Проблемы и сдерживающие факторы развития института государственно-частного партнерства и их пути решения

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

частный партнерство государственный

Актуальность проблемы исследования. Для обеспечения темпов роста экономики в России на уровне не ниже среднемировых необходимо в течение ближайших 5?7 лет обеспечить рост инвестиций в транспортную, энергетическую, социальную и коммунальную инфраструктуру примерно на 6?10% в год. Однако в течение последних пяти лет реальные расходы бюджета на инфраструктурные отрасли снижались ежегодно примерно на 10 %, и в ближайшем будущем, вероятнее всего, данная тенденция сохранится. При этом доля привлекаемых частных инвестиций не достигает и 3% от общего объема вкладываемых средств в развитие инфраструктуры.

Не в полной мере используемый потенциал частного сектора в развитии общественной инфраструктуры в России имеет как свои исторические предпосылки, так и сугубо конъюнктурные причины. Однако за последние 5?6 лет, благодаря усилиям органов власти, финансирующих организаций, делового сообщества, ситуация начала коренным образом меняться и, в первую очередь, благодаря активному развитию и применению механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП).

Потенциал применения в России механизмов ГЧП помимо модернизации и развития инфраструктуры также связан с повышением эффективности управления государственным имуществом и ростом финансовой отдачи от принадлежащих государству экономических активов, но, в отличие от приватизационной политики, без утраты государством права собственности на такие объекты.

ГЧП может стать ключом к реформированию системы государственного управления, новой концепцией отношений государства и бизнеса, которая способна стать локомотивом преобразований как в системе государственного управления, так и в коммерческом секторе.

На уровне регионов и муниципальных образований бюджетные ограничения становятся барьером для модернизации изношенной инфраструктуры территории, а также для развития приоритетных отраслей экономики. Дефициты региональных бюджетов, сокращения трансфертов из федерального бюджета, направляемых на реализацию инвестиционных проектов в субъектах Российской Федерации, необходимость модернизации устаревших объектов приводят к поиску внебюджетного финансирования, которое в мировой практике осуществляется на основе механизмов государственно-частного партнерства. На фоне общих проблем привлечения инвестиций, реализации инфраструктурных проектов именно взаимодействие государственных и муниципальных органов власти с частными бизнес-структурами в части поиска оптимальных и эффективных моделей управления отдельными территориями и отраслями народного хозяйства, в настоящее время становится все более приоритетной основой для становления устойчивых темпов роста и развития экономики регионов Российской Федерации. Безусловен тот факт, что добиться значительных успехов в реализации крупных экономических проектов общегосударственного значения можно, только создав общий эффект от объединения усилий государства и бизнеса.

Степень разработанности проблемы. В российской историографии есть заслуживающие внимания диссертационные работы См.: Айрапетян Л.Н. Взаимодействие власти и бизнеса при разработке и реализации целевых программ: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.05. - Москва, 2015. - 188 с.; Шакиров Т.А. Совершенствование механизмов взаимодействия органов власти и бизнеса при реализации проектов государственно-частного партнерства в коммунальном секторе: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.05. - Москва, 2015. - 203 с.; Деревянко К.И. Совершенствование организационно-экономического механизма государственно-частного партнерства в индустрии туризма: на примере Кемеровской области: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.05. - Санкт-Петербург, 2012. - 173 с.; Черкасов А.П. Финансирование инвестиционных проектов муниципального образования в условиях государственно-частного партнерства: дис. ... кандидата экономических наук: 08.00.10. - Йошкар-Ола, 2012. - 177 с.; Шевчук Е.В. Государственно-частное партнерство как институт модернизации сферы образовательных услуг: международный и отечественный опыт: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.05, 08.00.14. - Ростов-на-Дону, 2011. - 191 с.; Баглай В.В. Обоснование региональных форм реализации проектов государственно-частного партнерства: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.05. - Тюмень, 2010. - 171 с.; Саванкова Н.Е. Реализация проектов государственно-частного партнерства: зарубежный опыт и российская практика: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.14. - Москва, 2009. - 175 с., сосредоточенные на отдельных аспектах развития государственно-частного партнерства в регионах России.

Кроме того, крайне важными и полезными при подготовке магистерской диссертации явилось учебное пособие С.А. Кочетковой См.: Кочеткова С.А. Государственно-частное партнёрство: учебное пособие. - М.: Издательский дом Академии Естествознания, 2016. - 174 с. (оценена инвестиционная привлекательность регионов как платформа для реализации механизма ГЧП; проведен анализ практики реализации ГЧП-проектов в России и их особенности, представлен анализ рейтинга регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства за 2012-2015 гг.), а также совместная монография С.А. Кочетковой и И.В. Моисеевой См.: Кочеткова С.А., Моисеева И.В. Структурная модель государственно-частного партнёрства в стратегическом управлении регионом: монография / С.А. Кочеткова, И.В. Моисеева; под общей ред. С.А. Кочетковой. - М.: Издательский дом Академии Естествознания, 2016. - 160 с., в которой авторы выделяют проблемы и перспективы развития механизма государственно-частного партнерства в реальном секторе экономики в субъектах РФ.

