В Парижском договоре 1951 г., который учредил Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), для работников соответствующих отраслей уже предусматривались определенные социальные права. ЕОУС взяло на себя частичное финансирование пособий шахтерам и металлургам в случае увольнения, их профессиональной переподготовки, трудоустройства, создания альтернативных рабочих мест в районах свертывания сталелитейных предприятий и угледобычи. Кроме того, оговаривались права профессиональных ассоциаций, гарантии против необоснованного снижения заработной платы и социальных выплат, а также права трудящихся мигрантов (угольщиков и сталеваров) из стран-участниц ЕОУС [2].

Таким образом, Парижский договор ограничивался минимумом социальных положений, необходимых для реализации планов отраслевой интеграции, учет которых был важен, чтобы избежать тяжелых социальных последствий перестройки соответствующих отраслей. В дополнение он предусматривал специальное финансирование отстающих регионов внутри отдельных стран, для чего создавался Европейский инвестиционный банк, что впоследствии послужило основой для развития в ЕС региональной политики.

В середине 50-х годов ХХ в. произошел переход от отраслевой интеграции к общей экономической интеграции в форме Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Как напоминает известный германский исследователь Фриц Шарпф, в ходе переговоров, приведших к подписанию в 1957 г. двух Римских договоров, французский премьер-министр, социалист Ги Молле попытался добиться, в качестве условия интеграции промышленных рынков стран "шестерки", гармонизации национальных мер социального регулирования и налоговой политики. Попытка эта не была слишком настойчивой и в конечном счете цели своей не достигла. В итоге с течением времени различия в социальной политике государств членов ЕС не только закрепились, но и сильно увеличились - после расширения объединения [3].

В 50-е годы осуществить предложенную Молле гармонизацию было проще, чем спустя десятилетия, и, тем более, сегодня. Европейские государства благосостояния еще не получили тогда большого развития, и в структурном отношении они различались в странах "шестерки" значительно меньше, нежели среди более многочисленных членов ЕС впоследствии. Но если бы тогда на европейском уровне действительно удалось построить социальный рынок, то возможным стало бы и укрепление политической легитимности интеграционного объединения, оказавшееся потом труднодостижимым. В конце концов, в рамках "шестерки" имела шансы получить быстрое развитие политическая интеграция, но последующее расширение, скорее всего, не состоялось бы, по крайней мере, в полном объеме.

Римский договор 1957 г. о Евратоме продолжил отраслевую логику ЕОУС, отменив ограничения по признаку национального гражданства на доступ к квалифицированной работе в области развития ядерной энергетики и включив положения о защите работников и населения в целом от угрозы радиации. Римский договор 1957 г. о ЕЭС тоже содержит несколько намеков на социальную политику, но уже применительно к более широкой сфере. В его текст вошли ссылки на права всех рабочих-мигрантов (из стран Сообщества), на необходимость обеспечить равную оплату за равный труд для мужчин и женщин, на желательность гармонизировать национальные системы социального страхования (к чему серьезно так и не приступили) и на важность укрепления диалога между трудом и капиталом [8].

В Римском договоре декларировалась общая цель продвижения социального прогресса и достижения высокого уровня занятости, а также содержался специальный раздел, допускающий более тесное сотрудничество (и единогласное голосование в Совете) по вопросам, касающимся улучшения условий жизни и труда. Был учрежден также Европейский социальный фонд (ЕСФ, реально создан в 1960 г.) - финансовый инструмент для обеспечения профессиональной подготовки и в целом политики ЕС в области занятости.

Впоследствии, в 60-е и 70-е годы, прогресс в развитии "социального измерения" оставался минимальным - за исключением координации национальных систем социальной защиты для рабочих-мигрантов и гарантирования женщинам равной с мужчинами оплаты труда. Но на практике разрыв между развитием экономической интеграции и отставанием интеграции социальной пока не был ощутим. Интеграция промышленных рынков не превышала уровня таможенного союза, тогда как в сельском хозяйстве, где перешли к Общей сельскохозяйственной политике (ОСХП), разрыв между экономическими и социальными интересами как раз оказался преодолен.

