Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Одним из явлений современной международной жизни является миграция. Важнейший признак согласно квалификации типов миграции - обязательное пересечение государственных границ. Этим признаком международная миграция отличается от другого основного типа миграционных движений - внутренней миграции, которая совершается в пределах территории какого-либо государства. Поэтому международная миграция оказывает сильнейшее воздействие на межгосударственные отношения и является объектом международно-правового регулирования. В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. каждый человек имеет право покидать любое государство, включая свое собственное, и возвращаться обратно.

Миграция населения - это реальность современного мира, неизбежное следствие глобализации, один из важнейших факторов экономического, социального, политического и культурного развития населения отдельных стран и регионов. Из 6,7 млрд. населения планеты около миллиарда человек находятся в движении. Этот процесс, стартовавший как экономический, все неуклоннее превращается в цивилизационный. И никакими стенами, «построенными» из самых жестких законов, ни тем более милицейским жезлом человеческую мобильность остановить невозможно.

Затрагивая вопрос миграционных процессов, трудно назвать какую-либо страну мира, которая не участвовала бы в международном миграционном движении. Многие страны в силу различных причин (низкий уровень жизни, политические и военные конфликты и т.д.) являются странами миграции. Это прежде всего многие страны Азии, Африки, Ближнего Востока, Латинской Америки: Алжир, Марокко, Тунис, Эфиопия, Нигерия, Турция, Пакистан, Афганистан, Шри-Ланка, Китай, Вьетнам и др. Граждане этих стран, как правило, мигрируют в регионы с высоким уровнем жизни, политической стабильностью и социальной обеспеченностью. В научной литературе принято различать прежде всего классические страны иммиграции: США, Канаду и Австралию, которые в таком качестве выступают уже несколько столетий. Напомним, что уже в XVIII в. США принимали иммигрантов из Англии, Ирландии, Шотландии, Германии, Франции. Позже сюда устремился поток мигрантов из Италии, Украины, России, многих азиатских стран. Иммиграция в классические страны благотворно сказалась на их развитии, содействовала социальной сплоченности, становлению полиэтнических обществ (особенно в США). В последние десятилетия в число принимающих стран вошли и западноевропейские страны - Франция, Германия, Великобритания, Швеция, Италия, Испания и др. С полным основанием можно утверждать о миграционной притягательности Европы. Обладает данной привлекательностью относительно жителей стран СНГ и РФ.

В современных условиях, когда мир стал ареной глобальных миграционных процессов, а общее количество перемещающихся людей постоянно увеличивается, государства, испытывающие приток большого количества мигрантов, вынуждены их регламентировать.

Актуальность исследования миграционного права, миграционной политики и стратегии на уровне Европейского Союза обусловлена обстоятельствами, к числу которых можно отнести: расширение правового поля и акцентирование внимания международной общественности на проблематике прав человека, к которым, безусловно, относится право свободного передвижения; назревшую необходимость анализа миграции с учетом ее целей, задач и содержания в конкретном регионе и степени ее воздействия на другие сферы общественных отношений; необходимость научного осмысления и понимания социально-политической направленности отношений между самими мигрантами, а также между мигрантами и местным населением.

Наконец, исследование международно-правовых основ миграционной политики ЕС актуально и для Российской Федерации - стратегического партнёра ЕС. России следует более внимательно присмотреться как к положительному, так и к отрицательному опыту ЕС, столкнувшегося с бурным ростом миграционного потока. В этой связи, особенно актуален анализ правоприменительного опыта ЕС в сфере противодействия нелегальной иммиграции с целью его возможной адаптации и применения в современных условиях развития экономических отношений в Российской Федерации.

Целью исследования является анализ миграционной политики ЕС с точки зрения вопросов ее правового обеспечения и влияния на развитие миграционной политики РФ.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1. охарактеризовать миграционную ситуацию в ЕС;

2. рассмотреть основы миграционной политики ЕС;

3. изучить правовую основу миграционной политики ЕС;

4. раскрыть проблемы миграционной политики РФ;

5. выявить основные моменты сотрудничества ЕС и РФ по вопросам миграции.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

1. Теоретико-правовые основы миграционной политики Европейского Союза

1.1 Миграционная ситуация в Европейском Союзе

европейский миграция правовой союз

Миграционная ситуация представляет собой совокупность факторов, обусловленных въездом, пребыванием, транзитным проездом и выездом иностранных граждан и лиц без гражданства, оказывающих влияние на социально-экономическую и демографическую ситуацию, внутриполитическое и внешнеполитическое положение и национальную безопасность принимающего государства. Иными словами, миграционная ситуация есть соотношение двух процессов, имеющих место в государстве, - миграции и интеграции.

Следует отметить, что Европа не всегда была притягательна для мигрантов. Как указывает К.А. Шапиев, контрастная смена миграционного образа стран Западной Европы обязана глубоким послевоенным изменениям. Среди них - отказ от военных методов решения межгосударственных противоречий, улучшение политического климата и стабильности в Европе в 60-70-е годы (новая «восточная политика» ФРГ, Хельсинкский процесс и т.д.), демократические преобразования в Германии, Италии, Испании и др. странах, строительство социально ориентированных государств, обновление промышленного потенциала, рост благосостояния населения и производства товаров народного потребления.