Безусловный интерес также представляет публикация И.Н. Макарова Макаров И.Н. Теоретические основы управления развитием региона на основе государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство. - 2015. - Т. 16. - № 9. - С. 1269-1288., в которой автором был проведен анализ отечественного и мирового опыта реализации инфраструктурных проектов на основе государственно частного партнерства, в результате чего была предложена теоретическая модель управления региональным развитием через реализацию инфраструктурных ГЧП-проектов. Идеи, выводы и обобщения данного исследования могут послужить базисом как для дальнейшего теоретического анализа проблем регионального развития, так и для разработки целевых программ по модернизации региональной инфраструктуры на основе государственно-частного партнерства.

Несмотря на достаточно серьезный вклад в рассмотрение указанных проблем российскими учеными, необходимо отметить, что в части минимизации рисков при осуществлении различных моделей государственно-частного партнерства в современных условиях глобализации мировой экономики наметились изменения, не получившие в настоящее время должного отражения в научной литературе, что делает особенно актуальной необходимость углубленного анализа обозначенной проблематики и, соответственно, предопределило формирование цели и задач исследования. Проблема минимизации рисков актуальна в связи с тем, что эффективность, обусловленная наличием конкурентных предложений о заключении контракта и предполагаемой эффективностью деятельности частных компаний может не проявиться из-за недостаточной конкуренции; в тоже время угрозы могут возникнуть также для качества предоставляемых услуг в целях экономии затрат, т.к. несмотря на договорные обязательства и санкции, предписанные условиями контракта, не всегда удается предусмотреть в контракте все возможные случаи.

Объектом исследования являются практические аспекты развития государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации.

Предметом исследования выступает государственно-частное партнерство как институт социально-экономического развития регионов России.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют фундаментальные и прикладные исследования отечественных ученых в сфере поиска направлений совершенствования механизмов взаимодействия власти и бизнеса в российских регионах; монографические и диссертационные исследования, научные публикации отечественных ученых по исследуемой теме, методические и аналитические разработки научных организаций и органов государственной власти Российской Федерации.

Целью работы является анализ ГЧП-проектов последних лет, а также выявление проблем и потенциала развития механизма государственно-частного партнерства в регионах России.

Исходя из намеченной цели были определены следующие исследовательские задачи:

1. изучить сущность и содержание института государственно-частного партнерства;

2. рассмотреть нормативно-правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере государственно-частного партнерства;

3. определить роль государственно-частного партнерства в управлении социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

4. провести анализ развития государственно-частного партнерства в регионах России за 2016-2017 годы;

5. комплексно изучить проблемы и сдерживающие факторы развития института государственно-частного партнерства;

6. определить перспективы развития института ГЧП и приемлемые решения по преодолению сдерживающих факторов его развития.

Методологическую основу исследования составляет принцип, включающий в себя научную объективность и системность. Использовались также общенаучные методы исследования - анализ и синтез. Аналитический подход дал возможность выявить концептуальные установки развития института ГЧП в России.

Научная новизна исследования определяется практическим отсутствием в российской науке комплексных исследовательских работ, в которых проводилось бы системное и многоспектное изучение роли, возможных рисков и направлений совершенствования государственно-частного партнерства в процессе социально-экономического развития регионов России.

Анализ существующих практик реализации ГЧП-проектов выполнен на базе широкого круга отечественной научной литературы и источников. Также в работе представлены материалы, ранее не вовлекавшиеся в научный оборот, но имеющие несомненную научную значимость.

Магистерская диссертация представляет собой всестороннее и полноценное исследование социально-экономических и иных особенностей и факторов, которые повлияли на процесс формирования и развития института ГЧП и практик использования данного механизма в России. В ней подробно рассмотрены основные проблемы развития института ГЧП и выявлены возможные направления устранения существующих проблем.

Источниковую базу исследования составляет значительное количество опубликованных материалов и документов. Большую ценность предоставляют официально опубликованные материалы и документы, среди которых аналитическое исследование «Государственно-частное партнерство в России 2016-2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов». Автор использовал в работе и документы, как «Лучшие практики реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере. Специальное издание к Международному инвестиционному форуму «Сочи-2016», а также исследование IPT Group «Рынок ГЧП в России: проблемы и перспективы развития».

Основные положения, выносимые на защиту

1) Особенностью проектов ГЧП является более тесная связь между их участниками, совмещение различных функций управления. Так, органы государственной власти и местного самоуправления в проектах ГЧП выступают не только источниками влияния, но и заказчиками, и спонсорами, и членами команды управления проектом.

2) ГЧП может и должно стать ключом к реформированию системы государственного управления, новой концепцией отношений государства и бизнеса, которая способна стать локомотивом преобразований как в системе государственного управления, так и в коммерческом секторе.