Хотя об этом и не говорил ось вслух, в области ОСХП действовал принцип, согласно которому фермеры имели право на доход, сопоставимый с доходами в промышленности, получавшей от региональной интеграции сравнительно большую выгоду. Налицо был свойственный социальной политике элемент перераспределения, что нарушало монополию рынка на определение размера вознаграждения. Кроме того, принципом ОСХП была финансовая солидарность, подразумевавшая, что финансовое бремя, связанное с осуществлением данной политики, возлагалось на ЕС, а не на отдельные страны-участницы. В итоге в 60-е годы на долю ОСХП приходилось до 90% всех расходов из бюджета Сообщества, в 70-е - до 75%. В то же время, поглощая львиную долю всех бюджетных расходов, ОСХП мешала развитию альтернативных направлений расходования средств по социальным мотивам.

Следующим шагом является Регламент 1408, принятый в 1971 г., который ввел наднациональный режим, уточняющий, при каких условиях социальные выплаты, полученные человеком в рамках одной национальной системы, могут быть конвертированы и экспортированы в пределах всей территории Сообщества. С 1975 по 1980 г. Совет принял десять директив по социальной политике в рамках Программы социального действия (ПСД). Из них три имели отношение к защите рабочих мест (то есть обеспечение минимальных прав работников, пострадавших при реструктуризации предприятия), три - к равному отношению независимо от пола, а еще четыре - к обеспечению безопасных и здоровых условий труда. Некоторые из этих директив привели к изменениям в национальном законодательстве. Но к середине 80-х годов ПСД захлебнул ась под давлением оппозиции со стороны консервативного правительства Великобритании и деловых кругов Европы.

В 1975 г. появился Европейский фонд регионального развития (ЕФРР) - главный в ряду структурных фондов ЕС. Его основной миссией стало сокращение региональных диспропорций в странах ЕС. Наряду с секциями "ориентации" и "сельскохозяйственных гарантий" аграрного фонда ФЕОГА, действующего с 1964 г., а также рыболовного фонда (ФИОР), который функционирует с 1994 г., структурные задачи выполняют также: Фонд сплочения, созданный в 1993 г., и Фонд солидарности, учрежденный в 2002 г. Структурные фонды, в сущности, могли бы послужить основой европейской системы социальных компенсаций и страхования общественных рисков. Но для этого их потребовалось бы значительно нарастить в сравнении с нынешними объемами и нацелить на предотвращение социального неравенства и лишений в дополнение к ныне приоритетной задаче преодоления межрегиональных или межстрановых неравенств.

В целом интеграционная повестка дня уже с 50-х годов формировалась преимущественно в терминах рыночной интеграции и либерализации, а шаги в направлении развития социального измерения оставались очень скромными. На национальном уровне у экономической и социальной политики был один и тот же статус - то есть возникавшие между ними противоречия и трения приходилось разрешать голосованием или в компромиссном порядке. Но на европейском уровне, после установления прямого действия (direct effect) европейских решений и примата (supreтacy) европейского права, национальная политика занятости и системы социальной защиты оказались в тени европейского рыночного регулирования, будучи вынужденными под него подстраиваться.

Новый толчок к развитию европейская социальная политика получила в 80-е годы. Из опасений, что Единый внутренний рынок (ЕВР) принесет выгоду, главным образом, капиталистам, а не трудящимся, французские социалисты - президент Франции Ф. Миттеран и председатель Европейской комиссии Ж. Делор - настояли на повышении статуса "социального измерения".

Единый европейский акт 1986 г. (ЕЕА) предусмотрел правила гармонизации стандартов в области защиты здоровья и безопасности на рабочем месте с использованием квалифицированного голосования в Совете. На сессии Европейского совета в Ганновере в 1988 г. была подчеркнута важность социального измерения для реализации программы создания ЕВР. Европейская комиссия, возглавляемая Делором, выступила в сентябре того же года с рабочим документом, где были, в частности, перечислены восемь возможных мероприятий в данной области, хотя и без указания срока их выполнения. Акцент был сделан на создании условий, необходимых для содействия повышению мобильности рабочей силы.

Кроме того, в декабре 1989 г.11 государств-членов (за исключением Великобритании, где премьер-министром была консерватор М. Тэтчер) подписали предложенную Комиссией Хартию основных социальных прав трудящихся (Социальную хартию). Она содержала список из 47 акций в целях утверждения социального измерения программы реализации ЕВР. Впоследствии Комиссия представила их в форме законодательных предложений в рамках про граммы социальных действий.