Важнейшим фактором устойчивости межгосударственных отношений в Западной Европе, ускорения торгово-экономического и промышленного развития, расширения национальных рынков труда, становления и последующего развития общего, а позже и единого, рынка стала западноевропейская интеграция. Началом этого процесса стало образование межправительственной региональной организации - Европейского объединения угля и стали (1951 г.), которое явилось существенным воплощением плана двух крупных французских политиков: комиссара по планированию Французской Республики Ж. Монне и министра иностранных дел Р. Шумана. Первыми участниками ЕОУС стали Франция, Германия, страны Бенилюкс и Италия. Сложным вопросом европейской интеграции было учреждение наднационального уровня публичной власти, что предполагало добровольное ограничение государственного суверенитета стран-участниц. Эта проблема ныне известна под названием «коммунитарного метода» - в отличие от «межправительственного метода», принятого в международных (межправительственных) организациях. Данный метод основан на традиционных формах дипломатии и сотрудничества стран без всяческого ограничения их самостоятельности, суверенитета.

Последующие десятилетия подтвердили правильность стратегической линии западных стран. Интеграция охватила все сферы жизни, в том числе экономику, промышленность, образование, региональную политику, финансы, сельское хозяйство, сферу юстиции и другие отрасли. Сегодня Европейский союз как важнейший игрок на мировой политической и экономической арене доказывает преимущества объединения потенциалов стран в решении различных проблем. Демографические, экономические ресурсы Европейского союза еще больше возросли с вхождением в него Польши, Чехии, Словакии, Словении, Мальты, Кипра, Венгрии, Эстонии, Литвы и Латвии.

Развитие промышленного и экономического потенциала западноевропейских стран в послевоенное время способствовало сокращению безработицы, повышению уровня занятости местного населения. И все это в сжатые сроки, в немалой степени благодаря плану госсекретаря США Дж. Маршалла, предусматривающего послевоенное восстановление и возрождение экономики западноевропейских стран, укрепления их денежных систем, развитие международной торговли. Правительство США оплачивало американским экспортерам стоимость товаров, предназначенных западноевропейским странам. Реализация «Плана Маршалла» содействовала стабилизации и консолидации европейской политики, преодолению экономических последствий и кризиса торгово-финансовой системы западного мира. Другим последствием «Плана Маршалла» явилось широкое внедрение американских методов организации производства и повышения производительности труда.

В настоящее время Европейский Союз, особое межгосударственное образование, ежегодно принимает большое количество мигрантов, въезжающих в страны-члены Союза с различными целями и на различные сроки.

Современная миграционная система, сложившаяся в Европе, отличается тесными экономическими, культурными, политическими, географическими связями между «центральными» странами, что и позволяет определить ее как единую миграционную систему. Она характеризуется многообразием миграционных потоков, их разнонаправленностью, появлением новых стран иммиграции и подключением новых стран - поставщиков мигрантов, формированием нового вектора миграции «Восток - Запад», который пришел на смену доминировавшему еще недавно вектору «Юг - Север». В Европейской миграционной системе центрами притяжения рабочей силы выступают страны Западной, Северной, Восточной и Южной Европы.

Сегодня население Европейского союза составляет более 500 миллионов человек, 43 миллиона из которых родились за пределами стран в него входящих, причем основным центром миграционных потоков в течение последнего столетия в Европе была и остается Германия, в которой за это время осело более 10,1 миллиона мигрантов. Ее население является третьим в мире (после Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации) по числу входящих в него мигрантов. Далее следуют Франция (6,5 млн. мигрантов) и Великобритания (5,6 млн.). Испания (4,8 млн.) расположилась на шестом месте в данном рейтинге. Довольно большую часть населения составляют выходцы из других государств и в Швейцарии (1,7 млн.), Нидерландах (1,6 млн.), Австрии (1,3 млн.), Швеции (1,1 млн.), Греции (1 млн.).

В современный период во многих европейских странах миграционный прирост стал основным фактором изменения численности населения. За 1960-2005 годы чистая миграция (включая корректировки численности населения по данным переписей, регистров населения и т.п.) обеспечила прирост населения Европы - 25 более чем на 21 миллион человек. С начала нового тысячелетия миграция обеспечивает более 3/4 общего прироста населения Евросоюза. Анализ динамики естественного прироста свидетельствует о том, что она неуклонно снижалась начиная с середины 1960-х годов, сократившись к 2003 году до 106 тысяч человек. Затем она вновь стала возрастать, достигнув в 2008 году 595 тысяч человек. В 2004-2010 годах величина естественного прироста в 4-5 раз превышала значение 2003 года, хотя на фоне резко увеличившегося миграционного прироста этот рост не выглядел столь существенным. Несмотря на некоторые колебания, тенденция снижения естественного прироста устойчива и долговременна. В этих условиях миграция, безусловно, играет решающую роль в изменении численности населения Европейского Союза.

Таким образом, начиная с 90-х годов прошлого века миграционный прирост стал решающим фактором роста населения (ЕС-27), обеспечивая не менее половины, а в отдельные годы и свыше 80% общего прироста численности его совокупного населения. В ближайшие годы роль международной миграции в изменении численности и состава населения ЕС-27 еще больше возрастет. Согласно недавним прогнозным расчетам Евростата, численность населения ЕС-27 без миграционного прироста (при нулевом сальдо миграции) начнет сокращаться уже в ближайшие годы, а при сохранении миграционного прироста - через несколько десятилетий.

В базе данных Евростата представлены результаты расчетов предположительной численности населения ЕС-27 по двум вариантам: с учетом миграционного прироста и при его отсутствии (нулевом сальдо миграции по всем возрастно-половым группам). В первом случае при реализации описанных выше предположений относительно рождаемости и смертности численность населения ЕC-27 продолжит устойчиво возрастать до 2040 года, но затем, не превысив уровня 526 миллионов человек, начнет постепенно сокращаться и снизится до 517 миллионов человек в 2060 году.