3) Кроме макроэкономических факторов, затрудняют развитие ГЧП в России также проблемы во взаимодействии между государством и бизнесом. Это во многом объясняется и разными целями участия государства и бизнеса в ГЧП-проектах.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что в результате комплексного исследования института ГЧП в рамках проводимой Россией внутренней политики, восполнены существенные пробелы в научном познании поднятой проблемы исследования. Оригинальные выводы и детальное рассмотрение факторов, оказавших существенное влияние на процесс развития механизма ГЧП - вносят немало нового в экономическую науку и конкретно в её теоретическую базу, расширяют возможности дальнейшего изучения практик применения ГЧП на постсоветском пространстве, а также позволяет создать объективную картину тенденций развития данного взаимодействия власти и бизнеса.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования выводов и обобщений диссертации при разработке современных подходов по вопросам развития механизма ГЧП и устранения пробелов в законодательстве РФ. Эти выводы также могут быть использованы при подготовке общих и специализированных курсов в высших учебных заведениях России.

Структура исследования обусловлена его хронологическими рамками, предметом, целью и задачами. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов после глав, заключения, библиографии и приложений.

1. Теоретические основы института государственно-частного партнерства

1.1 Сущность и содержание института государственно-частного партнерства

Термин государственно-частное партнерство появился в конце XX века и связан с понятием «частной финансовой инициативы», которую объявило правительство Д. Мейджора в Великобритании. Суть проводимых реформ сводилась к тому, что частному сектору передавали полномочия по финансированию объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности Лукина А.Н. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.14. - Москва, 2016. - С. 17.. Стоит отметить, что взаимовыгодное сотрудничество государства и частных лиц с целью решения общественно значимых задач зародилось гораздо раньше указанных реформ, проводимых в Великобритании. Например, А. Смит утверждал, что государство должно поддерживать те частные предприятия и учреждения, где прибыль никогда не сможет покрыть затрат Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. Т. 2. Кн. IV. М. - Л., 1935. - С. 32. . Таким образом, государственно-частное партнерство (ГЧП) в мировой практике прошло длительный путь становления и за долгое время своего существования, трансформации и развития в законодательстве многих стран зарекомендовало себя как действенный инструмент публичного управления. Получила широкое распространение на практике система концессий, которая сохранилась и по настоящее время, в том числе в законодательстве Российской Федерации. Однако, несмотря на продолжительную историю существования и наличие положительного опыта применения в международной практике ГЧП См.: Сазонов В.Е. О некоторых положениях зарубежного и российского законодательства о государственно-частном партнерстве: Сравнительно-правовой обзор. - М.: Московская областная коллегия адвокатов «Сазонов, Маркин и партнеры», 2012. , в России на федеральном уровне до принятия Федерального Закона «О ГЧП» Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»// СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4350. отсутствовало законодательство, регулирующее такие отношения, что порождало множество теоретических и практических проблем. Стоит отметить, что принятие указанного нормативно-правового акта, по мнению ряда специалистов не внесло существенных изменений в понимание и правовое регулирование ГЧП и породило еще больше вопросов и расширило поле для правовых дискуссий Лукина А.Н. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.14. - Москва, 2016. - С. 18..

Полагаем, что актуальность выявления сущности и содержания ГЧП с принятием указанного федерального закона не уменьшилась, а только возросла, так как данное в нем определение не в полной мере отвечает: ни научным разработкам, ни практическому осмыслению, ни региональному законодательству Российской Федерации. Вопрос о правовой природе ГЧП является актуальным в настоящее время и требует скорейшего решения.

Основываясь на указанном мнении, мы полагаем, что административно-правовое осмысление юридического понятия ГЧП целесообразно начать с интерпретации самого термина, поскольку термин - это имя понятия, лингвистически выражающее его смысл и соотношение с другими понятиями в пределах специфической сферы.

Существует немало определений понятия «партнерство», например, современный экономический словарь определяет «партнерство» как юридическую форму организации совместной экономической деятельности нескольких физических или юридических лиц, при этом такая деятельность основана на равных правах и обязанностях и направлена на достижение общей цели Современный экономический словарь. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://economic-enc.net/word/partnerstvo-3531.html .

Как указывает А.В. Белицкая, термин «партнерство» определяется как «союз между сторонами, представляющими правительство, бизнес, гражданское общество, в котором стратегически объединяются ресурсы и способности каждой из сторон с целью ответа на ключевые вызовы общества как инструмента, способствующего устойчивому развитию, и которое основано на принципах разделения рисков, затрат и общей выгоде» Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография. М.: Статут, 2012. - С. 32. .

Определений «государство» в правовой науке дано большое количество, приведем одно из них, согласно которому под государством понимается - «образование по определению относительно высокого общецивилизационного уровня, призванное обеспечивать надлежащую организацию и стабильное, устойчивое, защищенное функционирование и развитие общества, всех его подсистем в пределах страны» Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. - М., 2001. - С. 230-231. .

Как верно отмечает В.Е. Чиркин, - «публичная власть представляет собой явление не динамичное, а статичное, она принадлежит народу, органу, должностному лицу, и для того, чтобы от статики перейти к динамике, а именно, чтобы власть публичная перешла к действиям, необходимо, чтобы была общественно значимая цель, было событие, состояние, имеющее значение для того или иного публичного территориального коллектива, иными словами, был публично-правовой факт, существовало законодательное регулирование такого факта, а именно динамика публичной власти выражается в публичном управлении» Чиркин В.Е. Основы государственного и муниципального управления: учебник. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. - С. 38. .

