політики, може бути різною. Частина з них може не мати кількісних вимірників (національна незалежність, людська гідність, свобода тощо).

У такому випадку застосовується багатоцільовий аналіз¹, який можна поділити на чотири етапи: вибір критеріїв оцінювання, визначення альтернативних варіантів політики, оцінка альтернатив з погляду їхніх прогнозованих впливів на критерії, надання рекомендацій.

Найбільшої складності набувають саме перші два етапи багатоцільового аналізу. Адже, по-перше, добір критеріїв нерідко відбувається за принципом легкості виміру, а не ступенем виміру основної мети. У дію вступає своєрідний закон Деніела Грехема: «Легко вимірювані критерії, як правило, відводять важче вимірювані критерії вбік від аналітичної уваги» [67]. Така тенденція до підриву мети економічної політики (з'ясування основної цілі) особливо чітко простежується в нормативних актах України. Визначається тільки те, що можна легко виміряти. Немає даних -- немає проблем! Реальні ж цілі нелегко сформулювати і втілити в життя як реальну політику. А розроблення індикаторів, за допомогою яких можна вимірювати стан економіки, почалося відносно недавно і супроводжується досить гострою критикою в академічних колах (рис. 3.6). І, по-друге, як зазначалося вище, альтернативні варіанти політики в більшості випадків розробляються на замовлення певних політичних сил, що ставить під сумнів status quo (статус-кво) запропонованих програм.

Як і ринкам, державі (як політичній та функціональній організації суспільства) притаманні свої вади. Досить часто наслідки тієї чи іншої економічної політики можуть бути непередбачуваними, навіть сама невизначеність може стати непередбачуваним наслідком. Вади державного регулювання виступають найвагомішим аргументом прихильників ринку.

Багатоцільовий аналіз включає інструментарій усіх названих вище підходів. І навпаки, усі названі підходи можна розглядати як окремі випадки багатоцільового аналізу.



Рис. 3.6. Операціоналізація цілей економічної політики

Теорія суспільної економіки з її критеріями вибору напрямів економічної політики, державного підприємництва чи урядового контролю пояснює глибинні причини державного втручання в ринкову економіку й водночас окреслює межі цього втручання. Незаперечною заслугою цієї теорії є постановка питання про неспроможності держави (влади). Неспроможності (фіаско) влади -- це випадки, коли держава не в змозі забезпечити ефективний розподіл і використання суспільних ресурсів. Зазвичай до неспроможностей влади відносять:

1. Обмеженість необхідної для прийняття рішень інформації. Подібно до того, як на ринку можливе існування асиметричної інформації, так і урядові рішення можуть прийматися часто за відсутності надійної статистики, наявність якої дозволила б прийняти більш обґрунтоване рішення. Існування могутніх груп з особливими інтересами, активного лобі, могутнього бюрократичного апарату призводить до значного перекручування навіть наявної інформації.

2. Недосконалість політичного процесу. Нагадаємо лише основні моменти: раціональне незнання, лобізм, маніпулювання голосами виборців унаслідок недосконалості регламенту, логролінг, пошуки політичної ренти, політико-економічний цикл і т. п.

3. Обмеженість контролю над бюрократією. Стрімке зростання державного апарату створює все нові й нові проблеми в цій галузі.

4. Нездатність держави передбачити і контролювати найближчі і віддалені наслідки прийнятих нею рішень. Річ у тім, що економічні агенти часто реагують зовсім по-іншому, ніж сподівається влада. Їхні дії відчутно впливають на зміст і спрямованість розпочатих владою акцій (або законів, схвалених законодавчими зборами). Заходи, здійснювані державою, що входять до спільної структури, часто призводять до відмінних від початкових цілей наслідків. Тому кінцеві результати дій держави залежать не тільки, а нерідко й не стільки, від неї самої [68].

Якщо вилучити з аналізу галузі інфраструктури, де державне втручання є найважливішою умовою розвитку продуктивних сил, то стосовно основної маси галузей матеріального виробництва і послуг подібної об'єктивної залежності не існує.

