Оценка характера интеграционных процессов в Европейском союзе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Концепции дифференцированной интеграции и их влияние на формирование понятия устойчивости

1.1 Дифференцированная интеграция как важнейшая характеристика современного Европейского Союза

1.2 Формирование различных подходов к понятию «устойчивости» интеграции в рамках экономического и валютного союза

2. Реформы экономического и валютного союза как формальное проявление двух вариантов устойчивости

2.1 Институциональное оформление и последствия реформ, принятых на основе учредительных договоров

2.2 Содержание и правовая база межправительственных договоров о реформах экономического и валютного союза

3. Единый подход к обеспечению устойчивости интеграции и складывание оптимальной институциональной архитектуры экономического и валютного союза

3.1 Модель многоскоростной интеграции как основа для обеспечения устойчивости

3.2 Складывание оптимальной институциональной архитектуры в экономическом и валютном союзе и источники ее легитимности

Заключение

Список источников и литературы



Введение

Проект европейской интеграции всегда основывался на ее безусловной привлекательности, как для стран-членов, так и для соседей и всего остального мира. Но мировой финансовый кризис, который повлек за собой кризис зоны евро, поставил под сомнение не только привлекательность, но и целесообразность дальнейшего членства в интеграционном объединении для самих европейских стран. Несбалансированная архитектура экономического и валютного союза, в котором монетарная политика, фактически, является оторванной от фискальной, не предлагала ЕС никаких адекватных способов выхода из сложившейся тяжелой экономической ситуации. Поэтому устойчивость интеграции, определенная как ее возможность продолжать свое существование в текущем виде, оказалась в центре политических дискуссий.

Так, для одной группы стран и их политических лидеров интеграция по-прежнему виделась в качестве федералистской модели, в которой за монетарным союзом должно последовать создание фискального, экономического и политического союза. Эти страны, лидером которых можно с уверенностью назвать Германию, пытались убедить остальных в необходимости значительной реформы учредительных договоров, которая позволила бы законодательно закрепить предложения по укреплению финансовой стабильности и разрешению кризисных ситуаций в будущем. Для других (прежде всего, Великобритании) пришло время потребовать кардинального пересмотра условий своего членства в ЕС и по возможности отказываться от любых дополнительных обязательств, накладываемых на них из соображений взаимопомощи и солидарности.

На первый взгляд в проявлении подобных противоположных взглядов нет ничего удивительного, так как раскол стран ЕС на членов и не членов экономического и валютного союза был законодательно закреплен в праве ЕС Маастрихтским договором. Великобритания и Дания официально получили возможность не присоединяться к зоне евро, остальные же брали на себя обязательство ввести евро в качестве своей валюты по мере готовности. Таким образом, можно наблюдать проявления дифференцированной интеграции в ЕС, которая стала одним из наиболее популярных способов достижения компромисса при принятии ключевых решений.

Различные концепты дифференцированной интеграции, впервые в упорядоченном виде упоминающиеся в статье А. Стабба, - многоскоростная, многоуровневая интеграция, Европа a la carte - широко использовались авторами и публичными лицами при анализе различных многих сфер европейской политики. В контексте экономического и валютного союза можно наблюдать столкновение сразу двух таких концептов - многоскоростной интеграции и Европы a la carte, которые повлияли как на позиции стран по отношении к интеграции как таковой, так и на сами проекты посткризисных реформ.

Так, например, при создании Европейского механизма стабильности - первого постоянного фонда спасения проблемных банков - Германии все-таки удалось добиться внесения поправок в учредительные договоры. Недавно одобренный Европейским Парламентом банковский союз также основан на праве ЕС - регламентах и директивах. Но, с другой стороны, важнейший Договор о стабильности, координации и управлении, ужесточающий требования к соблюдению уровня дефицита бюджета и государственного долга, был подписан странами в качестве межгосударственного документа без инкорпорации в право ЕС (хотя она и предусматривается в течение пяти лет). Встречи Еврогруппы, на которых принимаются важнейшие решения, также официально имеют неформальный статус.

Таким образом, и действующие, и еще вступающие в силу реформы принимаются с использованием различных методов. Сохраняется опасность, что непродуманный характер реформ приведет к тому, что они будут носить сугубо технический характер и не смогут дать ответ на системные вызовы, с которыми сталкивается Европейский Союз в связи с кризисом. Тем не менее, проанализировав основные методы реформирования и появившиеся на их основе механизмы, конечные выводы, сделанные в работе, отличаются от подобного пессимистичного сценария. Работа призвана доказать, что, фактически, многоскоростная структура экономического и валютного союза оказалась неизменной, а реформы, принимаемые за рамками учредительных договоров, все равно стараются максимально учесть интересы всех стран-членов ЕС. Также в современных условиях уже невозможно четко отделить друг от друга коммунитраный и межгосударственный методы принятия решений, которые начинают взаимно дополнять друг друга и составляют так называемую «оптимальную институциональную архитектуру» экономического и валютного союза (термин впервые употреблен Т. Кунстейном и В. Весселсом в их совместной работе).

Инструментом для доказательства вышеуказанных выводов служат разработанные автором на основе концепций дифференцированной интеграции определения «устойчивости», которые можно считать одним из главных элементов новизны работы. Несмотря на отсутствие единой теории дифференцированной интеграции как таковой, предложенные определения позволяют упорядочить все рассмотренные в работе реформы, а также систематизировать их последствия для будущего Европейского Союза как политической системы. Тем не менее, предложенные варианты «устойчивости» не носят исключительно прикладного характера, потому что опираются на «большие» теории европейской интеграции - неофункционализм и межправительственный подход.

