Правовой режим общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы. Международная правосубъектность Европейских сообществ, т.е. способность приобретать и самостоятельно, от своего собственного лица осуществлять права и нести обязанности на международной арене, вступать в договорные отношения с третьими государствами и международными организациями и учреждать совместно с ними новые международные структуры, прямо закреплена в Римских договорах 1957 г. Изначально государства-основатели наделили Сообщества компетенцией по ведению международных дел в области торговли и содействия развитию и поддержанию связей с международными организациями. Постепенно им были переданы полномочия по осуществлению внешней деятельности и в некоторых других областях международных отношений. Кроме того, Суд ЕС установил, что, помимо прямо закрепленной в Договоре о Сообществе внешней компетенции, оно обладает подразумеваемыми полномочиями по осуществлению внешней деятельности и заключению международных соглашений, если они необходимы для достижения целей и реализации его внутренней компетенции или сказываются на применении коммунитарного права. Внешняя политика и международное измерение сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, став в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г. отдельными опорами Европейского Союза, намеренно были оставлены вне Сообщества и выведены из-под действия коммунитарного права. И хотя ст. 3 Договора о ЕС предписывает Союзу «особо обеспечивать согласованность своей внешней деятельности в общем контексте внешних сношений, политики в сферах безопасности, экономики и содействия развитию», возлагая на Совет и ЕК «ответственность за обеспечение такой согласованности», его внешняя деятельность на протяжении многих лет страдала разобщенностью. Поэтому тема работы актуальна сегодня.

Цель курсовой работы - рассмотреть правовой режим общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза

Для реализации данной цели необходимо решить следующие задачи:

- выделить место общей внешней политики безопасности (ОВПБ) в структуре Европейского Союза;

- рассмотреть специфику системы осуществляющих ее институтов и ее инструментария;

- проанализировать изменения, вносимые в правовое обеспечение ОВПВ будущей Конституцией ЕС;

- сопоставить ОВПБ с тем, как и каким образом ЕС реализует свою компетенцию в отношениях с третьими странами и международными организациями на основе Договора об учреждении Европейского сообщества.

Предмет работы - правовой режим общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза.

Объект работы - основные направления правового режима общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза.

Курсовая работа состоит из введения, пяти глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Основные направления общей внешней политики и политики в области безопасности ЕС

европейский союз политика безопасность

Согласно п. 1 ст. 133 Договора о Сообществе общая торговая политика или иначе внешнеторговая политика отнесена к его исключительной компетенции. Передав на наднациональный уровень свои суверенные полномочия в данной сфере, государства-члены утратили право предпринимать противоречащие им самостоятельные и односторонние действия. Без наделения Сообщества исключительной компетенцией на ведение внешней торговли было бы невозможно создание таможенного союза, а в дальнейшем и общего рынка. В п. 1 ст. 133 закрепляется исключительная компетенция Сообщества в основном на торговлю товарами, трансграничными услугами и некоторыми крайне специфическими объектами интеллектуальной собственности. Однако п. 5 ст. 133 делал предметную сферу, на которую распространяется исключительная компетенция, гораздо более всеобъемлющей. В нем предусматривалась возможность единогласным решением Совета ЕС включить в эту сферу «переговоры и международные соглашения, касающиеся услуг и прав интеллектуальной собственности».

Ниццский договор 2001 г. сделал важный шаг на пути к ее дальнейшему расширению. Он в целом распространил исключительную компетенцию ЕС на торговлю услугами и коммерческие аспекты интеллектуальной собственности. Исключение составили торговля культурными, образовательными и аудиовизуальными услугами, социальное и медицинское обслуживание людей. Они оставлены в совместной компетенции Сообщества и государств-членов.

Основными инструментами внешнеторговой политики Европейского сообщества являются соглашения о торговом сотрудничестве с третьими государствами и международными организациями и набор автономных (односторонних) юридических инструментов. К их числу относятся, например, акты таможенного законодательства, такие как Таможенный кодекс, регламенты, устанавливающие ставки пошлин единого таможенного тарифа, акты антидемпингового законодательства, в том числе регламенты о защите от демпингового импорта из стран, не являющихся членами ЕС, и т.д.

Внешнеторговые полномочия Европейских сообществ реализуются главным образом Европейской комиссией. Она готовит предложения для Совета ЕС по осуществлению внешнеторговой политики. От Комиссии исходит инициатива заключения соглашения с одним или несколькими государствами или международными организациями. Она вносит на рассмотрение Совета ЕС предложения по переговорным позициям. После их одобрения (в форме директив) ЕК непосредственно ведет сами переговоры. При этом она находится в постоянном контакте с подотчетным Совету ЕС специальным комитетом. Проект соглашения утверждается Советом ЕС. Но ответственность за практическое выполнение соглашения всеми сторонами, так же как и за повседневную реализацию общей торговой политики, лежит на ЕК.

Очень важно, что решения по вопросам внешнеторговой политики принимаются Советом ЕС квалифицированным большинством голосов. Исключения касаются лишь освоения Сообществом новых для него аспектов внешнеторговой деятельности. Совет ЕС принимает решения по поводу переговоров и заключения соглашения единогласно, когда «соглашение содержит положения, для принятия которых внутренние нормы требуют единогласия», или когда оно «касается новой для Сообщества сферы, в которой Сообщество, адаптируя внутренние нормы, ранее еще не осуществляло полномочия». Европарламент подключен к внешнеторговой деятельности Европейских сообществ относительно слабо. Он на регулярной основе получает отчеты, проекты соглашений и другую соответствующую информацию. Совет и ЕК с ним консультируются. Но формальными полномочиями в сфере внешней торговли Европарламент не располагает.