В ходе переговоров, завершившихся подписанием в 1992 г. Маастрихтского договора, большая часть государств-участников предложила внести цели Социальной хартии в Договор об учреждении ЕС и впредь использовать квалифицированное большинство в Совете при решении всего круга вопросов социальной политики. Однако британское правительство наложило вето на это предложение. В итоге по социальной политике было заключено отдельное соглашение между остальными 11 государствами-членами, в качестве приложения вошедшее в Протокол по социальной политике (Социальный протокол), подписанный 12 тогдашними государствами-членами. Маастрихтский протокол отразил стремление 11 государств-членов (всех, за исключением Великобритании) добиться существенного прогресса в данной области. Он давал им возможность использовать, руководствуясь Соглашением по социальной политике, институты, процедуры и механизмы, предусмотренные Договором, чтобы принимать решения во исполнение данного Соглашения. Таким образом, предусматривалось квалифицированное большинство (44 из 66 голосов), когда речь шла о защите здоровья и безопасности трудящихся, о равенстве между мужчинами и женщинами и об интеграции лиц, вытесненных с рынка труда. Единогласие по Протоколу требовалось в более чувствительных вопросах - таких, как защита трудящихся в случае прекращения трудового контракта.

Помимо этого, Маастрихтский протокол укрепил возникший с 1985 г. социальный диалог между организациями, представляющими трудящихся и работодателей на европейском уровне, то есть между социальными партнерами: Европейской конфедерацией профессиональных союзов (ЕТUС the Еиrореап Тrаdе Uпioп Coпfederatioп), Союзом конфедераций промышленников и работодателей в Европе (UNICE - the Uпioп of Industrial aпd Етрlоуеrs' Coпfederatioпs of Еиroре) и Европейским центром предприятий с общественным участием (СЕЕР - Еиrореап Ceпtre of Епterprises with Pиblic Participatioп). Во-первых, Протокол обязал Комиссию консультироваться с "социальными партнерами" до того, как она инициирует законодательство в сфере социальной политики. Во-вторых, он разрешил самим социальным партнерам инициировать собственные соглашения, так называемые европейские договоренности (Еиrоаgrеетепts). Последние могут либо реализовываться в государствах-членах ассоциациями, участвующими в европейских организациях, либо оформляться как европейские законы решением Совета - на основании предложения, исходящего от Комиссии.

Таким образом, цель здесь состояла в том, чтобы передать ответственность в социальной области бизнесу и трудящимся, придав их консультациям некий "публичный" статус и создав прецедент для принятия решений на европейском уровне в трехстороннем формате (третьей стороной выступали бы институты ЕС). Расширив масштаб сотрудничества между трудящимися и предпринимателями, социальный диалог призван был породить условия для развития европейской системы отношений в промышленности и помочь социальной политике ЕС выйти за те узкие рамки, которыми она ограничена по Договору [9].

3 июня 1996 г. Совет принял директиву об отпуске по уходу за ребенком: это был первый европейский закон во исполнение рамочного соглашения, достигнутого социальными партнерами на европейском уровне. 15 декабря 1997 г. Совет принял вторую директиву - во исполнение соглашения, касающегося работы по графику неполного рабочего дня. В январе 1999 г. социальные партнеры заключили рамочное соглашение о срочных контрактах. Социальный диалог представляет собой пример применения на практике принципа субсидиарности, в особенности в тех случаях, когда речь идет о согласованных социальными партнерами текстах "нового поколения", исполнение положений которых возлагается на них самих.

В то же время в примечании к ст.118b (2) говорилось, что никакое соглашение, достигнутое представителями труда и капитала на уровне Сообщества, не может обязать национальные государства изменить свое законодательство ради выполнения этого соглашения. Таким образом, успех прямого действия в данном случае был поставлен в зависимость от влияния партнерских организаций в национальных рамках. Отсюда следовало, что такие соглашения могли выполняться отдельными странами в разной степени, что снижало заинтересованность социальных партнеров европейского уровня в их заключении.

В то же время Маастрихтский договор ознаменовал собой отход от следования задаче гармонизировать национальные системы социальной защиты, оказавшейся не достижимой ввиду разнообразия развившихся национальных моделей. Отныне акцент был сделан на их координации, увязке, взаимном признании и сближении. Отход от однозначной гармонизации отразил, в частности, стремление стран с эффективными и развитыми системами социальной защиты сохранить свои национальные достижения. Помимо прочего, он позволяет избежать "социального туризма" (welfare tоurisт). Данное выражение подразумевает, что люди с запросами на разные виды социальной помощи испытывают соблазн в массовом порядке перебираться в страны, где такая помощь щедрее, ничего не вкладывая при этом в их благосостояние.