Целью данной работы является оценить характер интеграционных процессов в Европейском союзе на примере реформ экономического и валютного союза. Для достижения цели поставлены следующие задачи:

1) показать, что дифференцированная интеграция в рамках экономического и валютного союза привела к формированию различного понимания концепции «устойчивости» интеграции;

2) сформулировать теоретические подходы к определению «устойчивости» интеграции и выявить их влияние на процесс принятия решений;

3) проанализировать реформы экономического и валютного союза, предложенные в рамках учредительных договоров и их институциональное оформление;

4) определить содержание и правовую базу межгосударственных соглашений, предусматривающих реформы в экономическом и валютном союзе;

5) доказать, что единое понимание «устойчивости» как развитие многоскоростной интеграции является ключевым для эффективной реформы экономического и валютного союза;

6) выявить ключевые характеристики складывающейся в ЕС «оптимальной институциональной архитектуры» и источники ее легитимности.

Объектом работы выступает Европейский Союз как политическое образование, предметом - реформы экономического и валютного союза.

Первая глава работы является теоретической и призвана, во-первых, рассмотреть дифференцированную интеграцию как основу для будущей самостоятельной теории, а, во-вторых, сформулировать два определения «устойчивости» интеграции на основе существующих концепций.

Вторая глава направлена на анализ фактического материала - реформ экономического и валютного союза, отражающих, на первый взгляд, различные подходы по отношению к будущему ЕС. Следует отметить, что и в случае с реформами, основанными на учредительных договорах, и относительно реформ, оформленных в качестве межправительственных соглашений, важны вопросы институциональных изменений и правовой базы (которые и станут основой для анализа).

Наконец, в третьей главе содержится попытка доказать, что обе группы реформ, фактически, соответствуют одному варианту устойчивости, понимаемой как развитие многоскоростной интеграции. А складывающаяся в результате «оптимальная институциональная архитектура» способствует размыванию четкого разделения между коммунитарным и межправительственным способами принятия решений и ставит вопрос о легитимности и будущем Европейского Союза в качестве политической системы.



1. Концепции дифференцированной интеграции и их влияние на формирование понятия «устойчивости»

Прежде всего, следует отметить, что дифференцированная интеграция сама по себе не является «большой» теорией. В 1990-е годы, когда был создан экономический и валютный союз, а также шла подготовка к самому масштабному за всю историю ЕС расширению, дифференцированная интеграция была признана как данность и один из важнейших способов, позволяющих примирить процессы углубления и расширения интеграции. Однако причины ее возникновения можно объяснить и с позиций основных теорий европейской интеграции, что и будет сделано в этой главе. Отдельно будет рассмотрена возможность формирования дифференцированной интеграции в качестве самостоятельной теории.

Несмотря на обилие видов дифференцированной интеграции, многие из которых нуждаются в отдельных пояснениях, внутри каждого из них применение права ЕС, институциональный баланс и процесс принятия решений значительно отличаются. Именно поэтому в данной главе будет дана классификация основных концепций дифференцированной интеграции и выбраны две из них, соответствующие характеру экономического и валютного союза.

Впоследствии, выбранные концепции, основанные на теориях интеграции, помогут сформулировать подходы к определению понятия «устойчивости» и обозначить методы, применяющиеся в рамках данных подходов. Автор работы приходит к выводу, что в структуре экономического и валютного союза сочетаются многоскоростной и гибкий подходы к интеграции, которые характеризуются различными целями, методами и желаемыми для участников интеграции результатами.



1.1 Дифференцированная интеграция как важнейшая характеристика современного Европейского Союза

Создание экономического и валютного союза, возникновение Шенгенской зоны или область общей внешней политики и политики безопасности стали важнейшими примерами проявления дифференцированной интеграции. Необходимость обеспечивать единство стран, значительно различающихся по экономическим показателям, и одновременно стимулировать дальнейшую передачу полномочий на наднациональный уровень привели к тому, что дифференцированная интеграция стала одной из основных характеристик современного процесса европейской интеграции в сфере экономической и валютной политики.

Большинство авторов, например, К. Дисон и А. Сепос оценивают дифференцированную интеграцию скорее позитивно, как средство достижения трудных компромиссов Dyson K., Sepos A. Which Europe? The Politics of Differentiated Integration. Basingstoke: Palgrave MacMillan, 2010. P. 109.. Они определяют ее как «процесс, в ходе которого различные европейские страны принимают решение двигаться к различным целям с разной скоростью, что создает для них различную степень прав и обязанностей, а также определенное восприятие самого характера интеграции». Ф. Тучаевер будучи юристом полагает, что дифференцированная интеграция возникает тогда, когда в первичных или вторичных документах зафиксированы оговорки, позволяющие стране не участвовать в различных сферах европейской политики.

В общем, понятие дифференцированной интеграции можно определить как компромиссный вариант развития ЕС, при котором возможно одновременное сочетание вертикальной и горизонтальной интеграции, что позволяет различным группам стран в одних и тех же сферах иметь различные процедурные и институциональные договоренности.

Следует отметить, что объяснение возникновения дифференцированной интеграции политикой расширения довольно поверхностно и не дает ответа на вопрос, почему же страны все-таки продолжают оставаться членами интеграционной группировки, а не отказываются от интеграции вообще.

Согласно теории неофункционализма, разработанной Э. Хаасом, Л. Линдбергом, Ф. Шмиттером, основным стимулом передачи полномочий на наднациональный уровень являются соображения рациональной эффективности. То есть, исходя из данной логики, участие в интеграционном образовании позволяет странам снизить издержки на принятие решений, если это эффективнее сделать на наднациональном уровне. Несмотря на утверждения Э. Хааса о важности политической интеграции, в целом можно отметить, что функциональная логика вполне рациональна и свободна от идеологии. Соответственно, исходя из неофункционализма, дифференцированная интеграция должна возникать, когда странам невыгодно переносить полномочия на наднациональный уровень по соображениям эффективности и объективной пользы.