Чрезвычайно важную роль в правовой защите и обосновании исключительной компетенции, международной правосубъектности и внешних полномочий Сообщества всегда играл Суд ЕС. В частности, Суд сформулировал концепцию внешнего сопровождения. В соответствии с ней во всех тех случаях, когда Сообщество обладает конкретными внутренними полномочиями, признанными за ним в целях построения общего, а затем единого внутреннего рынка, оно обладает и аналогичными полномочиями в том, что касается внешних действий. Что очень важно, Суд ЕС обеспечивает единообразное применение и толкование коммунитарного права всеми государствами-членами, их учреждениями, юридическими и физическими лицами и институтами ЕС.

Хорошо прописанный правовой режим в сфере внешнеторговой политики, его авторитетное юрисдикционное обеспечение, четкое распределение полномочий и ответственности как между государствами-членами и Европейским сообществом, так и между институтами интеграционного объединения, их концентрация в одних руках, наделение Сообщества возможностью говорить одним голосом принесли очень неплохой результат. Оно сумело в полной мере реализовать в мировой торговле совокупную экономическую мощь входящих в него государств. Влияние Европейского сообщества в мировой торговле и международных структурах, занимающихся ее регулированием, бесспорно. Наглядным тому подтверждением служит его лидерство в ВТО.

Проводимая Сообществом политика содействия развитию основывается на ст. 177 - 181 Договора о Сообществе. Она дополняет соответствующую политику государств-членов. Осуществляемые Сообществом долгосрочные программы и сотрудничество с третьими странами и международными организациями в целях содействия развитию не ограничивают полномочия государств-членов от своего имени вести переговоры в международных организациях и заключать международные соглашения. Согласно ст. 177 политика содействия призвана способствовать «устойчивому экономическому и социальному развитию» экономически отсталых стран, особенно находящихся в наиболее неблагоприятных условиях. Политика содействия развитию во многом связана со специфической для ЕС политикой особых отношений со странами Африки, бассейнов Карибского моря и Тихого океана (АКТ), берущей истоки в колониальном прошлом. Содействие развитию этих стран осуществляется в рамках конвенции Котону между странами АКТ, ЕС и государствами-членами. Конвенция имеет смешанный характер. Ее сторонами являются не только Сообщества, но и государства-члены, поскольку в ней регламентируются отношения, выходящие за рамки исключительной компетенции Сообщества. Она заключена на основе ст. 310, согласно которой «Сообщество может заключать с одним или несколькими государствами или международными организациями соглашения, учреждающие ассоциацию, предполагающую взаимные права и обязанности, совместные действия и особые процедуры». Еще одна составляющая политики содействия развитию - программы технического содействия. Первоначально правовой основой их заключения служила ст. 308, содержащая общую норму о подразумеваемых полномочиях ЕС. После вступления в силу Ниццского договора правовая база оказываемого Сообществом содействия развитию пополнилась новым разделом XXI «Экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами», кодифицирующим сложившуюся практику. Составляющая его ст. 181А предусматривает, что предпринимаемые Сообществом меры такого сотрудничества «являются дополнительными к мерам, осуществляемым государствами-членами». Они должны быть, в частности, «совместимыми с политикой развития» и отвечать ее целям.

В ряде областей Сообщество обладает компетенцией осуществлять внешние действия совместно с государствами-членами. Договор о Сообществе относит к таким областям валютную политику (ст. 111), научные исследования (ст. 170) и защиту окружающей среды (ст. 174). В качестве примера областей, где Сообщество обладает внешней компетенцией, признанной за ним решениями Суда ЕС, можно привести рыболовство, транспорт, сельское хозяйство. В ст. 310 закрепляются полномочия Сообщества на заключение соглашений об ассоциации.

Основным инструментом осуществления внешней деятельности в этих областях являются смешанные соглашения с одной или несколькими третьими странами и международными организациями. Процедура их заключения установлена ст. 300. Зачастую смешанные соглашения регулируют самый широкий круг вопросов двустороннего или многостороннего сотрудничества. В них включаются положения о расширении торговых отношений, содействии развитию, сотрудничестве в социальной сфере, управлении миграцией, защите окружающей среды, проведении научных исследований и т.д. Они служат основой создания разнообразных механизмов управления сотрудничеством и контроля за выполнением обязательств, принимаемых на себя сторонами. В соответствии с ними осуществляется политический диалог. Он ведется на уровне глав государств или правительств, парламентских делегаций, министров, старших должностных лиц, правительственных экспертов. В зависимости от предмета консультаций в них принимают участие представители Комиссии или Совета ЕС. Заключен целый конгломерат таких соглашений. Многие из них продлевались, пересматривались, актуализировались, дополнялись новыми разделами. Сеть двусторонних и многосторонних смешанных соглашений Сообщества простирается практически повсюду, ею покрыты все уголки планеты.

Управление внешней деятельностью в указанных областях находится в ведении и ЕК, и Совета ЕС, и государств-членов. Комиссия отвечает за подготовку соглашений. Она выступает с инициативой проведения переговоров и ведет их на основе мандата, полученного от Совета ЕС. Заключение соглашений - прерогатива Совета ЕС. До принятия соответствующего решения Совет получает согласие Европарламента или консультируется с ним. Соглашения вступают в законную силу после их ратификации ЕС и государствами-членами. Процедура довольно громоздкая, она может надолго затягиваться. На ее длительность влияют внутренние процессы в государствах-членах, появление новых раздражителей в отношениях с его сторонами, расхождения в оценках их выгодности. С учетом этого предусматривается возможность временного введения в действие отдельных разделов смешанных соглашений, относящихся к ведению интеграционного объединения.