Итак, в течение 90-х годов большая часть европейских законов в социальной сфере основывались на Соглашении о социальной политике, прилагавшемся к протоколу к Маастрихтскому договору, и на Социальной хартии 1989 г., не носившей характера юридически обязывающего документа. Но британское правительство того времени не подписывало ни Соглашения, ни Хартии. Предоставленное Великобритании исключение (opt-out) ограничивало возможность принятия европейского законодательства в социальной области, так как социальные обязательства и затраты, возложенные на фирмы тех стран, которые европейским законам подчинялись, порождали конкурентное преимущество для британских фирм, тоже пользовавшихся неограниченным доступом на европейский рынок.

Восстановить единство в "социальном измерении" интеграции удалось в декабре 1997 г., когда лейбористское правительство, сменив консерваторов в Великобритании, одобрило Амстердамский договор, инкорпорировавший Маастрихтский социальный протокол. Ст.136 Амстердамского договора, который вступил в силу в мае 1999 г., подтверждает, что социальная политика - это отныне сфера совместной заботы Европейского сообщества и государств-членов. Договорные основы и процедуры принятия решений, действующие в отношении европейского законодательства в социальной области, прописаны в ст.137, 139, 141 [7].

Амстердамский договор слегка модифицировал сферы применения квалифицированного большинства, единогласия, а также те, которые по-прежнему не входят в компетенцию Сообщества. К ним относятся вопросы оплаты труда, право на ассоциацию, забастовку и локаут (увольнение работников по инициативе работодателя в связи с участием в коллективном трудовом споре или в забастовке).

Отсутствие договорных оснований для вмешательства интеграционных институтов в разрешение вопросов оплаты труда, по-видимому, дало знать себя в той нарочитой осторожности, с которой ЕС повел себя в ходе противостояния профсоюзов Швеции использованию в стране труда низкооплачиваемых рабочих из стран-новичков ЕС. Профсоюзная кампания была начата в 2004 г. по поводу того, что тендер на постройку школы близ Стокгольма выиграла латвийская компания L&P Ваltic Bygg АВ, грубо занизившая и исказившая приняты е в Швеции уровни заработков и стандарты условий труда. Шведы жестко и вполне резонно выступили против практики демпинговых заработков для иностранных работников на своей территории, требуя, чтобы латвийская компания платила рабочим в соответствии со шведскими стандартами. Компания же стала настаивать, что речь идет о нарушении шведами рыночного принципа свободы перемещения трудящихся и препятствовании здоровой конкуренции, взывая к поддержке Европейской комиссии.

Как следует из заявления председателя ЕК Ж.М. Дурау-Баррозу по данному поводу, Брюссель, вопреки, латышским призывам, не усмотрел причин, чтобы наказать Стокгольм за якобы "нерыночное" поведение.

С Амстердамского договора началась также реформа структурных фондов ввиду предстоявшего расширения. В связи с этим "Повестка 2000" предусматривала, что расширение будет финансироваться в масштабе уже сложившейся политики сплочения за счет внутренней реформы бюджета, без привлечения дополнительных средств. Но Испания, Греция и Португалия настояли на том, чтобы финансовые инструменты политики сплочения оставались открытыми и для стран зоны евро. Кроме того, в Ниццском договоре 2001 г. Испании удалось добиться сохранения принципа единогласия при решении вопроса о распределении таких средств на период до 2007 г.

Структурные фонды служат поддержкой и компенсацией "жертвам" рыночной стихии. В качестве получателей распределяемых средств предстают либо регионы, либо отдельные социальные категории (долговременные безработные, молодежь, не находящая себе применения на рынке труда). Структурными фондами управляет ЕК в сотрудничестве с национальными государствами и местными властями. Они не замещают, а дополняют помощь национальную. Расходование средств из структурных фондов подчиняется логике заявленных "целей" и многолетнему планированию.