Согласно второму подходу, основателем которого стал Э. Моравчик, в случае принятия решения о продолжении интеграции страны руководствуются соображениями национальных интересов и идентичности. Согласно этой теории государства являются рациональными акторами, которые могут воздержаться от дальнейшей интеграции, если выгоды от участия в ней значительно меньше, чем издержки отказа. Среди последних могут быть экономические последствия, а также возможная потеря влияния внутри институтов.

Главное, что, по мнению Ф. Шиммельфеннинга, в данной связи отличает межгосударственный подход от неофункционализма, - это именно источники рационального поведения. Если в неофункционализме идеология в целом играет второстепенную роль и выступает в качестве дополнения к рациональной необходимости, то межгосударственный подход отдает ведущую роль именно национальным интересам и национальной идентичности, которые не всегда могут оказаться сугубо рациональными. Так, Э. Моравчик отдельно отмечает роль не только экономических, но и геополитических интересов, формирующих переговорную позицию государств-членов. Таким образом, в рамках межгосударственного подхода интеграция зависит (в упрощенном виде) от желания стран-членов, которое они воплощают в виде своей переговорной позиции.

В итоге, можно заключить, что возможность возникновения дифференцированной интеграции предусматривается и неофункционализмом, и межправительственным подходом, то есть двумя «большими» теориями интеграции. Тем не менее, эти теории все-таки рассматривают дифференцированную интеграцию как побочное явление и сосредотачивают свое внимание в основном на причинах самого интеграционного процесса. Они стремятся, прежде всего, понять, почему происходит расширение полномочий или, наоборот, отказ государства делиться своим суверенитетом.

Подобная ситуация стимулировала авторов на попытки создания собственной теории дифференцированной интеграции. Так, например, Ф. Шмиттер рассматривал дифференцированную интеграцию как одновременное существование перекрестных режимов, Н. Уокер видел в ней характерную черту нового суверенитета, Я. Зилонка писал о месте Европы в новом средневековье. Одной из последних работ по выработке теории дифференцированной интеграции стала совместная статья Ф. Шиммельфеннига, Д. Леуффена и Б. Риттберга.

Основываясь на трех переменных - степень централизации принятия решений, функциональное разделение ответственности и территориальные ограничения - авторы приходят к выводу, что ЕС является гибридной формой политической организации, дифференциация которой сопровождает процессы вертикальной и горизонтальной интеграции. По мнению авторов, причины возникновения дифференцированной интеграции лучше всего объясняются с позиции межправительственного подхода. Дифференциация, по их мнению, возникает в том случае, если для стран неприемлемым является сохранение статус-кво, но единообразие интеграции недостижимо. Тем не менее, они считают, что ЕС представляет собой гибридную форму организации, в которой имеют равнозначное значение не только национальные предпочтения, но также нормы и институты. Впрочем, сами авторы статьи отмечают, что теория дифференцированной интеграции еще не появилась, но в перспективе она способна значительно улучшить понимание интеграционных процессов в современном Европейском Союзе.

Другая группа авторов сосредоточилась на определении и анализе самих форм дифференцированной интеграции. Выдающейся в данном смысле стала статья А. Стабба, в которой он смог свести многообразие уже бывших в употреблении терминов, описывающих различные формы дифференцированной интеграции, в единую классификацию Stubb A. Op. cit. P. 1.. За основу автор взял три переменные, обозначенные им как время, пространство и область деятельности.

Первую группу определений, выделенных по признаку отношения к времени, А. Стабб объединил под общим названием многоскоростная интеграция. В эту группу вошли термины «двухскоростная интеграция», «многоступенчатая интеграция», «разноскоростная интеграция», определяющие те проекты, в рамках которых все страны стремятся к единой цели, но с различной скоростью. Единая цель всегда зафиксирована в учредительных договорах, и многоскоростная интеграция в целом направлена на поддержание единообразия и солидарности. Одним из ярчайших проявлений многоскоростной интеграции является экономический и валютный союз, в который пока вступили всего 18 стран, но большинство остальных обязаны присоединиться к единой валюте в будущем.

По пространственному принципу А. Стабб выделяет следующие определения - «Европа концентрических кругов», «двухуровневая интеграция» - и объединяет их под единым названием многоуровневая интеграция. Несмотря на то, что правовой основой интеграции по-прежнему служат учредительные договоры, этот тип дифференцированной интеграции отличается от первого участием стран, которые не являются членами ЕС. Фактически, создаются различные функциональные режимы, в которых страны участвуют по своему желанию (тем не менее, в отличие от концепции Европы a la carte никаких изъятий не предусмотрено, страны могут только увеличивать число режимов, в которые они вовлечены). Главной целью интеграции в этом случае, по мнению Стабба, является организация многообразия, а не приведение стран к единообразию. Ярким примером такого вида интеграции является создание Шенгенской зоны, в которую помимо стран-членов ЕС входят и другие страны.

И заключительная группа определений под названием гибкая интеграция (которую по-другому называют «Европа a la carte» или «авангард Европы») подразумевает, по мнению Стабба, возникновение режимов внутри ЕС и дает странам возможность выбирать желательные для них сферы интеграции. В данном случае принятие решений происходит межгосударственным способом, режимы в основном возникают вне учредительных договоров (например, Протоколы 15 и 16 о неучастии Великобритании и Дании в ЭВС).

Европа a la carte в чистом виде, как отмечал в своей лекции Р. Дарендорф, означает отсутствие фиксированного членства, так как страны всегда имеют возможность отказаться от дальнейшей интеграции. Тем не менее, на практике использование гибкой интеграции может даже приносить выгоды для самого интеграционного проекта, так как расширяет возможности для достижения компромисса.