Если же ЕС прекратил бы увеличивать свое население в результате миграционного обмена с другими странами мира уже начиная с 2010 года, его численность, достигнув наибольшего значения уже в ближайшие годы - 502 миллионов человек в 2015 году, - стала бы быстро сокращаться, опустившись к концу прогнозного периода до уровня конца 1960-х годов - 431 миллиона человек. Различия в численности населения по двум вариантам прогнозных расчетов будут ежегодно увеличиваться - до 86 миллионов человек в 2060 году, что составляет почти 17% от численности населения по варианту прогноза с учетом сохранения миграционного прироста.

Среди стран происхождения мигрантов, получивших гражданство ЕС, лидируют Марокко (67 тыс.), Турция (49,9 тыс.), Эквадор (45,2), Индия (34,7 тыс.), Колумбия (27,5 тыс.). В тройку стран ЕС-лидеров по предоставлению гражданства вошли Великобритания (195 тыс.), Франция (143 тыс.) и Испания (124 тыс.), которая впервые опередила Германию по этому показателю.

Основным видом миграции относительно Европейского Союза является трудовая миграция. При этом, являясь важнейшим каналом притока иностранцев в страны Западной Европы, она носит легальный и нелегальный характер. Первая осуществляется на основании национального законодательства страны въезда, регулируется национальными приоритетами и интересами местного рынка труда. Вторая означает различные нарушения правил въезда (в частности, нелегальный переход государственной границы; пересечение пунктов пропуска через государственную границу по частично или полностью поддельным документам), регистрации, проживания (например, нарушение сроков разрешенного пребывания) и трудоустройства (в частности, занятие запрещенными видами труда) иностранных граждан и лиц без гражданства.

Экономические мигранты в ЕС - это преимущественно выходцы из Алжира, Марокко, Туниса, Китая, Ирака, Ирана, Турции, Пакистана, Индии, некоторых стран Латинской Америки. Мигранты все больше влияют на рынки труда стран Евросоюза. Въезд трудовых мигрантов в страны ЕС осуществляется на основе их законодательства. Наглядным примером этому служат Дания, Финляндия, Франция, Греция, Люксембург, Португалия и Великобритания, регулирующие допуск граждан третьих стран в целях оплачиваемой работы чаще всего на основе закона об иммиграции. Австрия, Бельгия, Германия, Ирландия, Нидерланды, Испания и Швеция - законы о порядке въезда иностранцев в целях проживания и о занятости иностранцев. Прием трудовых мигрантов, например, в целях оплачиваемой работы также регулируется на основе различных принципов, схем и механизмов. Важнейшим документом трудового мигранта является вид на жительство. В странах ЕС существуют различные виды этого документа. Например, Дания, Ирландия, Люксембург и Великобритания выдают только один его тип. Все другие страны - два и более типов, включая временный и постоянный вид на жительство. Получение постоянного вида на жительство все страны Евросоюза связывают с определенным сроком легального проживания иностранцев. Например, в Финляндии он составляет 2 года, в Греции - 5 лет. Существенно различаются процедуры выдачи вида на жительство, разрешения на трудоустройство, а также категории иностранцев, которым не требуется разрешение на трудоустройство.

Миграционная политика стран Евросоюза, пытаясь реагировать на запросы рынка труда, применяет различные схемы. Но в целом - это ограничительная политика. В последние годы предпочтение отдается специалистам в области медицины, информационных технологий и некоторых других сфер. Что же касается неквалифицированного труда, то многим мигрантам легальный въезд закрыт, поскольку они не обладают необходимой для большинства принимающих стран квалификацией. Но все же страны Евросоюза вынуждены принимать неквалифицированных мигрантов (сезонные рабочие в сельском хозяйстве, разнорабочие на транспорте, в строительстве, промышленности, домохозяйки, разносчики, уборщики и т.д.).

1.2 Становление и развитие миграционной политики
Европейского Союза

Под миграционной политикой можно понимать комплекс законодательных, организационных и иных мер, направленных на регулирование миграционных потоков в национальных интересах. Регулированию могут подвергаться въезд и выезд из страны, процедуры предоставления гражданства и иных статусов, процесс использования иностранной рабочей силы, процедуры предоставления социальной защиты мигрантам, вопросы предоставления убежища.

Государственная миграционная политика стран - членов Евросоюза реализуется на различных уровнях: в виде межгосударственного взаимодействия, на национальном уровне в виде внутренней миграционной политики, на наднациональном уровне с частичным ослаблением государственного суверенитета и делегированием ряда полномочий институционализированным субъектам миграционной политики ЕС. Государственная миграционная политика в рамках ЕС реализуется так же при влиянии транснациональных процессов, не предполагающих нарушения государственного суверенитета.

В настоящее время в Европе можно выделить четыре модели миграционной политики.

Имперская модель предполагает, что все члены нации являются объектами единой власти или единого правителя. Ни одно из современных либеральных государств не относится к этому типу, за исключением, возможно, Великобритании, которая до принятия Национального акта 1981 г. формально руководствовалась данным принципом. Российская, Австро-Венгерская и Оттоманская империи - исторические представители этого типа.

Этническая модель национальную принадлежность основывает на общности исторических корней или общности судьбы, проявляющейся в едином языке, культуре и в принадлежности к единой этнической общности. По определению этот тип исключает иммигрантов с самобытной культурой и иными родовыми корнями из числа полноправных членов нации. Германия, по крайней мере до последнего времени, была самым характерным представителем этого типа. Это проявлялось в отказе немцев наделять гражданским статусом тех, кто не имел хотя бы одного родителя с немецким происхождением. Принятие в гражданство предполагало здесь абсолютную ассимиляцию, не допускающую никаких уступок. И тем не менее большое количество иммигрантов получило статус граждан прямо во время пересечения немецкой границы. Это так называемые Aussiedler, потомки немецких переселенцев, отправившихся в свое время на восток Европы в поисках счастья. Отношение к ним немецких властей особенно ярко иллюстрирует важность «закона происхождения» в этой стране.