2. Цели и принципы ОВПБ

Будучи составной частью Европейского Союза, ОВПБ решает стоящие перед ним общие задачи, руководствуясь при этом едиными для всех трех опор Союза целями и принципами. Их система закреплена в учредительных договорах.

Цели и принципы имеют высшую юридическую силу в иерархии норм права ЕС и права Сообщества. И вторичное право, формируемое институтами Союза, и законодательство государств-членов, и управленческие решения должны им соответствовать. Точно так же им должны соответствовать все практические действия институтов Союза и властных органов государств-членов. Статья 10 Договора о Сообществе устанавливает обязательство государств-членов «предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из настоящего Договора или из актов, принимаемых институтами Сообщества». И далее: «Все государства-члены должны содействовать выполнению задач Сообщества… Государства-члены должны воздерживаться от принятия любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей настоящего Договора». Аналогичным образом, согласно п. 2 ст. 11 Договора о ЕС, государства-члены обязаны «активно и безоговорочно» поддерживать внешнюю политику и политику безопасности Союза «в духе лояльности и взаимной солидарности». Они воздерживаются «от любых действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях». Наднациональные и национальные нормативные и распорядительные акты, противоречащие целям и принципам ЕС, могут быть признаны ничтожными или недействительными. Действия или бездействие наднациональных и национальных властей, противоречащие им, могут быть оспорены.

Нормы-цели и нормы-принципы, включенные в учредительные договоры, устанавливают рамки компетенции Европейского Союза и являются одновременно одним из важнейших ее источников. Согласно общему правилу, сформулированному в ст. 5 Договора о Сообществе, «Сообщество действует в пределах своих полномочий и поставленных перед ним целей, определяемых настоящим Договором… Любые действия Сообщества не должны выходить за пределы необходимого для достижения целей настоящего Договора». Вместе с тем учредительные договоры позволяют Союзу и Сообществу действовать в интересах достижения поставленных в них целей и тогда, когда тот или иной вопрос прямо не включен ими в компетенцию интеграционного объединения. В общем виде положение о подразумеваемых полномочиях содержится в ст. 308. Она гласит: «Если в ходе функционирования общего рынка возникает необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей и если настоящий Договор не предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом принимает надлежащие меры на основе единогласия». Статья 17 Договора о ЕС вообще формулирует компетенцию Союза в области безопасности как открытую опцию. Для того чтобы расширить ее, распространив на вопросы обеспечения общей обороны, Европейскому совету достаточно принять соответствующее решение, не внося изменений в текст Договора. С учетом того, что нормы-цели учредительных договоров сформулированы в самом общем виде, их особое место в правовой системе Союза и Сообщества придает ей дополнительную гибкость. Одновременно нормы-цели задают вектор развития как самого Союза, так и всех направлений его деятельности, включая ОВПБ.

Перечень целей, общих для всех трех его опор, дается в ст. 2 Договора о ЕС. Он включает цели социально-экономического, внешнеполитического, гуманитарного, правоохранительного и организационного характера. Социально-экономические цели - содействовать экономическому и социальному прогрессу, высокому уровню занятости, достижению сбалансированного и устойчивого развития - в концентрированном и актуализированном виде выражают цели, закрепляемые также ст. 2 Договора о Сообществе. Их суть состоит в повышении благосостояния и дальнейшем сплочении стран и народов, входящих в интеграционное объединение. Единый рынок, экономический и валютный союз названы средствами их достижения. Внешнеполитические цели сформулированы более чем лапидарно - «способствовать утверждению самобытности Союза на международной арене». Несколько более обстоятельно они раскрываются в ст. 11 Договора о ЕС. Их сопоставление показывает, что под самобытностью Союза на международной арене подразумевается защита ценностей и продвижение интересов интеграционного объединения в мировой политике как единого целого. Гуманитарные цели предписывают Союзу «усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства Союза». Правоохранительные цели, состоящие в том, чтобы «сохранять и развивать Союз как пространство свободы, безопасности и законности», после коммунитаризации Шенгенских соглашений напрямую касаются теперь первой и третьей опор Европейского Союза. Организационные цели состоят в том, чтобы «полностью сохранять достижения Сообществ» и опираться на них в ходе дальнейшего европейского строительства. Систему общих целей, закрепленных в ст. 2 Договора о ЕС, фактически дополняют нормы-цели, касающиеся защиты и всемерного продвижения идеалов свободы, демократии, уважения прав человека, господства права, - принципов, лежащих, согласно ст. 6 Договора, в основании Европейского Союза.

3. Институты и инструменты ОВПБ

В сфере ОВПБ и общей европейской политики безопасности и обороны (ОЕПБО) государства-члены наделили Европейский Союз чрезвычайно широкой компетенцией. В предметном отношении она ничем не ограничена. В ст. 11 Договора о ЕС прямо провозглашается: «Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности, охватывающую все области внешней политики и политики безопасности…». В дополнение к этому в ст. 17 уточняется: «Общая внешняя политика и политика безопасности включает все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной политики…» Пойдя на столь масштабную передачу Союзу суверенных полномочий, государства-члены вместе с тем сосредоточили всю полноту ответственности за осуществление ОВПБ в институтах межправительственного сотрудничества. Свобода рук не была ими утрачена. И хотя в разделе V Договора о ЕС «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» постоянно говорится об обязанностях государств-членов строго следовать принятым решениям, не предпринимать подрывающих их действий, крепить политическую солидарность и т.п., все эти положения выглядят как аморфные рамочные предписания.