Следовательно, говоря о значении слова «государственное» в термине «государственно-частное партнерство», будем подразумевать прежде всего государство в лице его органов власти.

В учебном пособии «Административное право Российской Федерации» под редакцией Л.Л. Попова указывается на то, что государственное управление является одной из форм государственной деятельности, смысл которой заключается в том, что субъекты такой деятельности выполняют возложенные на них функции путем использования закрепленных за ними государственно-властных полномочий Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. - М.: РГ-Пресс, 2015. - С. 341. .

Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что под «государственным» в термине ГЧП подразумевается государственная деятельность, осуществляемая органом публичной власти, обладающим правом публичного управления, в целях достижения общественно-значимого результата, имеющего значение для публичного территориального образования.

К выводу о том, что государственно-частное партнерство является частью государственного управления, приходит С.В. Сазонов, указывая, что его административно-правовое регулирование является центром регулирования отношений в этой сфере, которое дополняется гражданско-правовым и финансово-правовым регулированием Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство в России и за рубежом: автореф. дис. … докт. юрид. наук. - М., 2013. - С. 12. .

Определившись с понятием «государственное» в термине «государственно-частное партнерство», согласимся с мнением В.А. Кабашкина, который указал, что меньше всего проблем в рассматриваемом понятии вызывает слово «частное», которое обозначает партнера, представляющего свои финансовые ресурсы, а также услуги и товары с целью извлечения прибыли Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. - М.: ООО «МИЦ», 2012. - С. 18. .

На наш взгляд, под частным в термине «государственно-частное партнерство» стоит понимать партнера (юридическое лицо или индивидуального предпринимателя), который взаимодействует с публичными органами власти в целях осуществления общественно полезной деятельности (выполнения работ или оказания услуг) для извлечения прибыли.

Обобщая все выводы относительно буквального толкования термина «государственно - частное партнерство» можно сделать вывод, что это деятельность, осуществляемая путем взаимодействия с одной стороны органа публичной власти, наделенного функцией публичного управления, с другой стороны субъекта предпринимательства, направленная на достижение общественно-значимой цели, имеющей существенное значение для публично территориального образования.

Субъектный состав государственно-частного партнерства, как нам представляется, не может являться тем признаком, который позволяет отнести его к новому виду правовых отношений, но то, как стороны взаимодействуют друг с другом и какими правами обладают при таком взаимодействии, безусловно, выделяет ГЧП в самостоятельный вид.

Орган исполнительный власти, как одна из сторон таких отношений, выступает не только как носитель государственной власти и субъект государственного управления, но и как партнер, разделяющий с частным лицом риски, обязанности, в некоторых случаях и финансирование.

Возникает вполне правомерный вопрос о том, могут ли стороны быть равны между собой: при разделении рисков, ответственности, расходов на достижение поставленных целей? Например, Ю.С. Емельянов отмечает, что «государство, выполняя функции ГЧП, не реализует властные отношения, а выполняет совместно с представителями бизнеса обязанности партнера по достижению общественно значимых целей» Емельянов Ю.С. Государственно-частное партнерство: инновации и инвестиции. Мировой и отечественный опыт. - М.: Книжний дом «ЛИБРОКОМ», 2013. - С.65 .

С указанной точкой зрения можно не согласиться в связи с тем, что в современных условиях органы исполнительной власти, выступающие от имени государства и выполняющие его функции, не обязательно должны соблюдать государственно-властный характер действий в традиционном понимании, как например, давать указания, обязательные для исполнения, они могут участвовать и в отношениях договорного характера, при этом сохраняя административный статус.

Имеет также смысл затронуть вопрос о том, какие интересы выражают стороны государственно-частного партнёра. Мнения ученых разнятся как в отношении определения понятий «публичный интерес» и «государственный интерес», так нет единой позиции относительно того, какой из указанных интересов должны выражать органы исполнительной власти при осуществлении управленческой деятельности.

Мы согласны с мнением М.В. Дудикова, который указывает, что «публичный интерес» включает в себя понятие «государственный интерес» и является шире последнего. «Государственный интерес» определяется исходя из признаков государства, которые включают в себя следующие элементы: территория; публичная власть; население (общество) Дудиков М.В. Публичные интересы в горном праве: понятие и признаки // Lex russica. - 2014. - № 8. - С. 931. .

Следует указать справедливое мнение М.И. Васильевой по поводу того, что «при всех вариантах понимания публичности предполагается присутствие государства» Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юридических наук. - М., 2013. - С. 11. .

Понятие «государственного интереса» также не имеет единого понимания. Проведя анализ точек зрения разных авторов мы пришли к выводу, что государственный интерес может выражаться в чистом виде только в международном праве, где речь идет о национальном интересе и суверенитете. В границах государства такой интерес должен реализовывать интересы граждан, а, следовательно, совпадает с публичным интересом.

Обобщая все изложенное выше, можно сделать вывод, что публичный партнер в государственно-частном партнерстве выражает публичные интересы государства, которые являются одновременно и государственными интересами.