Позднее, эта базовая классификация была дополнена Ф. Шиммельфеннингом, который предложил выделять шесть типов дифференцированной интеграции:

- постоянная/временная дифференциация;

- территориальная/функциональная дифференциация;

- дифференциация среди членов ЕС/многоуровневая дифференциация;

- дифференциация на базе учредительных договоров/вне учредительных договоров;

- дифференциация с процессом принятия решений внутри ЕС/за пределами ЕС;

- дифференциация исключительно для членов ЕС /для членов и не членов ЕС Schimmelfenning F. Op. cit. P. 13..

Создателями еще одной классификации стали У. Бэк и Э. Гранд. По их мнению, Европу можно разделить на четыре зоны исходя из интенсивности сотрудничества между странами и территориального охвата. Ядро европейских стран - ЕС 6 - традиционно участвуют во всех интеграционных проектах, также авторы выделяют зону «интенсивного сотрудничества», зону «ограниченного сотрудничества» и зону «расширенного влияния». Данная классификация основана на комбинации многоуровневой и гибкой интеграции, так как в ней смешаны пространственные границы и интеграционные режимы.

Таким образом, несмотря на отсутствие теории дифференцированной интеграции как таковой ее фактическое существование в различных областях политики Европейского Союза побудило исследователей к поискам основ для создания отдельной теоретической концепции. Большие теории европейской интеграции, такие как неофункционализм и межправительственный подход, допускают возникновение дифференцированной интеграции, основываясь на соображениях эффективности и идентичности.

Тем не менее, современные исследователи больше склоняются к тому, что возникновение дифференцированной интеграции имеет межгосударственную природу и соответствует отходу от коммунитарных методов внутри самого ЕС. Так или иначе, появление самостоятельной теории дифференцированной интеграции потенциально способно решить проблему выбора в пользу одной из двух «больших» теорий интеграции и сосредоточить внимание на уникальности и гибридном характере ЕС. Но на настоящий момент для исследовательского применения доступны лишь классификации и характеристики форм дифференцированной интеграции, которые помогают лучше разобраться в отдельных сферах европейской политики, таких как, например, экономическая и валютная политика.

1.2 Формирование различных подходов к понятию «устойчивости» интеграции в рамках экономического и валютного союза

Несмотря на отсутствие самой теории дифференцированной интеграции, анализ ее различных форм может быть очень полезен для осмысления различных областей европейской политики. Так, из предыдущей части уже известно, что в рамках экономического и валютного союза сочетаются два вида дифференцированной интеграции - многоскоростная и гибкая интеграция.

Многоскоростная интеграция, согласно классификации А. Стабба, направлена на сохранение единства и солидарности внутри Европейского Союза, так как она всегда соответствует его учредительным договорам. Согласно данному типу интеграции, страны обязуются стремиться к достижению одинаковых целей с различной скоростью. Следовательно, данный тип интеграции больше соответствует ее объяснению с точки зрения неофункциональной теории, которая, как уже было сказано в предыдущей главе, основывается на соображениях эффективности, когда отказ страны от одновременной интеграции со всеми остальными обусловлен какой-то объективной невозможностью к ним присоединиться.

Подтверждение данной теоретической концепции можно легко найти в структуре экономического и валютного союза. После подписания Маастрихтского договора все страны ЕС, кроме Великобритании и Дании, получивших все-таки особые оговорки, должны присоединиться к зоне евро по мере достижения ими Маастрихтских критериев конвергенции, изложенных в статье 140 ДФЕС. Среди перечисленных показателей есть уровень дефицита бюджета и государственного долга, соответствие национального законодательства статуту ЕЦБ, стабильность цен и валютных курсов, и другие обязательства. Европейская Комиссия и Европейский Центральный Банк в своих ежегодных отчетах на эту тему должны отслеживать прогресс каждой страны в данном направлении.

Таким образом, устойчивость интеграции в контексте модели многоскоростной дифференциации можно определить как поступательное развитие интеграции, когда все страны стремятся к достижению единых целей, зафиксированных в учредительных договорах. Следовательно, внесение всех необходимых поправок в учредительные договоры и непререкаемый авторитет учредительных договоров среди источников права вообще (не формальный, но фактический) являются ключевыми факторами для сохранения устойчивости интеграции в данном варианте. При этом в перспективе данного варианта устойчивости можно ожидать и появление фискального союза, и повышение участия граждан в процессе принятия решений посредством усиления Парламента, и переход к политическому союзу.

С другой стороны, можно отметить, что два государства-члена, а именно Великобритания и Дания, имеют официально закрепленные в тех же учредительных протоколах изъятия и могут не вводить евро в качестве своей валюты. В этом смысле, экономический и валютный союз соответствует понятию гибкой интеграции (несмотря на то, что в публичных выступлениях гибкая интеграция часто является синонимом дифференцированной интеграции, для целей работы эти понятия разведены).

Устойчивость в данном варианте определяется как свобода выбора целей интеграции для каждой конкретной страны. В этом смысле, объяснение возникновения дифференцированной интеграции больше соответствует межгосударственной логике национальных интересов и идентичности. Например, при возникновении экономического и валютного союза странами двигало желание получить стабильную валюту и упрочить свои позиции в мировой экономике, но Дания и Великобритания посчитали, что евро только навредит их независимости и экономическому благосостоянию. Несмотря на то, что в 2000-е годы поддержка евро в Дании только росла, после начала кризиса 2008 года она вновь снизилась из-за серьезных издержек, которые понесли страны-участницы зоны евро.