Общее управление, координация и осуществление ОВПБ и ОЕПБО в рамках институциональной системы Союза концентрируется в руках Совета ЕС, действующего в формате Совета по общим делам и внешним сношениям. Он собирается на регулярные ежемесячные и внеочередные заседания в составе министров иностранных дел государств-членов, Высокого представителя по ОВПБ и комиссара, ответственного за внешние действия Сообщества. Вместе с тем в сфере ОВПБ и ОЕПБО государства-члены остаются суверенными игроками. Управление, координация и осуществление ОВПБ и ОЕПБО полностью входят в их ведение. Поэтому положение п. 3 ст. 13 Договора о ЕС, наделяющее Совет полномочиями обеспечивать «единство, последовательность и эффективность действий Союза», имеет многоцелевую направленность. На нем лежат функции по обеспечению единства действий институтов и органов Союза, единства действий при отправлении компетенции Союза в рамках его различных опор, приданию действиям государств-членов скоординированного характера, достаточного для обеспечения последовательности и эффективности всей совокупности внешних действий Союза.

Исходя из основных ориентиров, установленных Европейским советом, Совет принимает решения, необходимые для определения и осуществления ОВПБ и ОЕПБО. Он вырабатывает рекомендации по общей стратегии для их представления на рассмотрение Европейского совета. По утверждении стратегий Совет обеспечивает их реализацию. Договором о ЕС предусматривается, что их конкретизации будут служить решения о совместных действиях и общих позициях (п. 3 ст. 13). Длительное время единственными примерами подобных документов оставались общие стратегии в отношении России, Украины, Средиземноморского региона, мирного процесса на Ближнем Востоке. В последнее время ЕС берет курс на разработку серии общих стратегий по ключевым проблемам ОВПБ и ОЕПБО.

Основными инструментами, используемыми Советом для установления политико-правовых рамок и осуществления общей внешней политики и политики в области обороны и безопасности, являются решения о совместных действиях и общих позициях. Исходя из основных ориентиров, установленных Европейским советом, Совет принимает решения, необходимые для определения и осуществления ОВПБ и ОЕПБО. Он вырабатывает рекомендации по общей стратегии для их представления на рассмотрение Европейского совета. По утверждении стратегий Совет обеспечивает их реализацию. Договором о ЕС предусматривается, что их конкретизации будут служить решения о совместных действиях и общих позициях (п. 3 ст. 13). Длительное время единственными примерами подобных документов оставались общие стратегии в отношении России, Украины, Средиземноморского региона, мирного процесса на Ближнем Востоке. В последнее время ЕС берет курс на разработку серии общих стратегий по ключевым проблемам ОВПБ и ОЕПБО.

4. Перспективы совершенствования правового регулирования

Договор об учреждении Конституции для Европы (Конституция ЕС) предусматривает масштабную реформу правовых основ и институциональной системы осуществления ОВПБ и ОЕПБО.

На них окажут большое влияние все общесистемные новации, включая упразднение трех опор, признание за Союзом международной правосубъектности и т.д. Однако наибольшие изменения в их осуществление внесут разделы Конституции, непосредственно посвященные внешним действиям ЕС.

При подготовке Конституции Рабочая группа по внешним действиям Конвента много времени и сил потратила на споры о том, как лучше обеспечить координацию между ОВПБ и полномочиями Европейского сообщества в сфере внешних сношений, но так и не смогла прийти к окончательному решению, оставив принципиальные моменты на усмотрение пленарного заседания Конвента. Было представлено несколько возможных подходов. Согласно одному из них достаточно было бы оставить все, как есть, обеспечив лишь большее единство и взаимосвязанность в деятельности ЕК и Высокого представителя по ОВПБ, при некотором расширении полномочий последнего. В соответствии с диаметрально противоположным подходом, функции Высокого представителя, за исключением тех, которые касались ОЕПБО, предлагалось передать ЕК. В этом случае все внешние действия инициировались, готовились и велись бы из единого центра коммунитарными методами. Прерогативы Европейского совета и Совета ЕС сводились к принятию решений. Наибольшей поддержкой пользовался центристский подход. Его сторонники считали, что функции Высокого представителя и члена ЕК по внешним связям надо передать одному лицу - Министру иностранных дел ЕС. Ему передавались функции члена ЕК, отвечающего за внешние связи. В окончательном варианте рабочая концепция приобрела совершенно иное звучание.

В остальном Рабочая группа по внешним действиям высказалась за скоординированное отправление ОВПБ и внешних действий и, по возможности, за слияние функций, за объединение всех разбросанных по ныне действующим договорам статей о внешних действиях в одном разделе. Она рекомендовала выделить Совет по международным делам из состава Совета ЕС по общим делам и внешним сношениям, создать единую европейскую дипломатическую службу, преобразовать делегации ЕК в третьих странах и при международных организациях в полновесные посольства с двойным подчинением (лицу, отвечающему за ОВПБ, и ЕК) и т.д.

Рабочая группа по вопросам обороны разработала меры по улучшению координации при проведении гражданско-военных операций; высказалась за постепенное распространение на сферу ОЕПБО более гибких процедур принятия решений, уже введенных в отношении ОВПБ, в частности поддержала идеи, касающиеся позитивного воздержания и продвинутого сотрудничества. Крупным новшеством стала ее инициатива, направленная на включение в текст Конституции положения о взаимной солидарности, в частности в вооруженном отпоре террористической угрозе, реально превращающего ЕС в оборонный союз. Часть подобных рекомендаций получила незамедлительный практический отклик (так, Европейский совет сразу же подхватил идею об учреждении Европейского агентства вооружений и стратегических исследований и разработок, не дожидаясь окончания работы Конвента и межправительственной конференции).