В перераспределении средств через структурные фонды, которое производится в рамках ЕС, преобладает территориальное измерение, а потому назвать его "социальным" можно только с натяжкой. К тому же в ЕС сложилась не вполне здоровая традиция считать перераспределение элементом достижения согласия в европейском переговорном процессе, который используется как "плата" менее развитым государствам-членам их отказа от препятствования продвижению экономической и рыночной интеграции. Общий объем средств, распределяемых таким образом, хотя и заметный для отдельных стран, не стоит к тому же переоценивать - он существенно менее 1 % совокупного ВВП стран - участниц ЕС. Поэтому для специалистов важнее задачи перераспределения кажется сегодня институциональная роль структурных фондов и инструментов сплочения. Ведь структурные и близкие к ним по задачам фонды в последнее время стали рассматриваться как важный компонент в развитии политической системы ЕС, где формулирование и имплементация политики разбросаны по различным уровням управления (местному, национальному и европейскому) [12].

Со вступлением в силу Амстердамского договора в список целей Сообщества было включено содействие занятости (ст.2), не идущее в ущерб конкурентоспособности. Чтобы этого добиться, Сообществу и была придана новая сфера ответственности в дополнение к действиям государств-членов, подразумевающая выработку скоординированной борьбы за повышение занятости.

Начиная с 1958 г., ЕСФ использовался в руководстве ЕС как инструмент для финансирования проектов в государствах-членах, сконцентрированных вокруг профессиональной подготовки и переподготовки ради обеспечения занятости и повышения мобильности рабочей силы. Однако в целом на первых этапах существования интеграционного объединения принято было считать, что решение проблемы высокой безработицы состоит в стимулировании экономического подъема.

В дальнейшем подход изменился: к настоящему времени, напротив, создание качественных новых рабочих мест расценивается как один из путей к стимулированию экономического роста в Европе. На Межправительственной конференции (МПК) в 1985 г., где вырабатывался ЕЕА, датское правительство, предвосхищая такое изменение концепции, предложило, чтобы впредь Комиссия выступала с ежегодным докладом по политике занятости. Если безработица поднималась бы выше некоторой цифры, Комиссия могла бы выдвигать предложения в адрес Совета по мерам с целью подстегнуть увеличeниe числа рабочих мест. Датская инициатива была продиктована тем, что на первых порах ЕСМ в большей мере ориентировалась на немецкий и французский политико-хозяйственные режимы. Дания же относилась к числу стран, где расхождение "эталонных" для Европы национальных правил и высоких социальных стандартов вызывало напряжение, побуждавшее к скорейшему проведению структурных реформ. Но датское предложение на том этапе не прошло.

В конце 80-х годов в Евросоюзе стали сочетать регулирование с целью повышения трансграничной мобильности рабочих с анализом и распространением информации о содержании национальных курсов в области борьбы с безработицей. В 1992 г., в период обсуждения проекта Маастрихтского договора, Данией вновь - и опять безуспешно - был поднят вопрос о продвижении сотрудничества государств-членов в этом вопросе.

Между тем в связи с ростом безработицы, который в ряде стран ЕС не удается сбить до сих пор, решение проблем занятости постепенно выдвинулось на место основного приоритета в социальной политике ЕС. В 1993 г. Дания в очередной раз заняла позицию страны - председательницы в Совете и воспользовалась этим, чтобы поручить Комиссии составить Белую книгу о конкурентоспособности и занятости. Эта Книга получила одобрение на сессии Европейского совета в декабре 1993 г., доказав председателю ЕК Делору, что цель выработки европейской стратегии занятости все же пользуется существенной политической поддержкой.

Кроме Белой книги 1993 г. появилась также Зеленая книга "Европейская социальная политика, размышления для Союза" - консультативный документ, опубликованный Комиссией в ноябре 1993 г., положения которого вызвали широкий отклик. Они были переработаны в Белой книге 1994 г. "Европейская социальная политика: путь для Союза". В последнем документе отмечалось, что, хотя социальные права в первую очередь рассматриваются в ЕС сквозь призму труда и вознаграждения, необходимо развивать и систему общей европейской социальной защиты, основанной на социальных правах граждан как учреждающем элементе Европейского союза.

Несмотря на то, что организация систем социальной защиты по-прежнему оставалась в сфере исключительной ответственности государств-членов, в 90-е годы Совет все же принял две рекомендации, призванные содействовать сближению политики в этой области в долговременном плане. В частности, было рекомендовано, чтобы каждый гражданин ЕС, не имеющий в данное время дохода от работы или с капитала, получал минимальную помощь от государства. Была учреждена MSSOC - система взаимного информирования по вопросам социальной защиты.

1.2 Люксембургская стратегия занятости