Принятие решений в рамках гибкой интеграции происходит в ходе переговоров, когда каждая страна стремится получить наиболее выгодные условия для себя (причем понятие выгоды определяется каждой страной самостоятельно). Так и произошло при подписании Маастрихтского договора, когда Великобритания и Дания смогли получить для себя оговорки. С этой точки зрения для поддержания устойчивости реформы учредительных договоров не нужны, так как они нарушат достигнутый с таким трудом межгосударственный компромисс. Все желающие более тесной интеграции могут заключать международные соглашения, образуя, таким образом, новые «режимы» со своими собственными правилами и требованиями к членам.

При этом нельзя сказать, что существование зоны евро само по себе невыгодно в ней не участвующим. И Великобритания, и Дания пользуются преимуществами единого внутреннего рынка, сниженными издержками на обмен валюты, укреплением валютного курса и общей стабилизации валютной системы. Следовательно, этим странам невыгодно налагать вето на единую валюту. Р. Адлер-Ниссен даже полагает, что изъятия не исключают отдельные страны из системы принятия решений, а, наоборот, побуждают их еще активнее и тщательнее готовить переговорную позицию, защищая свои интересы Adler-Nissen, R. Op.cit. P. 1095.. Подобное утверждение действительно подтверждается действиями Великобритании, которая была очень активно вовлечена в обсуждение проекта банковского союза, затрагивающего ее интересы как одного из главных поставщиков финансовых услуг. С. Хикс, например, даже полагает, что впервые за все время членства в ЕС Великобритания, наконец, пришла к тому, что сама поддерживает интеграцию.

С точки зрения межгосударственной логики, первостепенное значение играют именно предпочтения стран и их ожидания от экономического и валютного союза. Например, Германия продвигает углубление экономической интеграции и фискальный союз, так как заинтересована в расширении рынков сбыта и твердой валюте. Страны периферии же больше заинтересованы в появлении евробондов, которые бы смогли перераспределить их задолженность между всеми странами группировки и снизить нагрузку на бюджет.

В перспективе данного варианта устойчивости можно ожидать дальнейшее распространение неформальных институтов по типу саммитов еврозоны, учрежденных Договором о стабильности, координации и управлении, при этом членство в них не будет фиксированным. Главным скрепляющим элементом такой зоны евро останутся нормы права и процесс переговоров, в рамках которых участие страны в одной области сотрудничества будет связано с другой. Ярким примером является договор о Европейском механизме стабильности, который требует обязательной ратификации Договора о стабильности, координации и управлении в качестве условия получения страной финансовой помощи.

Таким образом, можно наблюдать, что архитектура экономического и валютного союза представляет собой сочетание двух видов дифференцированной интеграции, каждый из которых по-разному рассматривает понятия устойчивости. Концепция многоскоростной интеграции предполагает, что устойчивость интеграции определяется в качестве ее поступательного развития. Все страны-члены ЕС в рамках данного определения устойчивости стремятся к достижению единых целей, закрепленных в учредительных договорах, но выполнение этих целей происходит в различное время. Данное определение устойчивости в идеальном варианте исключает нарушение солидарности.

Концепция гибкой интеграции, нашедшая свое отражение в экономическом и валютном союзе в форме оговорок для Великобритании и Дании, предполагает совершенно иное понимание устойчивости. Согласно ему, страна может самостоятельно определять для себя наиболее выгодные сферы и конечные цели интеграции. Устойчивость в данном варианте основывается не на солидарности, но на удовлетворении рациональных интересов государства и экономической взаимозависимости.

Подобная дихотомия порождает два различных взгляда и на будущее интеграции: либо же это будет проект, содержащий единые цели для всех участников, либо Европейский Союз будет представлять собой набор режимов, доступных каждой стране по ее желанию. Столкновение двух концепций привело к расколу посткризистных реформ экономического и валютного союза. Условно их можно разделить на две группы: меры, принятые на основании учредительных договоров, и меры, зафиксированные в межправительственных соглашениях. Анализ этих двух групп позволит понять, к какому из перечисленных вариантов устойчивости все-таки стремится Европейский Союз.



2. Реформы экономического и валютного союза как формальное проявление двух вариантов устойчивости

Ввиду несбалансированной структуры экономического и валютного союза, в которой монетарная политика отделена от фискальной, с началом кризиса Европейскому Союзу пришлось в срочном порядке принимать меры для того, чтобы хотя бы частично устранить дисбаланс. С 2008 года были созданы два временных и один постоянный механизмы финансовой помощи. Европейские страны заключили договоры, ужесточающие бюджетную дисциплину. Европейская Комиссия предприняла попытку сблизить показатели макроэкономического развития стран: был введен Европейский семестр, а также обязательная для стран зоны евро процедура выравнивания макроэкономических дисбалансов.

Не осталась без внимания и сфера единого внутреннего рынка. Для лучшего функционирования единого рынка в сфере финансовых услуг был предложен проект банковского союза, финальная часть которого была одобрена европарламентариями только в апреле текущего года.

Параллельно претерпевали изменения и европейские институты. Европейский Центральный Банк, исходя из проекта банковского союза, получил возможность стать кредитором в последней инстанции, а также выполнять надзорные функции над крупнейшими банками. Большее значение получили встречи стран-членов зоны евро, которые были официально закреплены в качестве евросаммитов.

Таким образом, посткризисные реформы экономического и валютного союза постепенно формируют новую систему управления, которая в перспективе способна повлиять на будущее Европейского Союза как политической системы. Тем не менее, успех антикризисного реформирования будет во многом зависеть от многих факторов и, прежде всего, от выбранного самим ЕС варианта устойчивости.