Интерес участия частного лица в ГЧП - это возврат инвестиций и получение гарантированного дохода от вложенных средств, что является логичным, так как ГЧП - не благотворительность. Однако, если деятельность частного лица не будет представлять собой общественный интерес, а именно, не будет лиц готовых получать услуги или работы, которые предоставляются при осуществлении ГЧП, то интерес в виде прибыли частный партнер не получит. Следовательно, интересы частного лица в ГЧП являются двойственными: с одной стороны - частный интерес в виде получения прибыли, с другой стороны - реализация публичного интереса. Стоит отметить, что ГЧП - не может реализовываться в любой сфере деятельности, которая приносит доходность капиталовложениям, а, скорее наоборот, осуществляется там, где государство не может, в силу многих причин, самостоятельно предоставить услуги или выполнить работы. Более того, ГЧП реализуется в тех сферах, которые являются по сути монополией государства, например, в сфере теплоснабжения или водоснабжения населения. Для того чтобы такие услуги не были слишком дороги для населения, многие виды деятельности регулируются тарифами. Сбор средств с населения по регулируемым видам деятельности (тарифам) не всегда может обеспечить полный возврат инвестированных средств и потому государственные и муниципальные предприятия и учреждения, предоставляющие такие услуги, частично, либо полностью финансируются из соответствующего бюджета (регионального, местного).

Цель ГЧП складывается из двух составляющих: первая составляющая - это общая цель партнерства, а вторая - цели каждого субъекта в отдельности. Если публичный партнер, вступая во взаимоотношения с частным лицом по ГЧП, преследует такие цели как предоставление качественных услуг населению, снижение расходов бюджета соответствующего уровня, реконструкция, модернизация имеющегося или создание нового государственного или муниципального имущества, одним словом, организация эффективного управления в публичных целях, то частное лицо преследует частный интерес в виде получения прибыли, однако, общая цель обеих сторон едина - достижение публичного интереса, который лежит в основе каждого подобного партнерства, а именно интереса, который признан и гарантирован государством, путем закрепления в нормативных правовых актах, выражающих потребности общества. Кроме того, среди задач публичной стороны, одной из первоочередных является создание условий, при которых частные лица будут заинтересованы участвовать в ГЧП, при этом не в ущерб общественным интересам.

Государственно-частное партнерство как механизм организации сотрудничества бизнеса с органами власти может создать основу для сохранения как материального, так и культурного наследия России, ее регионов, а также для получения прибыли хозяйствующими субъектами и дополнительных доходов в бюджет при эффективном использовании объектов материального и культурного наследия.

Возрастание социальной ориентированности института государственно-частного партнерства находит свое отражение в росте масштабов солидарного принятия решений и непосредственном участии самих работников в организации и управлении производством. Но это экономическая сторона проблемы. Развитие и укрепление солидарности отнюдь не означает полного отказа от субординации, административных решений или властных полномочий со стороны субъектов системы социального партнерства. Наиболее ярко это видно на примере интерпретации смысла государственно-частного партнерства. Он трактуется как «долгосрочное сотрудничество на долгосрочной основе между органами государственной власти и частными предпринимателями, при котором все необходимые ресурсы (например, ноу-хау, средства производства, персонал и т.д.) предоставляются партнерами для совместного использования в общей организационной структуре, а возможные проектные риски оптимально распределяются между партнерами в зависимости от их компетенций в области управления рисками» Европейский твиннинг: Сохранение памятников истории и культуры на основе государственно-частного партнерства. Кн. 1. - М.: Дипак, 2007. - С. 53..

Как справедливо указывает А.И. Матвеева, - «В этом определении государственно-частного партнерства (как конкретной формы социального партнерства) обращает на себя внимание «усеченный» состав его участников. В этом составе названы только государство и предприниматели, но отсутствуют наемные работники, профсоюзы и иные социальные образования. Отсюда следует два вывода. Во-первых, данная форма социального партнерства не может считаться открытой, т.е. доступной для всех заинтересованных социальных групп или институтов. Во-вторых, сущностная основа данного феномена связана не с солидарностью как таковой, а с сотрудничеством. Но «солидарность» и «сотрудничество» - это два совершенно разных понятия. В рамках солидарности не допускается никакая эксплуатация, т. е. присвоение чужого труда или его результатов. В рамках простого сотрудничества это вполне допустимо. В рамках солидарности возникает и играет определяющее значение общность интересов участников системы социального взаимодействия, в рамках сотрудничества интересы могут оставаться разными, равно как и сами средства их реализации. Сотрудничество - это лишь основа для договоренностей, тогда как солидарность порой не нуждается ни в каких официальных договорах, контрактах или протоколах и реализуется как формально, так и на основе неформальных социальных институтов» Матвеева А.И. Социальное партнерство: цель или средство: монография / А.И. Матвеева. - Казань: Изд-во «Бук», 2016. - С. 41..