Крім означених неспроможностей влади, є ще одна не менш важлива теза на користь обмеження підприємницької діяльності держави. Не тільки тому, що, як правило, у держави підприємницька діяльність виходить гірше, ніж у приватній сфері, де діють могутні особисті стимули і спонукання. Як підкреслював Дж. С. Міль, держава, «відмовляючись від підприємництва, сприяє виконанню найважливішого цивілізаційного завдання -- діловому вихованню народу». «У народу, який не звик до самостійної діяльності задля загальних інтересів, -- пише він, -- у народу, який зазвичай чекає від свого уряду відповідних вказівок та розпоряджень з усіх питань, що становлять загальний інтерес, здібності розвинені лише наполовину, а його освіта -- неповна...» [69, с. 384].

Звичайно, конкретні обставини вносять свої корективи і в реальній діяльності сфери прямого державного втручання виявляються значно ширше. Особливо це стосується перехідної економіки, коли держава бере участь і в її реструктуризації, і в подоланні глибокої трансформаційної кризи. У цих умовах особливо потрібна продумана політика зростання, що дозволяє сконцентрувати інвестиційні ресурси в пріоритетних галузях і дати стимул для зростання економіки в цілому.

Однак перехід до демократичних форм правління і пристосування державного втручання до вимог ринкової економіки не врятує державу від її традиційних вад -- корупції і лобізму. Демократія протилежна диктатурі. Демократія не придушує інтересів, але вона не виключає і боротьби цих інтересів. Особливе становище держави спонукає різні організовані групи суспільства боротися за владу, за контроль над найважливішими його органами з метою задоволення власних інтересів. Це, у свою чергу, накладає певні обмеження на прийняття політичних рішень.

Різні соціальні групи мають свої «представництва» інтересів, що утворюють інституціональну структуру сучасного цивілізованого суспільства. Партії, профспілки, організації підприємців, споживачів, фермерів, екологи та ін. на основі демократичних інститутів та процедур ведуть боротьбу і за частку в бюджеті, і за державні програми, за цілі і пріоритети економічної політики в цілому. Особливі інтереси має і сама державна бюрократія, яка зацікавлена в розширенні державного апарату і програм.

Навколо дій владних органів на всіх рівнях розгортаються опозиційні дії -- групи з особливими інтересами через інститути політичної системи прагнуть отримати якомога більше вигід за найнижчих витрат. Державні видатки в розвинених країнах зростали протягом останніх десятиріч настільки стрімко, що податкова система не встигала забезпечувати належне їх покриття. Це стало причиною існування майже хронічних бюджетних дефіцитів. На цьому ґрунті став швидко набирати авторитету новий напрям аналізу, що перебуває на стику економічної теорії і політології, -- теорія суспільного вибору. Як відзначав один з головних засновників цього напряму, лауреат Нобелівської премії 1986 р. Дж. М. Бьюкенен Нобелівська премія була присуджена за «розвиток договірних і конституційних основ теорії економічного і політичного прийняття рішень»., «для мене втратило сенс аналізувати податки і суспільні витрати незалежно від вивчення політичного процесу, за допомогою якого приймаються рішення з приводу обох сторін фінансових рахунків. Теорію суспільних фінансів не можна цілком відокремити від теорії політики» [70].

Умови перехідного періоду в Україні, малий досвід самої демократії, недостатній рівень її інституціоналізації, а також підвищене значення держави як «поштовху» економічного зростання і структурної перебудови є особливо сприятливим ґрунтом для дій впливових груп, що прагнуть роздобути якнайбільше власних вигід від державного втручання в економіку. Прихильники теорії суспільного вибору виходять з того, що держава -- це або потенційний ресурс, або потенційна загроза для кожної галузі даної країни. Завдяки своїй владі забороняти чи примушувати, відбирати чи давати кошти, держава може вибірково допомагати чи, навпаки, заподіювати шкоду безлічі галузей. А тому характер державного втручання нерідко визначається не тим, чого так вимагає ринок чи захист суспільних інтересів, а тим, що це необхідно і вигідно якимось групам осіб чи галузям. Дж. Стіглер називає чотири головні способи використання держави галуззю чи професійною групою: 1) прямі грошові субсидії; 2) обмеження доступу в галузь, а отже, і контроль за появою нових суперників (за допомогою імпортних і виробничих квот, протекціоністських тарифів і т. п.); 3) привілеї, що дозволяють даній галузі впливати на виробництво в суміжних галузях; 4) пряма фіксація цін. Як правило, одержувані галуззю вигоди (вони дістали назву «політичної ренти») не покривають збитків, заподіюваних суспільству в цілому [71].