Конвент поддержал почти все предложения Рабочих групп, найдя компромисс между различными политическими силами не по нижней, а по верхней планке возможного. На ситуацию повлияли события вокруг Ирака. Вывод, сделанный Конвентом из слабости, несогласованности и разобщенности, продемонстрированной Союзом в отношении односторонней военной акции США, легко прочитывается в итоговом тексте проекта. В нем сделано много для того, чтобы укрепить и консолидировать правовую и институциональную базу ОВПБ и внешних действий ЕС, превратить их в действительно общую внешнюю политику, придать ей комплексный и всеобъемлющий характер, прописать возможность реального продвижения по пути интеграции в этой по-прежнему очень деликатной области.

Суммарно новшества в отношении регламентации ОВПБ и ОЕПБО сводятся к следующему. Все вопросы, касающиеся практических аспектов осуществления внешних действий ЕС, сгруппированы вместе. Им посвящен раздел V «Внешние действия Союза» третьей части Конституции. Он состоит из восьми глав, насчитывающих 39 статей (ст. Ш-193 - Ш-231). Было установлено, в каких областях международных отношений, и, реализуя какой из типов своей компетенции действует ЕС, в каких случаях Союз подменяет государства-члены, выступая от их имени, в каких должен с ними сотрудничать, в каких выполняет поддерживающие функции. Двум вводным статьям раздела, объединенным в главу I, придан «горизонтальный характер». В первой из них устанавливаются цели и принципы всех внешних действий. Тем самым нынешнее противоречие, когда различные договоры отдельно закрепляют цели, специфические для ОВПБ, а отдельно - для остальных областей внешней активности ЕС, снимается. Во второй - закрепляется направляющая роль Европейского совета. В ней показывается, как он задает вектор международных усилий ЕС, общий для всех областей его внешних действий, объединяя тем самым все и самые разнообразные ресурсы, имеющиеся в распоряжении ЕС, для достижения поставленных целей.

Функции Высокого представителя по ОВПБ и комиссара, ответственного за внешние действия Европейского сообщества, концентрируются в одних руках. Они вверяются Министру иностранных дел ЕС, назначаемому в соответствии с процедурой, отличной от назначения всех остальных членов Европейской комиссии, заместителем Председателя которой он становится. При этом различия в самих функциях сохраняются. В тех случаях, когда Министр содействует формированию ОВПБ и ОЕПБО, занимается их осуществлением и действует на основе мандата, полученного от Совета ЕС, он выступает как самостоятельная сила. Требование коллегиальности, которому подчинена вся деятельность Европейской комиссии, на него не распространяется. В тех же случаях, когда Министр отправляет свои обязанности, реализуя компетенцию Союза, которая сейчас относится к коммунитарной опоре, он выступает в качестве одного из членов ЕК и должен подчиняться принятым в ней правилам подготовки и принятия решений. Вместе с тем и в области ОВПБ он может опираться на поддержку Комиссии, внося предложения о внешнеполитических инициативах на рассмотрение институтов межправительственного сотрудничества ЕС одновременно от своего имени и от имени ЕК. Любые иные предложения о внешних действиях, подготавливаемые совместно Министром и Европейской комиссией, передаются в Совет ЕС и Европейский совет самой Комиссией. В рамках ОВПБ Министр иностранных дел отвечает за переговоры или ведет переговоры о заключении любых международных соглашений, связывающих ЕС. За международные соглашения по вопросам, касающимся реализации полномочий, относящихся сейчас к ведению Европейского сообщества, отвечают Комиссия и Министр как член ЕК. Если международное соглашение носит смешанный характер, кто будет вести или возглавлять переговоры, определяет Совет ЕС.

Итак, Европейский Союз является юридическим лицом и обладает международной правосубъектностью (ст. 1 - 7). Он наделяется компетенцией, необходимой для достижения целей, общих для государств-членов, и отправляет ее преимущественно коммунитарными методами (п. 1 ст. 1-1). Перечисляемые в Конституции полномочия ЕС носят исчерпывающий характер (п. 2 ст. 1-11). Но в области ОВПБ компетенция ЕС ничем не ограничивается. Ей придан универсальный характер. В п. 4 ст. 1 - 12 провозглашается: «Союз обладает компетенцией определять и осуществлять общую внешнюю политику и политику безопасности, включая поступательное формирование общей оборонной политики». Статья 1-16 несколько подробнее раскрывает ее содержание: «Компетенция Союза, касающаяся общей внешней политики и политики безопасности, включает все области внешней политики и всю совокупность вопросов, относящихся к безопасности Союза, в том числе поступательное формирование общей оборонной политики, которая может привести к общей обороне» (п. 1). Подчеркнуто, что речь идет не просто обо всех вопросах, относящихся к безопасности Союза, а об их совокупности. Согласно ст. 1-41 неотъемлемой частью ОВПБ является ОЕПБО. Компетенции ЕС в сфере ОВПБ коррелирует обязанность государств-членов «активно и безоговорочно поддерживать общую внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе добросовестности и взаимной солидарности и подчиняться актам, принятым Союзом в данной сфере». Государства-члены, согласно Конституции, обязаны также «воздерживаться от любых действий, противоречащих интересам Союза» или способных ослабить эффективность их достижения (п. 2 ст. 1-16).