Республиканская модель определяет статус преимущественно принадлежностью к политическому сообществу. Переселенцы становятся полноправными гражданами страны, если они принимают ее политические установления. К гражданству здесь относятся как к предпосылке, способствующей интеграции в сообщество, а не как к результату этого процесса (как это происходит в этнической модели). С некоторыми оговорками к этому типу можно отнести, прежде всего, Францию. Республиканский принцип наиболее заметно отражен в «законе почвы», который дарует гражданство любому младенцу, родившемуся на французской земле. Благодаря этому же закону иммигранты иностранного происхождения могут получить гражданство относительно легко.

Подобная политика основана на убеждении о том, что французская национальная культура обладает безграничными способностями ассимилировать мигрантов. Под ассимиляцией подразумевается ситуация, когда иностранное происхождение граждан невозможно определить, разве только по каким-либо антропологическим признакам или по фамилии, и эти граждане не должны причислять себя к каким-либо этнонациональным сообществам за пределами страны проживания. Именно поэтому во Франции долгое время отсутствовала какая-либо политика по отношению к меньшинствам, как, собственно, и правам меньшинств. Однако события последних лет показали, что у данной модели существуют существенные сложности.

Мультикультурная модель основана на идее о том, что культурные различия внутри обществ - допустимое явление. Иммигранты здесь являются полноправными пользователями системы образования, участниками рынка труда и жилья, а также полноправными участниками демократического процесса принятия решений. Для этой модели приоритетной задачей является достижение равенства перед законом, и здесь практически все средства хороши. Во многом это обеспечивается с помощью несложных законов о гражданстве, но государства, придерживающиеся этой модели, могут и непосредственно уравнивать приезжих иностранцев и местное население в политических и гражданских правах. В Нидерландах, например, наделяют местным избирательным правом неевропейских граждан, которые легально проживают в стране более пяти лет. Однако право голосовать и выставлять себя в качестве кандидата на национальных выборах остается все-таки исключительной привилегией граждан этой страны. Здесь проводится, кроме того, конкретная политика, нацеленная на интеграцию иммигрантов и их детей, где под интеграцией понимается обеспечение равного доступа к ресурсной и институциональной системе.

Эта политика не имеет ничего общего с ассимиляцией, напротив, создаются все условия для институционализации иммигрантской культуры и религии. Эту политику и можно назвать политикой интеграции (состояние интеграции можно определить как ситуацию, когда иммигранты и их потомки занимают в обществе те же позиции, что и коренное гражданское население, учитывая такие параметры сравнения, как возраст, пол, уровень образования и т.п.).

Следует отметить, что политика современных европейских государств в рамках Союза ориентирована на формирование миграционной политики, способствующей легальной миграции и ограничивающей нелегальные перемещения лиц, на упрощение правил въезда на территории государств - членов ЕС высококвалифицированных специалистов и ученых, на интеграцию всех проживающих там мигрантов, а также на создание единого правового поля по урегулированию вопросов миграции, интеграции и этнического многообразия.

В то же время каждое из государств имеет собственные внутренние проблемы, связанные с миграцией, и сосредоточено на поиске путей их разрешения. Многообразие данных проблем обусловлено в числе прочего культурными и историческими факторами. Так, для Франции наиболее острыми остаются вопросы «исламизации приезжего населения» и взаимоотношений с бывшими колониями, ставшие причиной осторожного подхода Франции к единообразной общеевропейской политике гармонизации миграционных потоков внутри ЕС. Испания, Италия и Португалия в свою очередь озабочены борьбой со всеми формами нарастающей нелегальной миграции. Однако с точки зрения ЕС при всех особенностях каждого государства нет такой проблемы, которая являлась бы сугубо «французской», «немецкой» или «испанской»: все трудности государств - членов ЕС являются общеевропейскими, соответственно, разрабатывать методы их решения необходимо также на общеевропейском уровне.

Рассмотрим для примера некоторые особенности становления миграционного законодательства и миграционной политики на примере Германии. Путь формирования нынешнего миграционного законодательства Германии был очень непрямым: от игнорирования миграции как социального явления, нуждающегося в правовом регулировании, до признания необходимости всеобщей интеграции мигрантов посредством управления потоками миграции, понимаемого как важнейшая государственная задача.

Первым нормативным актом этой отрасли законодательства стал Закон об иностранцах от 28 апреля 1965 года, принятый на основании п. 3 ч. 1 § 73 Основного Закона - Конституции Германии, определившей, что федеральные власти обладают исключительной компетенцией на законодательное регулирование вопросов миграции в страну. Закон этот был достаточно объемным: он состоял из 55 параграфов и устанавливал порядок выдачи разрешений на работу и проживание в стране иностранцам, желающим работать на территории Германии. Вместе с тем ряд важных вопросов правового регулирования миграции не нашел в нем отражения. В частности, не был регламентирован порядок выдачи вида на жительство для других групп приезжего населения.