Крім галузевих інтересів, що задовольняються за допомогою лобіювання, прихильники теорії суспільного вибору виділяють дві важливі причини безпосереднього зростання державних витрат. По-перше, здатність груп з низькими і середніми доходами (оскільки їх є більшість) дочекатися контролю над державною діяльністю за рахунок груп з високими доходами і використовувати цей контроль для розширення перерозподільної ролі державних витрат і податків. По-друге, здатність державної бюрократії стимулювати зростання витрат, у яких вона зацікавлена, через свої стратегічні позиції.

Відповідно до досліджень прихильників теорії суспільного вибору, залучення до аналізу політичних процесів викликає серйозні відхилення від умов рівноваги між приватним і суспільним виробництвом. Кожна група прагне максимально зменшити для своїх членів обсяг податків і водночас збільшити величину державних витрат або змінити їх структуру на свою користь.
У табл. 3.2 подано класифікацію основних джерел неспроможностей державного втручання.

Таблиця 3.2

ДЖЕРЕЛА НЕСПРОМОЖНОСТЕЙ ВЛАДИ

Неспроможність влади	Наслідки для економіки
Проблеми, властиві прямій демократії
Парадокс голосування	Неоднозначність програм
Інтенсивність уподобань і пакетування позицій	Витрати за неефективний суспільний вибір припадають на меншість
Проблеми, властиві представницькій владі
Вплив організованих інтересів	Пошуки ренти
Географічні виборчі округи	Розподіл «державного бюджету»
Обмежені часові горизонти, породжені виборчими циклами	Недостатнє інвестування
Позування перед громадськістю	Обмежений порядок денний
Проблеми, властиві бюрократичному забезпеченню
Проблема державних інститутів	Використання ресурсів не за призначенням
Проблеми оцінювання благ	Х-неефективність
Обмежена конкуренція	Х-неефективність
Захист прав державних службовців	Негнучкість
Неспроможності державних інститутів як неспроможності ринку	Неефективність розміщення та Х-неефективність
Проблеми, властиві децентралізації
Розмиті повноваження	Проблеми втілення політики в життя
Фіскальні зовнішні ефекти	Нерівний розподіл місцевих суспільних благ

Джерело: [72].

Узагальнюючу характеристику сучасної держави, економічну політику якої багато в чому визначають інтереси зацікавлених груп, пропонує у своїй праці «Політична економія держави добробуту» Дж. Бьюкенен. Він виділяє два типи держави: соціалістичний і трансфертний. Перший тип держави -- соціалістичний -- безпосередньо забезпечує виробництво товарів і послуг. Другий -- трансфертний (в ідеалі) нічого не робить, а лише перерозподіляє доходи -- бере кошти (у формі податків) в одних і передає їх іншим. Трансфертна держава може набувати дві форми: одна -- це та, що називається «державою добробуту» (чи взаємодопомоги), коли перерозподіл здійснюється відповідно до загальноприйнятих норм на користь найменш забезпечених членів суспільства, тобто відповідно до конституційного договору, схваленого усіма членами суспільства; друга -- змішана («збовтана») держава, перерозподіл у якій відбувається відповідно до політичного тиску тих чи інших конкуруючих груп.