2.1 Институциональное оформление и последствия реформ, принятых на основе учредительных договоров

После заключения Маастрихтского договора, содержащего положения об экономическом и валютном союзе, и следующего за ним введения единой валюты евро казалось, что эти действия должны были сами по себе автоматически привести страны к более тесной интеграции. Тем не менее, с течением времени разрыв между богатыми и бедными странами только увеличился, требования бюджетной дисциплины, закрепленные Пактом стабильности и роста, нарушались, а структурные реформы отсутствовали. Бывший глава ВТО П. Лами назвал такой экономический и валютный союз «исключительно валютным, но совсем неэкономическим».

Как уже упоминалось, столкнувшись с кризисом, ЕС пришлось в срочном порядке начать осуществление реформ. Для целей работы в данной части главы будут рассмотрены реформы, принятые на основе учредительных договоров, а именно статей 119-144 ДФЕС. Следовательно, для понимания складывающейся в рамках экономического и валютного союза новой системы управления основное внимание будет сосредоточено на институциональных изменениях, а также самом ходе реализации антикризисных мер.

На основе отчета Ж. де Ларозье, Европейская Комиссия в 2009 году предложила первые меры, направленные на мониторинг финансовых рисков и ранее предупреждение кризисных ситуаций в будущем. Выполнять данные функции теперь должен был Европейский совет по системным рискам (European Systemic Risk Board), в обязанности которого входит отслеживание финансовой ситуации на рынке и заблаговременное предупреждение Совета Министров. Одновременно были созданы органы экономического надзора с консультативными полномочиями, один из которых в дальнейшем будет играть важную роль в ходе обсуждений проекта банковского союза - Европейская банковская организация (European Banking Authority). Это были начальные меры технического характера, направленные на недопущение повторения кризиса в будущем.

Столкнувшись c уже внутренним кризисом суверенного долга стран еврозоны, Европейской Комиссии пришлось в срочном порядке создавать временные механизмы финансовой помощи - Европейский механизм финансовой стабилизации (European Financial Stabilization Mechanism) и Европейский фонд финансовой стабильности (European Financial Stability Facility), правовое оформление которых будет рассмотрено во второй части главы. В дополнение к данным механизмам помощи Европейская Комиссия решила сосредоточить свои усилия на разработке мер по ужесточению бюджетной дисциплины и корректированию макроэкономических дисбалансов. Так называемый пакет из шести регламентов (Six Pack), вступивших в силу в конце 2011 года, должен дополнить созданные временные механизмы спасения банков.

Четыре из шести регламентов пакета направлены на ужесточение требований Пакта стабильности и роста. Новые правила касаются всех 28 стран, однако применение финансовых санкций в случае несоблюдения затрагивает только страны зоны евро. Странам по-прежнему необходимо представлять Европейской Комиссии регулярные отчеты о соответствии показателей допустимому уровню дефицита бюджета и государственного долга, но главные ужесточения коснулись механизма применения санкций. Теперь при отказе страны следовать программе снижения дефицита или государственного долга (Excessive Deficit Procedure), на нее может быть наложен штраф. Также, в случае, если страна запрашивает помощи у механизмов спасения банков, она становится предметом повышенного внимания со стороны Европейской Комиссии и должна разработать программу макроэкономического развития, включающую и пункты о расходовании бюджета.

Главным новшеством, появившимся в сфере макроэкономической координации в связи с кризисом, стали предложенные Европейской Комиссией ежегодный мониторинг макроэкономических показателей стран-членов и Процедура выравнивания макроэкономических дисбалансов (Macroeconomic Imbalance Procedure). Так, Европейская Комиссия предложила оценивать положение экономики страны по новой шкале макроэкономических показателей, которые касаются как внешних, так и внутренних дисбалансов (платежный баланс, уровень безработицы, показатели конкуренции). Для контроля над показателями рынка труда и безработицы вводится так называемый «Европейский семестр».

По итогам ежегодной проверки Европейская Комиссия формулирует рекомендации по выравниванию макроэкономических дисбалансов. В случае большой неустойчивости показателей в отдельной стране, Совет Министров по рекомендации Комиссии может начать процедуру выравнивания дисбалансов. В случае несоблюдения санкции в виде штрафа грозят только странам-членам зоны евро, для остальных государств предусмотрено лишь публичное обсуждение представленных ими отчетов.

Таким образом, в пакете из шести регламентов была принята попытка сблизить макроэкономические показатели стран, при этом применяя к ним степень ответственности и меры наказания соразмерно их статусу. К странам не членам зоны евро применяются более щадящие правила, что вполне соответствует концепции многоскоростной интеграции. Также заметно стремление усилить общую степень солидарности между государствами-членами, которые должны совместными усилиями стремиться к повышению благосостояния Европейского Союза. При этом Комиссии отведена скорее роль медиатора, ответственность за выполнение программ сближения полностью зависит от добросовестности стран-членов, а главной контролирующей функцией все-таки обладает Европейский Совет.

Еще одним примером реформ, принятых на основе учредительных договоров, является набор регламентов и директив под общим названием «банковский союз», проект которого был полностью одобрен европарламентариями только в апреле 2014 года. Стимулом к созданию банковского союза, по мнению Э. Даффа, стал слишком технический характер реформ, которые необходимо было дополнить каким-то политическим содержанием. Именно поэтому инициатива создания банковского союза исходила от государств-членов и была следствием решений Европейского Совета июня 2012 года, главным предметом обсуждения которого были поиски источников роста для европейской экономики после осуществления мер жесткой экономии. Тогда, по мнению директора аналитического центра Bruegel Ж. Писани-Ферри, внимание государств сместилось от способов решения кризиса к более фундаментальным вопросам.