В начале 80-х годов прошлого века в этот Закон были внесены изменения, ужесточившие условия нахождения в стране иностранцев. Но уже в 90-х годах прошлого столетия наметилось смягчение миграционной политики в Германии, правительство выступило с заявлением о том, что ограничение права на убежище недопустимо, а равно озвучило инициативу по типу зеленой карты (Green Card) о привлечении в страну специалистов в области информатики. В связи с этим в упомянутый выше Закон были внесены новые существенные изменения, но это не помогло выправить ситуацию с мигрантами. Отсутствие в Законе уже в новой редакции четкого разграничения в статусе высококвалифицированных специалистов и неквалифицированных рабочих, чрезвычайно ограничительное понимание в законе права на пребывание в связи с учебой в германских вузах, непреодолимые подчас препятствия на пути воссоединения семей и т.д. требовали новых мер со стороны германского законодателя. Такой мерой стало принятие 30 июля 2004 года нового Закона о пребывании иностранцев в ФРГ, обозначившего основные категории вида на жительство для мигрантов: разрешение на постоянное жительство (оседлость) в Германии (Niederlassungserlaubnis) и разрешение на временное пребывание (Aufenthaltserlaubnis). Кроме того, мигранту может быть выдана виза, которая в зависимости от цели прибытия в страну, указанной в ходатайстве о выдаче визы, соответствует одному из видов на жительство, упомянутых выше (§ 6 - 9 Закона от 30 июля 2004 г.). После объединения обеих частей Германии в 1990 году в стране усилилась иммиграция из стран СНГ и других государств Восточной Европы. На их примере деление мигрантов на группы выглядит особенно наглядно.

Первую группу мигрантов образуют этнические немцы, получившие статус переселенцев (Aussiedler) или поздних переселенцев (Spataussiedler). Большинство из них составляют российские немцы, предки которых были приглашены Екатериной Второй в Россию для освоения заволжских степей (Wolgadeutschen). Вопросом о возвращении этнических немцев на их историческую родину германские власти вынуждены были заняться сразу после окончания Второй мировой войны. Уже 19 мая 1953 года, через четыре года после образования ФРГ, был принят Федеральный закон об изгнанниках и беженцах. Полной реализации этого Закона в отношении поволжских и иных российских немцев в течение почти сорока лет упорно сопротивлялась советская власть, проводившая курс на их насильственную ассимиляцию. Поэтому вскоре после объединения обеих частей Германии 21 декабря 1992 года был принят Федеральный закон об урегулировании последствий войны (Heimkehrgesetz), которым подтверждалось право этнических немцев и членов их семей на возвращение в Германию. В результате ст. 116 Основного закона ФРГ была изменена в том смысле, что впредь немцем является каждый, кто обладает германским гражданством или является изгнанником, беженцем с территорий, принадлежавших немецкому народу по состоянию на 31 декабря 1937 года, а равно членом семьи указанных лиц. Этот Закон стал правовой базой для приема указанной группы переселенцев. В частности, он устанавливал, что лица, родившиеся до 1 января 1993 года, принадлежащие к немецкому народу и претерпевшие гонения или иной ущерб из-за принадлежности к немецкому народу, обладающие достаточным знанием немецкого языка, имеют право на переселение в Германию в статусе позднего переселенца.

Следующую группу мигрантов по законодательству Германии образуют гуманитарные беженцы, получившие вид на жительство в Германии на основе специального Федерального закона от 22 июля 1980 года «О мероприятиях, проводимых в рамках гуманитарной помощи беженцам». Значение этого Закона заметно возросло с начала 90-х годов прошлого столетия, когда на его базе в качестве гуманитарных беженцев въехало около 200 тысяч мигрантов еврейского происхождения из стран СНГ, из них около 80 тысяч были интегрированы в еврейские общины. Тогдашний канцлер Германии Гельмут Коль стоял у начала самого крупного потока гуманитарных беженцев в эту страну, настаивая на усилении еврейских общин в Германии ради возрождения еврейской жизни в Германии и осознания немцами исторической вины Германии за геноцид еврейского населения СССР и Восточной Европы во время Второй мировой войны. Реально эта цель Закона достигнута не была, поскольку менее половины этих беженцев были интегрированы в еврейскую жизнь через еврейские общины, остальные остались как бы вне ее. Поэтому 31 декабря 2004 года данный Закон прекратил свое существование. Все вопросы прибытия мигрантов и их интеграции в немецкую жизнь стали регулироваться принятым пятью месяцами раньше Законом о миграции от 30 июля 2004 года, полное название которого «О противодействии и ограничении миграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан Европейского союза и иностранцев».

Третью группу мигрантов составляют лица, прибывшие по линии воссоединения семей. Эта разновидность мигрантов появилась в Германии сравнительно недавно со вступлением в силу Закона от 30 июля 2004 года о миграции (Zuwanderungsgesetz). Согласно § 27 данного Закона различаются несколько видов воссоединения семей: воссоединение супругов, воссоединение родителей и детей, воссоединение родителей в возрасте старше 65 лет с иными членами семьи. В последнем случае нельзя не отметить демократичность решения вопроса германским законодателем. Как верно указывает Ольга Гулина, автор статьи в журнале «Сравнительное конституционное обозрение», последний случай воссоединения семей нетипичен для законодательства стран Европейского союза. Так, в противовес испанской практике, немецкие миграционные органы в порядке исключения допускают воссоединение с ядром семьи пасынков, совершеннолетних детей, свекра и свекрови, тестя и тещи, а равно отдельно живущих одиноких родственников второй и третьей линии, а также деверя и золовки.

Четвертую группу составляют трудовые мигранты. Данные статистики показывают, что выходцы из России среди высококвалифицированных специалистов (§ 19 Закона от 30 июля 2004 года о миграции) и «создателей рабочих мест» (§ 21 того же Закона) не составляют большинства, которое прочно занято американцами и канадцами, но они зато лидирует по численности среди своих коллег из других стран, ежегодно приезжающих а Германию (почти 40%).

Пятой группой мигрантов являются студенты и учащиеся, которых в Германии в настоящее время порядка 60 тысяч человек. Среди них самая многочисленная студенческая община - китайцы (7,2% от общего числа иностранных студентов в Германии). На долю россиян приходится 4,7% от общего числа.