Полная путаница в понимании феномена государственно-частного партнерства обнаруживается тогда, когда некоторые авторы отождествляют его с мобилизацией. Под мобилизацией понимается экспроприация ресурсов, административное и властное воздействие на процесс их распределения и перераспределения. Трудовые армии в СССР, как известно, создавались на базе именно административно-репрессивных мер. Военно-мобилизационные планы в период Великой Отечественной войны также строились на основе жестких санкций и даже «классового насилия». Поэтому отождествление сотрудничества с партнерством, а последнего - с мобилизацией выглядит просто некорректно. Однако читаем: «Под государственно-частным партнерством понимается мобилизация частного капитала и знаний для решения государственных задач» Европейский твиннинг: Сохранение памятников истории и культуры на основе государственно-частного партнерства. Кн. 1. - М.: Дипак, 2007. - С. 53.. Такое определение вполне объясняет факт неразвитости государственно-частного партнерства в нашей стране и необходимость разработки более корректных социальных взаимоотношений.

Среди существующих недостатков системы государственно-частного партнерства можно отметить следующие:

- развитие данной формы партнерства за счет и в ущерб интересов третьих лиц;

- развитие неформальной (теневой) сферы социально-экономических, социально-политических и социально-культурных отношений;

- элиминирование общественных интересов (в пользу групповых и частных интересов) Европейский твиннинг: Сохранение памятников истории и культуры на основе государственно-частного партнерства. Кн. 1. - М.: Дипак, 2007. - С. 54..

А.И. Матвеева в своем исследовании не без оснований обращает внимание на следующие важные детали: «Важный вопрос - соотношение рисков и гарантий. Данная форма партнерства часто рассматривается либо как схема, когда все участники принимают на себя риски и распределяют их в соответствии со своими компетенциями, либо как схема, когда государство выступает гарантом по возможным рискам. Оба варианта страдают недостатками. Первый предполагает четкое понимание социальной компетенции, второй - превращает государство из равноправного партнера в простого «ответчика по рискам». Преимуществами государственно-частного партнерства можно считать: 1) повышение мотивации участников данной системы к эффективной деятельности; 2) раскрытие благодаря такому партнерству новых потенциалов его участников; 3) нацеленность на долгосрочный характер действий, что вносит компонент стабильности в конкретные ситуации.

Однако форма государственно-частного партнерства предполагает определенный организационно-правовой механизм. А такой механизм нельзя разработать без совершенствования самых разных социальных институтов. Поэтому, например, остается не решенным вопрос о том, в каком виде следует развивать государственно-частное партнерство: в виде пула или в виде модели обмена» Матвеева А.И. Социальное партнерство: цель или средство: монография / А.И. Матвеева. - Казань: Изд-во «Бук», 2016. - С. 43.. Когда государственно-частное партнерство рассматривается в виде некое модели обмена (по аналогии с бартерными отношениями), «необходимость сотрудничества возникает из-за сложности структуры договорных отношений, а также из-за ненадежности условий. В случае же с моделью пула потребность в сотрудничестве вытекает из необходимости постановки цели, определения метода управления ресурсами, а также необходимости распределения результатов работы между партнерами» Матвеева А.И. Социальное партнерство: цель или средство: монография / А.И. Матвеева. - Казань: Изд-во «Бук», 2016. - С. 45..

В мировой практике используются три основные модели ГЧП (рис.1.1).

Рис.1.1. Модели государственно-частного партнерства Мамон Н.В., Барынина К.В. Государственно-частное партнерство в сфере сохранения объектов культурного наследия на территории Костромской области // Научный вестник Костромского государственного технологического университета (сетевое издание). - 2016. - № 1. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://vestnik.kstu.edu.ru/Images/ArticleFile/2016-1-19.pdf .

Государственно-частное партнерство (ГЧП) можно определить как долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами Методические рекомендации по нормативно-правовому и организационному обеспечению государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства в Новосибирской области. - Новосибирск: Министерство экономического развития Новосибирской области, 2016. - С. 6..

Концессионное соглашение - это договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Соглашение о ГЧП (МЧП) - гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером, заключенный на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 13.07.2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - Выпуск № 29. - Ст. 4350..

Основными отраслями заключения концессионных соглашений на муниципальном уровне, как правило, являются производство, передача и распределение тепловой и электрической энергии, а также системы водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения, и отдельные объекты таких систем. Тем не менее, есть и объекты социальной и транспортной инфраструктуры, при создании которых концедентами выступают органы местного самоуправления Методические рекомендации по нормативно-правовому и организационному обеспечению государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства в Новосибирской области. - Новосибирск: Министерство экономического развития Новосибирской области, 2016. - С. 12..

Итак, анализ договорных форм ГЧП показал, что в их основе лежит соглашение, разновидностью которого является концессия. Концессионное соглашение имеет административно-правовую природу:

- в его основе лежит административный акт - решение органа исполнительной власти, которое формирует его основные условия;

- основные условия концессионного соглашения не формируются произвольно, исходя из воли сторон, а нормативно определены;

- порядок заключения концессионного соглашения определен в основном административно-правовыми нормами;

- субъектный состав концессионного соглашения нормативно урегулирован и одной из сторон всегда выступает государство или орган местного самоуправления в лице своих органов исполнительной власти;

- суть концессионного соглашения состоит в осуществлении публичного управления путем возложения обязанностей Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на договорной основе на частных лиц с передачей им части организационных и управленческих полномочий.