Так, дорожная карта банковского союза, представленная главой Европейского Совета Х. Ван Ромпеем в качестве доклада «четырех президентов» (к нему присоединились президент Европейской Комиссии Ж. М. Баррозу, глава Еврогруппы Ж.-К. Юнкер и глава ЕЦБ М. Драги), была основана и на предложениях Европейской Комиссии. Представленный доклад «На пути к подлинному экономическому и валютному союзу» («Towards a Genuine Economic and Monetary Union») предполагает поступательное укрепление четырех опор экономического и валютного союза: финансовой, бюджетной, экономической, а также политической (затрагивающей вопросы легитимности).

В части финансового законодательства доклад предполагал создание нескольких новых органов, позволяющих снизить зависимость развития единого рынка финансовых услуг от национальных банковских систем. Одной из первых мер в данном направлении было учреждение в октябре 2013 года Единого механизма банковского надзора (Single Supervisory Mechanism). По замыслу авторов доклада, данный механизм мог бы осуществлять беспристрастную оценку состояния европейских банков и предоставлять необходимую информацию для Европейского механизма стабильности (постоянного инструмента оказания финансовой помощи странам и банкам). Верховные надзорные функции, согласно статье 126(7) ДФЕС, передаются Европейскому Центральному Банку, который формально обеспечивает надзор за всеми европейскими банками Art. 126(7) TFEU.. Именно он будет сигнализировать Европейской Комиссии о том, что какому-то банку требуется помощь. Комиссия, в свою очередь, может принять или отклонить эту просьбу, но окончательное решение о начале процедуры спасения банка остается за Советом Министров.

Ответом на опасения многих экспертов о возможных злоупотреблениях ЕЦБ своими надзорными полномочиями при одновременном контроле над денежной политикой, стало создание отдельного Надзорного Совета внутри ЕЦБ Council approves single supervisory mechanism for banking, press release. P.2.. Тем не менее, например, Дж. Дуглас склоняется к выводу, что логичнее было бы передать выполнение надзорных функций Европейской банковской организации как способной к большей независимости. Но, согласно решению Европейского Совета, организации отведена лишь функция создания единого свода правил для банков.

В итоге роль Европейской банковской организации будет зависеть именно от степени проработанности единого свода правил, а Европейскому Центральному Банку придется в будущем учитывать серьезные репутационные риски (особенно после уже прогремевших скандалов о коррупционных схемах при вынесении так называемой «тройкой» решений о траншах помощи Греции и Португалии). Потенциальным источником недовольства стран-членов зоны евро может стать и тот факт, что в процессе принятия решений задействованы органы банковского надзора абсолютно всех стран. Так или иначе, создание Единого механизма банковского надзора, наконец, позволяет Европейскому механизму стабильности кредитовать банки напрямую.

Второй важнейшей частью банковского союза станет одобренный Европейским Парламентом в апреле текущего года Единый механизм разрешения кризисов (Single Resolution Mechanism), позволяющий снизить риски для вкладчиков и обеспечить единые для всех европейских банков правила выхода из кризисных ситуаций (среди которых - ранние интервенции, выкуп проблемных банков). Механизм должен вступить в действие 1 января 2015 года и предполагает создание Совета по разрешению кризисов, состоящего из глав национальных органов, обладающих подобными функциями. После получения оповещения ЕЦБ о наличии проблем у определенного банка Совет может сформулировать план спасения и использовать средства из специального фонда спасения (55 млрд евро), состоящего из национальных вкладов.

Третей частью банковского союза должна стать единая схема гарантии вкладов, но, фактически, она по-прежнему остается в ведении государств-членов из-за сильных различий национального законодательства.

Главным источником демократической легитимности экономического и валютного союза, как указывается в докладе, должны стать Европейский Парламент совместно с национальными парламентами, активно вовлеченными в контроль над принятием решений. Так же предполагается, что по мере движения ЕС к фискальному союзу должно усилиться и внешнее представительство экономического и валютного союза. Более смелые предложения содержатся в уже упоминавшемся документе Европейской Комиссии. Так, она предлагает закрепить разделение надзорных и валютных функций ЕЦБ реформой учредительных договоров, создать специальный «комитет евро» в Парламенте, перейти к европейскому налогу.

Таким образом, предложенный вариант банковского союза на данный момент представляет собой компромисс между странами-членами и европейскими институтами (С. Хикс называет его «минималистичным сценарием»), при этом он так же, как и более ранние реформы, вписывается в концепцию многоскоростной интеграции. Несмотря на то, что участие в Европейском механизме банковского надзора и Европейском механизме разрешения кризисов обязательно и важно, в первую очередь, для стран-членов зоны евро, механизмы открыты для присоединения всех желающих.

Произошедшие в ходе реформ институциональные изменения касаются, прежде всего, Европейского Центрального Банка, который перестал быть технократическим органом и получил возможность стать кредитором в последней инстанции. Вместе с тем, новые надзорные полномочия ЕЦБ, с одной стороны, вызывают сомнения в его будущей независимости и способности служить целям интеграции. Еще одной проблемой, с которой может столкнуться в будущем многоскоростная интеграция, станет вопрос легитимности, ведь усиление роли Парламента при решении вопросов еврозоны может потенциально привести к его расколу (неясно, как скажется на солидарности стран создание «комитета евро», предлагаемое Комиссией).

Тем не менее, на данный момент можно заключить, что говорить о расколе Европейского Союза на членов зоны евро и остальных преждевременно. Несмотря на реформы, направленные на укрепление экономического и валютного союза и действительно способствующие углублению дифференцированной интеграции, в общем, они не изменили конечную цель интеграции для остальных государств-членов ЕС.