Авторы статьи в журнале «Правовая политика и правовая жизнь» А.Ю. Саломатин и К.А. Манцерев относят Германию к странам новой миграции - государствам Старого Света, где иммиграция приобрела массовый характер только во второй половине XX века. В этих странах государство всегда осознавалось как более или менее моноэтническое образование, ввиду чего иммиграционная политика долгое время носила ограничительный характер, однако последний в значительной степени нивелировался массовым привлечением рабочей силы в страну. Это в самой большой степени относится к Германии.

Нежесткий по большому счету характер миграционного законодательства Германии, хорошие условия жизни и прежде всего всесторонняя социальная поддержка граждан страны со стороны государства породили у мигрантов чрезмерные иллюзии и вызвали к жизни такую систему приезда иммигрантов, как так называемое воссоединение семей. Это не только усиливало приток новых иммигрантов (не всегда по роду занятий нужных Германии), но, что менее приемлемо, стимулировало мигрантов к тому, чтобы оставаться в стране пребывания, что далеко не всегда отвечало и отвечает интересам последней. В стране росли голоса протеста против мигрантов, не желавших ассимилироваться и сохранявших свой уклад жизни, зачастую неприемлемый для немцев и резко противоречивший их укладу и культуре. Соглашения о временном въезде гастарбайтеров потерпели полный крах.

Если вначале в 50 - 70 годы XX века миграционная политика в Германии носила характер мягкой, но все-таки принудительной ассимиляции, то к концу этого века немцы поняли ее бесперспективность и сменили политику ассимиляции мигрантов на политику их интеграции, основанную на германских гражданских ценностях. Предполагается, что эта цель будет достигнута посредством прохождения мигрантами специальных интеграционных курсов, посещение которых вменяется им в обязанность новым Законом о миграции от 30 июля 2004 года, вступившим в силу с 1 января 2005 года. Таким образом, произошла смена политики принудительной ассимиляции на политику интеграции, основанную на общеевропейских гражданских ценностях. Очевидно, что в реформировании нуждались не только сложившиеся национальные модели управления миграционной политикой, но и общий наднациональный подход к управлению вопросами миграции в ЕС, это обусловлено необходимостью поддержания стабильного экономического и социального развития данного региона.

Составными частями современной миграционной политики ЕС являются: интенсификация борьбы с нелегальной миграцией; поддержка и стимулирование легальной миграции; позиционирование иммиграции как важного элемента отношений ЕС со странами происхождения и транзита иммигрантов; интеграция постоянно проживающих иммигрантов в общество принимающего государства-члена ЕС.

В процессе развития ЕС его государства пришли к выводу, что решение проблем правового регулирования миграционной политики требует комплексного подхода. На Брюссельском заседании Европейского Совета 4 ноября 2004 г. была принята Гаагская программа по стратегии ЕС в области правового регулирования миграционной политики. Задача Гаагской программы, принятой на Брюссельском заседании Европейского совета 4 ноября 2004 года, - усилить совместные возможности ЕС и его государств-членов в обеспечении основных прав, минимальных процедурных стандартов и доступа к юридической защите; предоставлении защиты в соответствии с Женевской конвенцией 1951 года и другими международными договорами; регулировании потоков миграции и контроле внешних границ ЕС; борьбе с организованной приграничной преступностью и подавлении угрозы терроризма; реализации потенциала Европола и Евроюста; дальнейшем прогрессе в вопросах взаимного признания судебных решений и сертификатов как в гражданских, так и в уголовных делах; устранении правовых и процессуальных препятствий при рассмотрении гражданских и семейных дел, последствия которых могут выходить за пределы национальных границ.

Первым крупным мероприятием ЕС в сфере юстиции и внутренних дел стал саммит глав государств и правительств в финском городе Тампере 15 - 16 октября 1999 г., который определил общую политику в сфере иммиграции и убежища. Иммиграционная политика Евросоюза стала одним из приоритетов французского председательства в ЕС во второй половине 2008 года, и Пакт стал главным результатом активной деятельности Президента Н. Саркози. Пакт представляет собой программу формирования общей иммиграционной политики Евросоюза по пяти основным направлениям.

1. Государства-члены будут по-прежнему нести ответственность за контроль над своим участком границы, опираясь при этом на обязательные нормы шенгенского законодательства. Таким образом, в отношениях между Брюсселем и странами ЕС сохранится принцип субсидиарности. Однако страны, более всего страдающие от наплыва нелегальных иммигрантов, смогут рассчитывать на помощь отрядов ФРОНТЕКС, действующих на наднациональном уровне.

2. Регулирование легальной миграции в соответствии с возможностями каждого государства-члена принимать и трудоустраивать иммигрантов. Эта сфера по-прежнему остается главным образом в компетенции национальных государств. Они сами будут определять условия въезда в страну и число приезжих.

3. Одновременно предлагаются меры по сокращению притока неквалифицированной иностранной рабочей силы, главным образом в виде нелегальной иммиграции.

4. Создание общей системы предоставления убежища.

5. Поддержка стран - экспортеров мигрантов. Для стимулирования сотрудничества этих стран в борьбе против нелегальной иммиграции Евросоюз предоставляет им возможности легальной иммиграции для работы и обучения в странах ЕС. Будет также поощряться добровольное возвращение нелегальных иммигрантов на родину, а также обеспечены условия для инвестирования заработка легальных мигрантов в странах ЕС в экономику их родных государств.

Одновременно ЕС пытается воздействовать на такой «притягивающий фактор» нелегальной иммиграции, как спрос на теневых рынках рабочей силы. В мае 2007 г. Комиссия ЕС представила новые предложения против использования труда нелегальных иммигрантов, охарактеризовав свою инициативу как составную часть массированного удара по нелегальной иммиграции. Новое законодательство основывается на трех главных принципах. Во-первых, вводятся новые административные требования, которые работодатели должны будут выполнить, прежде чем нанимать иностранцев.