Осуществление ОВПБ тесно связано с ценностями, положенными в основу создания Союза, его развития и расширения. Такими ценностями по Конституции являются «уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, равенство, господство права, а также уважение прав человека, включая права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам» (ст. 1-2), а также приверженность международному праву (ст. Ш-292). В своих отношениях с внешним миром Союз должен защищать и продвигать эти ценности и отстаивать свои интересы (п. 4 ст. 1-3). С третьими странами и международными, региональными и глобальными организациями, также разделяющими эти ценности, Союз устанавливает привилегированные, партнерские взаимоотношения (п. 1 ст. Ш-292). Союз реализует вверенную ему компетенцию, в том числе в международных делах, через принятие законодательных и других нормативных актов, заключение международных соглашений, их имплементацию. Конституция и законы, одобренные институтами ЕС в осуществление переданной ему компетенции, обладают приматом над внутренним правом гоударств-членов (ст. 1-6). Последние предпринимают все меры, необходимые для их соблюдения (п. 2 ст. 1-5). Отношения между ЕС и государствами-членами строятся в соответствии с принципом добросовестного сотрудничества. Действуя с полным взаимным уважением, они помогают друг другу в осуществлении задач, вытекающих из Конституции. Государства-члены оказывают содействие Союзу в осуществлении стоящих перед ним задач и воздерживаются от каких бы то ни было мер, которые могли бы помешать достижению целей, установленных Конституцией (п. 2 ст. 1-5).

В области внешних сношений, наряду с защитой и продвижением ценностей и интересов Союза, такими целями выступают «содействие поддержанию мира, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению между народами, свободной и добросовестной торговле, ликвидации бедности и защите прав человека, в особенности прав детей». Ими являются также содействие «строгому соблюдению и развитию международного права, в том числе уважению принципов Устава Организации Объединенных Наций» (п. 4 ст. 1-3). Кроме этого, ст. Ш-292 относит к их числу многостороннее урегулирование международных проблем, в особенности в рамках ООН (п. 1), защиту «независимости и целостности Союза», предотвращение конфликтов, охрану окружающей среды (п. 2). В числе целей международной деятельности ЕС Конституция перечисляет также включение всех государств в мировую торговлю, помощь в преодолении последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, создание международной системы, основанной на тесном международном сотрудничестве и хорошем управлении делами планеты. Конституция предписывает Европейскому Союзу добиваться сформулированных в ней целей его международной активности с использованием всего арсенала средств, имеющихся в его распоряжении, действуя при этом слаженно и последовательно. Классическая формула из Договора о ЕС дополняется новым и весьма существенным элементом. В п. 3 ст. Ш-292 уточняется, что Совет министров и Комиссия несут ответственность за обеспечение такой согласованности и сотрудничают с этой целью, опираясь на помощь Министра иностранных дел ЕС.

Конституция первостепенное внимание уделяет ужесточению требований к государствам-членам проводить на международной арене согласованную политику. Фактически, пусть и в завуалированном виде, вводится запрет на односторонние действия. Базовое значение в этом отношении имеет ст. 1-40, в которой провозглашается, что ЕС проводит ОВПБ, «основывающуюся на углублении взаимной политической солидарности между государствами-членами, определении вопросов, представляющих общий интерес, и достижении все более высокой степени конвергенции между действиями государств-членов» (п. 1). Государствам - членам ЕС предписывается «консультироваться между собой в Европейском совете и Совете министров по любым вопросам внешней политики и политики безопасности, представляющим общий интерес, с тем, чтобы выработать общий подход» (п. 5). Особо акцентируется, что данная норма распространяется на любой вопрос. «Перед тем как предпринимать какие-либо действия на международной арене или брать на себя какую-либо обязанность, которые могли бы затронуть интересы Союза, - подчеркивается в тексте Конституции, - каждое государство-член консультируется с другими в Европейском совете или Совете министров». Через сближение своих действий они добиваются того, чтобы Союз был в состоянии отстаивать свои интересы и ценности на международной арене. Они «демонстрируют взаимную солидарность» (п. 5). По сравнению со ст. 16 Договора о ЕС, текст несколько модернизирован. Ему придан более императивный характер. По своему звучанию он приближен к программной формулировке из п. 2 ст. 1 i действующего Договора, оставленной без изменений. Она перекочевала в п. 2 ст. Ш-294. В нем говорится: «Государства-члены активно и безоговорочно поддерживают внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе добросовестности и взаимной солидарности. Государства-члены обязаны совместно добиваться укрепления и развития их совместной политической солидарности. Они должны воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза и могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях».

С использованием принципиально новой терминологии дается описание инструментария ОВПБ и ОЕПБО. По действующим договорам документы, принимаемые институтами межправительственного сотрудничества в сфере ОВПБ, нарочито противопоставлены актам права Сообществ. Конституция, порывая с этой традицией, устанавливает единую систему законодательных и нормативных актов Союза, не проводя различий между отдельными сферами его компетенции. В результате инструментарий ОВПБ, сохраняя свою содержательную специфику, по форме оказывается приведенным в соответствие с иерархией коммунитарного права. Включение же инструментария ОВПБ в единую систему актов ЕС означает безусловное подтверждение их нормативного характера, того, что они устанавливают общеобязательные нормы поведения, отступление от которых недопустимо.

Как следует из одновременного прочтения ст. III-293 и п. 3 ст. Ш-294, инструментами ОВПБ являются европейские решения о стратегических интересах и целях Союза, европейские решения, определяющие общие ориентиры, европейские решения по действиям Союза, позициям Союза и осуществлению действий и реализации позиций, а также усиление систематического сотрудничества в проведении политики. Европейские решения о стратегических интересах и целях - инструмент внешних действий Союза в целом, а не только ОВПБ. Они могут касаться отношений Союза с отдельной страной или регионом или быть посвящены конкретной проблеме. В них указывается продолжительность их действия и ресурсы, которые должны быть предоставлены Союзом и государствами-членами на их осуществление (п. 1 ст. Ш-293). Вместе с тем, как следует из п. 2 ст. 1-40, они могут ограничиваться только сферой ОВПБ. Европейские решения, определяющие общие ориентиры, представляют собой инструмент собственно ОВПБ. Их конкретизация дается в остальных европейских решениях, которые служат определению и реализации ОВПБ и разрабатываются на их основе (п. 2 ст. Ш-295).