2.2 Содержание и правовая база межправительственных договоров о реформах экономического и валютного союза

Отсутствие консенсуса по вопросу о реформе учредительных договоров и, в частности, оппозиция Великобритании, привели к тому, что часть антикризисных реформ были оформлены в качестве межправительственных договоров. Но при этом такие межправительственные соглашения, оформленные в качестве продолжения учредительных договоров, содержат ссылки на подконтрольность Суду ЕС, а также предполагают новые обязанности для европейских институтов. Эти факты породили множество правовых и политических дискуссий о статусе данных договоров и их влиянии на устойчивость интеграции.

Несмотря на то, что создание первых временных механизмов оказания финансовой помощи - Европейского механизма финансовой стабилизации (European Financial Stabilitization Mechanism) и Европейского фонда финансовой стабильности (European Financial Stability Facility) - официально опиралось на право ЕС (как уже было упомянуто в первой части главы), именно учреждение этих механизмов породило дискуссию о правовых основаниях финансовой помощи в принципе.

Формально при учреждении данных механизмов страны опирались на широкую интерпретацию ст. 122 ДФЕС, которая позволяет странам-членам оказывать помощь друг другу «в случае стихийных бедствий или других чрезвычайных обстоятельств» Art. 122 TFEU. .Тем не менее, некоторые государства указывали на то, что само создание подобных инструментов нарушает Маастрихтский договор, в котором нет статей о необходимости взаимопомощи в случае кризиса. Даже напротив, такие статьи были намеренно исключены из учредительных договоров, чтобы не стать стимулом для беспечного отношения стран к своей бюджетной политике Duff A. Op. cit. P. 24..

Механизмы финансовой помощи предлагали денежные средства под гарантии Европейских институтов и государств-членов. Для того чтобы получить помощь, государство еврозоны должно было подать заявку с оценкой своего финансового положения и программой реформ и мер экономии. Итоговое решение о предоставлении финансовой помощи принимает Совет Министров квалифицированным большинством. При этом в случае положительного решения, с государством-должником заключается меморандум о взаимопонимании, в котором согласовываются условия займа, а также необходимые меры экономической политики.

Главным отличием механизмов друг от друга был объем кредитования и способы гарантии облигаций. В общем, в рамках первого механизма было запущено две программы помощи: для Ирландии и Португалии, за помощью ЕФФС обратились Испания и опять же Португалия. На настоящий момент программы для всех стран завершены, Португалия последней собирается в скором времени завершить получение помощи.

Таким образом, появление Европейского механизма финансовой стабилизации и Европейского фонда финансовой стабильности стали ответной реакцией Европейского Союза на кризис суверенного долга. Учредительные договоры не предусматривали никаких механизмов кризисного управления, поэтому временные инструменты борьбы с долговым кризисом Европейскому Союзу пришлось учреждать в спешке и под давлением обстоятельств. Но уже в октябре 2010 года было принято решение о создании постоянного механизма помощи странам, оказавшимся в кризисе - Европейского механизма стабильности (European Stability Mechanism), который начал работу 8 октября 2012 года и заменил собой вышеупомянутые программы.

По аналогии с Европейским механизмом и Европейским фондом финансовой стабильности Европейский механизм стабильности (далее ЕМС) предусматривает предоставление кредитов с определенными условиями (которые фиксируются в налогово-бюджетном соглашении) для стран, испытывающих финансовые трудности. Еще одним требованием к стране-получателю средств становится ратификация Договора о стабильности, координации и управлении, о котором будет подробнее сказано ниже. Заявка страны тщательно проверяется так называемой Тройкой (в которую входит Европейская Комиссия, Европейский Центральный Банк и Международный Валютный Фонд). На настоящий момент посредством ЕМС получают финансовую помощь Кипр и Румыния.

Главным отличием Европейского механизма стабильности от предыдущих программ помощи стало то, что он был учрежден на основе межправительственного соглашения, подписанного странами-членами зоны евро. Одновременно Германия активно лоббировала внесение поправок в учредительные договоры. В итоге в 2013 году Чехия стала последней страной, одобрившей поправки к статье 136 ДФЕС. Тем не менее, поправка всего лишь закрепляет существование ЕМС, и не дает никаких подробных комментариев о правовых основаниях предоставления финансовой помощи.

Подобные соображения явились основанием для дела С-370/12 Pringle, где рассматривались правовые основания для ратификации поправки к статье 136 ДФЕС, а также обязательства, налагаемые на страны договором о создании Европейского механизма стабильности. Тем не менее, Суд ЕС постановил, что учреждение ЕМС не противоречит праву ЕС, так как соответствует экономической, а не валютной политике, и относится к смешанной компетенции Европейского Союза. Следовательно, странам-членам не запрещено заключать межправительственные соглашения в этой области, тем более что они соответствуют целям ЕС, зафиксированным в ст. 3 ДФЕС - а именно поддержанию стабильности цен (и стабильности зоны евро в целом).

Суд ЕС высказал свое мнение и по поводу статьи 125 ДФЕС, которая, при узком толковании, запрещает оказание помощи стране-члену ЕС и перераспределение финансовых обязательств. Суд ЕС посчитал, что, во-первых, именно страна должник будет нести обязательства перед кредиторами, что учредительными договорами не запрещено. А, во-вторых, статья 125 не должна трактоваться в отрыве от целей ЕС, одной из которых является обеспечение финансовой стабильности зоны евро. Участие Европейской Комиссии и Европейского Центрального Банка в Европейском механизме стабильности также, по мнению Суда ЕС, не противоречит учредительным договорам, так как им не были переданы никакие эксклюзивные властные полномочия. В поддержку данного утверждения Б. де Витте предлагает разграничивать «полномочия» институтов и их «задачи» (которые могут быть зафиксированы во вторичных правовых документах). Например, обязательства Комиссии по выработке и контролю соблюдения меморандума о взаимопонимании для ЕМС очень похожи на уже существующую в праве ЕС модель механизма финансовой стабилизации.