До означених груп у сучасній державі відносять: аграрний сектор; протекціоновані галузі, що виробляють імпортозаміщувальну продукцію; вищу освіту; споживачів муніципальних транспортних послуг та ін. Можна зробити висновок, що майже всі сучасні демократичні держави поєднують обидві форми; розділити їх дуже важко, оскільки всі програми, у тому числі й ті, що являють собою явні «кормушки», відстоюються і проштовхуються під гаслом «суспільних інтересів» [73].

Протидією всім цим неспроможностям прихильники теорії суспільного вибору вважають насамперед дію конкуренції, вільні ринкові відносини у сфері як індивідуального, так і суспільного вибору. Саме ринок у всій різноманітності його форм і проявів є основою основ цивілізованого устрою суспільства. Але якщо неокласична теорія виходить з того, що основні властивості ринку -- свобода конкуренції і тенденція до рівноваги -- вже існують, то, за теорією суспільного вибору, ці умови аж ніяк не виникають автоматично, вони мають бути створені і закріплені інституційно і конституційно.

Особлива увага приділяється зовнішнім факторам обмеження зростання державного втручання в економіку. Державна бюро-
кратія зацікавлена в зростанні державних витрат, у розширенні державного втручання в економіку. Щоб обмежити зростання впливу держави на економіку та її прагнення до збільшення державних програм, обмеження мають бути внесені ззовні у вигляді відповідних конституційно закріплених правил, які б і захистили ринкову систему від впливу надмірного перерозподілу, що спотворює діяльність держави. Як головні обмеження зазвичай розглядають законодавчо затверджену межу зростання державного боргу, розмір бюджетного дефіциту, а також певне співвідношення між обсягом державних витрат і ВВП.

Перехідний характер економіки, відсутність справжньої демократичної системи влади і цивілізованого громадянського суспільства обумовлюють той факт, що сучасна теорія суспільної економіки і суспільного вибору не може бути застосована до наших умов у всіх її аспектах. Однак урахування всіх означених «за» та «проти» державного втручання має стати висхідним при розробленні концептуальних засад економічної політики кожної держави, особливо для України.

Література до розділу 3

Кун Т. Структура научных революций. -- М.: Прогресс, 1975. -- 281 с.

Лакатос И. Фальсификация и методология научно-исследовательских программ. -- М.: Медиум, 1995. -- 301 с.

Lacatos I. Falsification and the Metodology of Scintific Research Programs // Lacatos and Musgrave, eds. Criticism and the Growth of Knowledge. -- Cambridge: Cambridge Univercity press, 1970. -- Р. 15--38.

Розмаинский И. В., Холодилин К. А. История экономического анализа на Западе. -- СПб, 2000. -- 236 с.

Кейнс Дж. М. Избранные произведения: Пер. с англ. -- М.: Экономика, 1993. -- 541 c.

Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе: Пер. с англ. -- М.: Дело-Лтд, 1994. -- 730 с.

Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. -- М.: Соцэкгиз, 1962. -- 280 с.

Милль Дж. С. Основы политической экономии: В 3 т. -- М., 1980--1981. -- 495 с., -- 480 с., -- 447 с.

Бентам И. Принципы законодательства // Деборин А. Книга для чтения по истории философии: В 2 т. -- М., 1925. -- Т. 2. Принципы законодательства.

Bentham J. Manuel of political economy // Jeremy Bentham's Economie Weitings / Ed. by W. Stark. -- London, 1952. -- Vol. 1. -- P. 224.

Лист Ф. Национальная система политической экономии. -- СПб.: А. Э. Мертенс, 1891. -- 452 с.

Там само.

Там само.

Keynes J. M. A Monetary Theory of Production // The Collected Writings of John Maynard Keynes. -- L.: Macmillan, 1973. -- Vol. XIII. -- P. 408--411.

Tinbergen J. In the Theory of Economic Policy. -- Amsterdam: North Holland, 1952.

Tinbergen J. Centralization and Decentralization in Economic Policy, 1954.

Tinbergen J. Economic Policy: Principles and Design, 1956. -- 418 p.