Европейские решения о действиях принимаются тогда, когда международная обстановка требует от Союза оперативных действий. В них фиксируются их цели, сфера, средства, которые должны быть предоставлены Союзу, их продолжительность, если это необходимо, а также условия осуществления действий. С учетом эволюции ситуации они могут приниматься во изменение уже ранее одобренных европейских решений о действиях (п. 1 ст. Ш-297). Такие решения налагают обязательства на государства-члены в том, что касается позиций, которые они одобрили, и осуществляемой ими деятельности (п. 2 ст. Ш-297). Они налагают также другие обязательства, идентичные перечисленным в п. 5 - 7 ст. 14 Договора о ЕС (п. 3 - 5 ст. Ш-297).

Согласно ст. Ш-298 Конституции, повторяющей ст. 15 Договора, европейские решения по позициям «определяют подход Союза к конкретным вопросам географического или проблемного характера», а «государства-члены обеспечивают соответствие своей национальной политики позициям Союза». Европейские решения о стратегических интересах и целях и общих ориентирах, т.е. решения, закладывающие основы ОВПБ и внешних действий Союза, утверждаются Европейским советом. Они принимаются им на основе предложений, вносимых Советом министров. В свою очередь, Совет министров утверждает предложения и принимает все европейские решения оперативного уровня. То, использует ли он при этом принцип единогласия или процедуру принятия решения квалифицированным большинством голосов, зависит от того, какого типа компетенцию он реализует и кто подготавливает решения. Т.о., как следует из сопоставления сходных положений проекта и действующих договоров, то, что инструменты ОВПБ по форме приводятся в соответствие с общей системой актов ЕС и интегрируются в нее, не затрагивает ни их иерархию, ни содержательные аспекты.

То же можно сказать о властной вертикали межправительственного сотрудничества в сфере ОВПБ, главенствующей роли Европейского совета, полномочиях Совета министров, распределении ответственности за формирование и осуществление ОВПБ между институтами ЕС и государствами-членами. Новшеством здесь является создание правовой базы для созыва чрезвычайных сессий Европейского совета (п. 1 ст. Ш-295), систематического принятия решений в Совете министров квалифицированным большинством, придания ОВПБ и ОЕПБО большей гибкости. Принципиально меняет институциональную структуру ОВПБ лишь отмечавшаяся выше концентрация полномочий в руках Министра иностранных дел ЕС. Подвижки в отношении других институтов несущественны.

Как и раньше, ОЕПБО остается «интегральной частью» ОВПБ (п. 1 ст. 1 - 41). Вместе с тем Конституция полностью сохраняет своеобразие процедур, присущих ее разработке и осуществлению, и порядку принятия решений. Оставляет она без изменений и оговорки, касающиеся как особого характера политики в области безопасности и обороны отдельных государств, так и обязательств государств-членов по Северо-Атлантическому договору (п. 2 ст. 1 - 40).

В области ОЕПБО Европейский Союз наделяется операционными возможностями осуществлять гражданские и военные операции за пределами его территории в целях «поддержания мира, предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности» (п. 1 ст. 1 - 41). Необходимые для этого гражданские и военные силы передаются Союзу государствами-членами. Причем государства-члены берут на себя обязательство их неустанно совершенствовать (п. 3 ст. 1 - 41). Они могут передавать ЕС также многонациональные силы. Перечень операций, которые ЕС уполномочивается проводить, включает операции по разоружению, оказанию содействия и постконфликтной реабилитации, а также операции в области борьбы с терроризмом, в том числе по «оказанию поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории» (п. 1 ст. Ш-309).

Европейские решения по вопросам ОЕПБО принимаются единогласно. Каких-либо изъятий не предусматривается. Предложения о принятии таких решений вносятся Министром иностранных дел ЕС, государствами-членами или Министром совместно с ЕК (п. 4 ст. 1-41). В этих решениях определяются цели, масштабы и общие условия их осуществления. Министр иностранных дел, действуя от имени Совета министров в тесном контакте с КПБ, обеспечивает необходимую координацию между гражданскими и военными компонентами операций.

Не дожидаясь окончательного согласования решения о совместной обороне (полностью преобразующего ЕС в оборонный союз), государства-члены принимают в отношении друг друга взаимные обязательства о предоставлении военной помощи в случае вооруженного нападения на одного из них.

Конституция полностью отказалась от концепции более тесного сотрудничества в области ОВПБО. Вместе с тем она сделала обязательства по военной взаимопомощи четкими и безальтернативными. В ней устанавливается: «Если государство-член подвергается вооруженной агрессии на своей территории, остальные государства-члены обязаны предоставить ему помощь и содействие всеми имеющимися в их распоряжении средствами в соответствии со статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций». Упоминается только, что данное обязательство не влияет на специфический характер политики отдельных стран ЕС в области безопасности и обороны. Одновременно оговаривается, что обязательства и сотрудничество в данном отношении не противоречат обязательствам, вытекающим из членства в НАТО, которое остается основой их коллективной обороны (п. 7 ст. 1-41).

В тех случаях, когда государства-члены подвергаются террористической атаке или когда они сталкиваются с техногенной катастрофой, в их отношении автоматически вступает в действие положение Конституции о взаимной солидарности. После террористических взрывов 11 марта 2004 г. в Испании лидеры ЕС поспешили ускорить его включение в действующие политико-правовые документы. Положение о взаимной солидарности было инкорпорировано в Декларацию о борьбе с терроризмом, принятую Европейским советом 25 марта 2004 г. Для оказания помощи Европейский Союз мобилизует все средства, находящиеся в его распоряжении, включая вооруженные силы, предоставляемые государствами-членами (п. 1 ст. 1-43). В декларации, интерпретирующей положение о взаимной солидарности, согласованной МПК и приложенной к Конституции, государства-члены зарезервировали за собой право самим определять, какую помощь потерпевшему они предоставят.