Во-вторых, предполагается гармонизация процедуры рассмотрения судебных исков против нарушителей.

В-третьих, в планы Комиссии также входит увеличение с 2% до 10% количества компаний, которые подвергаются ежегодной проверке на предмет выявления случаев использования нелегального труда.

Результаты выполнения Плана ЕС по борьбе с трафиком людей свидетельствуют об определенных успехах деятельности государств-членов, которые, тем не менее, не смогли кардинальным образом переломить ситуацию.

Евросоюз решил либерализовать рынок труда для мигрантов из стран, не входящих в ЕС. Получить «голубую карту» будет несложно при наличии соответствующей вакансии, опыта работы в данной сфере (не менее 5 лет) либо диплома о высшем образовании по данной специализации, признанного в ЕС образца. Однако за принимающей стороной остается право отказать лицу в получении документа либо прекратить его действие досрочно. Срок действия Карты будет составлять три года с возможностью его продления до пяти лет. Однако если срок действия трудового договора истекает раньше трех лет, то и действие Карты сокращается соответственно сроку, указанному в договоре плюс шесть месяцев.

Следует также отметить, что после того как в 2004 году ЕС пополнился десятью новыми членами из Восточной Европы, полностью границы для трудовых мигрантов из этих стран открыли только Ирландия, Великобритания и Швеция. В других странах были либо введены квоты, либо въезд трудовым мигрантам был запрещен полностью. Впрочем со временем некоторые страны либерализовали свое законодательство: границы для рабочих из Восточной Европы уже открыли Греция, Италия, Португалия, Испания, Финляндия, а о готовности сделать это заявили Бельгия, Дания, Франция, Люксембург и Голландия. Австрия и Германия, напротив, объявили, что сохраняют временные ограничения для мигрантов из стран - новичков ЕС. К тому же государства-члены будут ежегодно устанавливать квоты на выдачу «голубых карт». Именно для предотвращения роста нелегальной иммиграции в ЕС должны быть созданы необходимые рычаги - в виде соответствующих документов, допускающих на работу граждан третьих стран на законных основаниях, однако ограничивающих сроки и сферы их занятости. На данный момент существует 27 различных визовых режимов в каждом государстве-члене, а при упрощении процедуры «откроется дверь» для законного въезда на территорию ЕС, процент нелегалов сократится.

Не остался без внимания и такой способ проникновения в Евросоюз, как заключение фиктивных браков. В ноябре 2008 г. Совет пришел к согласию относительно усиления мер по противодействию фиктивным бракам между гражданами государств - членов ЕС и лицами из стран, в Евросоюз не входящих. Усовершенствование охраны внешних границ Евросоюза всегда рассматривалось как один из методов противодействия нелегальной иммиграции.

В июне 2005 г. в Варшаве начало работать новое Агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов ФРОНТЕКС (FRONTEX). Государства-члены, расположенные по периметру внешней границы ЕС, также возлагают большие надежды на Агентство, и, как оказывается, слишком большие. Материальные возможности и полномочия его ограничены, главную роль в обеспечении пограничной безопасности продолжают играть национальные пограничные службы.

Анализ основных направлений политики ЕС (охрана границы ЕС, высылка нелегалов, уголовное преследование торговцев людьми и предпринимателей, использующих рабский труд, меры против фиктивных браков, информационный обмен и визовая политика, защита прав жертв торговцев, особенно детей) выявляет комплексный подход ЕС к феномену нелегальной иммиграции. Надо отдать должное Евросоюзу, в последние годы много усилий приложено для борьбы с «притягивающими факторами», а именно преследованию не столько жертв трафика, сколько его организаторов и тех, кто использует труд иммигрантов незаконно. Кроме того, проблему нелегальной иммиграции невозможно решить вне общего развития иммиграционной политики, а также и пространства свободы, безопасности и правосудия в целом. Создание общих, хотя и минимальных стандартов, правил и процедур в рамках пространства, взаимное признание судебных решений, гармонизация основ уголовного законодательства государств-членов - все эти меры непосредственным образом способствуют укреплению такого важного направления, как противодействие нелегальной иммиграции.

Все более возрастает значение международного сотрудничества в борьбе с угрозами внутренней безопасности. Взаимодействие со странами, не входящими в Европейский союз, и международными организациями как часть внешней политики ЕС реализуется в форме разного рода соглашений, которые заключает ЕС, его агентства и ведомства, а также государства-члены, совместных оперативных действий, обмена информацией, образовательных программ. Отсутствие доверия между партнерами по борьбе с организованной преступностью, разногласия по экономическим и политическим вопросам играют на руку криминальным группировкам. Равная же ответственность за построение общеевропейского пространства внутренней безопасности как главный принцип сотрудничества способно принести ожидаемые результаты как в ближайшее время, так и в долгосрочной перспективе. Новые тенденции в развитии миграционной политики ЕС дает вступление в силу Лиссабонского договора.

По Договору, совершенствованная процедура принятия решений - совместное принятие решений (законодательная инициатива, исходящая от Комиссии, голосование квалифицированным большинством в Совете, полноправное участие Европарламента) в рассматриваемой нами области становится стандартной законодательной процедурой. Для государств-участников ЕС корректировка миграционной политики - важное условие достижения экономической и политической интеграции и устойчивого развития европейского сообщества как единого центра в мировом геополитическом пространстве.