Особо отметим, что среди наиболее достойных диссертационных исследований, посвященных регулированию государственно-частного партнерства в современных условиях, можно выделить работу А.Н. Лукиной, которая полагает, что «…наиболее верно использовать термин «публично-частное партнерство», вот почему:

- со стороны публичного партнера выступают органы государственной власти и местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25.12.1993. № 237. , органы власти местного самоуправления являются самостоятельными и не входят в органы государственной власти. Понятия «публичная власть» и «органы публичной власти» объединят органы государственно власти и местного самоуправления, потому логично употреблять термин «публично-частное партнерство»;

- цель ГЧП, как мы уже не раз указывали - реализация публичного интереса;

- использовать термины: «государственно-частное партнерство» и «муниципально-частное партнерство», как это сделано в Федеральном Законе «О ГЧП» не удобно и не логично, если есть обобщающее их понятие «публично-частное партнерство» Лукина А.Н. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.14. - Москва, 2016. - С. 42..

Тем не менее, отметим, что административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства возникает только на основании норм, закрепленных в законодательстве Российской Федерации, и осуществляется в полном соответствии с ними, потому целесообразно использовать именно те термины, которые закреплены в федеральных законах и иных действующих нормативно-правовых актах.

Формулируя определение, которое отражает суть такого правового явления как ГЧП и может быть использовано в законодательстве Российской Федерации, А.Н. Лукина приводит следующее умозаключение: «Государственно-частное партнерство - административно-правовая форма реализации исполнительной власти и местного самоуправления, в рамках которой органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления) вступают в партнерские отношения с частными лицами в целях реализации публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на публичную сторону отношений путем привлечения в экономику частных инвестиций» Лукина А.Н. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.14. - Москва, 2016. - С. 43..

В свою очередь, коллектив ученых под руководством профессора И.В. Косяковой приводит следующую формулировку такого понятия как ГЧП: «Государственно-частное партнёрство - совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях» Косякова И.В., Ларионов И.В., Артамонова О.М., Бражников М.А. и др. Государственно-частное партнерство как путь инновационного развития экономики России: коллективная монография / под ред. проф. Косяковой И.В. - М.: Издательство «Перо», 2016. - С. 5..

Интерес к проектам государственно-частного партнерства существует давно. Во второй половине XIX века на основе государственно-частного партнерства были построены российские железные дороги. На рубеже XIX-XX веков государственно-частные партнерства формировались в европейских странах в жилищно-коммунальной сфере, строительстве, транспорте и т.д. В 1980-е гг. схема Public Private Partnership в США обозначала взаимодействие государственного и частного секторов на различных уровнях, в Европе - участие в строительстве платных автодорог, школ, трубопроводов, больниц, систем освещения и т.д. Современный этап развития ГЧП связан с внедрением в 1992 г. частной финансовой инициативы (private financing initiative, PFI) в Великобритании при строительстве государственных объектов. В настоящее время ГЧП является важнейшим условием нормального развития и функционирования рыночной экономики. Это подтверждается опытом как развитых, так и развивающихся стран, активно использующих механизмы ГЧП.

В российской научной литературе также существует множество работ, посвященных вопросам организации государственно-частного партнерства. Но, так или иначе, сутью ГЧП является взаимодействие власти и бизнеса. И для успешного развития экономики очень важно наладить это взаимодействие, в том числе посредством совершенствования системы управления ГЧП. Применение различных инструментов ГЧП может стать мощным стимулом для экономического роста. Именно поэтому инструменты (институты) ГЧП, такие как Инвестфонд РФ, концессии, государственные корпорации называют также институтами развития. В России одним из главных финансовых институтов развития в ГЧП-проектах выступает Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

В настоящее время ключевыми лидерами в области государственно-частного партнерства признаны Великобритания (родоначальник РРР - Public Private Partnership), США, Германия и Франция. С 1990 по 2010 г. в Евросоюзе было реализовано 1452 проекта ГЧП на сумму 272 млрд. евро. Только в 2010 г. было осуществлено 112 проектов стоимостью 18,3 млрд. евро (см. рис. 1.2).

Рис. 1.2. Динамика объема соглашений ГЧП в ЕС (1990-2010 гг.) Источник: European Investment Bank..

Накопленная Всемирным банком (The World Bank) обширная база данных, состоящая из почти более 5000 проектов в 144 странах с низким и среднем уровнями доходов населения (к числу таких стран, по классификации банка, отнесена и Российская Федерация), дает достаточно полную информацию о мировом опыте реализации ГЧП-проектов. В среднем в год число проектов росло на 200, а в отдельные, наиболее благоприятные годы их число достигало 450 (см. рис. 1.3).

Рис. 1.3. Динамика ГЧП-проектов в мире по регионам Источник: Антонова К.А. Государственно-частное партнерство как фактор социально-экономического развития России: автореф. дис. канд. экон. наук. - М., 2012. - С. 14..