Samuelson P. Pure Theory of Public Expenditure // The Review of Economics and Statistics. -- Vol. 36 (November). -- P. 387--398.

Downs A. An Economic Theory of Democracy. -- N. Y.: Harper & Row, 1957. -- 389 р.

Lucas R. E. Econometric Policy Evaluation: A Critique. // K. Brunner and A. H. Meltzer (eds). The Phillips Curve and Labor Markets. -- Vol. 1 of Carnegie. -- Rochester Conference Series on Public Policy. -- Amsterdam: North-Holland, 1976. -- P. 19--46.

Tanzi V. and Schuknecht L. Reconsidering the Fiscal Role of Government: The International Perspective // American Economic Review. -- Papers and Proceedings. -- 1997. -- Vol. 87 (May). -- Р. 164--168.

Kalecki M. Political Aspects of Full Employment // Political Quarterly. -- 1943 (October / December). -- Vol. 14. -- Р. 322--331.

Akerman J. Political Economic Cycles // Kyklos. -- 1947. -- Vol.1, № 2. -- P. 107--117.

Robbins L. An Essay on the Nature Significance of Economic Science. -- L.: Macmillan, 1935.

Hicks J. R. The Foundations of Welfare economics // Economic Journal. -- 1939. -- Vol. 49. -- Р. 696--712.

Tullok G. The General Irrelevance of the General Impossibility Theorem // Quarterly Journal of Economics. -- Vol. 81. -- Р. 256--270.

Downs A. An Economic Theory of Democracy. -- N. Y.: Harper & Row, 1957. -- 389 р.

Там само.

Kramer G. Short-Term Fluctuations in US Voting Behaviour 1896--1964 // American Political Science Review. -- 1971. -- Vol. 65. -- Р. 131--143.

Stigler G. J. General Economic Conditions and National Elections // American Economic Review, Papers and Proceeding. -- 1973. -- Vol. 63. -- Р. 160--167.

Grossman G. M. and Helpmann E. Protection for Sale // American Economic Review. -- September 1994. -- Vol. 84. -- № 4. -- Р. 833--850.

Гуревичев М. М. Государственное регулирование в условиях рыночной экономики (Исследование эволюции). -- Харьков: Основа, 1993. -- 280 с.

Дідківська Л. І., Головко Л. С. Державне регулювання економіки: Навч. посібник. -- К.: Знання-Прес, 2000. -- 209 с.

Стеченко Д. М. Державне регулювання економіки: Навч. посібник. -- К.: МАУП, 2000. -- 176 с.

Деркач А., Панасюк Б. Концепція побудови соціальної ринкової економіки // Банківська справа. -- 1999. -- № 1. -- С. 11--18.

Науменко В. І., Панасюк Б. Я. Впровадження методів прогнозування і планування в умовах ринкової економіки. -- К.: Глобус. -- 1995. -- 198 с.

Панасюк Б. Государственное регулирование экономики // Экономика Украины. -- 1994. -- № 1. -- С. 19--30.

Дмитриченко Л. И. Государственное регулирование экономики: методология и теория: Монография. -- Донецк: УкрНТЭК, 2001. -- 329 с.

Там само.

Там само.

Трансформація моделі економіки України (ідеологія, протиріччя, перспективи) / За ред. академіка НАН України В. М. Геєця. -- К.: Логос, 1999. -- 500 с.

Аткинсон Э. Б., Стиглиц Дж. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. -- М.: Аспект Пресс, 1995. -- 832 с. --С. 753--754.

Трансформація моделі економіки України (ідеологія, протиріччя, перспективи) / За ред. академіка НАН України В. М. Геєця. -- К.: Логос, 1999. -- 500 с.

Стігліц Дж. Е. Економіка державного сектора / Пер. з англ. А. Олійника, Р. Скільського. -- К: Основи, 1998. -- 854 c.

Leibenstein H., Beyond. Economic Man. -- Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1976. -- 337 р.

Musgrave R. A., Peacock A. T. (eds) Classics in the Teorie of Public Finance. -- L., 1967. -- 338 р.