Координация вопросов разработки инструментов управления миграционными потоками и согласованности политик стран, входящих в ЕС, важная составляющая функционирования европейского интеграционного пространства. В рамках сотрудничества государств Евросоюза в данной сфере создаются институциональные и финансовые механизмы для осуществления совместных мер по реализации миграционной политики. Так, например, созданы четыре фонда: Фонд внешних границ (1,8 млрд. евро в 2007-2013 гг.), поддерживающий проекты Фронтекс и сотрудничество по визовым вопросам; Европейский фонд интеграции (825 млн. евро), обеспечивающий содействие проектам, направленным на интеграцию мигрантов в европейское общество. В части трудоустройства мигрантов фонд взаимодействует со значительно более внушительным Европейским социальным фондом, финансовой организацией Европейского Сообщества, созданной для финансирования мероприятий по обеспечению занятости и свободы перемещения рабочей силы в странах ЕЭС (75 млрд. евро); Фонд высылки (676 млн. евро), который должен способствовать реинтеграции высылаемых в экономическую жизнь их стран и повышать информированность населения бедных регионов мира о рисках, связанных с нелегальной миграцией; Европейский фонд беженцев (630 млн. евро) помогает странам-членам обеспечить приемлемые условия размещения беженцев, наладить процедуру рассмотрения заявок о предоставлении убежища и организовать обучение беженцев (в том числе языку страны пребывания).

Правительства стран Европейского союза должны скоординировать усилия в отношении следующих аспектов: совершенствовать не только вторичную правовую базу в области миграционной политики, но и создать первичную; разработать общую политику по предоставлению убежища, гармонизировать национальные законодательства в этом вопросе; дополнить законодательную базу в области незаконной миграции и контролировать исполнение уже существующих нормативных актов; создать законодательную базу по вопросам межгосударственного кадрового обмена в рамках ЕС, т.к. единый европейский рынок предполагает свободную циркуляцию рабочей силы.

Вместе с тем, следует помнить и о том, что политика современных государств состоит в том, чтобы прежде всего защитить национальные интересы. В частности, по мнению министра внутренних дел Германии, каждая страна должна помнить о своих обязательствах по отношению к европейским партнерам, но при этом каждое правительство обязано обеспечить безопасность своих граждан. Необходимо сохранить свободу передвижения для европейцев, но при этом сделать так, чтобы граждане европейских принимающих стран знали, что в трудной ситуации их безопасность будет обеспечена, несмотря на свободу передвижения, несмотря на открытые границы».

Таким образом, в настоящее время данные вопросы остро встали перед всеми странами. Ведутся горячие дискуссии по созданию новых, соответствующих изменившейся ситуации механизмов управления миграцией, в первую очередь законодательных. Вместе с тем оптимизация миграционной политики в Европе невозможна без решения вопросов, связанных с социально-психологической, культурно-языковой адаптацией иммигрантов.

1.3 Правовая основа миграции в Европейском Союзе

На настоящий момент в Европейском Союзе миграция регулируется на основе источников международного права, европейского права (под которым нами понимается право Европейского Союза), а также национальным законодательством государств-членов ЕС по вопросам, отнесенным к их компетенции учредительными договорами^. Международное законодательство в области миграционной политики эволюционировало на протяжении XX - начала XXI в.

Статья 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. предоставляет каждому человеку право покидать любую страну, включая свою собственную. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. содержит такую же формулировку в п. 2 ст. 12. Международно-правовое определение «беженец» содержится в Конвенции 1951 г. о статусе беженца и включает в себя следующие признаки: лицо находится вне пределов своей страны; оно не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства; лицо обоснованно опасается за свою жизнь, свободу и безопасность; оно может преследоваться по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям; такое лицо не может или не желает, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну.

Проблемы беженцев, присущие всей истории человечества, впервые стали предметом международно-правовых отношений в рамках Лиги Наций. 26 февраля 1921 г. Советом Лиги Наций был принят первый документ в этой области - резолюция по русским беженцам. В 1923 г. общее количество людей, ищущих убежище в странах Европы (армяне, болгары, русские, албанцы, сербы), составляло от 2 до 2,5 млн. В июне 1926 г. по инициативе Международного Комитета Красного Креста учреждается пост Верховного комиссара по беженцам, которым избран известный арктический исследователь и филантроп Фритьоф Нансен, и Бюро по делам беженцев. Принятое в июле 1922 г. Положение о получении удостоверений личности для русских беженцев было подписано 53 государствами и получило позже название Положения о «нансеновских паспортах». 31 мая 1924 г. было принято аналогичное Положение об удостоверении личности армянских беженцев.

Понятие «беженец» применительно к определенной группе лиц было сформулировано в Соглашении 1926 г., касающемся получения удостоверений личности русскими и армянскими беженцами. Русским беженцем признавалось «всякое лицо русского происхождения, которое не обладает вообще или более не обладает защитой правительства СССР и не приобрело другого гражданства». 30 июня 1928 г. на конференции, созванной Верховным комиссаром, было принято Соглашение о распространении на другие категории беженцев мер, установленных в пользу русских и армянских беженцев. Документ содержал рекомендации по учреждению самостоятельных национальных служб помощи беженцам при согласии правительств. Так, в 1922-1928 гг. правительство Франции дало экзекватуру на создание Лигой Наций так называемых «русских бюро» в Париже, Марселе и Ницце. Они осуществляли посреднические функции между беженцами и властями Франции.

На первой же сессии Генеральной Ассамблеи ООН в повестку дня был внесен вопрос о беженцах, требующий формирования определенных подходов. Позиции участвующих государств по проблеме послевоенных беженцев были неоднозначными. Социалистические страны настаивали на быстрой репатриации этих людей в государства их гражданства и заключении двусторонних соглашений по репатриации. Западноевропейские и заокеанские государства склонялись к принципу свободного передвижения и исключительно добровольной репатриации. СССР не принял участия в Конвенции 1951 г., мотивируя это своим отрицательным отношением к покровительству т.н. невозвращенцам, предпочитающим искать убежища в этих странах.