Впечатляет не только количество проектов, но и объемы инвестиций. Общий объем инвестиций за период 1990-2011 гг. достиг 1695,177 млрд. долл. Если в Великобритании, Франции, Германии и Испании рынок ГЧП уже достаточно сформирован, то другие страны только начали внедрять такого рода программы. Страны БРИКС, куда входит и Россия, отстают от развитых стран по уровню развития ГЧП, но, по данным Мирового банка, они (кроме ЮАР) входят в десятку развивающихся стран, где инфраструктурные проекты в сфере ГЧП развиваются наиболее быстрыми темпами (см. таблицу в приложении №1). К числу основных условий развития РФ в быстро изменяющемся мире относятся эффективное накопление и продуктивное использование человеческого капитала, а также научно-технического потенциала развития. Россия вступает в новый этап своего развития и в ближайшие годы должна будет создать механизм постоянного внутреннего обновления своего общества и динамичную экономическую модель, способную отвечать на новые вызовы и обеспечивать высокий уровень жизни граждан страны. Еще никогда Россия не ставила перед собой столь амбициозную и ответственную цель.

Подводя предварительные итоги, особо подчеркнем, что из всех видов сотрудничества государства с бизнесом ГЧП представляет собой наиболее сложную систему взаимодействия двух главных субъектов современной экономики РФ. Это специфические отношения, обладающие рядом признаков:

1. Предметом ГЧП выступают государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством и местными органами власти.

2. ГЧП оформляется специальным договором.

3. Обязательным условием ГЧП является соинвестирование государством и частными компаниями и разделение рисков между ними (иногда проект может на 100% финансироваться частным сектором).

4. Проект ГЧП осуществляется в течение определенного, закрепленного в договоре срока. По завершении проекта партнерство может быть продолжено на основе нового договора.

Некоторые авторы Косякова И.В., Ларионов И.В., Артамонова О.М., Бражников М.А. и др. Государственно-частное партнерство как путь инновационного развития экономики России: коллективная монография / под ред. проф. Косяковой И.В. - М.: Издательство «Перо», 2016. - С. 11. определяют проект государственно-частного партнерства как само государственно-частное партнерство. В проектах ГЧП продолжительность всякого проекта определяется договором, при этом его жизненный цикл включает в себя не только стадии строительства и ввода объекта в эксплуатацию, но и процесс извлечения прибыли инвестором за счет удовлетворения потребностей общества в продуктах проекта.

Особенностью проектов ГЧП является более тесная связь между их участниками, совмещение различных функций управления. Так, органы государственной власти и местного самоуправления в проектах ГЧП выступают не только источниками влияния, но и заказчиками, и спонсорами, и членами команды управления проектом.

1.2 Нормативно-правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере государственно-частного партнерства

В течение длительного времени основным законом в области государственно-частного партнерства в России являлся Федеральный закон «О концессионных соглашениях» Федеральный закон от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - Выпуск № 30. - Ст. 3126. . Считаем правильным умозаключение отечественного ученого Е.С. Плотниковой, которая полагает, что «…С вступлением в силу нового Федерального закона о государственно-частном партнерстве Федеральный закон от 13.07.2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. - Выпуск № 29. - Ст. 4350., важным является правильное и четкое отнесение конкретных проектов к определенному закону, так как с терминологической точки зрения понятие концессии подпадает под определение государственно-частного партнерства» Плотникова Е.С. Нормативно-правовое регулирование проектов государственно-частного партнерства на транспорте // Вестник транспорта. - 2016. - № 7. - С. 19..

Итак, 1 января 2016 г. в России вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный Закон, по мнению А.П. Андерсена, - «является еще одним шагом в процессе формирования эффективной регуляторной среды для создания и обновления общественно-значимой инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства» Андерсен А.П. Обзор основных положений федерального закона о государственно-частном партнерстве // Пробелы в российском законодательстве. - 2016. - № 1. - С. 57..

В международной практике государственно-частное партнёрство (ГЧП) давно зарекомендовало себя как один из наиболее действенных инструментов повышения эффективности деятельности органов государственной власти, в процессе осуществления своих полномочий. Однако, несмотря на наличие обширного положительного опыта зарубежных стран, в Российской Федерации ГЧП не получило значительного распространения. Ведущие специалисты в области экономической политики приводят достаточно большой перечень факторов, препятствующих развитию партнёрских отношений между властью и бизнесом в России. Среди ключевых причин, как правило, выделяют следующие: отсутствие значимых стимулов у органов власти к повышению эффективности своей работы, недостаток доверия между субъектами взаимодействия, низкий уровень развития инструментов финансирования долгосрочных инвестиционных проектов и др. Однако, практические все специалисты в качестве основного сдерживающего фактора называют отсутствие единой и понятной всем потенциальным участникам взаимодействия нормативно-правовой базы. Решение данной проблемы многие видели в принятии федерального закона о ГЧП, который должен определить основные понятия, а также отличия данной формы взаимодействия власти и бизнеса от уже существующих. Кроме того, данный документ должен регламентировать основные этапы и процедуры процесса реализации проектов на принципах ГЧП. Итогом многолетней работы экспертной группы при Министерстве экономического развития РФ стал проект федерального закона о государственно-частном партнёрстве, который был принят 13 июля 2015г. после длительных консультаций и доработок Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации». - [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html (Дата обращения: 20.03.2017)..