5. Основные направления стратегии в области безопасности

Европейский Союз сравнительно недавно приступил к определению приоритетов своей внешнеполитической деятельности и разработке всеобъемлющей внешнеполитической стратегии и стратегии в области безопасности. Поэтому выделить основные и наиболее репрезентативные направления довольно сложно. Каждое новое председательство по-своему расставляет акценты, выдвигая на передний план то одни, то другие проблемы. В последние годы в повестке дня Европейского Союза доминируют вопросы борьбы с терроризмом, организованной преступностью, распространением оружия массового поражения (ОМП). Однако сказать, что они относятся к его главным приоритетам, все же пока было бы неверно. Скорее, Союз больше озабочен кризисным регулированием, гуманитарными проблемами и проблемами развития, повсеместной защитой и продвижением ценностей, на которых он основан. В географическом и страновом плане, Союз поддерживает интенсивный политический диалог с очень большим кругом государств, со всеми регионами и межгосударственными объединениями.

С 2003 г. он особенно активно занялся переосмыслением политики в отношении своего ближнего окружения.

Особенностью внешнеполитической линии ЕС в отношении глобальных и актуальных международных проблем по-прежнему остается то, что она может рассматриваться как вбирающая соответствующие национальные стратегии лишь условно. Внешнеполитические действия ЕС не отменяют и не замещают внешнеполитическую деятельность государств-членов. Не всегда они носят и взаимодополняющий характер. Поэтому и учредительные договоры, и Конституция настаивают в первую очередь на том, чтобы страны ЕС выступали на международной арене с согласованных позиций, а предпринимаемые ими акции были максимально скоординированными. Задачи согласования и реализации комплексной скоординированной политики, необходимой для того, чтобы справиться с международными угрозами и вызовами нового поколения, остро стоят и перед самим интеграционным объединением. Ведь различные политики ЕС осуществляются разными методами. Участие институтов ЕС в их формировании и воплощении в жизнь различно. Варьируются и компетенция ЕС, и возможности, которыми его наделили государства-члены.

В том, что касается борьбы с терроризмом, ответ ЕС на события 11 сентября 2001 г. был быстрым и решительным. ЕС чуть ли не моментально ввел в действие ряд разрабатывавшихся длительное время директив. Последовала переналадка внутренних структур. Дополнительные функции получили Европол и Евроюст. Крупным шагом вперед в борьбе с терроризмом и организованной преступностью стал единый ордер на арест. При его разработке государства-члены сумели договориться об основных элементах определения терроризма. Были приняты общие позиции о замораживании счетов и активов лиц и организаций, связанных с международным терроризмом. ЕС методично выполнял План действий, принятый на Брюссельской сессии Европейского совета 21 сентября 2001 г. В него вошли пункты об усилении сотрудничества полицейских и судебных органов, согласовании универсальной всеобъемлющей конвенции и ряда более специальных договоров по борьбе с терроризмом. В Плане говорилось также о пресечении финансовой подпитки террористических сетей, укреплении безопасности воздушных сообщений и координации глобальных действий ЕС. Впоследствии он неоднократно обновлялся.

И все же действия Брюсселя по международной линии носили скорее дополнительный характер. Сотрудничество в борьбе с терроризмом, развернутое органами внутренних дел и безопасности, достраивается системой мер внешнеполитической направленности с некоторым запаздыванием. В числе таких мер фигурируют объединение усилий представителей дипломатических ведомств на международных форумах и в контактах с третьими странами, поддержка разработки международного инструментария противодействия терроризму, включение проблематики борьбы с терроризмом в политический диалог с третьими странами, лоббирование их скорейшего присоединения к соответствующим международным договорам и соблюдения взятых обязательств на практике. Постепенно акцент переносится на разработку мер военного характера. Им отводится весомое место в стратегии безопасности ЕС, подготовленной X. Соланой и одобренной Европейским советом в декабре 2003 г.

Конституция ЕС возводит в разряд таких мер военные и гражданские миссии в рамках ОЕПБО. В их число соответственно попадают любые операции, начиная от акций по разоружению, спасению и оказанию помощи и кончая использованием ударных сил (п. 1 ст. Ш-309). Специально оговаривается, что такие операции могут проводиться для поддержки усилий третьих стран по противодействию терроризму на их территории. В соответствии со ст. 1-43 Конституции о взаимной солидарности в случае террористического нападения ЕС преобразуется в отношении всех таких ситуаций в оборонительный союз. Государства-члены берут на себя обязательство действовать сообща, используя все и любые средства, находящиеся в их распоряжении, включая военные, для предотвращения террористической угрозы, защиты демократических институтов и гражданского населения и оказания помощи государству, подвергнувшемуся террористическому нападению.

К лету 2003 г. ЕС провел оценку угрозы террористических нападений нового поколения и предполагаемых форм вооруженного противодействия таким нападениям. Он приступил к созданию базы данных о военных средствах и возможностях защиты гражданского населения, находящихся в распоряжении государств-членов, от террористических актов, в том числе с применением химического, бактериологического, радиологического и ядерного оружия. Именно эти средства и возможности имеется в виду использовать в целях взаимопомощи. Кроме того, компетентными органами ЕС разработаны методы, процедуры и критерии организации с их помощью совместных действий по отражению террористических нападений и налаживания необходимого стратегического партнерства с НАТО.